La participación ciudadana en la gestión pública: un desafío con dos caras
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XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
La participación ciudadana en la gestión pública:
un desafío con dos caras
Doris Marcela Hernández Martínez
Introducción
La Carta Iberoamericana de participación ciudadana en la gestión pública, parte de la base de que éste
es un derecho que se le debe garantizar a toda la población, lo cual implica crear los mecanismos y
condiciones para que aquellos sectores que tradicionalmente han estado marginados de los procesos que
tienen que ver con público, tengan acceso a espacios que les permitan incidir en el diseño e
implementación de las políticas que les competen. La gestión pública según la Carta, es la que realiza
directamente el Estado o en coordinación con organizaciones sociales o sectores privados pero en la
cual el Estado debe materializar su razón de ser como entidad jurídica política que es la garantía y
protección de los derechos de sus asociados.
Desde esta perspectiva la gestión pública inclusiva, no discriminatoria y participativa supone un
compromiso político para los Estados, el cual se debe traducir en medidas de carácter legislativo,
administrativo y reglamentario encaminadas a la materialización de la participación ciudadana en la
gestión de aquellos entes estatales que tienen que ver con el ejercicio de sus derechos individuales y
colectivos en tanto ciudadanos(as) de Estados que por lo menos formalmente se predican democráticos.
El desafío se perfila en dos sentidos, desde las organizaciones Estatales en establecer mecanismos que
potencien la participación ciudadana, lo cual implica garantizar que la información llegue a todos los
sectores y que los espacios de participación consideren las diferencias en razón del espacio, la cultura,
los recursos, entre otros para que trascienda la formulación de políticas inclusivas en términos formales
a la real inclusión de los sectores interesados.
El otro desafío es lograr que desde los sectores sociales se asuma que la participación en la
administración pública es un derecho y como tal debe ejercerse, no es una concesión ni una dádiva de
una administración en particular, es el derecho y el deber que les asiste en tanto integrantes de una
colectividad, esto supone informarse, exponer sus puntos de vista, utilizar los mecanismos y
herramientas destinados a incidir en los espacios que tiene que ver con la búsqueda del bien común.
Un primer elemento para afrontar estos desafíos es identificar y remover los obstáculos que en uno y
otro lado se mantienen e impiden que se desarrollen verdaderas experiencias de participación
ciudadana en la gestión pública y es aquí donde la educación en materia de participación ciudadana
adquiere una importancia fundamental como potenciador de tal participación.
La educación para el ejercicio de la participación en la administración pública supone diseñar
estrategias pedagógicas para los distintos sectores de la población, con especial énfasis en aquellos que
por razones culturales o sociales tradicionalmente no han tenido tal acceso.
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Pero también supone diseñar estrategias pedagógicas para que desde la administración pública se
asuma la participación ciudadana como un derecho, de tal suerte que los servidores públicos no se
sientan amenazados o incómodos o se conviertan ellos mismos en obstáculos cuando los ciudadanos
ejercen su derecho a participar
1. La participación ciudadana como un derecho humano
Los derechos humanos son universales e inalienables, indivisibles, interdependientes e
interrelacionados. Estos rasgos característicos desarrollados en la literatura sobre el tema 1 se
complementan con distintas formas de clasificarlos, a efectos de ubicar la participación ciudadana
como un derecho humano, retomo la propuesta presentada en la cartilla Que son los derechos
Humanos? publicación de la Defensoría del Pueblo en el proyecto Red de Promotores en Derechos
Humanos, que nos relaciona tres grandes categorías de Derechos Humanos: los denominados derechos
de libertad negativa, los derechos de participación política y los derechos sociales y económicos. Los
derechos de participación política se refiere a aquellos que el individuo reclama en calidad de
ciudadano buscando participar en la actividad legislativa y en las decisiones que definen el rumbo y los
objetivos prioritarios de la acción del Estado.
En esta categoría quedan incluidos los derechos de carácter democrático, que le aseguran al ciudadano
el derecho de elegir y ser elegido, el libre acceso a los cargos públicos y el derecho de libre asociación
política y sindical. Estos derechos consagran el ejercicio pleno de la ciudadanía. 2 La participación
política en esta perspectiva, se entiende como parte del ejercicio de la autonomía política que implica
una participación activa de los ciudadanos en la actividad legislativa y en las decisiones que tienen que
ver con las acciones del Estado, entendiendo este como un medio para garantizar los derechos de los
asociados.
“La participación ciudadana surge en Colombia como un medio para renovar las estructuras
formales de la democracia y convertirlas en dispositivos capaces de interpretar la voluntad y las
demandas de la población en la materialización efectiva de sus derechos fundamentales. Surge en la
doble combinación del interés institucional de ampliar los espacios de participación de la ciudadanía
en la gestión pública y, como consecuencia de los procesos de lucha de la ciudadanía para reivindicar
sus derechos en el marco de un proceso general de calidad de vida humana” (Gallego, 2008: 50).3
La Corte Interamericana de Derechos Humanos4 ubica como un hito fundamental en la evolución del
concepto de derecho a la participación la aprobación en el hemisferio de la Carta Democrática
Interamericana5, instrumento a partir del cual los Estados Miembros definen criterios que permiten una
interpretación precisa de las obligaciones que resultan de la aplicación del artículo 23 de la
Convención.
