TIEMPOS DE PRUEBA O PROBANDO A LOS PRESIDENTES? COVID-19 DESAFIANDO LIDERAZGOS EN AMÉRICA LATINA | PROBATIONARY TIME OR TESTING THE PRESIDENTS? ...
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DOI: 10.18441/ibam.21.2021.76.203-239
| ¿TIEMPOS DE PRUEBA O PROBANDO 203
A LOS PRESIDENTES? COVID-19 DESAFIANDO
¿TIE M POS D E PR UE B A O PR OB AN D O A LOS PRESID EN T ES?
LIDERAZGOS EN AMÉRICA LATINA
| PROBATIONARY TIME OR TESTING THE PRESIDENTS? COVID-19
DEFIES LEADERSHIPS IN LATIN AMERICA
M agna I nácio / D aniel C hasquetti / Y anina W elp / M ilagros C ampos / A na I sabel
L ópez G arcía / L uis L. S chenoni / L uciana S antana / M arta M endes D a R ocha /
A glaé T umelero
INTRODUCCIÓN
La pandemia del covid-19 colocó desa- la innovación, pero también produjo
fíos sin precedentes a un mundo globa- problemas políticos-institucionales. Se
lizado y a sus gobernantes. Las interro- trata de una crisis que afecta el funcio-
gantes derivadas de la crisis sanitaria son namiento de los pesos y contrapesos
gigantescas, con sistemas de salud colap- democráticos que afectan no solo las
sados, con la paralización de las activida- acciones circunstanciales de los gobier-
des económicas y con la descoordinación nos, sino también cómo se utilizan y
global de las respuestas gubernamentales pueden ampliar sus poderes ante cho-
en una crisis que reúne todas las condi- ques exógenos que volatilizan la respon-
ciones para ser un punto crucial en la sabilidad política.
historia mundial. Para entender esta dinámica, el grupo
Los gobiernos, en todos los países y PEX-Network produjo una serie de spe-
a partir de condiciones bastantes diver- cial report sobre las respuestas guberna-
sas, se enfrentaron al imperativo de res- mentales a la pandemia en las diferentes
ponder de manera oportuna y eficaz en regiones y sistemas políticos. El detalle
un escenario de máxima incertidumbre. se puede revisar en el sitio web del gru-
Los jefes de los ejecutivos enfrentaron el po: https://pex-network.com/special-re-
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imperativo del “estado de emergencia”, ports/. En este Foro, nosotros presenta-
con todas las ambigüedades y riesgos que mos las variaciones de las reacciones en
representan las medidas unilaterales. Una cinco países de América Latina: Argen-
época que ha puesto a prueba, ante todo, tina, Brasil, México, Perú y Uruguay.
el liderazgo de los presidentes. Una región en donde los impactos de
La toma de decisiones de emergen- la crisis de salud pública ha profundiza-
cia, que requiere el tenso equilibrio do un cuadro de deterioro económico y
entre la protección pública y las liber- descontento con los gobiernos y con la
tades civiles, generó conflictos, impulsó propia democracia.
204 Los estudios de caso ofrecen un panel la región. Se trata de estudios que anali-
interesante sobre la prueba del liderazgo zan cómo estos presidentes afrontaron una
presidencial en países donde el momento emergencia sanitaria que se sumaron a las
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y la magnitud de la pandemia, así como incertidumbres sobre el futuro de sus pro-
las reacciones presidenciales, han llevado pios gobiernos. En conjunto, las contribu-
a diferentes resultados, no solo en el en- ciones de este Foro aportan importantes
frentamiento de la crisis, sino también en reflexiones sobre políticas de emergencia
sus impactos en gobiernos y democracia. basadas en las complejas interacciones en-
Las variaciones en las capacidades estatales, tre las condiciones institucionales y el lide-
en las condiciones de articulación y coor- razgo político en sistemas que potencian el
dinación política e institucional y en los activismo de los presidentes y, por tanto,
perfiles de los gobiernos reconstruyen los son más dependientes de sus decisiones.
