Investigaciones y productos CID - FCE - CID Nº 35
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Investigaciones
y productos CID
FCE - CID Nº 35
UN PISO DE PROTECCIÓN SOCIAL
PARA PRESERVAR LA VIDA:
INFORMALIDAD, POBREZA Y VULNERABILIDAD
EN TIEMPOS DE COVID-19
A SOCIAL PROTECTION FLOOR TO PRESERVE LIFE:
INFORMALITY, POVERTY AND VULNERABILITY IN TIMES OF COVID-19
Roberto Mauricio Sánchez Torres1
Sergio Chaparro Hernández2
1. Profesor e investigador, Universidad Nacional de Colombia y Universidad de La Salle. E-mail: rmsanchezt@gmail.com
2. Oficial de Programa del Center for Economic and Social Rights (CESR), Economista y Magister en Derecho. E-mail: schaparro@cesr.org.
Facultad de Ciencias Económicas
Centro de Investigaciones para el Desarrollo - CID
Sede Bogotá
Electronic copy available at: https://ssrn.com/abstract=3616452UN PISO DE PROTECCIÓN SOCIAL PARA PRESERVAR LA VIDA:
INFORMALIDAD, POBREZA Y VULNERABILIDAD
EN TIEMPOS DE COVID-19
Resumen
Este texto analiza el potencial impacto del coronavirus y las medidas para mitigarlo sobre la pobreza en las 13
principales ciudades de Colombia producto de la parálisis de la economía informal. Con base en una simulación
basada en la Gran Encuesta Integrada de Hogares, se estima que, aún en presencia de las medidas tomadas por el
gobierno nacional para apoyar a la población de menores ingresos, la tasa de pobreza pasaría de 18% a 32% y la
pobreza extrema de 4,5% a 16,7%, como consecuencia de la pérdida de ingresos laborales en el sector informal de
alrededor de 4,1 millones de personas. A partir de simular los incrementos en las transferencias que serían necesa-
rios para evitar un aumento de la pobreza, se discuten los méritos de algunas propuestas de política planteadas por
expertos, instituciones académicas y organizaciones de la sociedad civil. El artículo propone la necesidad de adop-
tar un esquema de renta básica de emergencia como primer componente de un piso de protección social basado en
derechos, el cual debería mantenerse más allá de la emergencia como un aprendizaje esencial de esta crisis.
Palabras clave: Coronavirus, Informalidad laboral, pobreza, protección social.
Clasificación JEL: I38, J46, H23
A SOCIAL PROTECTION FLOOR TO PRESERVE LIFE:
INFORMALITY, POVERTY AND VULNERABILITY
IN TIMES OF COVID-19
Abstract
This paper analyzes the potential impact of COVID-19 and contention measures on poverty in the 13 main cities of
Colombia as a result of the paralysis of the informal economy. Drawing on a simulation with data from household
surveys (GEIH), it is estimated that, despite current governmental emergency transfers to support households,
poverty rate has increased from 18% to 32% and extreme poverty from 4.5% to 16.7%, as a consequence of a
suddenly interruption of labor income earning of around 4.1 million informal workers. Based on an estimation of
the amount of monetary transfers required to avoid any increasement in poverty, the paper discusses the merits of
some policy proposals made by experts, academic institutions and civil society organizations. The article argues for
the need to adopt an emergency basic income scheme as the first component of a rights-based social protection
floor which should remain in place beyond the public health emergency, as an essential learning from this crisis.
Key words: Coronavirus, labor informality, poverty, social protection
JEL Classification: I38, J46, H23
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La serie Documentos FCE considera para publicación manuscritos
originales de estudiantes de maestría o doctorado, de docentes y de
investigadores de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad
Nacional de Colombia; resultado del trabajo colectivo o individual y que
hayan sido propuestos, programados, producidos y evaluados en una Rectora
asignatura, en un grupo de investigación o en otra instancia académica Dolly Montoya Castaño
Documentos FCE-CID Escuela de Economía Vicerector General
ISSN 2011-6322 Pablo Enrique Abril Contreras
La serie Documentos FCE-CID puede ser consultada en el portal virtual: Facultad de Ciencias Económicas
www.fce.unal.edu.co/centro-editorial/documentos.html
Decano
Director Centro Editorial-FCE Jorge Armando Rodríguez
Álvaro Zerda Sarmiento
Vicedecano
Germán Enrique Nova Caldas
Equipo Centro Editorial-FCE
Polet Orjuela Gómez
Marisol Del Rosario Vallejo
Centro de Investigaciones
para el Desarrollo CID
Centro Editorial FCE-CID
Director
publicac_fcebog@unal.edu.co Francesco Bogliacino
Subdirectora
Este documento puede ser reproducido citando la fuente. El contenido Vilma Narváez
y la forma del presente material es responsabilidad exclusiva de sus autores
y no compromete de ninguna manera a la Escuela de Economía,
ni a la Facultad de Ciencias Económicas, ni a la Universidad Nacional de Colombia.
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Mayo de 2020
Contents
Introducción .............................................................................................................................. 6
I. Informalidad laboral en hogares pobres y vulnerables ................................................... 7
II. La vulnerabilidad del empleo informal en esta coyuntura ........................................ 10
III. Efectos del confinamiento sobre los ingresos y la pobreza ...................................... 12
IV. Evaluación de propuestas alternativas a Ingreso Solidario ....................................... 17
V. Tocar la riqueza para salvar la vida y crear un piso permanente de protección social
19
Referencias bibliográficas ....................................................................................................... 23
Anexo metodológico ............................................................................................................... 26
Medición de la informalidad .............................................................................................. 26
Fuente de información e identificación de la pobreza ...................................................... 26
Sobre los hogares vulnerables ........................................................................................... 28
Simulaciones de cambios en ingreso informal sobre la pobreza ...................................... 28
5
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Introducción
El coronavirus y las necesarias medidas para contenerlo han puesto en evidencia la peor cara
de las desigualdades socioeconómicas y la deuda histórica del Estado con las poblaciones
marginadas. Si en las zonas más apartadas del país se resiente el abandono estatal, en las
zonas urbanas se revelan las paradojas de la interdependencia social en ausencia de
mecanismos de protección social adecuados. La suspensión de buena parte de la actividad
económica (con excepción de las actividades esenciales) para aplanar la curva de contagios
y ganar tiempo para fortalecer el sistema de salud, ha generado un impacto considerable
sobre el empleo y el ingreso de los hogares pobres y vulnerables en las ciudades, en los que
la posibilidad de trabajar desde sus viviendas es mucho menor, tanto por la naturaleza de
sus ocupaciones como por sus condiciones de vida, incluido un menor acceso a internet. El
empleo informal ha resultado particularmente afectado. Por tratarse de una fuente clave de
ingresos de estos hogares, existe un riesgo muy alto de que se pierdan décadas de progreso
en la reducción de la pobreza, mucho más ante la ausencia de una política social adecuada
para enfrentar una emergencia de esta magnitud.
