ECONOMIA POLITICA Y POLITICAS PUBLICAS: el rol de los incentivos institucionales y los sistemas de evaluación
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Documento de trabajo - Julio 2006
ECONOMIA POLITICA Y POLITICAS PUBLICAS:
el rol de los incentivos institucionales y los sistemas de evaluación
Marcos S. Rodríguez Fazzone1
Oficina Regional de la FAO para América Latina y El Caribe
El presente artículo intenta reflexionar y analizar cómo ciertos factores políticos e
institucionales pueden perturbar el rumbo de las políticas y los programas públicos
en América Latina. En muchas ocasiones estos desajustes se traducen en una
distorsión de los objetivos de los programas, lo que da como resultado un mínimo
impacto o un impacto incoherente con el esperado.
En este escenario, donde los sistemas de información y evaluación asumen un rol
preponderante para conocer el real desempeño de los programas, se verá como las
influencias de la economía política2 pueden afectar a dichos mecanismos, con el
objetivo de perseguir intereses políticos que se contraponen con el espíritu social que
da origen de los programas. Bajo esta realidad, los sistemas de evaluación son vistos
más como un mecanismo de control organizacional y como un instrumento político,
que como una herramienta de aprendizaje.
I. Antecedentes: la ineficiencia de las políticas sociales en América
Latina
Las agencias de cooperación, los países industrializados y los propios gobiernos de
los países subdesarrollados financian, diseñan y ejecutan un gran número de
complejos programas de desarrollo. A pesar de ello, la evidencia disponible indica
que un elevado porcentaje de estos programas no llegan a alcanzar sus objetivos
(Ahmed y Bamberger, 1989).
1
Consultor de la Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe. Las informaciones y puntos
de vista que contiene este artículo son de exclusiva responsabilidad del autor y no coinciden
necesariamente con los de la FAO (marcos.rodriguez@fao.org). Se agradecen los comentarios y aportes
del Sr. Marcel Gonnet.
2
Es sabido que el término Economía Política puede tener varios significados y connotaciones. Como punto
de partida se tomará la concepción de David Ricardo de que la Economía Política es “la investigación y
acción acerca de la distribución de la riqueza entre las clases que concurren a su formación”. En ese
sentido, en el presente artículo se entenderá como Economía Política al conjunto de influencias y a las
prácticas de abuso de poder ejercidas por parte de quienes toman decisiones de estado, y que utilizan su
influencia para convertir las políticas públicas en instrumentos de acumulación de poder, con objetivos de
corto plazo, y en desmedro de los fines sociales que esas políticas públicas se habían
propuesto. Concretamente, en este trabajo se considera que la formulación y puesta en práctica de
políticas públicas es el escenario en el que las pujas entre sectores buscan diferentes fines políticos,
sociales y económicos a partir de los recursos volcados en programas de desarrollo.En América Latina, la situación no parece ser diferente. En la actualidad, aunque
muchos países de la región presentan programas con objetivos adecuados para dar
respuesta a las diferentes problemáticas sociales, los indicadores evidencian que
estas intervenciones han fallado y fallan al ser implementadas3.
Esta situación es más aguda si se considera que en la mayoría de los casos los
resultados se basan en informes de evaluación que están orientados a los procesos
de ejecución de los programas, generando escasa o nula información referente a la
operación y a los cambios que el programa genera en el tiempo (Medina Giopp,
2002).
En línea con lo anterior, es frecuente observar que los recursos de los programas
suelen ser asignados según el presupuesto histórico. Esto significa que al no existir
instrumentos que permitan conocer si el gasto se está realizando en forma correcta,
se acepta que la asignación y la aplicación de recursos es adecuada. Adicionalmente,
si los programas no producen impacto en el tiempo esperado, suele premiarse ese
“fracaso” con un aumento de presupuesto para dichos programas, para tratar así de
apaciguar el agravamiento de la situación social (Cohen y Franco, 2005).
Para enfrentar tanto la pobreza como la desigualdad, es indudable que contar con
más recursos es una condición necesaria, pero también está claro que no es
suficiente. Con razón, muchos países e instituciones han reclamado aumentos de
recursos para el área social. Pero mientras que el problema del financiamiento en
general es externo a los programas y a su aplicación, la ineficiencia del gasto es un
problema que está en la órbita de los propios ejecutores de esos planes sociales y de
sus prácticas políticas.
