La legitimación popular de la Justicia. Salvar la acusación popular - Debates Jurídicos
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Debates Jurídicos Núm. 1 – Febrero 2014 La legitimación popular de la Justicia. Salvar la acusación popular por Almudena Bernabéu
Almudena Bernabéu (www.cja.org/section.php?id=91#Almudena%20Bernabeu) es abogada internacional del Center for Justice & Accountability Debates Jurídicos es una plataforma creada por Rights International Spain (RIS) donde se busca dar cabida a opiniones de distintos expertos y profesionales del mundo del derecho sobre temas jurídicos de actualidad en materia de derechos humanos que son de interés para la organización. El contenido de estos textos es de responsabilidad exclusiva de sus autores y no refleja necesariamente la posición ni las políticas de RIS. Center for Justice & Accountability (www.cja.org) es una organización internacional de derechos humanos dedicada a la lucha contra la tortura y otros graves violaciones de los derechos humanos en el mundo así como a promover el derecho de las víctimas a obtener verdad, justicia y reparación. Rights International Spain (RIS) (www.rightsinternationalspain.org), es una organización no gubernamental, independiente, formada por juristas especializados en Derecho internacional, cuyo fin principal es la defensa de los derechos y las libertades civiles, y ello a través de un uso más efectivo del Derecho internacional de los Derechos humanos y los mecanismos de protección. Este obra está publicada bajo una Licencia Creative Commons Atribución- CompartirIgual 4.0 Internacional. (http://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/deed.es_CO)
Resumen Ejecutivo El gobierno pretende modificar la Ley de Enjuiciamiento Criminal y hace unos meses empezó a circular un borrador de nuevo Código Procesal Penal. La Exposición de Motivos de este texto justifica la necesidad de restringir el ejercicio de la acción popular en un párrafo: "en desarrollo del art. 125 de la Constitución, se autoriza a cualquier ciudadano a ejercer la acción popular para la persecución y enjuiciamiento de los delitos en relación con los cuales se entiende justificada la asunción de la función pública de acusar por quien, no siendo ofendido ni perjudicado, solicita la condena y que son los cometidos por funcionarios públicos, delitos de corrupción en el sector público, delitos contra intereses difusos y electorales. Con ello se mantiene la institución constitucionalmente prevista, si bien se redefine legalmente para evitar abusos”. Semejante “redefinición”, es decir, excluir del ejercicio a "cualquier persona jurídica pública o privada", así como fijar un limitadísimo “numerus clausus” del que se excluyen los más graves crímenes de derecho internacional, hiere de muerte la acción popular Pero no es sólo esta reforma legal la que introduce una limitación al derecho de ejercicio de la acción popular. La proposición de ley presentada por el Grupo Parlamentario Popular al Congreso para reformar la jurisdicción universal establece que, puesto que "la persecución de delitos cometidos fuera de España tiene además un carácter excepcional", ello justifica que "la apertura de los procedimientos deba condicionarse a la presentación de querella por el Ministerio Fiscal o la persona agraviada por el delito", desapareciendo pues la acción popular. En este marco de reformas legales, la autora entra al debate defendiendo la acción popular como instrumento de acceso a justicia en causas complejas y respecto de graves crímenes, que lleva más equidad y especialidad al proceso. y contribuye a su éxito, reforzando el Estado de Derecho. Haciendo comparativa con otros ordenamientos jurídicos, llega a la conclusión del retroceso que supondrá la "mutilación" de la acción popular. Rights International Spain