Aunque en los últimos dos meses el gobierno nacional y los gobiernos locales han tomado
varias medidas para proteger el ingreso de muchos hogares excluidos de los programas
sociales existentes, hizo falta una pandemia para adoptarlas. Hasta ahora la informalidad
les había permitido a los hogares pobres y vulnerables generar unos mínimos de
subsistencia que la política económica y social no les ha asegurado. Pero con la economía
informal parada, surge la necesidad de avanzar en soluciones de fondo, más allá de la
emergencia. Por un lado, en ausencia de medidas complementarias por parte de los
gobiernos locales, las transferencias monetarias adoptadas por el gobierno nacional son
insuficientes para compensar la pérdida de ingresos de estos hogares, e incluso para
garantizarles su derecho al mínimo vital. Por otro, esta coyuntura plantea la necesidad de
avanzar hacia una concepción de la política social basada en derechos en la que el Estado
tenga un rol más activo en invertir en la gente, tanto mientras la actividad económica deba
estar restringida para contener el coronavirus -de acuerdo con lo que indique la mejor
evidencia disponible- como cuando las medidas de contención sean flexibilizadas o
desmontadas.
Para aportar a esta discusión, este texto analiza, con base en información oficial de la Gran
Encuesta Integrada de Hogares (GEIH), la importancia de la economía informal en la
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generación de ingresos de los hogares pobres y vulnerables (sección I), y la afectación que
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el coronavirus y las medidas para contenerlo pueden ocasionar sobre el empleo informal
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(sección II). Posteriormente, con base en una simulación basada en la misma encuesta, se
calcula el impacto que las afectaciones al empleo informal puede generar sobre la pobreza
en esta coyuntura, tanto en presencia de las medidas tomadas por el gobierno nacional para
apoyar a la población de menores ingresos como en caso de que las transferencias a estos
hogares se incrementen (sección III). Finalmente, se discuten los méritos de algunas
propuestas de política planteadas por expertos, instituciones académicas y organizaciones
de la sociedad civil a la luz de los resultados de la simulación (sección IV), y se propone la
necesidad y viabilidad financiera de adoptar un piso de protección social basado en derechos
con vocación permanente como un aprendizaje esencial de esta crisis (sección V).
I. Informalidad laboral en hogares pobres y vulnerables
La informalidad laboral es una característica de la estructura ocupacional de los países en
desarrollo generada por la falta de consolidación de un aparato productivo que absorbiera
el exceso de fuerza de trabajo derivada del crecimiento demográfico y la migración a las
ciudades. Lo anterior se vio impulsado además por el proceso de temprana
desindustrialización y la falta de políticas que buscaran una mayor inclusión productiva de
una vasta parte de la fuerza de trabajo disponible en las ciudades. De este modo, la
informalidad laboral se fue convirtiendo con el paso del tiempo en una fuente de generación
de ingresos de millones de trabajadores, y en una alternativa inmediata para la
sobrevivencia y lograr mínimos niveles de vida, ante la ausencia de mecanismos de
protección social.
La informalidad laboral es heterogénea y no todas estas actividades son realizadas por
trabajadores de bajos salarios, pero es la principal fuente de ocupación para las personas
que integran hogares pobres y vulnerables. 3 En las principales ciudades de Colombia el
47,6% de ocupados está en el sector informal, y el 49,5% tiene empleo informal 4. Sin
embargo, hay grandes diferencias en la magnitud de este fenómeno por género y entre
ciudades de Colombia. En la Gráfica 1 se presentan las cifras para las 13 principales ciudades
de Colombia, y según la condición de pobreza y vulnerabilidad 5 de los hogares. Los
3
En el anexo metodológico se explica brevemente la forma como se identificaron los hogares pobres y pobres
extremos con la actualización de los umbrales.
4
Ver anexo metodológico sobre las definiciones de informalidad laboral utilizadas. La diferencia cuantitativa
7
entre ambas definiciones radica en que es mayor el grupo que tiene empleo informal en el sector formal que
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aquellos que tienen empleo formal en el sector informal.
5
Los hogares vulnerables se consideraron como aquellos no pobres con ingresos inferiores al ingreso mediano,
equivalente a $626.000 por persona.
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trabajadores que integran hogares pobres tienen una mayor inserción laboral informal,
superando el 80% en Pasto y Cúcuta. Incluso para las ciudades donde es menor la
informalidad (Bogotá y Manizales), alrededor del 60% de trabajadores pobres tienen
empleo informal. Cabe recordar que, en todos los departamentos, el índice de feminidad de
la pobreza es mayor que 100, es decir, que hay más mujeres que hombres en condición de
pobreza. A nivel nacional, por cada 100 hombres en condición de pobreza hay 118 mujeres,
pero en departamentos como Caldas esta proporción aumenta a 140. 6 Si bien las personas
en ocupaciones informales son en su mayoría hombres (pues en general la tasa de
participación y de ocupación de las mujeres es menor), la informalidad tiene un mayor peso
en la estructura del empleo femenino.