II. La dimensión política, los incentivos institucionales y los sistemas de
evaluación en los programas públicos
El ineficiente funcionamiento de los programas y políticas públicas puede ser
atribuido a múltiples razones y aunque generalmente todas las debilidades son
imputadas al diseño de las políticas, muchas de ellas son resultado del proceso de
operación y gestión4. Por un lado, esta situación se debe a las notorias deficiencias
en el manejo de los recursos disponibles, así como a una baja eficacia en la
generación de los productos con los que se pretende cubrir las carencias de la
población destinataria. Por otro lado, la deficiente identificación de los grupos a los
que se deberían orientar estas políticas se traduce en un bajo impacto sobre su
bienestar.
Como mencionan Cohen y Franco (2005), el principal problema de los modelos
tradicionales de organización y gestión de los programas sociales es que suelen
asumir una relación determinista y mecánica entre productos e impacto. Bajo esta
óptica, las mayores preocupaciones pasan por la cobertura y los costos del
programa, más que por el impacto directo sobre los destinatarios. Esta concepción
supone que el programa obtendrá resultados en la medida en que se cumplan las
3
En el caso de las estrategias de combate a la pobreza, a pesar de la gran diversidad de las
intervenciones, la pobreza y la desigualdad se han mantenido y hasta incrementado en varios países de
América Latina durante la última década (CEPAL, 2004). Es realmente complejo poder evaluar
exhaustivamente los programas contra la pobreza, pero lo que está claro es que en pocos casos han
logrado los objetivos que se proponían.
4
Para un análisis más detallado de los procesos de gestión y gerencia en la evaluación ver “Convirtiendo
el “monstruo”en aliado: la evaluación como herramienta de la gerencia social” (Mokate, K; 2003)
2metas de ejecución presupuestal, los objetivos de producción y la entrega de bienes
y servicios a los niveles de cobertura prefijados. En resumen, esta perspectiva
analiza la eficacia y la eficiencia de los programas en la generación y entrega de los
productos (bienes y servicios), pero deja de lado la medición del impacto.
Esta conducta institucional, se relaciona con lo que aquí hemos querido llamar
Economía Política. Con la misma dinámica “histórica” con la que se asignan
mecánicamente recursos, los esquemas burocráticos y las estructuras políticas de los
países ejercen influencia no sólo en la aplicación de programas, sino también en su
evaluación. Esta economía política, expresada en incentivos institucionales tangibles
e intangibles puede provocar una disociación entre los objetivos, el diseño y la real
implementación de las intervenciones, dando como resultado un impacto nulo o cada
vez más alejado de los fines que se persiguen. Además, las distorsiones difícilmente
salen a la luz, debido a que esta dinámica política también actúa a nivel de los
sistemas de información, distorsionando datos y canalizando la difusión de las
acciones y los resultados. La economía política lo invade y lo oculta todo, y se
manifiesta en la falta de información disponible, en el manejo y en el acceso
restringido a la información existente, y en un dudoso origen y destino de las
evaluaciones generadas.
En las siguientes secciones se analizará cómo los efectos de la economía política y
los incentivos institucionales pueden afectar los sistemas de información y
evaluación, y en consecuencia el rumbo de las políticas públicas.
1. La economía política en las políticas públicas
La política puede ser considerada como la búsqueda de establecer o de bloquear
políticas públicas sobre determinados temas, o de influir sobre ellas (Lahera, 2004).
Esta dinámica, en sus distintos grados y dimensiones, se manifiesta a lo largo del
ciclo de un programa social, ya sea en el proceso de diseño, en la gestión o en la
evaluación de su impacto.
En términos prácticos, el paso de transformar la evaluación de la política en acción
política sigue siendo muy débil o inexistente (Patton, 1997; Biggs and Matsaert,
1999; Cracknell, 2001; Picciotto, 2003). Ésta y otras irregularidades, han generado
la necesidad de realizar evaluaciones de las dimensiones políticas de los programas.
Aunque al momento dichos análisis no han sido del todo aceptados en los países en
desarrollo, se ha comenzado a reconocer el rol cada vez más protagónico de la
economía política y de sus repercusiones en la dirección y en los resultados de los
programas. Siguiendo a Davis (2004), algunas preguntas que se derivan en este
sentido son:
¿Las realidades políticas obligan a hacer cambios en el diseño e implementación de
los programas?, y si así fuera, ¿estos cambios han afectado negativamente el
impacto de la intervención? ¿Cuál ha sido el impacto de las consideraciones políticas
sobre el funcionamiento de los programas?