1 Que son los derechos humanos? Defensoría del Pueblo. Red de promotores en Derechos Humanos. Bogotá 2001
2 Ibid. Pág. 36
3 Citado en http://eleuthera.ucaldas.edu.co/downloads/Eleuthera4_13.pdf
4 http://www.oas.org/es/cidh/docs/pdfs/SEGURIDADCIUDADANA2009ESP.pdf
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Americana de Derechos Humanos6. La Corte concluye afirmando que en efecto, en el artículo 4 de la
Carta Democrática Interamericana se enumera un conjunto de ‘componentes fundamentales’ del
ejercicio de la democracia que expresan el desarrollo conceptual del derecho a la participación en los
asuntos públicos7 que se condensan en este instrumento interamericano. Se pone allí de relieve un
conjunto de deberes de los Estados, que corresponden como contrapartica a los derechos de los
ciudadanos: ‘…la transparencia de las actividades gubernamentales, la probidad, la responsabilidad de
los gobiernos en la gestión pública, el respeto por los derechos sociales y la libertad de expresión y de
prensa’. De acuerdo a lo anterior se colige que la presencia de los ciudadanos en los asuntos públicos es
una condición necesaria para alcanzar la gobernabilidad democrática.
A medida que el ejercicio del poder está más legitimado en la voluntad obtenida a través de un
consenso social, mayores son las posibilidades de visibilizar las aspiraciones de los diferentes sectores
sociales. Puede decirse que la realización progresiva de los derechos humanos, está en relación
directamente proporcional al aumento de la calidad de la participación ciudadana. Sin embargo,
prevalece en nuestra sociedad una marcada exclusión de la mayoría poblacional respecto a la toma de
decisiones sobre los asuntos públicos; de manera que, el consenso se reduce a minorías no
representativas de la pluralidad de intereses societarios.
Una de las razones primarias para tal marginamiento, se desprende de la ausencia de información, e
interiorización de la ciudadanía, sobre las posibilidades de nuestro marco jurídico en cuanto al
reconocimiento formal de espacios de participación. Por lo tanto, la presencia del ciudadano en las
decisiones que le afectan, tanto individual como colectivamente, precisa de una adecuación funcional,
en tanto en cuanto, facilite el acceso y la conformación no excluyente de centros de decisión a partir del
nivel local, que en última instancia, también sean capaces de incidir en la formación de voluntad sobre
las decisiones que exceden el ámbito del EstadoNación.8
5 Carta Democrática Interamericana, adoptada en el Vigésimo Octavo Período Extraordinario de Sesiones de la Asamblea
General de la OEA, el 11 de septiembre de 2001 en Lima, Perú. En la Carta Democrática Interamericana se enfatiza la
importancia de la participación ciudadana como un proceso permanente que refuerza a la democracia. El artículo 2
establece: “La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la
ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional”. Esta declaración general adquiere un
sentido teleológico fundamental para el desarrollo conceptual de los derechos políticos que la propia Carta establece en su
artículo 4.
6 "Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de la distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas,
de los siguientes derechos y oportunidades: a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio
de representantes libremente elegidos; b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio
universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores; c) Tener acceso, en
condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país".
7 La evolución de los últimos lustros ha desarrollado sustantivamente el concepto del derecho a la participación en la
dirección de los asuntos públicos que a estas alturas es un referente que incluye un espectro muy amplio de ingredientes que
puede ir desde el derecho a promover la revocatoria de autoridades elegidas, fiscalizar la gestión pública, acceder a
información pública, plantear iniciativas, expresar opiniones, etc. En efecto, la conceptualización amplia y general del
derecho a “participar en la dirección de los asuntos públicos”, tal cual se encuentra literalmente expresado en la Convención,
se ha afinado y ampliado
8 Tomado de: http://rds.org.hn/participacion_ciudadana/part_c/
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De ahí la importancia de la participación ciudadana, a la cual el abogado costarricense Rafael González
Ballar define como "un proceso gradual mediante el cual se integra al ciudadano en forma individual o
participando en forma colectiva, en la toma de decisiones, la fiscalización, control y ejecución de las
acciones en los asuntos públicos y privados, que lo afectan en lo político, económico, social y
ambiental para permitirle su pleno desarrollo como ser humano y el de la comunidad en que se
desenvuelve." 9
El fin de la participación ciudadana debe ser de acuerdo con lo que propone este autor, es la mejora
sostenible de las condiciones de vida de la sociedad. Con fines didácticos el Programa Andino de
Derechos Humanos divide la participación ciudadana en tres campos de acción: 10
Participación Privada
Es la que realizamos a nivel personal, en cuanto a cumplir algunos deberes y responsabilidades, tales
como el pago de impuestos, el respeto de las leyes, el contar con un empleo para participar de la vida
económica, entre otras.
Participación Social
Es la que realizamos ya sea en nuestro ámbito geográfico o funcional inmediato, en procura de mejorar
condiciones de vida para una determinada colectividad. Ejemplo: nuestra participación en Juntas de
Vecinos, Sindicatos, Grupos Ecológicos, Sociedad de Padres de Familia, Colegios profesionales, etc.
Participación Política
Es la que realizamos cuando directamente o a través de nuestros representantes, buscamos los canales
institucionales del Estado para lograr decisiones gubernamentales. La trascendencia de la participación
política es la que podría permitir la más amplia influencia del ciudadano en los asuntos públicos. Pero
como se señaló antes, en realidad la participación es una sola y se conforma con acciones en los tres
campos de acción.
También la participación debe verse en su triple connotación jurídica, a saber:
• Como derecho. Como la facultad de involucrarnos en el quehacer social para influir en nuestro
devenir.
• Como deber. Como la responsabilidad de participar en los asuntos públicos.
• Como mecanismo. Como el instrumento mediante el cual podemos ejercer nuestros derechos y
deberes.