Gráfica 1. Informalidad laboral por ciudades
Total Pobres
0 20 40 60 80
Cali
Cali
Villavicencio
Pereira
Medellín
Villavicencio
Medellín
Pereira
Manizales
Manizales
Cúcuta
Montería
Barranquilla
Pasto
Pasto
Cúcuta
Montería
Barranquilla
Cartagena
Ibagué
Bogotá
Ibagué
Cartagena
Bogotá
Bucaramanga
Bucaramanga
Vulnerables
0 20 40 60 80
Cali
Villavicencio
Pereira
Medellín
Manizales
Cúcuta
Pasto
Montería
Barranquilla
Cartagena
Ibagué
Bogotá
Bucaramanga
Sector informal Empleo informal
Fuente: Elaboración propia con base en la Gran Encuesta de Hogares [GEIH] (IV Trimestre – 2019)
En relación con los hogares vulnerables, a pesar de que el trabajo informal tiene un peso
menor que en el caso de los hogares pobres, el trabajo informal sigue siendo mayoritario.
En todas las ciudades al menos 1 de cada 2 trabajadores en esos hogares se inserta en este
tipo de empleos. De este modo, se confirma el rol que tiene el empleo informal en proveer
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DANE, Onumujeres (2020). Empoderamiento económico de las mujeres en Colombia, Boletín estadístico,
marzo 2020
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de medios de vida a población de bajos ingresos. Como se verá en detalle en la sección 3, el
empleo informal es más susceptible de verse afectado por esta grave crisis de salud pública
y parálisis de las últimas semanas debido al COVID-19, por lo que quienes se insertan en
estos empleos han perdido gran parte de su fuente de ingreso para sobrevivir. Esto se agrava
cuando quien pierde la fuente de ingresos es la persona que está en la jefatura de hogar, que
en muchos casos es la única que genera ingresos. En hogares pobres, por ejemplo, dos de
cada tres jefes de hogar ocupados tienen empleos informales. La situación es crítica en
hogares pobres con jefatura femenina, pues el 75% de estas mujeres tiene empleos
informales.
La informalidad laboral no solo tiene mayor incidencia, sino que también es fundamental
para la generación de ingresos de los hogares pobres y vulnerables. En los primeros, el
ingreso proveniente de actividades informales representa, en promedio, el 52% de sus
ingresos totales; en los segundos, esa cifra es de 40,5% para las 13 principales ciudades del
país. Como se observa en la Gráfica 2, los hogares pobres tienen una alta dependencia en la
generación de ingresos por actividades informales, y en ciudades con más informalidad el
70% del ingreso familiar proviene de estas actividades. Es por esto que las medidas de
confinamiento han generado una demanda social de amplios grupos de la población, tanto
por la falta de medios básicos de subsistencia, alimentación y vivienda, como por la alta
probabilidad que tienen los hogares vulnerables de caer en situaciones de pobreza si se
afecta alguna de sus fuentes de ingresos.
Gráfica 2. Composición del ingreso de hogares pobres y vulnerables por ciudades
Pobres Vulnerables
100
80
60
40
20
0
Cali
Cali
Villavicencio
Cúcuta
Pasto
Villavicencio
Ibagué
Bogotá
Cúcuta
Pasto
Bogotá
Ibagué
Manizales
Manizales
Cartagena
Pereira
Montería
Pereira
Medellín
Bucaramanga
Barranquilla
Montería
Medellín
Bucaramanga
Barranquilla
Cartagena
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Trabajo informal Trabajo formal No laboral
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Fuente: Elaboración propia con base en GEIH (IV Trimestre – 2019)
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La situación de los hogares pobres es más alarmante porque el 38% depende únicamente
del ingreso proveniente del trabajo informal, por lo que parar de trabajar implica perder su
única fuente de ingreso. La situación es más angustiante en ciudades como Cartagena,
Cúcuta y Pasto, donde la dependencia de la informalidad en la obtención de medios de vida
es más alta. Cúcuta es sin lugar a dudas la ciudad donde se debería tener más prioridad
frente a la atención de la población, por la presión social que implica la pérdida total del
ingreso para el 62% de hogares pobres. El tema de la migración, y el retorno hacia Venezuela
por este paso fronterizo 7 desde que empezó el confinamiento, puede aliviar esa presión,
pero también incrementa la posibilidad de propagación del virus.
Los hogares vulnerables dependen menos del empleo informal, al existir más miembros del
hogar con fuentes formales (que en todo caso podrían ser propensos a perder el ingreso si
no se establecen mecanismos adecuados de protección al empleo). Estos hogares reciben
además una mayor proporción de sus ingresos de fuentes no laborales, de acuerdo con la
Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH). Dentro de estas fuentes, paradójicamente, los
hogares vulnerables reciben una mayor proporción de sus ingresos totales que los hogares
pobres de programas de transferencia como Familias en Acción y Colombia Mayor. Sin
embargo, el problema para estos hogares, es que al perder una parte de su ingreso laboral
(formal o informal) o al no recibir estas transferencias, podrían caer bajo el umbral de
pobreza de manera inmediata o en muy poco tiempo.
En las principales ciudades la imposibilidad de generar ingreso mediante actividades
informales plantea una urgencia por la alta dependencia que los hogares tienen de dichas
actividades. Más aún cuando la proporción de beneficiarios de los programas de
transferencia pobres y vulnerables es considerablemente menor que en el resto de ciudades,
centros urbanos y áreas rurales. De acuerdo con información de la GEIH, en las 13
principales ciudades solamente el 10% de hogares tiene integrantes que sea beneficiario de
estos programas, cuando en áreas rurales la cifra es alrededor de 40%.
II. La vulnerabilidad del empleo informal en esta coyuntura
Desde el momento en que empezaron a discutirse las medidas de confinamiento, ha habido
una enorme preocupación por el impacto sobre el empleo y los ingresos de los hogares.
Entre las varias aproximaciones para cuantificarlo, hay un consenso en que el empleo
10
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https://www.elespectador.com/noticias/nacional/frenar-el-covid-19-y-apoyar-el-retorno-de-migrantes-
venezuela-el-doble-reto-en-norte-de-santander-articulo-913518
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informal es más vulnerable debido al impacto que sobre él tiene la restricción a la movilidad
que impone el confinamiento y a la dificultad de adaptarlo a la modalidad de teletrabajo.