Para ejemplificar estas dimensiones, resulta interesante remitirse a algunas
experiencias de programas que han sido victimas de los procesos explicitados.
Un caso práctico es el del Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO) de
México. Este programa fue implementado en 1993 para paliar los impactos del
Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), compensando a
productores con potencial productivo ante su desventaja con productores de otros
3países que reciben subsidios y concurren al mercado internacional de productos
agropecuarios (PROCAMPO, 2004). El beneficio otorgado por el programa se reduce a
pagos por hectáreas para los productores elegibles, independientemente de su figura
legal respecto a la tenencia de la tierra, del cultivo al que la destinen, y desvinculado
tanto de la productividad como de los precios. En este sentido, se presenta como un
instrumento de apoyo neutro y en principio no distorsionante.
En el año 2004, el programa transfirió recursos a más de 3 millones de productores,
con un beneficio que abarcó a más de 13 millones de hectáreas, lo que refleja la
importancia del programa en términos presupuestarios y de cobertura. No obstante,
producto de las restricciones y sesgos políticos, el programa fue distorsionado de tal
manera que terminó cubriendo tanto la agricultura de subsistencia como la
agricultura empresarial, exigiendo a los beneficiarios que cultivaran algo (aunque no
fuera rentable) en sus tierras. Por lo tanto, el PROCAMPO, a raíz de la desfocalización
ocasionada, se ha convertido en un programa más de contención social que de
fomento productivo, que atiende a dos grupos con necesidades diferentes. En
consecuencia, aunque actualmente el programa tiene algún impacto en la pobreza,
no es el mejor instrumento para combatirla, y aunque tiene algún impacto
compensatorio, no funciona completamente de acuerdo a sus objetivos iniciales de
compensación frente al TLCAN. Este programa, a pesar de llevar más de 10 años de
gestión no ha podido redireccionar sus acciones hacia los propósitos que le dieron
origen. Y una de las causas de ello es que no ha sido evaluado de forma seria e
independiente.
Otro ejemplo es el de los innovadores programas de transferencia monetaria directa
condicionada5 que varios países de América Latina han incursionado como respuesta
a los severos cuadros de pobreza e inseguridad alimentaria. Estas intervenciones han
sido diseñadas como medidas temporales y excepcionales, pero pronto se establecen
como programas permanentes. Además, tal como están siendo implementados,
corren el riesgo de transformarse en prácticas paternalistas, clientelares y
asistencialistas, fomentando la dependencia de los beneficiarios hacia los recursos
del gobierno.
En el caso de Brasil, el programa Bolsa Familia actualmente alcanza a 6,6 millones
de familias pobres con un presupuesto de R$ 430.198.315 (MDS6, 2005). Este
programa tiene como objetivos combatir la pobreza de hoy, a través de una
transferencia de dinero para los jefes de hogar, y combatir la pobreza
intergeneracional mediante la creación de capital humano en los niños. Sin embargo,
las pocas evaluaciones y datos concretos sobre el efecto de la política, la duda sobre
su sostenibilidad y sobre los hipotéticos cambios en la conducta de los beneficiarios,
han desencadenado un fuerte debate político en torno a este programa. La situación
ha alcanzado tal magnitud que el desempeño de este programa y otras ayudas
sociales establecidas por el gobierno, pueden constituirse en un factor clave para la
posible reelección presidencial. Freitas (2005) indica que “Patrus Ananias de Sousa
(Ministro de Desarrollo Social de Brasil) se transformó en un factor esencial para
viabilizar o derrumbar la reelección de Lula”. Por otro lado, Antonio Lavareda7 señala
5
Los principales programas de transferencia monetaria directa condicionada son: Oportunidades (México),
Chile solidario (Chile), Familias en Acción (Colombia); Jefes y Jefas (Argentina); Bolsa Familia (Brasil);
Red de Protección Social - RPS (Nicaragua); Programa de Asignación familiar - PRAF (Honduras); PANES
(Uruguay); Programme for Advancement through Health and Education – PATH (Jamaica). Ver Rodriguez,
M; Jiménez F. (2005) “Agricultura Familiar y políticas de compensación frente a la liberalización
comercial”. FAO, 2005.