escenarios del liderazgo presidencial ante
una crisis devastadora para los países de Magna Inácio
CÓMO URUGUAY ENFRENTÓ LA PANDEMIA DEL CORONAVIRUS
Los exitosos resultados de Uruguay en Cuando todavía no se habían cum-
la lucha contra la pandemia fueron am- plido dos semanas de la instalación del
pliamente destacados por los medios de nuevo gobierno, se conoció la noticia
comunicación internacional y los orga- de la aparición de los primeros cuatro
nismos multilaterales. El secreto del buen casos de coronavirus. Este evento alte-
desempeño radicó en la combinación de ró dramáticamente la agenda de la nue-
tres factores cruciales: estructuras insti- va administración y también la actitud
tucionales sólidas, una estrategia de go- del principal partido opositor, el hasta
bierno flexible y una consistente cultura entonces gobernante, Frente Amplio.
política de la ciudadanía. A partir del 13 de marzo, el presiden-
La llegada de la pandemia a Uruguay te Lacalle Pou tomó decisiones rápidas
coincidió con la asunción del presidente que contaron con un amplio apoyo del
Luis Lacalle Pou, que había triunfado en sistema político y un acatamiento gene-
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la segunda ronda presidencial de 2019 ralizado de la ciudadanía. La estrategia
gracias a la formación de una coalición desarrollada por el gobierno urugua-
de cinco partidos de centro derecha. Si yo fue innovadora porque no apostó al
bien la situación del país no era crítica, confinamiento de la población como
la nueva administración debía enfrentar sucedió en varios países europeos, pero
algunos desafíos relevantes: estancamien- tampoco ignoró la gravedad de la pan-
to de la economía, un déficit fiscal mayor demia como ocurrió en Estados Unidos,
al 5% del PIB, un desempleo del 10% y Reino Unido o Brasil. La exhortación
una creciente sensación de inseguridad a los ciudadanos a “quedarse en casa”,
ciudadana. ejerciendo su libertad con responsabi-
lidad funcionó gracias a la influencia ministros son responsables ante el Parla- 205
de factores estructurales y al diseño de mento y los gobiernos departamentales
estrategias sanitarias eficientes. Entre cuentan con ciertos grados de autono-
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marzo y octubre, la curva de contagios mía. El Parlamento es una institución
se mantuvo bajo control y el número de central en los procesos de gobierno y la
hospitalizados y muertos fue realmente aprobación de leyes es el único camino
leve. Recién en el mes de noviembre, para modificar las políticas públicas. Los
como resultado de la casi total apertu- partidos presentan estructuras políticas
ra de la economía y de la vida social, la extendidas en todo el país, con fraccio-
situación sanitaria se tornó riesgosa. En nes internas bien organizadas y lideraz-
la primera quincena de diciembre, el gos de prestigio. La sociedad civil cuenta
gobierno debió modificar su estrategia e con importantes niveles de integración
imponer nuevas restricciones con vistas y sus organizaciones (sindicatos, gre-
a enfrentar el incremento exponencial mios, cámaras, asociaciones) cumplen
de los contagios. adecuadamente con las funciones típicas
En el presente texto se explican las ra- de la intermediación. El país contaba a
zones del éxito inicial de Uruguay en el comienzos de 2020 con bajos niveles de
combate a la pandemia del coronavirus. pobreza (9% de los hogares) y con los
En el primer apartado se repasa breve- niveles de igualdad más altos en América
mente las fortalezas institucionales del Latina.
país. En el segundo se describe la estra- El Estado uruguayo ejerce el mono-
tegia impulsada por el presidente Lacalle polio legítimo de la violencia física en
Pou. En el tercero se muestra cómo evolu- todo el territorio, desempeña funciones
cionó la pandemia mientras el país retor- importantes en la economía (teléfonos,
naba a la nueva normalidad. En el último energía, aguas, servicios bancarios, se-
apartado se reflexiona sobre los difíciles guros, etc.) y desarrolla políticas socia-
desafíos que el país tendrá en el futuro les en múltiples áreas (salud, educación,
próximo. pensiones, seguros de desempleo, etc.).
