Real Decreto Ley 24/2021: nuevo régimen sancionador en materia de consumidores y usuarios (I)
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ANÁL ISIS
Administración Pública
Real Decreto Ley 24/2021:
nuevo régimen sancionador
en materia de consumidores
y usuarios (I)
En este primer análisis se introduce la nueva regulación de la potestad
sancionadora en materia de consumo y se tratan las novedades más
relevantes que atañen a las disposiciones generales, a la legitimación
y a la tipificación y graduación de las infracciones.
BLANCA LOZANO CUTANDA
Catedrática de Derecho Administrativo
Consejera académica de Gómez-Acebo & Pombo
E
l l i b ro s e x to d e l R e a l D e c re to a la mejora de la aplicación y la moderniza-
Ley 21/2021, de 2 de noviembre, in- ción de las normas de protección de los con-
troduce, como reconoce su expo- sumidores de la Unión, cuyo plazo de transpo-
sición de motivos, una «revisión ínte- sición vence el próximo 28 de noviembre.
gra» del régimen sancionador en ma-
teria de consumidores y usuarios regulado por Sin embargo, para cumplir con el deber de
el título IV del Real Decreto Legislativo 1/2007, incorporación de esta directiva, hubiera bas-
por el que se aprueba el texto refundido en tado con introducir unas modificaciones pun-
la materia (en adelante «texto refundido»). tuales en la tipificación de las infracciones y
de las sanciones, en particular para incorporar
La «extraordinaria y urgente necesidad» que las nuevas normas sobre sanciones que introdu-
debe justificar que esta regulación se acometa ce la directiva y para adecuar las multas.
mediante decreto ley se motiva en la exposi-
ción de motivos en la necesidad de transponer En el resto de las disposiciones no parece con-
en plazo la Directiva (UE) 2019/2161, del Parla- currir la extraordinaria y urgente necesidad que
mento Europeo y del Consejo, en lo que atañe exige el artículo 86.1 de la Constitución, máxime
Noviembre 2021 1cuando se trata de regular una potestad, como administrativo sancionador correspondien-
la sancionadora, que afecta a los derechos y te cuando el objeto de las actuaciones ad-
libertades de los ciudadanos. Es cierto que la ministrativas coincida con los fines estable-
directiva establece, de forma novedosa, una cidos en sus respectivos Estatutos» (nuevo
serie de criterios comunes para regular la po- art. 46.9). Para ello, las asociaciones han
testad sancionadora, pero se trata de crite- de estar constituidas según lo regulado en
rios muy generales que nuestra regulación de el texto refundido (art. 37) o en la norma-
tal potestad ya respeta y a los que, además, tiva autonómica.
se les reconoce expresamente un carácter «no
exhaustivo e indicativo». Esta previsión se introduce a instancias de
las asociaciones de consumidores, que se
Es de esperar que el Congreso acuerde la tra- quejaban de falta de información por par-
mitación del real decreto ley como proyecto te de la Administración sobre el estado de
de ley, pues algunos de los nuevos preceptos los expedientes sancionadores. Para so-
son cuestionables e incluso plantean, como lucionarlo hubiera bastado, sin embargo,
expondremos, dudas de constitucionalidad. con imponer a la Administración la obli-
gación de comunicar a la asociación de-
1. Disposiciones generales nunciante el acuerdo que se adopte sobre
el inicio o no del expediente sancionador
Lo más destacable es la introducción de y, en su caso, la resolución que le ponga
preceptos que completan la regulación fin, en línea con lo ya previsto por el artí-
contenida en la Ley 40/2015, de Régimen culo 62 de la Ley del Procedimiento Admi-
Jurídico del Sector Público, en las siguien- nistrativo Común (para las denuncias en
tes materias: las que se invoque un perjuicio en el patri-
monio de las Administraciones Públicas).
