Fiscalización de los Partidos Políticos en México - TRIBUNAL DE JUSTICIA ELECTORAL DEL ESTADO DE ZACATECAS Aldo Adán Ovalle Campa Meritorio
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Fiscalización de los
Partidos Políticos en
México
TRIBUNAL DE JUSTICIA ELECTORAL DEL
ESTADO DE ZACATECAS
Aldo Adán Ovalle Campa
Meritorio
Alcapone27@live.com.mx CEL.4981015444
1INTRODUCCIÓN
El presente ensayo se basa en que la regulación en materia de fiscalización,
pasando por el ámbito legislativo, administrativo y judicial, es en buena medida la
expresión de un esfuerzo por cerrar el paso a cualquier intento de alteración,
manipulación o violación al régimen de rendición de cuentas tratándose de
recursos que provienen, por disposición constitucional, mayoritariamente del
erario. De ahí su detalle, sus innumerables precisiones, su exhaustiva
reglamentación, misma que tiene su razón de ser en una desconfianza histórica
relacionada con la inequidad en las elecciones.
Por ello la fiscalización en México es un tema muy importante, ya que debe
controlar y vigilar a los partidos políticos en el manejo y destino de sus recursos y
así poder evitar que caigan en los excesos y poder garantizar condiciones de
equidad en las contiendas electorales, el financiamiento privado de los partidos es
difícil de vigilar, ya que los particulares siempre encuentran métodos originales y
creativos para aportar directamente o indirectamente grandes sumas de recursos
a las campañas de los candidatos que les interesan. En este tema de la
fiscalización, la reforma electoral desde mi punto de vista fue un punto positivo,
ya que entre mejor sea el diseño institucional, el mecanismo de control y el
régimen de sanciones, a medida de esto se ira perfeccionara la calidad de
democracia en México.
Hay que mencionar que, un mecanismo político que será
indispensable para robustecer el control y las sanciones a los
partidos y a los políticos en los próximos años es la competencia
electoral. A medida que la competencia electoral crezca,
aumentará la probabilidad de que políticos y candidatos
denuncien la corrupción de políticos y candidatos de partidos
alternativos. Históricamente, las medidas contra la corrupción y a
favor de la transparencia y la rendición de cuentas han sido una
consecuencia de la lucha política en aquellas naciones que han
2logrado establecer una efectiva división de poderes y un sistema
de partidos sólido.1
ANTECEDENTES
Con la reforma constitucional y legal de 1993 se establecieron, además de las
disposiciones que regulaban el financiamiento público directo a los partidos
políticos, normas relativas al financiamiento privado. De igual forma, se prohibió el
financiamiento proveniente de los órganos federales, de los Estados o de los
ayuntamientos, distinto del regulado en la propia normativa electoral. Asimismo, se
prohibieron las aportaciones de entidades públicas, de extranjeros, de ministros de
culto y de empresas mercantiles.
Se introdujeron regulaciones para el financiamiento privado, así como
mecanismos de información, supervisión y sanción sobre los reportes partidistas.
En el mismo sentido, se establecieron los famosos topes de gastos en las
campañas electorales como herramienta indispensable para garantizar la equidad
en las contiendas. Derivado de las reformas de 1993 y 1994, la capacidad
fiscalizadora del Instituto Federal Electoral permitió conocer las dimensiones de
los recursos públicos y privados, involucrados en las campañas electorales,
gracias a la revisión de los informes anuales y de campaña de los partidos. Sin
lugar a dudas, este hecho debe tomarse como el gran parte aguas que evidenció
la inequidad que prevalecía en la distribución de los recursos erogados durante los
procesos electorales. (Orozco, 2008; 346)
La reforma al artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos de agosto de 1996, dispuso, entre otras cosas, que: “La ley fijará los
criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos en
sus campañas electorales; establecerá los montos máximos que tendrán las
1
biblio.juridicas.unam.mx/revista/pdf/DerechoElectoral/1/gse/gse17.pdf consultado el 20 de junio de 2014
3aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos para el control
y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten y asimismo,
señalará las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de estas
disposiciones”. (Ídem, 347)
EFECTIVIDAD DE LAS NORMAS
Para poder tener un buen sistema de fiscalización es necesario poder implementar
una adecuada efectividad de las normas ya que la aplicación efectiva de las
normas en general radica en buena medida en el diseño de las mismas a la luz de
los bienes jurídicos que pretenden tutelar. De acuerdo con la doctrina, entre otros
factores, la eficacia de las normas depende fundamentalmente de tres aspectos, a
saber:
a) Una adecuada técnica en su elaboración;
b) La posibilidad de parte de la autoridad para verificar su cumplimiento, y
c) La imposición de sanciones como elemento disuasivo.