Así, en el ordenamiento jurídico, pueden identificarse derechos, deberes y mecanismos relacionados
con la presencia ciudadana en lo público; al igual que restricciones en ciertas circunstancias a ésta
participación.
9 Ibid
10 http://www.uasb.edu.ec/padh/revista14/documentos/quees.htm
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Los planteamientos anteriores se sustentan en el concepto de ciudadano, el cual según Jurgen Habermas
en la Teoría de la acción comunicativa (1988) nos lo define como «La noción de ciudadanos encuentra
su identidad no en rasgos comunes de tipo étnicocultural, sino en la praxis de ciudadanos que ejercen
activamente sus derechos democráticos de participación y comunicación»11
El concepto de ciudadano en cuanto sujeto de derechos ha tenido distintos sentidos según la coyuntura
histórica de que se trate, a la vez hoy es claro que los ciudadanos(as) tienen el derecho y el deber de
vigilar y controlar la gestión pública, lo cual implica participar en los asuntos públicos y a la vez exigir
que los organismos públicos brinden los espacios de participación ciudadana
2. Reconocimiento formal en los instrumentos internacionales
El desarrollo normativo vigente referido a la participación ciudadana en la gestión pública está
ampliamente desarrollado tanto en el ámbito internacional como nacional, en la presente ponencia la
participación se analiza desde la perspectiva de los derechos humanos, entendiendo que es a través de
la garantía de su ejercicio donde se materializa la razón de ser de los Estados. A continuación se hace
una referencia general a los instrumentos de carácter internacional, para continuar en el punto siguiente
relacionando los mecanismos, instrumentos y herramientas que al interior del Estado colombiano, se
han adoptado para garantizar dicha participación, no pretendiendo con ello decir que los desarrollos
internos obedecen exclusivamente a compromisos adquiridos en el ámbito internacional, puesto que
incluso, muchos de ellos son anteriores a la adopción o reconocimiento que se ha venido haciendo en
espacios internacionales, la perspectiva de análisis así presentada obedece estrictamente a un criterio de
organización respecto a la información presentada.
Los instrumentos internacionales se refieren al derecho a participar de manera exclusiva en la vida
política. La Declaración Universal lo reconoce en los siguientes términos: “Toda persona tiene derecho
a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente
escogidos. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones
públicas de su país”.12
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en su artículo 25 reconoce a todas las personas
el derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos; votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas,
realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la
voluntad de los electores y tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas
de su país.
11 Jürgen Habermas, 1988. Teoría de la acción comunicativa
12 Participación en el control social a la gestión pública. Plan nacional de formación para el control social a la gestión
pública. Proyecto sistema nacional de capacitación municipal – Unión Europea. ESAP. Serie documentos de consulta.
Modulo 1. Segunda edición 2006. Bogotá Colombia. Pág., 10
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Así, el derecho a participar tiene que ver directamente con la posibilidad del ejercicio de la
participación política, en la medida en que se trata de un elemento constitutivo de la democracia,
concebida como “un sistema pluralista donde debe haber cabida para las múltiples expresiones,
contradictorias y plurales, que hay en la sociedad”.13
A nivel internacional los conceptos de democracia y participación ciudadana se articulan igualmente en
la Declaración Americana de los derechos y deberes del hombre y en la Convención Americana sobre
Derechos Humanos o Pacto de San José. En estos documentos se recogen principios de carácter formal
que se traducen en instituciones, actores y prácticas políticas por los valores que la democracia implica:
libertad, justicia, igualdad y participación (De Tortolero & Castellano, 2005 pp.25). 14 A la vez, la
participación como derecho fundamental, en cuanto a su reconocimiento ha sufrido transformaciones a
lo largo de la historia tanto en el contexto universal, regional y local.
3. Desarrollo normativo y herramientas para hacer efectiva la participación ciudadana en
Colombia
La Constitución Política reconoce el derecho a participar de todos los colombianos, sin distinción. El
derecho a la participación ha evolucionado, superando el ámbito de la participación en la vida política a
través del voto, y extendiéndose al ámbito de los derechos económicos, sociales y culturales y de
solidaridad. De esta manera la participación se constituye en un derecho fundamental que articula los
demás derechos humanos.
En este aparte se toma como referencia un documento del Ministerio de Educación Nacional
denominado Participación Ciudadana15 que relaciona la ruta legal de la Participación indicando que son
varias las normas, empezando por la Constitución Política, las que facultan a los ciudadanos para hacer
uso de los derechos y deberes y ejercer la participación en los diversos niveles del Estado.
• Constitución Política de 1991
• Ley 734 de 2002, Nuevo Código Único Disciplinario
• Ley 962 de 2005, Ley Antitrámites
• Ley 850 de 2003, por medio de la cual se reglamentan las Veedurías Ciudadanas
• Ley 689 de 2001, por la cual se modifica parcialmente la ley 142 de 1994, ley de Servicios
Públicos Domiciliarios.
• Ley 489 de 1998, Sistema de Desarrollo Administrativo
• Ley 472 de 1998, sobre las Acciones Populares y de Grupos
• Ley 393 de 1997, Acción de Cumplimiento
• Ley 80 de 1993, sobre Contratación
13 GONZÁLEZ, Fernán; SEGURA, Renata y otra. Participación ciudadana y recuperación de la política. Fondo para la
Participación Ciudadana. Ministerio del Interior, 1997. Citado en participación en el control social a la gestión pública. Op.