6
MSD: Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre, Brasil. http://www.mds.gov.br
7
Extraído de la revista económica Isto é en su artículo "El factor Patrus”. Brasil. Mayo, 2005.
4que “la reelección ahora depende del éxito o fracaso de los programas sociales”. Ante
estas presiones sobre la gestión de gobierno, la pregunta es cuál será el verdadero
destino de los recursos y cuál es el indicador de “éxito” del programa. Es bastante
claro que en este contexto, el programa podría ser utilizado para responder a una
agenda política de corto plazo más que para atender las necesidades estructurales de
la sociedad.
Esta situación no es diferente a otras realidades de América Latina. El programa
“Jefes y Jefas de hogar desocupados” en Argentina se implementó como una medida
para transferir ingresos a desempleados en plena crisis económica. Los resultados no
han sido muy alentadores. Las irregularidades en la selección de beneficiarios dio
como resultado que el programa terminara transfiriendo recursos a personas
inactivas que se declaraban como desempleados, o en el peor de los casos a
empleados públicos registrados. Esta discrecionalidad en la distribución de los
beneficios se vio reflejada en las constantes denuncias de “fraudes” y “uso político”
asimilado a la red de intermediarios. El efecto más claro del programa ha sido el de
actuar como mecanismo de fragmentación, control y clientelismo (Lo Vuolo, 2004).
Al respecto, un estudio realizado recientemente en Argentina8, reveló que más de la
mitad de los beneficiarios del plan son afiliados a algún partido político (51%) y se
quedan con 125 millones de pesos de los 234 que el Estado paga por mes por el total
de estos planes. Sumado a este porcentaje, entre un 10 y un 14% adicional de los
recursos es captado por organizaciones de desocupados ligados a grupos de interés,
que agudizan o descomprimen el conflicto social según la cantidad de planes que
reciben. Estar afiliado a un partido político es concebido como un derecho
democrático. No obstante, en el caso de los planes sociales parece ser un requisito
no escrito para gozar del beneficio. En Argentina, 11 millones de personas calificarían
como beneficiarios, sin embargo, sólo un millón y medio tienen acceso al plan, y de
ellos más de la mitad son afiliados a partidos9.
Ante esta realidad, es usual entonces que la información sobre el rendimiento de los
programas se concentre en el volumen de recursos ejecutados y en la cobertura, y
se alimente el mito de que gastar mas y entregar más bienes es bueno per-se. Si los
programas sociales no se articulan a políticas de promoción donde el empleo sea uno
de los ejes de integración social, el resultado de estos programas es una
transferencia de dinero improductiva con un impacto coyuntural en términos
sociales, pero sobre todo una herramienta de poder en términos políticos.
2. ¿Qué rol juegan las evaluaciones de los programas? ¿Son realmente
tomadas en cuenta?
Las evaluaciones de proceso y gestión son fundamentales para efectuar correcciones
en el rumbo de los programas. Sin embargo, junto con las evaluaciones de impacto,
son las más sensibles en términos políticos porque exponen directamente a los
responsables encargados de la conducción de los programas.
8
Extraído del diario Clarín en su artículo “La cuestión social. Polémica por el reparto de la ayuda social”.
Septiembre, 2005. http://www.clarin.com/diario/2005/09/12/elpais/p-00301.htm
9
Los datos surgen del cruce informático entre los padrones de afiliados partidarios en cada provincia
argentina y los listados de quienes cobran el plan Jefas y Jefes.
5A pesar de ello y aunque los países de la región se han embarcado gradualmente en
el camino de incorporar sistemas de seguimiento y evaluación dentro de sus
políticas, hay dos aspectos que vale la pena remarcar:
2.1 La actitud de los gobiernos frente a la incorporación de sistemas de
evaluación
Este aspecto se relaciona con la resistencia que todavía imponen muchos de los
países en desarrollo a la incorporación de evaluaciones en sus programas. Esta
conducta ha requerido la necesidad de concientizar a los gobiernos sobre la
importancia de implementar sistemas de seguimiento y evaluación. Si bien esta
acción se ha agilizado gracias a la presión ejercida por los países donantes y las
agencias de cooperación para el desarrollo, que exigen resultados concretos de los
programas que financian, aún se presentan una serie de causas o razones que
obstaculizan una actitud comprometida de los gobiernos. Entre ellas podemos
encontrar10:
• Desvalorización: los funcionarios de gobierno pueden no comprender el valor de
las evaluaciones y no están dispuestos a invertir recursos suficientes.