Es evidente que la eficacia de la norma no se limita a estos tres aspectos, pero
para efectos de esta exposición únicamente serán atendidos éstos. Esta
aproximación no es ajena al campo de la fiscalización, donde se emiten
constantes y nutridas disposiciones, por parte de la autoridad administrativa
electoral, para regular la conducta de partidos y agrupaciones políticas nacionales
en lo relativo al origen y aplicación de sus recursos. (Agíss Bitar, 2008; 17)
A medida de que se implemente una mejor efectividad de las normas en la
materia de fiscalización, se podrá presumir de una mejor democracia ya que si en
verdad se quiere combatir todos los vicios que tiene nuestro sistema electoral, se
podría empezar por el tema de la fiscalización ya que es quien se encarga del
4manejo y destino de los recursos de los partidos políticos y aplicando reglas más
estrictas, especialmente en el financiamiento privado se podría llegar a brindar
unas contiendas electorales más equitativas.
ADECUADA TÉCNICA EN LA ELABORACIÓN DE NORMAS DE
FISCALIZACIÓN
Toda norma debe tener una serie de atributos: claridad, coherencia, integridad,
simpleza, entre otras. En el campo de la fiscalización los atributos de la norma no
son distintos, sin embargo, adquiere una especial importancia que desde su
elaboración se eviten problemas de integración e interpretación, en aras de
proteger uno de los principios fundamentales que rigen la cosa electoral, y quizá el
principal: la certeza. (Ibídem)
La adecuada técnica en la elaboración de las normas de fiscalización implica un
amplio análisis al momento de elaborar una norma, ya que debe ir dirigida a la
sociedad y mientras sean más claras y simples será más fácil la interpretación y
conllevará a que los partidos políticos puedan evitar caer en los excesos y poder
tener contiendas en donde se respete el principio de equidad.
FACULTADES DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL EN MATERIA DE
FISCALIZACIÓN
Algunas de las facultades más importantes del Instituto Nacional Electoral en
materia de fiscalización son:
5Las de emitir los lineamientos específicos en materia de fiscalización, contabilidad
y registro de operaciones de los partidos políticos;
Otra de las principales facultades es que en función de la capacidad técnica y
financiera del Instituto, desarrollara, implementara y administrara un sistema en
línea de contabilidad de los partidos políticos, así como establecer mecanismos
electrónicos para el cumplimiento de las obligaciones de éstos en materia de
fiscalización;
También resolverá en definitiva el proyecto de dictamen consolidado, así como la
resolución de cada uno de los informes que están obligados a presentar los
partidos políticos;
Vigilara que el origen y aplicación de los recursos de los partidos políticos
observen las disposiciones legales;
Designara a los Consejeros Electorales que formarán parte de la Comisión de
Fiscalización;
Designara al titular de la Unidad Técnica de Fiscalización;
En caso de incumplimiento de obligaciones en materia de fiscalización y
contabilidad, imponer las sanciones que procedan conforme a la normatividad
aplicable, y
Recibir y requerir para efectos de seguimiento los avisos de contratación, previo a
la entrega de bienes o servicios que celebren durante las campañas o los
procesos electorales, en los que se deberá incluir la información que establezcan
los lineamientos generales aplicables. (LEGIPE, artículo 191)
6Sobre las facultades que tiene el Instituto Nacional Electoral, en materia de
fiscalización, será un tema muy discutido, por la importancia que tiene en cuanto al
financiamiento de los partidos políticos, será un reto en las próximas elecciones el
poder vigilar y controlar los recursos de los partidos políticos con la mayor
transparencia posible, y demostrar que los cambios en la reforma electoral han
fortalecido nuestro sistema electoral.