Cit pág. 11
14 http://eleuthera.ucaldas.edu.co/downloads/Eleuthera4_13.pdf
15 http://www.mineducacion.gov.co/1621/articles89527_archivo_doc.pdf
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• Ley 1150 de 2007, modifica la ley 80 de 1993 – contratación estatal.
• Ley 134 de 1994, por la cual se dictan normas sobre Mecanismos de Participación Ciudadana
• Ley 142 de 1994, ley de Servicios Públicos Domiciliarios
• Ley 152 de 1994, ley Orgánica del Plan de Desarrollo Ley de Planeación Participativa
• Ley 87 de 1993, de Control Interno
• Ley 190 de 1995, Estatuto Anticorrupción
• Decreto 2232 de 1995, reglamentario de la ley 190 de 1995
• Decreto 1429 de 1995, reglamentario de la ley 142 de 1994
• Decreto 2591 de 1991, por medio del cual se desarrolla el artículo 86 de la Constitución Política
sobre la Acción de Tutela
• Decreto 306 de 1992, por medio del cual se desarrolla el artículo 86 de la Constitución Política
sobre la Acción de Tutela
• Decreto 1382 de 2000, por medio del cual se desarrolla el artículo 86 de la Constitución Política
sobre la Acción de Tutela
• Directiva Presidencial No. 10 de 2002, para que la comunidad en general realice una eficiente
participación y control social a la gestión administrativa.
Así mismo, existen algunos mecanismos, instancias o herramientas para ejercer el control social.
• El Derecho de Petición: La Constitución Política faculta a los ciudadanos para que presenten
peticiones a las autoridades y ante organizaciones privadas. Artículo 23: Toda persona tiene derecho a
presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a
obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas
para garantizar los derechos fundamentales.
• Las Veedurías Ciudadanas: Estas son formas a través de las cuales los ciudadanos pueden
ejercer su derecho a la participación en la fiscalización de la gestión pública, en los distintos niveles de
la administración. A través de ésta, el ciudadano vigila también los planes, programas, proyectos y
acciones emprendidas por los entes gubernamentales, la actuación de los funcionarios públicos y el
empleo de los recursos.
La veeduría se ejerce sobre: El manejo de los recursos públicos empleados en los planes, programas y
proyectos de la administración, el desempeño de los funcionarios públicos en la gestión de los servicios
de la administración, el logro de objetivos propuestos por la Administración, en términos de eficiencia,
eficacia y celeridad.
• Las Audiencias Públicas: La Audiencia Pública es un mecanismo o una instancia de
participación. La ley 489 de 1998, sobre la organización y funcionamiento de entidades del orden
nacional, establece algunos parámetros para que los ciudadanos expresen su opinión frente a la
ejecución de los recursos públicos. Este surge como un mecanismo que permite recibir QUEJAS de la
comunidad sobre el uso de los recursos públicos, y a la vez las entidades estatales le rinden cuentas a la
ciudadanía sobre su gestión.
• La Rendición de Cuentas: Es un espacio de interlocución entre los servidores públicos y la
ciudadanía. Este tiene como finalidad generar transparencia, condiciones de confianza entre
gobernantes y ciudadanos y garantizar el ejercicio del control social a la administración, sirviendo
además de insumo para ajustar proyectos y planes de acción para su realización.
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Otros mecanismos de Participación Ciudadana que relaciona el documento citado son la Iniciativa
popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas, el referendo, la revocatoria del
mandato, el plebiscito, la Consulta Popular y el Cabildo abierto, la Ley 134 de 1994 desarrolla los
mecanismos de participación ciudadana.
Adicionalmente están la Acción de Cumplimiento y la Acción de Tutela, que se pueden interponer
cuando se consideren vulnerados derechos fundamentales, estas están reglamentadas en la Ley 393 de
1997 y el Decreto 2591 de 1991 respectivamente.
4. Jurisprudencia en materia de participación ciudadana
A continuación relaciono algunos elementos jurisprudenciales que permiten ampliar la perspectiva de
análisis de lo que supone la participación ciudadana en los asuntos públicos, en este caso desde la
óptica de los órganos judiciales. La Corte Constitucional en Sentencia C1338/00 del 4 de octubre de
2000 señala que «la participación ciudadana es un principio fundamental que ilumina todo el actuar
social y colectivo en el Estado social de derecho, y que, (…) persigue un incremento histórico
cuantitativo y cualitativo de las oportunidades de los ciudadanos de tomar parte en los asuntos que
comprometen los intereses generales. Por ello mismo, mirada desde el punto de vista del ciudadano, la
participación democrática es un derechodeber, toda vez que le concede la facultad y a la vez la
responsabilidad de hacerse presente en la dinámica social que involucra intereses colectivos».16
De otro lado, la Corte Constitucional ha dicho que: «En materia del ejercicio del poder político y social
por parte de las personas, la Constitución de 1991 representa la transferencia de extensas facultades a
los individuos y grupos sociales (…) El derecho a la igualdad, la libertad de expresión, el derecho de
petición, el derecho de reunión, el derecho de información o el derecho de acceder a los documentos
públicos, entre otros, permiten a los ciudadanos una mayor participación en el diseño y funcionamiento
de las instituciones públicas (…) Los mecanismos de protección de los derechos fundamentales por su
parte han obrado una redistribución del poder político en favor de toda la población con lo que se
consolida y hace realidad la democracia participativa (…) Los instrumentos de participación
democrática garantizados en la Constitución no se limitan a la organización electoral sino que se
extienden a todos los ámbitos de la vida individual, familiar, social y comunitaria».1 17Sentencia C1338
del 4 de octubre de 2000.