Por ende, desde el comienzo se planteó la urgencia de que los apoyos estatales cobijen a los
trabajadores informales, de cuyos ingresos depende el sustento de alrededor de 23 millones
de personas (Universidad de Los Andes, 2020a).
Es claro, sin embargo que no todos los ocupados informales son vulnerables a ser afectados
por el confinamiento. Los tenderos de barrio con venta de productos básicos, los
domiciliarios de empresas que no reconocen la relación de dependencia como Rappi,
algunos restaurantes o pequeños negocios que lograron adaptarse a la coyuntura, o los
conductores de transporte de carga, son algunos trabajadores informales que podrían no
haber perdido su ingreso por el distanciamiento social.
Teniendo en cuenta lo anterior, para identificar aquellos ocupados informales que con
mayor certeza no pudieron continuar trabajando por las medidas de contención del COVID-
19 se toman en consideración dos criterios usados por otras investigaciones: el lugar de
trabajo y la vulnerabilidad del empleo. En relación con el lugar de trabajo, como planteó el
Observatorio Laboral de la Universidad del Rosario (Jaramillo, et. al., 2020), los
trabajadores que habrían perdido su fuente de ingreso por el confinamiento son quienes
realizan su actividad en kioskos, vehículos, de puerta en puerta o en un sitio descubierto en
la calle. En el caso de vehículos, la restricción es al transporte de pasajeros, no de carga, por
lo que se descartó este último grupo.
De otro lado, no todas las actividades realizadas en viviendas, locales fijos, fábricas, talleres,
etc., tienen la misma posibilidad de haber continuado su actividad y seguir generando valor
e ingreso. Hay actividades económicas con distinto nivel de vulnerabilidad y probabilidades
diferentes de haber parado frente a las medidas de confinamiento. Por lo anterior, en estas
estimaciones se consideró la clasificación propuesta por el Observatorio de Coyuntura
Económica y Social de la Universidad de Los Andes (Eslava y Isaacs, 2020), de modo que se
plantea que los ocupados informales que perdieron su ingreso son aquellos en actividades
con alta vulnerabilidad frente a las medidas adoptadas por el COVID-19. 8 Un análisis de
vulnerabilidad de sectores frente al COVID-19 realizado por el DANE y la Universidad
Javeriana, puso en evidencia que la mayoría del empleo femenino se encuentra en sectores
11
8
Estas actividades son: minas y canteras; textiles; prendas de vestir; cuero; madera; papel; impresión y edición;
Página
caucho, plástico y metales; equipos; construcción; producción, comercio y reparación de vehículos y
autopartes; comercio al por mayor y al por menor de bienes no básicos; transportes de pasajeros; alojamiento
y restaurantes; arte y entretenimiento; y servicios domésticos.
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vulnerables, y que descontando a la construcción las mujeres serían las más afectadas,
particularmente por su alta participación en sectores como comercio al por menor, en
hoteles y restaurantes, y en servicios domésticos (Herrera-Idárraga y Tribín, 2020).
Con base en estos criterios, entonces, es posible concluir que del 49,5% (5.419.209) de
ocupados que tienen empleo informal en las 13 principales ciudades del país, el 76,5%
(4.147.429) habría perdido su flujo de ingresos a causa de las medidas de confinamiento
tomadas por el COVID-19. Esto equivale a 2 millones 823 mil hogares que habrían perdido
su ingreso por actividades informales y que no reciben transferencias en ninguno de los
programas gestionados por Prosperidad Social. Es muy probable que estos hogares
continúen sin ingresos incluso con la relajación parcial del confinamiento para la industria
manufacturera y la construcción que se aplicó el 27 de abril, que principalmente llevaría al
reintegro de los trabajadores formales de dichos sectores.
III. Efectos del confinamiento sobre los ingresos y la pobreza
A continuación se presentarán diferentes escenarios 9 de la forma como los niveles de
pobreza en Colombia se verían afectados por la parálisis de la economía y específicamente,
por la pérdida de ingreso laboral de trabajadores informales, estimados en el apartado
anterior. Estos estimativos se realizan teniendo en cuenta el efecto de las acciones tomadas
por el gobierno para mitigar los efectos de las medidas de contención sobre la población de
menores ingresos 10, y que incluyen:
• Una transferencia extraordinaria de $145.000 para los cerca de 2,6 millones de
hogares beneficiarios de Familias en Acción (alrededor de 8,4 millones de personas)
• Una transferencia extraordinaria de cerca de $356.000 para las 206 mil personas
beneficiarias del programa Jóvenes en Acción.
• Adelantos de las transferencias a 1,7 millones de personas inscritas en el programa
Colombia Mayor, que será entregado en abril y mayo.
• El adelanto del pago por devolución del IVA ($75.000) a 1 millón de beneficiarios
de menores ingresos, una medida adoptada mediante la reforma tributaria de 2019.
12
Página
9
La metodología implementada es explicada brevemente en el Anexo.
10
Para un compendio de las medidas adoptadas puede consultarse los materiales producidos por la campaña
#QuieroSaber desarrollada por un grupo de organizaciones de la sociedad civil trabajando en temas fiscales.
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• La implementación del programa Ingreso Solidario: una transferencia de $160 mil
pesos para más de 3 millones de familias no cubiertas por otros programas, y que
en el segundo mes de confinamiento se plantea de $80 mil pesos. 11
La urgencia de medidas como éstas ha llevado a pasos en falso en la gestión de los
programas, que evidencian posibles problemas de esta y anteriores administraciones en la
asignación de recursos y la focalización. En particular, sorprende el elevado número de
familias pobres o vulnerables no cubiertas por ningún programa antes de la pandemia. No
obstante, es importante resaltar que Ingreso Solidario y las transferencias extraordinarias
son medidas en la dirección correcta para enfrentar una parálisis sin precedentes de la
economía y los circuitos informales.
La importancia del empleo en el sector informal en la generación de ingreso de hogares
pobres y vulnerables se evidencia en los posibles cambios en la pobreza que se habrían
generado como consecuencia de las medidas de confinamiento. En las 13 principales
ciudades, 12 la tasa de pobreza habría pasado de 18 a 32% por la parálisis de la economía
informal que se ha presentado con el confinamiento iniciado entre el 20 y 24 de marzo.