LA UNIDAD TÉCNICA DE FISCALIZACIÓN
El Consejo General del Instituto ejercerá las facultades de supervisión,
seguimiento y control técnico y, en general, todos aquellos actos preparatorios a
través de la Comisión de Fiscalización, la cual estará integrada por cinco
consejeros electorales y algunas de las principales facultades son:
Revisar los proyectos de reglamentos en materia de fiscalización que
elabore la Unidad Técnica de Fiscalización y someterlos a la aprobación del
Consejo General, así como los acuerdos generales y normas técnicas que
se requieran para regular el registro contable de los partidos políticos;
Revisar y someter a la aprobación del Consejo General los proyectos de
resolución relativos a los procedimientos y quejas en materia de
fiscalización, en los términos del reglamento que emita el propio Consejo
General;
Delimitar los alcances de revisión de los informes que están obligados a
presentar los partidos políticos;
Supervisar de manera permanente y continua las auditorías ordinarias, de
precampaña y de campaña; así como los procedimientos oficiosos, quejas y
verificaciones realizadas por la Unidad Técnica de Fiscalización;
Ordenar la práctica de auditorías a las finanzas de los partidos políticos de
manera directa o bien a través de terceros especializados en la materia;
7 Ordenar visitas de verificación a los partidos políticos con el fin de
corroborar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus
informes; (LEGIPE, artículo 192)
FUNCIONAMIENTO DE LA COMISIÓN DE FISCALIZACIÓN
La comisión de fiscalización la integraran los Consejeros Electorales integrantes
de la Comisión y durarán en su encargo tres años;
Además la presidencia de la Comisión será rotativa y será designada
anualmente entre los integrantes de la Comisión;
Las determinaciones que sean emitidas por la Comisión de Fiscalización
deberán ser resultado del voto mayoritario de sus integrantes, y
El titular de la Unidad Técnica de Fiscalización fungirá como Secretario
Técnico de ésta y acordará con su presidente los temas que serán listados
en el orden del día.
Los Organismos Públicos Locales que ejerzan facultades de fiscalización
por delegación del Instituto se sujetarán a los lineamientos, acuerdos
generales, normas técnicas y demás disposiciones que emita el Consejo
General.
En el ejercicio de dichas funciones, los Organismos Públicos Locales
deberán coordinarse con de la Unidad Técnica de Fiscalización de la
Comisión de Fiscalización.
En estos casos, de la Unidad Técnica de Fiscalización de la Comisión de
Fiscalización será el conducto para superar las limitaciones de los secretos
bancario, fiduciario y fiscal. (LEGIPE, artículo 193)
8ÓRGANO INTERNO DE CONTABILIDAD DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS A
NIVEL LOCAL
En el órgano interno de contabilidad de los partidos políticos a nivel local y
especialmente en el estado de zacatecas.
Cada partido político deberá contar con un órgano interno estatal como único
encargado de recibir, registrar, controlar y administrar su patrimonio, incluyendo
los recursos que conforman su régimen de financiamiento; así como de establecer
un sistema de contabilidad que permita preparar la información relativa a los
estados financieros periódicos, de precampaña y campaña que deberán presentar
al Consejo General en los términos previstos en esta Ley y en el reglamento
aplicable.
Además, los partidos políticos deberán por conducto de sus dirigencias estatales
registrar, ante el Consejo General del Instituto, el órgano interno a que se refiere el
párrafo anterior. Al hacerlo, señalarán el nombre de su titular, así como el de las
demás personas autorizadas para representar al partido político ante el Consejo
General para los efectos relativos a la recepción del financiamiento público y de
presentación de los informes a que se encuentre obligado.
Las funciones de registro, control y administración a cargo de cada partido político
que asumirá a través de su respectivo órgano interno estatal, y que se refieren a
los recursos financieros y materiales que constituyen el patrimonio, implica para
aquéllos, sujetarse al cumplimiento de las obligaciones siguientes:
I. Llevar sus registros conforme a las Normas de Información Financiera; el
Consejo General del Instituto proporcionará anualmente el catálogo de cuentas y
las formas o formatos de reportes a que se adecuará el mismo;
9II. Se apegarán a los lineamientos técnicos que expida el Instituto, relativos al
registro de sus ingresos y egresos, así como a la presentación de la
documentación comprobatoria y justificativa de las operaciones que contabilice;
III. Recibirán la orientación y asesoría necesarias que proporcionará el Consejo
General para el cumplimiento de las obligaciones establecidas en este artículo; y
IV. Conservarán toda la documentación comprobatoria y justificativa que respalde
los asientos contables por un periodo de cinco años. Al transcurso de este lapso,
el Consejo General podrá ordenar la práctica de auditorías, contratando inclusive
los servicios de un despacho externo si así fuere necesario. (LEEZ, articulo 74)
INFORMES CONTABLES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS A NIVEL LOCAL
Los partidos políticos por conducto de sus dirigencias estatales deberán presentar
al Consejo General del Instituto, informes sobre el origen y monto de los ingresos
que perciban por cualquier modalidad de financiamiento; su empleo y aplicación,
así como un estado de posición financiera anual, de conformidad a lo siguiente:
Informes de periodicidad anual, que se presentarán a más tardar dentro de
los sesenta días naturales siguientes a la conclusión del ejercicio fiscal que
se reporte, y que serán:
a) Sobre el origen, monto, empleo y aplicación de los recursos, en el que
serán reportados la totalidad de los ingresos y de los gastos ordinarios y por
actividades específicas que los partidos políticos hayan realizado durante el
ejercicio objeto del informe, debiendo incluir las relaciones analíticas
correspondientes; y
b) El estado de posición financiera que indique el patrimonio del partido
político, y que deberá corresponder a la fecha en que concluye el periodo
que se informa.