La democracia participativa tiene entre sus características, la de reconocer que la participación es un
principio de organización de la vida social. Es decir, un mecanismo de articulación de las relaciones
sociales entre sujetos participantes que actúan en ejercicio de la cultura democrática. Aunque la
participación política es eje central del sistema, también se reconoce que la participación se extiende a
espacios cotidianos como el trabajo, la escuela, la familia, entre otros.
16 Citada en Guía de participación ciudadana. Procuraduría General de la Nación. Instituto de Estudios del Ministerio
Público. Bogotá 2008
17 http://www.procuraduria.gov.co/html/sitio_guia/docs/Cartilla_Guia_participacion.pdf
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No es casual que la Constitución Política de 1991 le haya dado un lugar protagónico a la participación
al consagrarla simultáneamente como fin esencial, principio, derecho fundamental y deber. Para la
participación política, la Constitución consagró seis mecanismos: dos de ellos son atribución especial
del Ejecutivo en general y del Presidente de la República: la consulta popular y el plebiscito. El
referendo, el cabildo abierto, la iniciativa popular legislativa y la revocatoria del mandato, pueden ser
convocados por grupos de ciudadanos organizados y con personería jurídica o que demuestren
consenso popular mediante un número definido de firmas.18
En el último documento citado igualmente se identifican algunas situaciones que suponen obstáculos
para la participación, desatacando entre estas el conflicto armado interno por lo que supone en la
ruptura del tejido social, el clima de desconfianza y el temor que se presenta en la población por la
presencia de los actores armados y las amenazas que en múltiples circunstancias estos hacen contra
líderes comunitarios o de organizaciones sociales, otro obstáculo es la excesiva reglamentación que
hace complicado la utilización de mecanismos de participación sobre todo para sectores de bajo nivel
educativo que se desmotivan fácilmente con la tramito logia que implican algunos espacios de
participación.
La falta de confianza en las instituciones es otro factor que se constituye en obstáculo para la
participación en cuanto desmotiva cualquier iniciativa ante experiencias negativas previas, las
dificultades de acceso a la información igualmente representan un factor que obstaculiza la
participación, las instituciones han venido haciendo esfuerzos importantes en fortalecer sus
mecanismos de información, a la vez queda la pregunta de si estos mecanismos atienden a las
diferencias culturales, económicas y sociales y por lo tanto pueden resultar discriminatorias.
Los costos de la participación desde luego que representan un obstáculo en cuanto limitan que los
sectores más desfavorecidos participen activamente en los asuntos públicos y la corrupción que
definitivamente es el peor obstáculo no solo para la participación sino para el desarrollo, para la
democracia, para el buen gobierno, entre otros, las prácticas corruptas y clientelares son la peor plaga
que se puede presentar en la administración pública.
La apatía, la falta de voluntad y de conocimiento de los servidores públicos sin lugar a duda son
actitudes que van en contra de la participación ciudadana y es allí donde se perfila la necesidad de
abordar no solamente el contenido de la educación para la participación ciudadana sino sobre todo el
cómo es decir; la pedagogía que promueva un cambio de actitudes y estimule una cultura política
participativa e incluyente. Una forma efectiva de participación que complementa la democracia
representativa es el control social el cual trasciende la fiscalización de los actos y resultados de la
administración y debe estar presente en las diversas posibilidades de la participación social, desde la
formulación hasta la aplicación de las políticas públicas.
Por mandato constitucional, los colombianos tienen el derecho de controlar y evaluar la gestión pública,
es decir, de juzgar y de valorar si lo realizado por la administración corresponde a lo programado y
responde a las necesidades y derechos de las personas.
18 Ibid
9XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
Cuando hablamos de lo público, nos referimos a lo común, a lo colectivo, a lo que es de interés y de
uso común, lo cual implica que no es solamente lo que hace el Estado o el gobierno, también
comprende lo público noEstatal. El control social a la gestión pública, realizado en forma individual o
colectiva, es una de las reglas que rigen las relaciones entre los ciudadanos y el Estado colombiano. Por
ello, desde la Constitución Política de Colombia (artículos 2°, 3°, 103, y 270 entre otros) se establece
que los ciudadanos podrán vigilar la gestión pública y sus resultados.
En el artículo 103 del ordenamiento constitucional se señala que “El Estado contribuirá a la
organización, promoción y capacitación de asociaciones profesionales, cívicas, sindicales,
comunitarias, benéficas o de utilidad común no gubernamentales sin detrimento de su autonomía, con
el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación, en las diferentes instancias de
participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan”.19
La veeduría ciudadana es un mecanismo de participación establecido por la Constitución Política para
que los ciudadanos se organicen y vigilen lo que hace el gobierno, es decir, es una de las formas de
hacer control social a la gestión pública. En este sentido la Ley 850 de 2003 reglamentaria de las
veedurías ciudadanas establece en su artículo 1 que, las veedurías podrán ejercer vigilancia sobre la
gestión pública, respecto a las autoridades administrativas, políticas, judiciales, electorales, legislativas
y órganos de control, así como de las entidades públicas o privadas, organizaciones no
gubernamentales de carácter nacional o internacional que operen en el país, encargadas de la ejecución
de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público. Al respecto el artículo 5
precisa que esta vigilancia se realizará en los ámbitos nacional, departamental y municipal, del nivel
central o descentralizado, incluyendo aquellas indirectas o con participación de capital privado, así
como particulares y organizaciones no gubernamentales que cumplan funciones públicas.