Introducción Sus detractores la rechazan por no considerarla una manera válida de legitimar la justicia, pero esta no es, en mi opinión, la razón de ser ni de existir, ni presente ni histórica, de la acción popular. La acción popular1 es representativa de la formación, evolución y el progresivo fortalecimiento del Estado, entendido este como lo entendió y defendió Cicerón, como una “multitud de hombres ligados por la comunidad de derecho y de la utilidad para un bienestar común”. Es decir, la acción popular es con todas sus limitaciones, representación de la superación de una resolución de conflictos marcada por un interés puramente privado, e intrínsecamente excluyente, en asuntos que sin embargo son -y ya lo eran para los clásicos- “cosa pública”. En este espacio no pretendo eludir las tensiones que tradicionalmente han existido entre mantener o eliminar la acción popular, entre la lógica acusación particular vs. acusación popular, pero tampoco ahondaré en ellas. Mi tesis es más bien demostrar que hay razones históricas, constitucionales, políticas, de razonabilidad jurídica, de justicia y prácticas comparadas por las que es imprescindible regular con vocación de perfeccionar y mantener en nuestro ordenamiento jurídico la acusación popular. Tal regulación no debería, en mi opinión, estar impulsada por el miedo a que las personas ejerzan más o menos responsablemente un derecho, sino más bien por el hecho innegable de que hay asuntos, problemas, delitos que atentan contra un interés que va más allá de lo privado, de lo particular; un interés que es público en cuanto que su relevancia no se puede relativizar, su prioridad es cosa de todos. Además de ser cosa de todos, la realidad nos muestra que el interés que pretende defender una acusación popular es de todos, su validez, su prevalencia, su preservación, por ejemplo en la defensa de los derechos humanos, es en muchas ocasiones imposible fuera del ejercicio de esta acción popular cuando por dificultades técnicas, procesales, presiones políticas, etc. la justicia no puede hacer su trabajo. La acción popular se convierte así en un mecanismo que permite restablecer el equilibrio y la equidad en comunidades que, a pesar de ser democráticas en su constitución y vocación, presentan profundas desigualdades y donde la participación democrática está demasiadas veces limitada al momento electoral y, como en nuestro caso, al ejercicio de la acción popular. 1 Ya presente en el derecho romano y de manera constante en su evolución legal. 1
La Acción Popular De acuerdo con la página web del Congreso español, en concreto la sinopsis sobre el artículo 125 de la Constitución de 1978, actualizada en 2011, la acción popular es un derecho público subjetivo al libre acceso a los tribunales donde las pretensiones que se mantengan sean de interés público2. Contra las voces que cuestionan si la acción popular acarrea el reconocimiento de un derecho o no, encontramos la historia legislativa de nuestra Carta Magna que considera la acción popular un derecho público subjetivo y como tal la potestad que tiene toda persona, reconocida y protegida por el ordenamiento jurídico, de actuar cuando tal actuación se refiera a un bien o a un interés público. Es decir, el artículo 125 reconoce al individuo la capacidad jurídica de poner en movimiento al Estado y sus instituciones (en este caso los tribunales de justicia) y esta capacidad jurídica se considera inherente al individuo. El reconocimiento de la acción popular como un derecho público subjetivo3 no es accidental. Con su consideración como tal, el legislador no sólo buscó codificar la facultad de las personas sino también la auto imposición por parte del Estado, del deber de garantizar el derecho mismo de ejercitarla. La acción popular, su ejercicio, legitima a un ciudadano español4 para que inicie o se persone en un proceso sin necesidad de invocar la lesión de un interés propio, sino para defender la legalidad. Con esta intención no parece posible un abuso o extralimitación en el uso de la acción popular, según propugnan los intentos de recortarla o eliminarla, a acción popular L si tenemos en cuenta que en el ejercicio de la acción es un derecho que popular está implícita en todo caso, la defensa de la legitima al ciudadano legalidad entendida esta como el efectivo cumplimento para defender un de unas leyes preexistentes que o bien no han sido interés publico, la válidamente aplicadas o simplemente han dejado de legalidad. Su ejercicio aplicarse. se enmarca dentro del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. 2 http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/imprimir/sinopsis_pr.jsp?art=125&tipo=2 3 Heredera del derecho natural. 4 Artículo 19. 1 de la Ley Orgánica 6/1986, de 1 de julio, del Poder Judicial y artículo 101 del Real decreto de 14 de septiembre de 1882 por el que se aprueba la Ley de Enjuiciamiento Criminal. 2