— Pluralidad de infracciones que derivan Considerar partes interesadas no resulta,
de un mismo hecho —concurso ideal— por tanto, proporcionado para el fin per-
(nuevo art. 46.5). seguido y perjudica la relativa igualdad
de las partes en el procedimiento sancio-
— Varios hechos concurrentes (cometidos nador.
por la misma persona) constitutivos
de dos o más infracciones —concurso 3. Infracciones
real— (nuevo art. 46.6) y su distinción
de la infracción continuada (nuevo El cuadro de infracciones pasa al artícu-
art. 46.7). lo 47, se renumera y se introducen las si-
guientes novedades:
2. Legitimación
a) Se modifica la tipificación de la infrac-
El real decreto ley establece que, cuando ción actualmente prevista en el ar-
se ven afectados intereses generales, co- tículo 49.1. f del siguiente modo (las
lectivos o difusos de los consumidores, las novedades añadidas van en cursiva):
asociaciones de defensa de los consumi- «El incumplimiento de las normas re-
dores y usuarios tendrán «la consideración lativas a registro, normalización o de-
de partes interesadas en el procedimiento nominación, etiquetado, envasado y
2 Noviembre 2021publicidad de bienes y servicios, in- acceso directamente justificadas por
cluidas las relativas a la información criterios objetivos».
previa a la contratación».
d) Se tipifica como infracción «la negati-
b) Se modifica la tipificación de la in- va a aceptar el pago en efectivo como
fracción actualmente prevista en el medio de pago dentro de los límites
artículo 49.1i del siguiente modo (la establecidos por la normativa tribu-
novedad añadida va en cursiva): «La taria y de prevención y lucha contra el
introducción de cláusulas abusivas en fraude fiscal» (nuevo art. 47ñ).
los contratos, así como la no remo-
ción de sus efectos una vez declarado Con esta previsión parece garanti-
judicialmente su carácter abusivo o zarse el derecho de los consumidores
sancionado tal hecho en vía adminis- a elegir el método de pago que crea
trativa con carácter firme». conveniente, pero, eso sí, dentro de un
margen ridículo, pues la Ley 11/2021,
c) Se da una nueva redacción, mucho de 9 de julio, de medidas de preven-
más estricta, a la infracción por dis- ción y lucha contra el fraude fiscal,
criminación actualmente prevista en ha reducido hasta mil euros la canti-
el artículo 49.1k: «Toda actuación dis- dad que puede pagarse en efectivo
criminatoria contra personas consu- (cheque bancario al portador o papel
midoras vulnerables independiente- moneda) cuando alguna de las partes
mente del motivo o contra cualquier actúe en calidad de empresario o pro-
consumidor o usuario por el ejercicio fesional.
de los derechos que confiere esta ley
o sus normas de desarrollo, ya sea no Esta limitación tan drástica del pago
atendiendo sus demandas, negándo- en efectivo podría ser contraria a la
les el acceso a los establecimientos o doctrina del Tribunal de Justicia de
dispensándoles un trato o imponién- la Unión Europea, que exige que las
doles unas condiciones desiguales, así disposiciones establecidas por los Es-
como el incumplimiento de las prohibi- tados que limiten la posibilidad de
ciones de discriminación previstas en pagar mediante billetes denomina-
el Reglamento (UE) 2018/302 [sobre dos en euros sean idóneas y propor-
medidas destinadas a impedir el blo- cionadas a los motivos de interés pú-
queo geográfico injustificado y otras blico que se persiguen (STJUE de 26 de
formas de discriminación por razón de enero del 2021, ass. acs. C‑422/19
la nacionalidad, del lugar de residencia y C‑423/19).
o del lugar de establecimiento de los
clientes en el mercado interior], cuando e) Se tipifica como infracción «el incumpli-
dicha actuación no sea constitutiva miento de los deberes y prohibiciones
de delito». impuestos por la Administración me-
diante órdenes o como medidas cau-
Nótese que se ha suprimido la referencia telares o provisionales dictadas con
actual a «la posibilidad de estable- el fin de evitar la producción o conti-
cer diferencias en las condiciones de nuación de riesgos o lesiones para los
Noviembre 2021 3consumidores y usuarios, así como el jurídica de los ciudadanos, infringiendo
incumplimiento de los compromisos por ello el principio de legalidad, en su
adquiridos para poner fin a la infrac- vertiente de taxatividad, del artículo 25 de
ción y corregir sus efectos» (nuevo la Constitución española.
art. 47o).