El comportamiento ciudadano frente a la gestión de lo público mejora cuando: el uso que hacen los
ciudadanos de los bienes y servicios corresponde al propósito para el que fueron dados, cuando conoce
lo que hace la administración y cuando se dirige a ella haciendo adecuado uso de los instrumentos y
herramientas que brinda la ley. La Ley 850 de 2003. Reglamentó la veedurías ciudadanas, según el
artículo 1 de esta Ley se entiende por veedurías ciudadanas ‘‘el mecanismo democrático de
representación que le permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer
vigilancia sobre la gestión pública, respecto a las autoridades, administrativas, políticas, judiciales,
electorales, legislativas y órganos de control, así como de las entidades públicas o privadas,
organizaciones no gubernamentales de carácter nacional o internacional que operen en el país,
encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio
público’’.20
19 Participación en el control social a la gestión pública. Plan nacional de formación para el control social a la gestión
pública. Proyecto sistema nacional de capacitación municipal – Unión Europea. ESAP. Serie documentos de consulta.
Modulo 1. Segunda edición 2006. Bogotá Colombia. Pág., 24
20 Ibid.pag 27
10XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
5. Pedagogía para la participación ciudadana
Son múltiples las experiencias que a nivel nacional e internacional se han desarrollado para promover la
participación ciudadana en la gestión pública, en este documento se han referenciado una serie de
materiales que corresponden a propuestas pedagógicas para la participación, tales como la Defensoría
del Pueblo, el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio del Interior, la ESAP, entre otras
igualmente como uno de los anexos al documento se copia la relación que presenta la cartilla sobre
participación ciudadana de la Procuraduría General de la Nación que muestra la cantidad de recursos
institucionales, bibliográficos, metodológicos para promover la participación ciudadana, en eso es
necesario reconocer la riqueza de las experiencias, a la vez también es necesario analizar el impacto de
estos procesos, en tanto no se trata únicamente de tener una ciudadanía mejor informada acerca de los
asuntos públicos, se trata ante todo de promover actitudes y comportamientos de participación activa de
la ciudadanía en los asuntos públicos, se trata de promover actitudes y comportamientos de los
servidores públicos que estimulen esa participación.
A continuación presento algunas propuestas pedagógicas que sirven de referencia hablando desde la
teoría, no pretendo desarrollar estas propuestas, únicamente esbozarlas partiendo de idea de que hay
suficientes desarrollos en los puntos anteriores, la falta de participación no obedece a la ausencia de
mecanismos o instrumentos que la regulen, tiene que ver sobre todo con su aplicación y es en este
sentido donde la educación y en esta la pedagogía cumple un papel fundamental que se oriente a
promover una cultura política realmente participativa y esta va mucho más allá de experiencias
educativas, que las hay muchas y muy buenas, sin embargo la pregunta es cómo avanzar hacia el real
ejercicio de la participación ciudadana en los asuntos públicos.
Una definición básica de pedagogía nos dice que ésta comprende un conjunto de proposiciones teóricas
y metodológicas, enfoques, estrategias y técnicas que se articulan en torno al proceso educativo, formal
e informal, con la intención de comprenderlo e incidir efectiva y propositivamente sobre él. Referentes
conceptuales de pedagogía encontramos en autores como Morin con su teoría del Pensamiento
Complejo, que nos indica que la realidad se comprende y se explica simultáneamente desde todas las
perspectivas posibles. Se entiende que un fenómeno específico puede ser analizado por medio de las
más diversas áreas del conocimiento, mediante el "Entendimiento transdisciplinar", evitando la habitual
reducción del problema a una cuestión exclusiva de la ciencia que se profesa. La realidad o los
fenómenos se deben estudiar de forma compleja, ya que dividiéndolos en pequeñas partes para facilitar
su estudio, se limita el campo de acción del conocimiento. Tanto la realidad como el pensamiento y el
conocimiento son complejos y debido a esto, es preciso usar la complejidad para entender el mundo.
Así pues, según el Pensamiento Complejo, el estudio de un fenómeno se puede hacer desde la
dependencia de dos perspectivas: holística y reduccionista. La primera, se refiere a un estudio desde el
todo o todo múltiple; y la segunda, a un estudio desde las partes.21
Sin duda una propuesta pedagógica para la participación ciudadana en la gestión pública debe tener esta
dimensión holística que supere la mera trasmisión de la información a través de propuestas
innovadoras.
21 http://mayeuticaeducativa.idoneos.com/index.php/363703
11XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
Otra postura que nos sirve de referente es la de Lev Vigovsky, cuya idea fundamental es la de que el
desarrollo de los humanos únicamente puede explicarse en términos de interacción social. El desarrollo
consiste en la interiorización de instrumentos culturales como el lenguaje, que inicialmente no nos
pertenecen, sino que pertenecen al grupo humano en el que nace, el conocimiento no es un objeto que
se pasa de uno a otro, sino que es algo que se construye por medio de operaciones y habilidades
cognoscitivas que se inducen en la interacción social. Vygotsky señala que el desarrollo intelectual del
individuo no puede entenderse como independiente del medio social en el que está inmersa la persona22
Considerar la interacción social en una propuesta pedagógica para la participación ciudadana, desde
luego que promueve actitudes y comportamientos positivos frente a lo público.
Un tercer referente teórico a considerar en las propuestas pedagógicas es el que nos presenta el maestro
Estanislao Zuleta algunas de cuyas citas nos muestran su orientación humanista la cual debe ser la
fundamentación de cualquier propuesta pedagógica orientada a promover la educación para la
participación ciudadana en la gestión pública.