10Junto con el informe anual se presentará el estado consolidado de situación
patrimonial en el que se manifiesten los activos, pasivos y patrimonio, así
como un informe detallado de los bienes inmuebles propiedad del partido
que corresponda;
Informes de periodicidad trimestral, que deberán presentarse a más tardar
dentro de los 30 días siguientes a la conclusión del trimestre que
corresponda; y que contendrán el origen y aplicación de recursos por la
totalidad de los ingresos y egresos acaecidos en el periodo. En su revisión
se aplicara lo siguiente:
a) Si de la revisión se encuentran anomalías u omisiones, se notificará al
partido a fin de que las subsane o realice las aclaraciones conducentes; y
b) El reporte acerca del origen de los recursos que se hayan utilizado para
financiar los gastos correspondientes a la campaña realizada, así como el
monto y destino de las erogaciones correspondientes.
Informes de Precampaña, deberán ser presentados por los partidos
políticos para cada uno de los precandidatos a candidatos a cargos de
elección popular, registrados para cada tipo de precampaña, especificando
el origen y monto de los ingresos, así como los gastos realizados. En su
presentación se aplicará lo siguiente:
a) Los informes deberán presentarse a más tardar dentro de los treinta días
siguientes al de la conclusión de la precampaña; y
b) Los gastos de organización de los procesos internos y precampañas para la
selección de candidatos a cargos de elección popular, que realicen los
partidos políticos, serán reportados en el informe anual que corresponda.
Informes de Campaña, que deberán presentarse a más tardar dentro de los
sesenta días naturales siguientes a partir de aquel en que conforme a esta
Ley deban concluir las campañas electorales. Dichos informes tendrán
como contenido:
11a) Gastos de campaña por cada una de las elecciones de Gobernador,
diputados o ayuntamientos, especificando las erogaciones que el partido
político y los candidatos hayan realizado; y
b) El reporte acerca del origen de los recursos que se hayan utilizado para
financiar los gastos correspondientes a la campaña realizada, así como el
monto y destino de las erogaciones correspondientes.
Los informes se presentarán independientemente de que en el periodo que se
informe ocurra un proceso electoral.
Los partidos políticos a los que con posterioridad a la celebración de las
elecciones se les cancele su registro o acreditación, deberán presentar no
obstante, los informes a que se refiere la fracción I del numeral 1 de este artículo,
dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha en que se emita la
resolución correspondiente.
La sola falta de presentación de los estados financieros a que se refiere el
presente artículo, será causa suficiente para que se suspenda el financiamiento
público al partido político que incurra en tal omisión. La suspensión prevalecerá
hasta en tanto el Consejo General del Instituto resuelva lo conducente. En año de
elecciones, el Consejo deberá de resolver de manera inmediata. (LEEZ, artículo
75)
El tema de los informes de los partidos políticos, en cuestión del manejo y
distribución de sus recursos.
12BASES PARA LA FISCALIZACIÓN A LOS PARTIDOS POLÍTICOS A NIVEL
LOCAL
Para revisar y fiscalizar los informes financieros ordinarios, de precampaña y de
campaña los partidos políticos deben presentar
Los informes contables que se presenten al Consejo General del Instituto,
serán turnados para ser revisados a la comisión encargada de la
fiscalización a la actividad financiera de los partidos políticos, que determine
la Ley o el reglamento; y
Para revisar los informes que los partidos políticos presenten sobre el
origen y destino de los recursos ordinarios, de precampaña y campaña, la
comisión revisora podrá asesorarse del personal técnico que le autorice el
Consejo General del Instituto.