• Desconfianza: los evaluadores pueden tener su propia agenda y no elaborar
informes imparciales.
• Miedo: los resultados de las evaluaciones pueden ser políticamente delicados y
controversiales, especialmente sin son negativos, ya que asignan
responsabilidad a los tomadores de decisión y responsables políticos y
administrativos de los programas.
• Cambio político/institucional: los movimientos de personal, los cambios de
políticas y gobiernos, las disputas internas a nivel político y rivalidades
territoriales a menudo inhiben la planificación y el desarrollo de evaluaciones a
largo plazo.
• Adecuación: algunos objetivos específicos no pueden medirse fácilmente a
través de evaluaciones de impacto, lo que no debería excluir otros tipos de
evaluaciones.
Sumado a lo anterior, es frecuente escuchar que el elevado costo de implementar
evaluaciones es uno de los principales impedimentos para los gobiernos. Algunos
países sostienen que es preferible que el gasto destinado a la evaluación de impacto
sea utilizado para aumentar la cobertura de los programas. Otros argumentan que
todo gasto en los programas públicos, aunque no se evalúe, o aunque no se apliquen
criterios rigurosos para la asignación de recursos, dejará algo positivo (Medina
Giopp, 2002). Es decir, para ellos, el aumento del gasto en programas sociales es
algo bueno per se.
Sin embargo, el elevado costo de implementar evaluaciones parece ser un mito11.
Baker (2000), determina sobre la base de un grupo de proyectos del Banco Mundial,
10
Readaptado de “Temas actuales y emergentes para el análisis económico y la investigación de políticas
(CUREMIS II).Volumen I: América Latina y el Caribe”. FAO, 2004.
11
Un caso que se prestó a muchas polémicas fue el del programa Oportunidades (Ex - Progresa) de
México. El costo de las evaluaciones fue de aproximadamente 3 millones de dólares, por lo que se había
generado el debate de que ese dinero podría ser utilizado para ampliar la cobertura del programa. No
6que el costo promedio para realizar una evaluación representa alrededor del 0,56 %
del monto total del proyecto. De este porcentaje, más de la mitad del presupuesto es
insumido en la etapa de relevamiento de la información.
2.2 Origen y destino de las evaluaciones
El segundo aspecto a destacar se vincula con el origen y el destino de las
evaluaciones, o si se quiere, con el uso que los dirigentes políticos le dan a los
informes de evaluación. En muchos casos, a pesar de que los países han adoptado la
incorporación de sistemas de seguimiento y evaluación en sus programas, éstos
pierden su sentido de herramienta de aprendizaje para convertirse en instrumentos
para alimentar el poder político.
En la región, podemos identificar países insertos en las dos instancias mencionadas.
Por un lado, aquellos que aún no han tomado una posición comprometida (como
asignar los recursos necesarios) para desarrollar evaluaciones de sus programas; por
otro lado, países como México y Brasil, donde si bien el mandato federal obliga a los
organismos estatales a elaborar evaluaciones para los programas sociales más
importantes, la calidad y el destino de estas evaluaciones efectuadas por el Estado
son muy variables, con grandes diferencias incluso entre programas de los mismos
países12.
Como resultado de ello, podemos preguntarnos:
¿En qué medida la información generada permite redireccionar y conocer las
acciones del programa? ¿Los resultados del monitoreo y evaluación son realmente
tomados en cuenta? ¿Cuáles son los incentivos institucionales para que las
evaluaciones sean utilizadas para mejorar los programas y mantener sus objetivos?
¿Cuál es el verdadero uso que se le da a los informes de evaluación?
3. Influencias políticas e institucionales en los sistemas de evaluación
En muchas ocasiones, podemos encontrar que se ha creado y fortalecido una cultura
gerencial en la que la evaluación se considera más como el control y cumplimiento
de condiciones, y no como una herramienta participativa y orientada al aprendizaje
organizacional (Mokate, 2001). Así, las técnicas, los métodos de evaluación y los
informes no son generalmente considerados como información pública, sino que más
bien circulan como informes confidenciales para los tomadores de decisión en los
más altos niveles.