El Sistema Nacional Integrado de Salud
(SNIS) es un estructura poderosa, inte-
LAS FORTALEZAS grada por la Administración de Servicios
INSTITUCIONALES DE URUGUAY de Salud del Estado (hospitales públi-
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cos), las Instituciones de Asistencia Mé-
El gobierno uruguayo enfrentó a la pan- dica Colectiva (mutualistas y hospitales
demia apoyado en un marco institu- privados), el Fondo Nacional de Salud
cional sólido. La democracia uruguaya (FONASA) y la Junta Nacional Admi-
cuenta con tres características principa- nistradora del Sistema de Salud. Los
les: i) un régimen presidencial atenuado; empleadores y trabajadores pagan una
ii) un sistema de partidos institucionali- alícuota al FONASA y los prestadores
zado; y iii) una cultura política arraiga- públicos y privados reciben una monto
da en la población. El presidente cuenta o cápita por cada persona que atienden.
con poderes legislativos moderados, los El SNIS atiende al 90% de la población206 e insume una inversión total de casi 6 decisiones críticas sin generar situacio-
puntos porcentuales del PBI (22% del nes de tensión o protesta social. El con-
presupuesto nacional). El resto de los finamiento voluntario podía funcionar
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ciudadanos cuentan con atención médi- mejor cuando la mayor parte de la po-
ca específica (militares y policía) o con blación tiene resuelto un ingreso mone-
seguros privados integrales diseñados tario, cobertura en salud y conectividad
para sectores de ingresos altos. a internet.
Otra institución relevante de las po-
líticas sociales es el Banco de Previsión
Social, encargado del pago de las jubila- LA ESTRATEGIA DE LACALLE
ciones y pensiones y de otras prestaciones POU, LA ACTITUD
relevantes como el seguro de desempleo DE LA OPOSICIÓN
o las asignaciones familiares. Finalmen- Y LA RESPUESTA CIUDADANA
te, debe mencionarse al Ministerio de
Desarrollo Social (MIDES), autoridad El 1º de marzo de 2020, el nuevo presi-
encargada de programas focalizados en la dente designó un gabinete de coalición
población más vulnerable. Al momento que garantizaba una mayoría legislati-
de la llegada de la pandemia, el MIDES va en ambas cámaras. El programa del
contaba con un detallado mapeo de la po- nuevo gobierno estaba orientado a reac-
blación más vulnerable y con capacidad tivar la economía, corregir algunos in-
de brindar una atención básica de super- dicadores macroeconómicos y enfrentar
vivencia. la creciente inseguridad pública. El go-
El Estado también cuenta con im- bierno había diseñado un proyecto de
portantes capacidades tecnológicas. La ley de tipo ómnibus –con más de 500
empresa estatal ANTEL conecta a inter- artículos que modificaban unas 30 po-
net al 85% de las familias, de las cuales líticas públicas–, que sería enviado al
tres cuartas partes cuenta con fibra óptica Parlamento a fines de marzo, bajo el
en sus hogares. El Plan de Conectividad procedimiento constitucional de la ur-
Educativa de Informática Básica para el gente consideración (plazo de 90 días
Aprendizaje en Línea (Plan Ceibal), desa- para su aprobación).
rrollado desde 2005 a partir de la iniciati- Sin embargo, el viernes 13 de marzo
va One Laptop per Child, funciona como todo se vería alterado por la aparición
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una plataforma educativa que provee un del covid-19. Esa misma noche y en
conjunto de programa y recursos educati- conferencia de prensa, el presidente La-
vos para la enseñanza y el aprendizaje. Los calle Pou declaró el estado de emergen-
avances en conectividad también permi- cia sanitaria en todo el país y anunció
tieron un fuerte desarrollo de los medios un paquete de medidas contundentes.