Cabe advertir que, por un lado, esta estimación puede sobreestimar el efecto real sobre la
pobreza al no tener en cuenta las transferencias que han implementado gobiernos sub
nacionales, que en algunos casos pueden ser considerables como ocurre con el programa
Bogotá Solidaria en casa. Por otro lado, el efecto de la pobreza podría subestimarse porque
asume que todas las transferencias adicionales a las ya existentes llegan a quienes deberían
y que los ingresos laborales de los trabajadores formales no cambian. 13 No obstante,
considera, como lo han planteado diferentes instituciones, que no todos los informales
perderían su fuente de ingreso por el confinamiento.
11
El programa excluye a hogares que tuvieran ingresos superiores a 4SMMLV el mes pasado de acuerdo con
la planilla PILA o si tienen más de $5 millones de pesos en cuenta bancaria. El ex Ministro de Hacienda
Mauricio Cárdenas estima que con esto quedarían por fuera alrededor de 1,9 millones de hogares pobres o
vulnerables que no son beneficiarios de otros programas.
12
Por limitaciones de información, reseñadas en el anexo metodológico, todo el análisis se realiza
considerando únicamente las 13 principales ciudades del país.
13
Esto muestra la importancia de complementar los apoyos directos a la población de menores ingresos con
medidas de protección al empleo dirigidas al sector formal. Hasta la fecha, el Gobierno y el Banco de la
República se habían concentrado en el objetivo de proveer liquidez a las empresas a través del sistema
financiero, incluyendo la reestructuración de obligaciones existentes y el respaldo a las MIPYMES para la
13
adquisición de nuevos créditos vía Fondo Nacional de Garantías por medio del programa Unidos por Colombia.
Teniendo en cuenta las restricciones de acceso al crédito que enfrentan estas empresas, y la alta incertidumbre
Página
que puede disuadirlas de adquirir nuevas obligaciones, es fundamental que el Gobierno considere esquemas
de subsidios a la nómina como han sugerido Botero y Lora (2020) y el Observatorio Fiscal de la Universidad
Javeriana (2020).
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En la Gráfica 3 se ilustran las tasas (aproximadas) de pobreza antes del COVID-19 en las
principales ciudades del país y se comparan con los niveles de pobreza 14 que podrían
presentarse desde el mes de abril, aún con todas las medidas implementadas por el
Gobierno Nacional a la fecha. La pobreza se habría incrementado 78% y la pobreza extrema
se habría multiplicado por 4. Ese incremento sin precedentes de la pobreza extrema por la
parálisis del sector informal es más agudo en ciudades donde un mayor porcentaje de
hogares depende en mayor proporción de este tipo de empleo. Para el total de las 13
ciudades principales la pobreza extrema pasaría de 4,5% a 16,7%, lo cual significa que una
sexta parte de la población pasaría a tener un ingreso tan bajo que ni siquiera sería suficiente
para el consumo de los alimentos básicos. 15
Las ciudades con mayor dependencia de este tipo de empleos son las más sensibles al
desmedido incremento de la pobreza, y en este caso Cúcuta y las ciudades de la Costa
Atlántica incrementarían su pobreza a más del 40% de la población, incluso aunque todo el
paquete de medidas tomadas por el gobierno llegara a quienes está dirigido.
Gráfica 3. Potenciales cambios de la pobreza por COVID-19
Pobreza Pobreza extrema
50
% de la población
40
30
20
10
0
Cali
Cali
Cúcuta
Montería
Pasto
Cúcuta
Pereira
Medellín
Montería
Medellín
Pereira
Pasto
Manizales
Manizales
Cartagena
Barranquilla
Villavicencio
Ibagué
Bogotá
Barranquilla
Bogotá
Ibagué
Cartagena
Villavicencio
Total 13 areas
Total 13 areas
Bucaramanga
Bucaramanga
Antes de COVID-19 Confinamiento y pérdida parcial de ingreso formal
Fuente: Elaboración propia con base en GEIH (IV Trimestre – 2019)
Este notable incremento de la pobreza evidencia la insuficiencia de las transferencias
monetarias que el Gobierno Nacional está dando para que los hogares eviten caer en la
14
14
Las líneas de pobreza y pobreza extrema se actualizaron asumiendo que los patrones de consumo para ser
o no pobre, permanecen inalterados, por lo que incluso en medio de las medidas de distanciamiento social, se
Página
requiere la misma canasta de referencia para acceder a un mínimo estándar de vida.
15
De ahí que la asignación de alimentos debe ser una prioridad del aparato institucional en todos los niveles
en todo el país.
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pobreza. Si bien estas sirven para mitigar el impacto de la suspensión de otras fuentes de
ingresos, en hogares numerosos y con composiciones etarias distintas (hogares con muchos
adultos que trabajan en ocupaciones informales y con alta dependencia de la transferencia
por parte de otros integrantes, como niños, niñas y adultos mayores), es imposible que
puedan sobrevivir con el monto actualmente asignado.
El gran problema que plantea Ingreso Solidario y su muy leve efecto sobre la pobreza y la
pobreza extrema es que 160.000 pesos equivale al 21% del ingreso medio de un trabajador
informal jefe de hogar, al 23% del ingreso familiar de actividades informales de los hogares
pobres y vulnerables, y al 10% del ingreso familiar medio de estos hogares, por lo que, por
un lado, compensa muy poco la pérdida de ingreso, y por otro, no garantiza ni siquiera la
capacidad de compra de alimentos.