Seguidamente se abordarán estas relaciones donde el poder político y la cultura
institucional prevaleciente afectan los sistemas de evaluación y condicionan la
información generada de los programas.
Repercusiones de la política en los informes de evaluación
La dimensión política determina en gran medida la información generada por las
evaluaciones de los programas. Así, por ejemplo, la información se remite a destacar
obstante, si se considera el costo total del programa, este valor sólo representa alrededor del 0.001%.
(Baker, 2000).
12
México refleja esta desigualdad, que va desde el riguroso diseño experimental del programa
Oportunidades, la percepción masiva de las evaluaciones de impacto de Alianza para el Campo, hasta las
evaluaciones de muy baja calidad como las de PROCAMPO.(Davis, 2004)
7la importancia de la ampliación de la cobertura. Como se ha dicho, esto no agota las
finalidades de un programa y por el contrario, permite posicionar el interés político
por encima del interés público, limitando el efecto de los programas en el bienestar
de la sociedad.
En términos prácticos, la información se enfoca en ciertos aspectos cuantitativos y
financieros, dejando un vacío en términos institucionales y cualitativos necesarios
para conocer la dirección de los programas. Si bien los métodos cuantitativos
demuestran de forma convincente el impacto mensurable de un programa, la
información cualitativa ayuda a entender las razones de dicho impacto o la manera
en que se produjo este cambio (Davis, 2004). A su vez, una evaluación cualitativa es
más apropiada para ciertos elementos del programa que los métodos cuantitativos
no pueden capturar, tales como la influencia de la política, la corrupción y los
incentivos que motivan los cambios en la conducta de los beneficiarios como
respuesta a la intervención.
Por otro lado, la falta de una relación personalizada entre los ejecutores del
programa y los asistidos, dificulta la posibilidad de generar la información indicada
para conocer el éxito o fracaso de los beneficiarios en relación a los objetivos del
programa. Esta situación es más notoria en los gobiernos que operan de forma
centralizada, donde el seguimiento sobre el destino de los recursos es mínimo o nulo
en algunos casos13.
Estas son algunas de las razones que imposibilitan determinar una “puerta de salida”
de los programas y romper con la dependencia de los beneficiarios, siendo éste uno
de los principales desafíos en materia de política pública en América Latina. En el
caso particular de los programas de transferencia de renta, las intervenciones están
asumiendo un carácter puramente asistencialista, con lo que se corre el riesgo de
que cuando el gobierno decida retirar los apoyos del programa, los niveles de
pobreza y las condiciones de los beneficiarios vuelvan a su estado inicial.
Incentivos institucionales y sistemas de evaluación
Las conductas y acciones políticas que fueron abordadas en este documento, y que
influyen en la aplicación y en la evaluación de programas de desarrollo, son de
diverso tipo y magnitud en función de la estructura y cultura institucional de cada
país. En particular esto dependerá de factores relacionados a democratización,
asimetrías de poder e información, transparencia de procesos e incentivos
institucionales.
Un reciente estudio14 determina la existencia de una relación causal entre las
estructuras institucionales de los países en desarrollo y la creación y uso de un
efectivo sistema de monitoreo y evaluación. En referencia a ello, se observa cómo los
incentivos institucionales pueden llevar a los dirigentes a transformar o no las
lecciones de políticas en acciones de políticas, así como también pueden mostrar por
qué algunos dirigentes pueden tener menos interés que otros en tomar las
evaluaciones seriamente.
13
Una experiencia que puede ser interesante al respecto, es el programa Chile Solidario de Chile. El e
componente denominado “Programa puente”, se realiza una visita semanal a los hogares beneficiados, lo
que permite ir identificando problemas, restricciones y la dinámica de la población objetivo. (Chile
Solidario, 2005)
14
G. Gordillo de Anda y K. Andersson (2004).
8En muchos países en desarrollo, donde las asimetrías de poder han producido
oligarquías, muy difícilmente los gobernados tienen acceso a información acerca del
desempeño de los dirigentes. Bajo este escenario, donde la transparencia
institucional es limitada, la dirigencia tendrá débiles incentivos para mejorar su
performance de políticas públicas.
En función del grado de democracia institucional, se integrará en mayor o menor
medida la opinión de la participación ciudadana en el proceso de diseño y evaluación
de las políticas públicas. Posteriormente, la difusión y el acceso a la información
sobre las acciones de gobierno puede quedar estrictamente reducida a un pequeño
grupo dirigente de elite política.