de pago electrónicos a partir de la inclu- Se suspendieron todos los espectáculos
sión financiera de la población económica públicos, se cerraron los centros turís-
formal. ticos, todas las actividades públicas que
Estas estructuras políticas y sociales generaran aglomeraciones y se estableció
permitieron al nuevo gobierno adoptar el aislamiento de las personas afectadaspor el virus o que presentaran síntomas durante dos meses y alcanzó a toda la di- 207
asociados. También se suspendieron los rigencia política (presidente, ministros,
vuelos internacionales, se cerraron los parlamentarios y autoridades departa-
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aeropuertos y puertos y se prohibió el mentales) y a las máximas autoridades
ingreso de personas provenientes de Ar- de la burocracia pública (gerencias del
gentina (Decretos 93/2020, 94/2020 Estado). Un segundo proyecto de ley
y 100/2020). Un decreto del lunes 16 enviado al Parlamento reconocía al co-
de marzo suspendió por quince días los vid-19 como una enfermedad profesio-
cursos en todos los niveles de enseñan- nal de los trabajadores de la salud y un
za pública y privada, y una vez venci- tercero establecía normas para la regula-
do ese plazo, se suspendieron las clases ción e instrumentación de la telemedi-
presenciales por tiempo indeterminado cina en todos los prestadores de salud.
(101/2020). Otro decreto del 23 de El Parlamento aprobó los tres proyectos
marzo prohibió el ingreso de ciuda- por unanimidad en un plazo de ocho
danos brasileños y estableció procedi- días promedio.
mientos para la gestión de la pandemia Durante los primeros quince días de
en las ciudades binacionales de frontera la pandemia, el gobierno realizó diez
(103/2020). Finalmente, un decreto del conferencias de prensa en el horario cen-
25 de marzo permitió a los trabajadores tral de televisión con el fin de informar
mayores de 65 años permanecer en sus sobre la situación sanitaria y explicar las
hogares hasta el 31 de julio, percibien- medidas que se iban adoptando. La co-
do su salario si realizaban teletrabajo o municación del gobierno estuvo lidera-
en su defecto, el seguro de desempleo da por el presidente quien exhortó a la
(109/2020). población a “quedarse en casa” volunta-
Asimismo, el poder ejecutivo envió al riamente.
Parlamento a fines de marzo un proyec- En el mes de abril, el gobierno creó
to de ley que creaba el Fondo covid-19 el Grupo Asesor Científico Honorario
destinado a solventar las políticas de (GACH), liderado por tres científicos
protección social (incluido el seguro de de gran reputación. El grupo estaba in-
desempleo) y las erogaciones extras del tegrado por medio centenar de expertos
SISN. Dicho Fondo se conformó con en diversas disciplinas vinculadas al desar-
las utilidades del Banco República y de rollo de la pandemia. Su actuación exito-
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la Corporación Nacional para el De- sa como organismo asesor, en los hechos,
sarrollo, las donaciones solidarias que blindó la política sanitaria del gobierno,
pudieran realizar personas o empresas, brindando tranquilidad a la ciudadanía
y los préstamos de organismos interna- y consiguiendo el respaldo del principal
cionales de crédito que el país tomaría. partido opositor.