El programa Ingreso Solidario reconoce la problemática de millones de hogares frente a la
imposibilidad de trabajar por el confinamiento, y las limitadas capacidades de ahorro de
trabajadores que consumen diariamente sus bajos ingresos. Sin embargo, la medida es
insuficiente. A partir de simulaciones sobre los cambios en los ingresos y su efecto en los
niveles de pobreza y pobreza extrema, se encuentra que incluso con todas las transferencias
ordinarias y extraordinarias de los programas sociales (Familias en Acción, Jóvenes en
Acción y Adulto Mayor), la devolución del IVA, y asumiendo que ingreso solidario 16
(160.000) lo recibieran todos los hogares pobres o vulnerables (2.823.121) con al menos
un ocupado informal en las 13 principales ciudades del país 17 antes del confinamiento, los
niveles de pobreza no se reducirían notablemente respecto al escenario inicial de pérdida
total de ingreso por parálisis de la economía informal. El paquete de medidas adoptadas
después de un mes de confinamiento reduce únicamente 2 puntos porcentuales la pobreza
(34 a 32%) y 2,3 puntos la pobreza extrema (19 a 16,7%).
En la Gráfica 4 se ilustran los resultados de una simulación que parte del escenario antes
descrito, donde la pobreza alcanza el 32% y la pobreza extrema 17%, incluyendo todas las
medidas tomadas por el gobierno hasta la fecha. 18 A partir del monto de ingreso solidario
de 160.000 por hogar con informalidad, se empieza a simular el efecto sobre la pobreza y
16
Los $80 mil adicionales que se asignaron, ya harían parte del segundo mes de confinamiento y pérdida de
ingreso laboral informal.
15
17
Hay que recordar que por problemas en la imputación de ingresos y la actualización de las líneas de pobreza
no se incluyeron las cifras para el resto de ciudades y conglomerados urbanos, donde, a pesar de tener mayor
Página
cobertura los programas sociales, también hay mayor proporción de trabajadores en la informalidad, por lo
que la pobreza en el país podría alcanzar cifras superiores al 50%, un retroceso de 20 años.
18
La estimación se realiza con corte al 26 de abril, sin incluir mercados y otras transferencias en especie.
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la pobreza extrema, que tendría un aumento progresivo del monto de la transferencia hasta
llegar a un salario mínimo mensual legal de 2020.
De acuerdo con los resultados de la simulación, las transferencias tienen un efecto marginal
mucho mayor en la reducción de la pobreza extrema. Una transferencia del orden de
$792.000 (es decir, por debajo de un salario mínimo mensual), podría incluso neutralizar el
potencial incremento de la pobreza extrema a nivel nacional. Aunque imperfecta, esta
aproximación permite evaluar la suficiencia del monto de las transferencias de los gobiernos
sub nacionales como mecanismos complementarios para asegurar que no haya familias que
caigan por debajo de un mínimo de subsistencia. Así, por ejemplo, si una transferencia como
la de Bogotá Solidaria en Casa del orden de $233 mil pesos se realizarán de forma
complementaria a los demás programas en todo el país, la pobreza extrema no alcanzaría
niveles del 17% sino de alrededor del 10,5%.
En el caso de la pobreza moderada, el efecto es menor y ni siquiera una transferencia
equivalente a un salario mínimo por hogar permitiría impedir un potencial incremento de la
pobreza, lo que se explica porque muchos trabajadores informales tienen remuneraciones
por encima del salario mínimo, pero sobre todo porque en esos hogares fueron varios
miembros quienes perdieron su flujo de ingresos por el confinamiento. La mitad de hogares
pobres y vulnerables habrían perdido más de 510.000 pesos mensuales por la parálisis de
su actividad informal.
Incrementar el monto de la transferencia, por supuesto, implicaría un mayor esfuerzo en
materia presupuestal, pero bajo las actuales circunstancias, una prioridad debe ser la
garantía de acceso a medios de vida básicos para toda la población. Por eso realizar las
transferencias para hogares que dependen de empleos informales y garantizar que reciban
alimentos suficientes, no solamente facilita que la población cumpla la cuarentena, también
evitaría que esta situación derive en una crisis social que a su vez pueda terminar reforzando
la crisis de salud pública ante un eventual incumplimiento de las medidas de confinamiento.
En la gráfica se observa el costo de las transferencias como porcentaje del PIB de 2019 y
como porcentaje del presupuesto público de 2020 (sin incluir gastos de administración de
los programas). Tal como está planteado Ingreso Solidario, el costo de una transferencia
mensual para las familias con integrantes que tenían empleo informal en las 13 ciudades
principales, equivale al 0,16% del presupuesto público y al 0,04% del PIB (0,46 billones de
16
pesos), en el caso de una transferencia de un salario mínimo sería 0,91%, y 0,23%,
respectivamente (2,49 billones de pesos).
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Mayo de 2020
Si el monto fuera 540 mil pesos, y estuviera adecuadamente focalizado, la reducción de la
pobreza extrema sería considerable, llegando a niveles del 7,5%, lo cual equivale a una
reducción de 56% respecto a la situación en que solo se mantuviera Ingreso Solidario. Con
un monto de un salario mínimo mensual la pobreza baja a 21% y la pobreza extrema a 4,4%.
Bajo este escenario, se evitaría el incremento de la pobreza extrema y se alcanzaría una cifra
muy parecida a la encontrada antes de las medidas de confinamiento. En definitiva, sería un
mecanismo efectivo en términos de contención de la pobreza, y no muy costoso. No
obstante, para que esto se pudiera implementar y garantizar el ingreso a aquellos hogares
con empleo informal efectivamente afectados por la cuarentena, se debería tener
información adecuada, lo que es difícil por la naturaleza del empleo informal. 19
Gráfica 4. Simulación del cambio en la pobreza frente a transferencias a
hogares con informalidad
g
5 10 15 20 25 30 35
1
Costo de la transferencia
.8
% de la población
.6 .4 .2 0
160000
180000
200000
220000
240000
260000
280000
300000
320000
340000
360000
380000
400000
420000
440000
460000
480000
500000
520000
540000
560000
580000
600000
620000
640000
660000
680000
700000
720000
740000
760000
780000
800000
820000
840000
860000
880000
Monto de transferencia mensual por hogar informal afectado por confinamiento
Pobreza Pobreza extrema
% PIB % presupuesto público
Fuente: Elaboración propia con base en GEIH (IV Trimestre – 2019)
IV. Evaluación de propuestas alternativas a Ingreso Solidario
En medio de esta emergencia, varios autores e instituciones han planteado la necesidad de
hacer una transferencia mayor a los hogares que han perdido su ingreso. Garay y Espitia
(2020) indicaron la necesidad de una renta mínima básica extraordinaria de emergencia por
tres meses para la población, con prioridad para quienes están en pobreza extrema, y
19
En este escenario la preocupación por la focalización se ha flexibilizado, lo cual ha llevado a que los errores
17
de inclusión de personas que no necesitan tanto las transferencias no se consideren tan importantes si se
sopesan frente al objetivo de aliviar la situación de los hogares afectados lo más pronto posible. No obstante,
Página
acercarse a la alternativa aquí propuesta sería deseable para neutralizar el efecto sobre la pobreza de las
medidas de contención, al tiempo que se liberan recursos valiosos para otras necesidades apremiantes en esta
coyuntura, como es el gasto en el fortalecimiento de los sistemas de salud pública.