Acción Popular y acceso a la Justicia Si tenemos en cuenta el alcance de la acción popular, iniciar o aparecer en el proceso penal para hacer valer la legalidad, no cabe duda que la acción popular y, más concretamente su ejercicio, se enmarca dentro del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución, donde derecho público subjetivo y derecho fundamental se funden para asegurar uno de los pilares más importantes del Estado de Derecho, que el ciudadano tenga acceso a la justicia. Así, eliminarla, recortarla, atenta directamente contra un derecho fundamental recogido en nuestra Constitución. Aunque este alcance pueda en principio sugerir un uso frecuente y excesivo de la acusación popular, creando incluso la sensación de abundancia de procesos, en la práctica, el ejercicio de la acción popular es bastante restringido. En términos generales la acción popular en nuestro sistema ha sido instrumento y vehículo de acceso a la justicia para causas de mucha complejidad (delitos muy graves, como el terrorismo, la trata de personas, crímenes de lesa humanidad, delitos contra el medio ambiente, corrupción) para personas, sectores y grupos que tradicionalmente no han tenido acceso o cuyo acceso ha sido limitado por diferentes circunstancias. Además, y de modo igualmente escaso, la acción popular ha permitido traer al proceso especialidad La acción popular profesionalizándolo allá donde la dificultad de los supuestos ha permitido traer de hechos son novedosos o gozan de poco desarrollo al proceso normativo, por ejemplo en temas relacionados con la trata especialidad, de personas, la violencia de género, o el medio ambiente. profesionalizándolo. Por tanto, contribuye Es imposible hablar de acción popular y acceso a la a la calidad del justica, además, sin traer a colación otros ordenamientos proceso. jurídicos, en este caso de tradición anglosajona, donde encontramos tensiones generadas por la falta completa de acceso al proceso penal ya sea para defender un interés publico o privado (Estados Unidos), y donde se garantiza el acceso aunque limitado en defensa tanto de un interés privado como publico Inglaterra tensiones que se han incrementado cuando la falta de acceso al proceso se empieza a considerar un ataque al derecho fundamental y general de acceso a los tribunales de justicia y a las normas de juicio justo o debido proceso (“Due Process”). Ambos sistemas, el ordenamiento jurídico inglés y el estadounidense responden a una lógica de sistema acusatorio quasi puro, frente a un sistema inquisitivo/de juez instructor (investigador) en España. Es decir, la facultad de 3
acusar reside casi exclusivamente en el Ministerio Fiscal, que representa los intereses del estado que lamentablemente son demasiadas veces los intereses del gobierno. En Estados Unidos a pesar de algunos intentos de acercar a la víctima al proceso5, el ejercicio de la acusación privada es inexistente fuera de las acciones civiles o torts. En Inglaterra sin embargo, la tensión es mayor y se contempla un ejercicio privado de la acusación en ocasiones por cuestiones de interés general o público aun cuando su ejercicio es en cierto modo subsidiario respecto de la acusación ejercida por el Crown Prosecution Service. A pesar de esa aparente subsidiaridad, el ejercicio de la acusación es en el sistema ingles un derecho fundamental reconocido constitucionalmente y diseñado para limitar un posible monopolio acusatorio del estado frente a la posible inactividad, arbitrariedad, incompetencia, parcialidad o corrupción de la autoridad pública6. Aunque el jurado, presente en ambos ordenamientos La práctica jurídicos, es sin duda una extensión de garantía y vigilancia del proceso, de un proceso ponderado, público, donde se garanticen demuestra que los todos los derechos del acusado, hoy se discute, sobre