“De poco sirve tener derechos si la sociedad en que uno vive no le da la posibilidad de ejercerlos”. “La
democracia es la cátedra en vivo de la política para los pueblos porque significa la necesidad de
aprender continuamente a luchar por sus intereses y a averiguar cuáles son”. “Respetar al otro significa
discutir su punto de vista con la premisa implícita de que puede tener su parte de razón, de que ninguna
mirada ve la totalidad del inmenso paisaje humano, de que ningún proyecto es suficientemente vasto
para reunir y satisfacer la variedad inabarcable de las aspiraciones y las necesidades”. “La democracia
es una cátedra permanente de civilización política”.
“...hoy se requiere de una ética efectivamente universal pero que se funde en el hecho antropológico de
la vulnerabilidad humana, de la variabilidad de la identidad, de la precariedad de la integridad, de la
comunidad fundada en sus razonamientos y en su lenguaje. En síntesis, se necesita hoy una ética
universal para que aprendamos a vivir el enriquecimiento que generan las diferencias, y nos alejemos
de la unanimidad, que ha producido siempre el terror”.
6. Respuesta desde la Cultura Política
Para finalizar considero pertinente referir algunos planteamientos sobre cultura política que
complementan las ideas anteriores relacionadas con la pedagogía para la participación, para ello retomo
apartes del documento: Cultura política, participación y democracia en Colombia, Escrito por Yahell
Gallego Badillo
El diccionario de cultura política establece que “el termino cultura política se usa para designar el
conjunto de actitudes normas y creencias, compartidas más o menos ampliamente por los miembros de
una determinada unidad social, y que tienen como objeto los fenómenos políticos” (Bobbio y
Matteucci, 1981:470). Uber Puerta, considera que una cultura política es en realidad una mezcla de
principios valores y prácticas democráticas y antidemocráticas de aptitud, ineptitud, de pericia o
impericia política.
22 http://www.psicopedagogia.com/definicion/teoriadelaprendizajedevigotsky
12XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
Este autor, estudioso de este tema en Colombia, propone que la cultura política de una nación se
manifiesta en creencias, concepciones, evaluaciones y valoraciones que se hacen en relación con el
sistema político. En la práctica, la cultura política se expresa en las formas de resolver los conflictos, en
la formas de liderazgos apreciados y aceptados, sean líderes demócratas, populistas, caudillos
mesiánicos, o dictadores autócratas; la cultura política se hace visible al observar las formas de
autoridad con que se ejerce el poder, el clientelismo que se da o no en el manejo de la política, el
respeto con que se acata la ley, o la ilegalidad con la que se burla la norma, que algunos consideran
erradamente astucia.
La cultura política también se expresa, en la forma en que se asumen o eluden las responsabilidades
cívicas, en el uso de la libertad, en la participación o apatía para el análisis de los asuntos públicos o
para la toma de decisiones, cuando por ejemplo se tiene la oportunidad de ejercer el derecho al voto.
Ahora bien, el desarrollo de la democracia no se da sin el desarrollo de la participación de los
ciudadanos, y esta última, implica su vinculación activa en la toma de decisiones, por lo cual es
necesario superar la condición de súbditos y apersonarse de los derechos, deberes y responsabilidades
que tenemos como ciudadanos; es necesario sentar un código ético, en donde los principios y
directrices, sean el bien común, la búsqueda del bienestar colectivo, incluso aquello que Fernando
Savater llama la madurez cívica.
Es indudable que el desarrollo de la democracia requiere de la participación activa y responsable de los
ciudadanos, más aun, si tenemos en cuenta que la complejización social que se da diariamente,
ineludiblemente nos llevará al surgimiento de nuevos conflictos, a la puja de intereses, a debates, a
nuevos retos, como parte obligada de ese devenir social. Para que sea más incluyente y equitativa, la
sociedad colombiana requerirá entre otros aspectos, de mutaciones de la cultura política actual; algunas
de ellas, tienen que ver con las formas de ver y actuar frente a lo público, las formas de hacer política y
del ejercicio del liderazgo político, en la construcción de acuerdos, etc, Tendremos como ciudadanos
que transformar nuestra sensibilidad, movilidad, conocimiento y valoración frente a lo público y frente
a la construcción de sociedad.
Es preciso llegar a una madurez cívica, reto a superar si tenemos en cuenta que somos una sociedad
altamente individualista que debe transformarse, y llegar a la conciencia de que lo público es lo que es
de todos y que en esa medida no es mío solamente y por ello merece toda mi consideración y respeto,
pero a la vez, también me permite su disfrute o beneficio, en la medida en que yo soy parte de él.
Si no transformamos la cultura política y sus prácticas antiéticas, excluyentes y antidemocráticas, se
seguirán reproduciendo las prácticas que conocemos, con todas sus anomalías, engaños y exclusiones,
que son deformaciones del ideal de democracia.
CONCLUSION
En este documento se ha hablado de la participación ciudadana en la gestión pública desde el deber ser,
desde lo que las normas, la jurisprudencia, los desarrollos institucionales, la teoría señalan, la pregunta
entonces es como pasar del deber ser al ser, como potenciar efectivamente la participación ciudadana
en la gestión pública, ese es el desafío, estos espacios de reflexión sin duda contribuyen a la
formulación de propuestas porque el desafío es inmenso: como garantizar que en Colombia los
13XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
46.927.125 de habitantes que para 2011 según el Banco Mundial habitan el territorio, realmente
tengan la posibilidad de participar en los asuntos públicos.