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extenderla al 27% de la población pobre. La Universidad de los Andes (2020b) propuso que
el monto fuera $117.600 pesos por mes por cada integrante de hogar en régimen
subsidiado. Mientras que la Escuela Nacional Sindical (2020) sugirió un ingreso mínimo
vital de medio salario mínimo para personas de estratos 1, 2 y 3 que vivan solas, y el doble
para hogares de 2 o más integrantes de esos estratos, durante todo el tiempo del
confinamiento y tres meses después.
La propuesta de la Escuela Nacional Sindical tiene la ventaja de la referencia espacial en la
identificación de los potenciales beneficiarios 20 de la transferencia y la evidente reducción
de la vulnerabilidad en el contexto del COVID-19, pero sería una focalización menos precisa
a un mayor costo fiscal. Por ejemplo, al tener en cuenta solo el impacto sobre el ingreso de
los trabajadores informales afectados, el 65% de los hogares de estrato 3 en las principales
ciudades del país no habría caído en la pobreza por COVID-19 (el 90% no lo estaba antes de
COVID-19, y el 70% no era vulnerable). Esta transferencia en las 13 principales ciudades del
país llegaría a 5 millones 937 mil hogares, y tendría un costo de 4,85 billones de pesos cada
mes de transferencia (1,8% del presupuesto público y 0,46% del PIB 21). Sin embargo, la
propuesta en términos de reducción de la pobreza sería efectiva, incluso disminuiría los
niveles de pobreza que se tenían antes de la pandemia, alcanzando una tasa de pobreza del
15,1% y de pobreza extrema del 2,8% (versus 18% y 4,5% respectivamente).
La propuesta de la Facultad de Economía de la Universidad de Los Andes tendría, al menos
en el papel, una focalización más precisa a un costo fiscal bajo (sin contar los gastos de
administración del programa), pero sería limitada en reducir la pobreza y la alta
vulnerabilidad de los hogares con dependencia de empleo informal, sumado a los problemas
en la información de la base de datos del régimen subsidiado de salud que se han hecho
evidentes con la implementación de Ingresos Solidario. De acuerdo con la información de la
GEIH, el 4,5% de hogares (315 mil) y 8% de habitantes (1 millón 9 mil) de las principales
ciudades del país no tiene afiliación a salud, por lo que sería excluido bajo este mecanismo.
Considerando que integrantes de un mismo hogar pueden estar en regímenes diferentes, los
hogares beneficiados serían 2 millones 452 mil, y las personas beneficiadas ascenderían a 6
millones 184 mil. El monto de la transferencia no compensaría la pérdida de ingreso por
informalidad, y el potencial efecto sobre la pobreza sería muy limitado, pues esta ascendería
a 29% y la pobreza extrema a 15%. El costo fiscal del programa sería del orden de 0,72
18
20
Esta propuesta implica pensar estrategias que superen problemas de identificación de beneficiarios como la
distinción de hogares de uno o más integrantes, la asignación a hogares que comparten vivienda, e incluir en
Página
el programa a los hogares que habitan la vivienda y no a sus propietarios.
21
Lo que podría ser mucho más respecto al PIB de 2020, que seguramente tendrá una caída este año, y su
nivel dependerá de la duración de la pandemia.
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billones (0,26% del presupuesto público y 0,07% del PIB). Hay que destacar que la mayor
parte de beneficiarios no estaría en las 13 principales ciudades (dominio analizado en este
trabajo), sino en áreas urbanas pequeñas y áreas rurales, donde los afiliados al régimen
subsidiado son más del 60%, en contraste con el 30% de las ciudades. En definitiva, esa
estrategia no parecería contrarrestar la pérdida de ingreso de los informales en las
principales ciudades del país, tanto por problemas de exclusión de población vulnerable,
como por el monto de la transferencia.
V. Tocar la riqueza para salvar la vida y crear un piso permanente de
protección social
En épocas normales, el ingreso laboral es la forma más efectiva para que la población supere
la pobreza con autonomía, y en tal sentido la economía informal ha sido una fuente
fundamental de ingreso para los hogares. La reducción de la pobreza que se había
presentado desde 2002 a 2013, fue resultado principalmente de la reducción de la tasa de
dependencia al interior de los hogares (debido a un aumento del número de personas
ocupadas por hogar) y al incremento del ingreso laboral (Obando y Andrian, 2016; Sánchez,
2015). En este contexto, Familias en Acción y otras transferencias han sido alivios
importantes, pero insuficientes.
Del mismo modo, no es a través de un programa de transferencias como se podrá
recomponer el tejido social y económico una vez se empiece a superar la pandemia, sino a
través del trabajo con todas sus heterogeneidades: tradicional, moderno, cuenta propia,
asalariado, e incluso familiar e informal.
No obstante, en un contexto como el actual en que existen restricciones para generar
ingresos a través del trabajo, y particularmente del trabajo informal, la idea de un ingreso
básico de emergencia -sumado a la reducción de gastos vía subsidios y a la suspensión o el
diferimiento de otras obligaciones- es una vía adecuada para proteger la vida, garantizar el
derecho constitucional al mínimo vital y evitar que se agudice la crisis de salud pública que
el coronavirus ha causado. Eso no quiere decir que el objetivo de promover una inserción
laboral en condiciones dignas, ni la garantía de otros derechos no deban también atenderse.