todo en fiscales en EEUU Estados Unidos, si la falta de acceso al proceso penal por parte se han enfrentado de la víctima, la consideración del interés público y del interés del recientemente a Estado como sinónimos, no son carencias graves que en última enormes retos instancia atentan contra los derechos de las víctimas. cuando han tenido que encargarse de Las consecuencias procesales de la falta de una acusación “acusar” sin otro en Estados Unidos, de la falta del acceso de las victimas al apoyo que la proceso, han sido analizadas por expertos durante años. Uno de agencia a la que los argumentos más debatidos es precisamente un argumento pertenecen. esgrimido a menudo por nuestra jurisprudencia: la llamada especialidad de ciertos procesos. Se trata de procesos sobre hechos, con aplicación de normas en los que dada su complejidad, la falta de norma o su infrecuencia, exigen gran pericia de jueces y fiscales que simplemente no tienen ni en muchos casos pueden fácilmente adquirir. La discusión radica precisamente en los límites del conocimiento que se le debe exigir a quienes ejercen la acusación en aras de garantizar los derechos de todas las partes del proceso, victimas y acusado. Esta problemática es particularmente grave en EEUU donde, como señalábamos más arriba, la acusación reside en un altamente politizado y burocratizado Departamento de Justicia. 5Ver la Crimes Victim Rights Act 18 U.S.C § 3771 de 2004 (CVRA). 6 Perez Gil, Julio: La Acusación popular, Tesis Doctoral, Facultad de Derecho, Universidad de Valladolid,1997, pg. 662. 4
La práctica demuestra que los fiscales en EEUU se han enfrentado recientemente a enormes retos cuando han tenido que encargarse de “acusar” sin otro apoyo que la agencia a la que pertenecen, por causas como el terrorismo islámico, la filtración de secretos y otros crímenes graves de escaso desarrollo legal y jurisprudencial. Esto ha producido resultados a todas luces no deseados como largos periodos de arresto sin garantías, pruebas indebidamente manipuladas e introducidas en las causas, etc. Esto ha obligado en ocasiones a tener que dejar libres a los acusados como única alternativa a la continuada violación de los derechos fundamentales del acusado y del debido proceso. Si tenemos en cuenta que el rechazo a reconocer una acusación privada, ya sea en ejercicio de un interés público o de un interés particular, está profundamente enraizado en la preservación del proceso y las reglas del (debido) proceso, resulta cuanto menos interesante que sea la falta de esta acusación, precisamente, la que haya contribuido gravemente a la pérdida de calidad del proceso, al desconocimiento específico de los supuestos de hecho en cuestión, a la falta de prueba, y se ha traducido en sentencias desproporcionadas, largos periodos de detención ilegal, indefensión, reformas legales contrarias a la Constitución etc. En definitiva, en violaciones de las reglas del debido proceso.. Desde sectores académicos y profesionales7 se ha discutido si inclinando la balanza sólo a favor del acusado, por fiel a ley que esto sea, ocasiona la desprotección de las víctimas. ¿Dónde queda el derecho fundamental de la víctima al acceso a los tribunales de justicia cuando la facultad de ejercitarlo parte indiscutible del goce del derecho? ¿Está de manera exclusiva en manos de una institución concebida para proteger los intereses de un estado, que son los intereses de su gobierno? La Acusación Popular y el derecho de las víctimas Defender en vano la acusación popular o investirla con el deber de democratizar la justicia, decía al principio, es errar en lo folclórico. Definitivamente, es pedir demasiado de un derecho subjetivo que con muy buena intención fue introducido en nuestra normativa constitucional con el fin de reforzar el derecho fundamental de acceso a la justicia, para que este acceso fuera, además, lo más equitativo posible. En mi opinión, esta equidad, objetivo del artículo 125 y de los artículos que desarrollan el ejercicio de la acusación popular, se ha logrado con 7 American Bar Association (ABA). Standards on Prosecutorial Investigations February 2008 5