Podría pensarse que los grupos de “oposición” pueden exigir informes de evaluación
para exponer al oficialismo sobre las acciones de los programas, acusando de
ineficiencia, falta de transparencia o uso político. Es en este espacio donde los
responsables de las políticas se pueden sentir motivados a influir sobre la
información que surge de los programas. Para ejemplificar lo anterior, en los casos
donde las evaluaciones son desarrolladas por entidades independientes, el poder
político intentará frustrar los esfuerzos de los evaluadores y limitará la difusión de la
información que se relaciona con la performance de los programas de acción pública
(Picciotto, 2003).
La probabilidad de tomar las evaluaciones seriamente está relacionada también a la
posición de los autores responsables de la evaluación respecto a los dirigentes a
quienes la evaluación es entregada. De esta forma, se concluye que los líderes
políticos promueven los procesos de transparencia institucional sólo si ellos se
sienten “dueños y controladores” de la información generada por los sistemas de
seguimiento y evaluación y tienen incentivos para compartir esta información con
otros actores, en espacios en los que su posición de poder no esta en juego.
Se reconocen varias fuentes de incentivos institucionales que podrían contrarrestar la
improductividad institucional, para motivar a los políticos a desarrollar informes de
evaluación con una difusión sin restricciones y utilizarlos para redireccionar las
acciones de política:
• Presión de grupos de interés: se refiere a la presión ejercida por importantes
grupos de interés, que ponen en juego la continuidad en el poder de muchos de
los mandatarios políticos y que pueden demandar informes de evaluación de
desempeños.
• Presión del electorado: la información de los sistemas de seguimiento y
evaluación puede ser utilizada para evaluar el desempeño de nuevos candidatos
políticos.
• Presión del ejecutivo: las instancias nacionales de los países frecuentemente
delegan acciones y recursos a instancias subnacionales. Muchas veces es difícil
para el gobierno central adquirir información sobre el funcionamiento de estos
niveles de gobierno.
• Presión de los donantes: los donantes internacionales, agencias de cooperación
e instituciones de crédito internacional están interesados en saber sobre el
manejo y el destino de los recursos, por lo que pueden exigir sistemas de
información que les permitan evaluar esta condición.
9• Rol de actores neutrales: Agencias de cooperación y organismos internacionales
por su carácter apolítico, podrían asumir un rol de fiscalización, monitoreo
seguimiento y evaluación de políticas publicas.
Para pasar del ámbito de las lecciones a las acciones de políticas, las evaluaciones
necesitan ser vistas menos como un mecanismo de control y más como una
herramienta de aprendizaje (Gordillo y Andersson, 2004). En este sentido, reconocer
la existencia de incentivos institucionales es el primer paso para entender por qué las
políticas pueden fallar en su implementación y cómo las evaluaciones pueden ser
mejor aprovechas para redireccionarlas.
III. Consideraciones Finales
Lo que aquí hemos denominado economía política asume un rol cada vez más
importante en la factibilidad, diseño, implementación y evaluación de los programas
públicos. Se observó que la incidencia de diversos factores políticos pueden atentar
contra el buen funcionamiento de los programas, provocando una disociación entre el
diseño y su implementación. Muchas de estas distorsiones no pueden ser apreciadas
debido a las fuertes influencias que las clases dirigentes pueden tener sobre los
sistemas y mecanismos de información.
Toda esta gama de efectos, limita la posibilidad de definir “estrategias de salida” de
las políticas públicas por parte de los beneficiarios, creando una dependencia cada
vez más absoluta y estructural.
El fin principal de la evaluación es el aprendizaje derivado de las responsabilidades y
acciones que asume el Estado en relación a los desafíos sociales y económicos que
impone el desarrollo.
Asegurar la transparencia de las acciones y hacer más eficiente el impacto de los
programas sigue siendo una deuda para muchos de los gobiernos de América Latina.
Sin embargo, ante la debilidad y la cultura institucional que todavía existe en varios
de los países de la región, es necesario impulsar la creación de instancias neutrales,
representativas y perdurables en el tiempo, que sean capaces de generar
información objetiva sobre el desempeño de los programas y las acciones del
gobierno.
10Bibliografía
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