Cuando en el desempeño de sus atribuciones y ejercicio de sus facultades, la
Comisión encargada de fiscalizar y vigilar los recursos de los partidos políticos,
requiera superar la limitación establecida por los secretos bancarios, fiscal o
fiduciario, a través de su presidente, solicitará la intervención de la Unidad de
Fiscalización de los recursos de los partidos políticos del Instituto Federal
Electoral, a fin de que ésta actúe ante las autoridades en la materia, para todos los
efectos legales. (LEEZ, artículo 76)
ATRIBUCIONES DE LA COMISIÓN ENCARGADA DE LA FISCALIZACIÓN A
PARTIDOS POLÍTICOS A NIVEL LOCAL
Algunas de las atribuciones más importantes que tendrá la Comisión Fiscalizadora
son las de:
13Elaborar lineamientos con bases técnicas, para la presentación de los
informes del origen, monto, empleo y aplicación de los recursos a cargo de
los partidos políticos;
Establecer sistemas contables y lineamientos para que los partidos políticos
lleven oportuna y correctamente el registro de sus ingresos y egresos, así
como el resguardo y presentación de la documentación comprobatoria y
justificativa que respalden sus informes;
Vigilar que los recursos provenientes de las modalidades de financiamiento
que establece esta Ley, sean ejercidos y aplicados por los partidos
políticos invariablemente en las actividades señaladas en esta Ley;
Solicitar a los partidos políticos, y a terceros que con ellos estén
relacionados a través de operaciones financieras, rindan informe detallado
o complementario respecto de sus ingresos y egresos, en los términos del
reglamento respectivo;
Revisar los informes que los partidos políticos presenten sobre el origen,
empleo y aplicación de sus recursos anuales ordinarios, así como de
campaña y precampaña, según corresponda;
Practicar auditorías a los partidos políticos en forma directa o a través de
despacho autorizado, previo acuerdo del Consejo General;
Ordenar y practicar en cualquier tiempo, visitas de verificación a los partidos
políticos, a fin de comprobar el cumplimiento de sus obligaciones y la
veracidad de sus informes. (LEEZ, artículo 77)
CONCLUSIÓN
El centro de la preocupación de este ensayo se encuentra en la deliberación sobre
la calidad del régimen de fiscalización que se ha edificado; es decir, cómo se ha
replanteado en distintos momentos el diseño institucional y legal para resolver uno
14de los problemas fundamentales de toda democracia: la relación de política y
dinero. El reto es muy claro: determinar parámetros para edificar un sistema
normativo eficaz que evite que se presenten nuevos fenómenos violatorios de la
ley, sin caer en un exceso de regulación que en el mediano o largo plazo resulte
contraproducente.
La experiencia concreta es que nos encontramos en un esquema bajo el cual, por
un lado, partidos, dirigentes y candidatos desafían el espíritu de la norma
aprovechándose de las lagunas e interpretaciones y, por el otro, las autoridades
electorales responden con reglas más restrictivas y específicas para llenar los
vacíos e impedir interpretaciones a modo. La norma eficaz debe proponer
soluciones, no administrar problemas.
Desde la óptica de la imposición de sanciones, el panorama no ha sido del todo
bueno para partidos, quienes se ven afectados después de cada proceso de
fiscalización con cuantiosas multas, en su mayoría por faltas formales que, como
se analizó, provienen de irregularidades que no vulneran bienes jurídicos
sustantivos. Una estrategia encaminada al castigo y a la sanción pecuniaria de
irregularidades formales desperdicia recursos que pudieran ser destinados a otros
aspectos más relevantes.
Ante los cambio de la reforma electoral se otorgará una visión más integrada de
los que fueron los gastos de los partidos en las campañas, pues el Instituto
Nacional Electoral conocerá las erogaciones no sólo del ámbito federal, sino
también a nivel local, lo que antes el IFE no tenía y no le permitía ver ciertas
transferencias de recursos desde el nivel federal al local.
El tema de fiscalización es uno de los retos más importantes que afrontará el
Instituto Nacional Electoral (INE),
15BIBLIOGRAFÍA
OROZCO HENRÍQUEZ JESÚS, Financiamiento y Fiscalización de los Partidos
Políticos en México. Universidad Nacional Autónoma de México.
México. 2008.
LEGISLACIÓN
LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES,
publicada en el Periódico Oficial de la Federación el 23 de mayo de
2013.
LEY ELECTORAL DEL ESTADO ZACATECAS. Publicada en el Periódico Oficial
del Estado el 6 de octubre de 2012.
SITIOS DE INTERNET
FERNANDO AGÍSS BITAR, Fiscalización de los recursos de los partidos políticos,
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, 2008. Disponible
en:http://www.biblio.juridicas.unam.mx/revista/pdf/DerechoElectoral/1/gse/gse17.p
df
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