creces si tenemos en cuenta que sectores enteros de nuestras sociedades tradicionalmente excluidos (sindicatos, asociaciones de inmigrantes, asociaciones de víctimas, organizaciones de derechos humanos, etc.) han tenido acceso a los tribunales de justicia gracias única y exclusivamente a la acción popular. Esta debe ser la razón práctica y objetiva que se debe tener en cuenta antes que cualquier otra consideración: el ejercicio de la acción popular en España cumple satisfactoriamente su función de preservar un derecho fundamental y de preservar la legalidad. Reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal y de la Ley Orgánica del Poder Judicial Analizados los recortes que en el ejercicio de la acción popular ha propuesto el actual Gobierno de España, no es difícil sacar algunas conclusiones. Incluso dejando para los expertos la cuestión de si lo que se pretende recortar es un derecho fundamental y si es algo que puede hacerse a golpe de ley orgánica o requiere una reforma previa de la Constitución, la reforma no responde a ningún criterio de lógica jurídica, comparada, ni mucho menos objetiva. Como hemos visto, el ejercicio de la acción popular es escaso. A pesar de L a acción popular ello, allá donde se ha ejercido generalmente ha contribuido al proceso, a su equidad, a su continuidad y a su éxito. refuerza el derecho de acceso a Es innegable que las acciones populares han justicia. Contribuye desempeñado un papel ejemplar en asuntos relativos a a la equidad del crímenes internacionales, violaciones de derechos humanos, proceso y a terrorismo, corrupción, casos de alta complejidad con reforzar el Estado responsables, en muchos casos, asociados con el poder y en de Derecho general políticamente incomodos. Tampoco es casualidad que la reforma siga una ola de procesos por corrupción abiertos en España que en su mayoría implican a miembros del partido del gobierno. El ejercicio de la acción popular es un derecho fundamental8, destinado a preservar la legalidad, no a subvertirla por motivos de interés políticos cuando esa legalidad no conviene. A diferencia de lo que algunos puedan pensar, contar con el artículo 125 en nuestra Constitución es objeto de análisis y admiración en muchos países con ordenamientos y preferencias jurídicas distintas, pero convencidos de que reforzar 8 Sentencia 702/2003, del Tribunal Supremo, Sala 2ª, de lo Penal, 30 de Mayo de 2003. 6
y preservar el Estado de Derecho es el objetivo común. En estos países hace tiempo que su gente resiente la falta de acceso público y en ocasiones privado, a los tribunales de justicia. Desde Estados Unidos, desde Inglaterra, desde Latinoamérica por ejemplo, se aprecia la acción popular y su funcionalidad en una democracia que como la española, por contraposición, no cuenta con mecanismos suficientes de participación al proceso democrático. Acabar con la acusación popular como se pretende con la nueva ley procesal penal y la reforma de la jurisdicción universal, atentar contra la razón clasificando a las víctimas que podrán usarla y a las que no, es retroceder en lo que se considera un elemento de profesionalización, enriquecedor y que objetivamente contribuye al esfuerzo procesal de obtener justicia y al más amplio de preservar la legalidad. Lo público no es siempre popular, ni lo popular es siempre democrático, pero la acción popular, hasta el momento, ha conseguido arraigarse en las tres esferas. Nada de esto impediría, en todo caso, una reforma destinada a perfeccionar, tasar y racionalizar el ejercicio de la acción popular; una reforma que tenga en cuenta el alcance del derecho, de su ejercicio, su verdadera contribución al proceso, los resultados obtenidos. Una reforma que, por el contrario, responda al miedo a perder el control sólo contravendría una tradición jurídico-procesal que se ha querido preservar. Porque esta es una institución que, en todo caso, ha contribuido al desarrollo procesal en nuestro país; un derecho constitucional que se atesoró durante todas las codificaciones desde el derecho romano y que ha contribuido enormemente en la protección de los que no siempre cuentan, de las víctimas, en España y en el mundo. 7
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