Ahora, el nuevo artículo 48 del texto re-
d) Se modifica la tipificación de la in- fundido dispone que determinadas in-
fracción actualmente prevista en el fracciones se calificarán con arreglo a los
artículo 49.1p del siguiente modo (la criterios previstos en el artículo 35 de la
novedad añadida va en cursiva): «La Ley 14/1986, General de Seguridad. Se tra-
obstrucción o negativa a suministrar ta de tres infracciones que se considera que
las condiciones generales de la contra- afectan a la salud y de las demás infraccio-
tación que establece el artículo 81.1 de nes que sean «lesivas de la seguridad de
esta ley o cualquier otra información los consumidores y usuarios» (lo que puede
requerida por la Administración compe- dar lugar a situaciones de incertidumbre
tente en el ejercicio de sus competen- en cuanto al régimen aplicable).
cias de acuerdo con esta ley».
En los casos en que no proceda la aplica-
f) En la regulación de las infracciones en ción del régimen de la Ley General de Sa-
materia de defensa del consumidor en nidad, el nuevo artículo 48 del texto refun-
los contratos celebrados fuera del esta- dido enuncia las infracciones tipificadas
blecimiento o a distancia —que ya no que se califican como leves o graves y, a
se incluyen en un número aparte— cabe continuación, prevé lo siguiente:
reseñar la tipificación como infracción
de cualquier «incumplimiento de las a) Un criterio de agravación en virtud del
obligaciones que la regulación de con- cual las infracciones que merezcan en
tratos celebrados a distancia impone un principio la calificación de leves o
en materias» no recogidas expresa- graves serán calificadas de graves
mente (ahora en el art. 49.2b). o muy graves cuando concurra alguna
de las circunstancias que se enume-
4. Calificación y graduación de las infrac- ran, tales como la reincidencia (en las
ciones condiciones y plazos previstos en la
Ley 39/2015), o determinadas circuns-
El real decreto ley introduce nuevos crite- tancias como la de aprovechar «situa-
rios para graduar las infracciones como le- ciones de necesidad de determinados
ves, graves y muy graves para sustituir —de bienes, productos o servicios de uso
forma tardía— la laguna legal generada o consumo ordinario y generaliza-
por la Sentencia del Tribunal Constitucio- do», o la de «realizarse prevaliéndo-
nal 10/2015, que declaró inconstitucional y se de la situación de predominio del
nulo el artículo 50.1 del texto refundido por infractor en un sector del mercado».
cuanto remitía la calificación de las infrac-
ciones a un momento aplicativo posterior b) Un criterio de atenuación (que respon-
en atención a una serie de criterios que no de a uno de los criterios indicativos
garantizaban mínimamente la seguridad de la directiva), en virtud del cual «las
4 Noviembre 2021infracciones que, de acuerdo con los una infracción continuada o de una
apartados anteriores, merezcan en práctica habitual o cuando «la infrac-
principio la calificación de grave o muy ción comporte un riesgo para la salud
grave se considerarán respectivamente o la seguridad de los consumidores
como leve o grave si antes de iniciarse y usuarios, salvo que el riesgo forme
el procedimiento sancionador el res- parte del tipo infractor».
ponsable corrigiera diligentemente las
irregularidades en que consista la in- c) El nuevo artículo 48.5 prevé, por último,
fracción siempre que no haya causado que la Administración podrá «compen-
perjuicios directos, devolviera volun- sar para la calificación de la infracción»
tariamente las cantidades cobradas, las circunstancias de atenuación y de
colaborara activamente para evitar o agravación previstas en los dos números
disminuir los efectos de la infracción anteriores, con lo que se otorga una
u observara espontáneamente cual- excesiva discrecionalidad a la Adminis-
quier otro comportamiento de análogo tración a la hora determinar la califica-
significado». ción de la infracción que puede afectar
—de nuevo— al principio de legalidad
Este criterio de atenuación no se apli- en su vertiente de taxatividad de las
cará, sin embargo, cuando se trate de disposiciones sancionadoras.
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