Por el contrario, la lección más importante que debería dejar el coronavirus, es que el Estado
19
tiene que construir un piso de protección social de carácter permanente (Organización
Página
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Internacional del Trabajo, 2011), 22 que garantice a toda la población derechos sociales
básicos independientemente de su situación laboral (Kidd y Sibu, 2020), al tiempo que
promueva, de manera efectiva, y entendiendo la heterogeneidad de la estructura
productiva, mejores condiciones de trabajo, protección, estabilidad, reconocimiento y
dignificación.
Con la misma premura con que se implementó Ingreso Solidario, debería avanzarse
entonces en la creación de un piso permanente de protección social basado en derechos.
Esto implicaría articular la oferta estatal para garantizar vivienda, alimentación, servicios
domiciliarios básicos y educación virtual para que la población pobre y vulnerable pueda
permanecer en el hogar mientras no trabaje, en formas que faciliten su enganche laboral
posterior en condiciones dignas. Este último objetivo puede lograrse en complemento con
una ambiciosa política estatal de formalización y de fomento productivo, cuya ausencia nos
ha costado caro.
El primer componente de este piso de protección social debería ser un ingreso básico de
emergencia. Entre las propuestas que se han formulado, la más eficaz para neutralizar el
aumento de la pobreza que generaría la afectación a los ingresos provenientes del empleo
informal vulnerable ante el COVID-19 sería la realizada por la Escuela Nacional Sindical y
apoyada por varias organizaciones de la sociedad civil de transferir medio salario mínimo
mensual a los hogares unipersonales y un salario mínimo a los de dos o más personas de
estratos 1, 2 y 3. Debido al costo fiscal de esta propuesta (del 0,46% del PIB), que sería
mayor que el de otras propuestas con una transferencia menor y una focalización más
estricta, la transferencia podría garantizarse por el tiempo que dure el distanciamiento
social obligatorio y su monto podría irse reduciendo a medida que se reactiven las
actividades económicas. En el contexto actual, esta medida se justifica plenamente y
debería adoptarse lo más pronto posible por la relativa facilidad en su implementación y la
necesidad imperiosa de llegar a los hogares más afectados, incluso aunque se incluyan otros
que no lo han sido tanto. De considerarse pertinente, podrían aplicarse montos diferentes
por ciudades y estratos socioeconómicos. 23
22
De acuerdo a la estrategia bidimensional definida por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en
2011, los pisos de protección social son conjuntos de garantías básicas de seguridad social definidos a nivel
nacional, que aseguren la protección dirigida a prevenir o aliviar la pobreza, la vulnerabilidad y la exclusión
20
social y que deberían implementarse lo más rápido posible, de acuerdo con la Recomendación 202 de la OIT.
Estos pisos deben irse complementando progresivamente con niveles más elevados de protección dentro de
Página
sistemas de seguridad social integrales orientados por el Convenio sobre la Seguridad Social, No. 102.
23
Podrían intentar minimizarse los errores de inclusión a través de un fuerte componente pedagógico que
invite a que la población que no necesite de dicha transferencia pueda devolverla, aprovechando la
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Esta transferencia debería complementarse con un ambicioso programa de formación para
el trabajo que apunte a corregir el ampliamente diagnosticado desajuste educativo que
impide la inserción laboral en el sector informal de la población de menores ingresos (Farné,
Nieto y Ríos, 2017), y que continúe más allá de la coyuntura con la progresiva
universalización de la educación superior -a través de un manejo adecuado de los incentivos
y una estrategia de transición hacia nuevas ocupaciones.
Una política de este estilo tendría que conectarse con apuestas productivas que el país
tendrá que empezar a discutir más temprano que tarde y frente a las cuales el Estado debe
tomar el liderazgo. Estas apuestas, incluso, podrían verse aceleradas por el COVID-19. Una
de ellas es la necesidad de fortalecer la capacidad productiva del sector industrial, que en
esta coyuntura se ha hecho patente con la alta demanda por ventiladores, respiradores,
reactivos para las pruebas diagnósticas o incluso tapabocas; y la feroz competencia global
por estos bienes que ha llevado a la proliferación de restricciones a la exportación por parte
de países productores. Una segunda apuesta tendrá que ver con la necesidad de
desestimular el crecimiento de sectores como los combustibles fósiles y de apoyar otros
como la generación de energías limpias para enfrentar los desafíos climáticos. Un piso de
protección social combinado con una ambiciosa política de formación para el trabajo, podría
brindarle a la población que resulte provisionalmente afectada por estas apuestas
productivas (por ejemplo a los trabajadores del sector de hidrocarburos) una estabilidad
socioeconómica desvinculada del trabajo, al tiempo que la prepara para su inserción laboral
en los sectores emergentes.
En un escenario con restricciones en los flujos de ingresos, la financiación de estas y otras
políticas claves en esta coyuntura -como es el caso de la inversión en salud para responder
a la emergencia o de un mecanismo de subsidios a la nómina dirigido a las MIPYMES- exige
un considerable esfuerzo redistributivo. 24 En momentos en que se plantea un falso dilema
entre salvar vidas y salvar la economía, 25 el verdadero dilema es si el país está dispuesto a
tomar las medidas redistributivas que hagan humanamente viable las medidas de
oportunidad para recolectar información sobre los hogares que permita corregir las protuberantes fallas del
sistema de estratificación como herramienta de focalización.
24
Iniciativa por los Principios de Derechos Humanos en la Política Fiscal (24 de abril de 2020), “Una respuesta
integral a la COVID-19 exige políticas fiscales redistributivas” Disponible en:
21
https://derechosypoliticafiscal.org/es/noticias/12-una-respuesta-integral-a-la-covid-19-exige-politicas-
fiscales-redistributivas
Página
25
Ver. Dejusticia (abril 13 de 2020), “Coronavirus y desigualdad - Webinar 8- Salvar la vida y salvar la
economía, ¿Cómo lograr ambas?”. Disponible en:
https://www.youtube.com/watch?v=0fTdMG2IiNQ&t=1466s
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