Que hacer entonces: Que existan normas, herramientas y mecanismos efectivos, es necesario pero no
suficiente, que se conozcan, igualmente es importante pero no garantiza la aplicación, que se sancione
a quienes desde su competencia tendrían que promover la participación y en vez de ello se convierten
en obstáculo para la misma, también contribuye, que quienes tienen el derecho y el deber de participar
efectivamente lo hagan, esa es la meta, pero cómo alcanzarla?
En este documento se ha hecho referencia a experiencias muy importantes de educación para la
participación ciudadana emprendidas por organismos como La Defensoria del Pueblo, la Procuraduria
General de la Nación, la Contraloria, el Ministerio de Educación, la ESAP, entre otras y estas
experiencias sin duda han sido valiosas, pero que tanto han incidido sobre la cultura política en
Colombia y ello nos lleva a la reflexión acerca de la pedagogía para la participación ciudadana que
estimule el ejercicio del derechodeber de participación ciudadana en la gestión pública
En la introducción planteo que éste es un desafío de dos caras, por cuanto requiere incidir desde
quienes deben garantizar la participación es decir desde quienes ejercen la gestión pública a quienes
tienen el derecho y el deber de participar, las dos caras son entonces de un lado la de los servidores
públicos que dese sus competencias deben garantizar esta participación y la otra cara es la de los
ciudadanos(as) que deben asumir tal participación como un derecho y como un deber, con todo lo que
ello implica en actitudes y comportamientos
El desafío entonces esta en cómo reducir la enorme distancia entre el deber ser y el ser, como pasar de
lo formal a lo material, de lo que todos estamos de acuerdo en que debe ser a que realmente funcione.
Es allí donde debemos buscar las respuestas no es suficiente con imponer mas sanciones, impulsar
mayor conocimiento, ejercer más controles, crear mas herramientas, diseñar mejores mecanismos,
investigar y teorizar mas sobre el tema, todo esto es necesario, pero no suficiente; la interlocución
permanente entre ciudadanos y administración pública es uno de los caminos que permitirá
aprendizajes tanto en ciudadanos como en servidores públicos para que esta relación, caracterizada por
la tensión permanente sea cada vez más democrática.
En consonancia con el principio de ciudadanía activa que propone Norbert Lechner,23 la formación de
estructuras y procesos políticos interactivos (comunicativos y de formación ciudadana) contribuirían al
establecimiento de la democracia participativa.
BIBLIOGRAFIA
Defensoría del Pueblo. Que son los derechos humanos? Programa Red de promotores en Derechos
Humanos. Bogotá, D.C., 2001
Defensoría del Pueblo. Estado social y democrático de derecho y derechos humanos. Programa Red de
promotores en Derechos Humanos. Bogotá, D.C., 2001
23 http://www.flacso.org.ec/docs/burbano19.pdf
14XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
Plan Nacional de formación para el control social a la gestión pública. Participación en el Control
Social a la Gestión Pública. Serie documentos de consulta. Modulo 1. Bogotá Colombia.
Segunda Edición 2006.
Ministerio de Educación Nacional. Participación Ciudadana. Mimeo
Ministerio de Relaciones Exteriores. Cuestionario de legislación y mejores prácticas sobre acceso a la
información pública. Mimeo
CLAD. Carta Iberoamericana de participación ciudadana en la gestión pública. Lisboa – Portugal 25
y 26 de junio de 2009
Procuraduría General de la Nación – Instituto de Estudios del Ministerio Público. Guía de
participación Ciudadana. Bogotá 2008
Yahell Gallego Badillo. Cultura Política, participación y democracia en Colombia. Mimeo.
Beatriz Peralta Duque. La forma en que se ejerce la ciudadanía en la democracia colombiana.
Socialización política y cultura ciudadana. Revista Eleuthera. Universidad de Caldas
RESENA BIOGRAFICA
DORIS MARCELA HERNANDEZ MARTINEZ
Master en análisis de problemas políticos, económicos e internacionales contemporáneos. Especialista
en Derechos Humanos. Profesional en trabajo social. Amplia experiencia docente y en el área de
investigación en temas relacionados con derechos humanos, derecho internacional humanitario y acción
humanitaria. Experiencia en atención y orientación a población vulnerable.
Cargo actual: Profesional Especializado en la Facultad de Posgrados de la ESAP. Responsable de los
programas de Especialización en Derechos Humanos, Gerencia Social y Fronteras y Relaciones
internacionales. 2010 a la fecha. Teléfono 2202790 ext 7068 E:mail: doris.hernandez@esap.edu.co
Catedrática en Derecho Internacional Humanitario en:
Universidad Santo Tomas: Maestría en Derechos Humanos. Defensa ante Organismos Internacionales.
Universidad Externado de Colombia. Especialización en Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario.
Escuela Superior de Administración Pública – ESAP. Especialización en Derechos Humanos
PUBLICACIONES
1. Menores y conflicto armado. Revista Derecho del Estado. Universidad Externado de Colombia.
Bogotá. Diciembre de 2000. ISBN 01229893
2. Derecho Internacional Humanitario. En memorias Diplomado en Derechos Humanos para la fuerza
pública. ESAP. Bogotá. 20040210
3. Módulo la guerra y la paz en las relaciones internacionales. En material de referencia Diplomado en
Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. Cruz Roja Colombiana. Bogotá, 2005.
4. Módulo Derecho Internacional Humanitario. En programa de Especialización en Derechos
Humanos. ESAP. Bogotá. 2006.
5. Personas y Bienes Protegidos por el Derecho Internacional Humanitario. En Memorias Cátedra
Gerardo Molina. Universidad Libre. Bogotá, 2006. ISBN 9789589836101
15También puede leer