El proyecto también creaba el “Impues- Si bien en la práctica la estrategia ini-
to de Emergencia Sanitaria covid-19”, cial del gobierno de Lacalle Pou supuso
que gravaba con tasas de entre un 5 y un un cierre de la sociedad, algunos actores
20% a los salarios de los altos servido- relevantes cuestionaron las medidas por
res del Estado. El impuesto fue aplicado entenderlas débiles o inconsistentes. El208 menú de opciones que ofrecía el mun- La cultura política ciudadana es una
do en la primera quincena de marzo era de las piezas clave para comprender el exi-
bastante limitado: imponer un lock-down toso puzle. A comienzos de abril, los ciu-
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como España, Italia o Francia, o apostar dadanos estaban bien informados sobre la
al contagio de rebaño como Suecia, Rei- pandemia, apoyaban al gobierno y con-
no Unido o Estados Unidos. El Sindicato sideraban responsable la actitud asumida
Médico del Uruguay, el ex presidente Ta- por la oposición. El Monitor de Grupo
baré Vázquez (reconocido oncólogo), la Radar mostraba que a comienzos de abril,
central sindical y algunos miembros del un 95% de los montevideanos se infor-
gabinete –entre ellos, el ministro de Salud maban al menos una vez al día sobre la
Pública–, se inclinaban por una cuaren- marcha de la pandemia y un 90% tenía
tena general, pero el presidente no cedió temor al contagio y estaban dispuestos a
ante las presiones por creer que cuánto utilizar tapabocas. A fines de julio, los ciu-
más intenso fuera el cierre, más difícil dadanos informados a diario se ubicaba en
sería la recuperación de la economía del el 84% y los temerosos al contagio en un
país. 77%. Sin la conducta activa de la ciuda-
Pese a las diferencias iniciales, para danía respecto a los riesgos del covid-19 y
mediados de abril todo el sistema po- sin el apoyo explícito a la conducción del
lítico estaba alineado con la estrategia gobierno, difícilmente Uruguay hubiese
sanitaria del gobierno. El Parlamento alcanzado resultados positivos en un pe-
nunca dejó de sesionar y durante el mes ríodo de tiempo tan breve.
posterior a la irrupción del covid-19 se
sancionaron nueve leyes relativas a la
crisis en tiempo récord y con votos de LA EVOLUCIÓN
todos los partidos. Además, los minis- DE LA PANDEMIA Y EL REGRESO
tros involucrados directamente en la A LA NORMALIDAD
emergencia sanitaria no fueron convo-
cados al Parlamento hasta entrado el Como muestran los datos de GUIAD-co-
mes junio. El número de pedidos de vid-19 (https://guiad-covid.github.io) du-
informes cursados por los parlamenta- rante el primer mes de la pandemia, el au-
rios en el primer mes de pandemia fue mento de casos tuvo un comportamiento
realmente bajo (23) en contraste con lo lineal (véase gráfico 1). El brote inicial fue
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que ocurría en otros países (en Chile, controlado mediante un rastreo exhaustivo
por ejemplo, se cursaron en los prime- de los contactos de las personas contagia-
ros 30 días de la pandemia un total de das. El número de test era bajo (inferior
423 preguntas). Por tanto, el respaldo a 500 diarios) pero la circulación de los
de la oposición permitió al gobierno ciudadanos era mínima. Según Google
trabajar con tranquilidad en el diseño e Uruguay, la movilidad ciudadana se redujo
implementación de una política sanita- en un 75% durante la segunda quincena
ria centrada en la creación de protoco- de marzo y continuó baja hasta fines de
los, procedimientos de testeo y rastreo mayo (https://www.google.com/covid19/
de casos. mobility/).Gráfico 1. Uruguay: casos diarios. 209
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Fuente: Elaboración propia en base a GUIAD-covid-19
Gráfico 2. Uruguay: casos activos.
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Fuente: Elaboración propia en base a GUIAD-covid-19210 A partir del mes de abril comenza- de junio, la cifra de cayó de 302 a 12
ron a apreciarse los primeros resultados contagios (véase gráfico 2). El número
del confinamiento voluntario. El indi- de personas fallecidas a fines de mayo
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cador más relevante de ese fenómeno es apenas superaban las dos decenas y el
el número de personas que cursaban la número de test continuaba en aumento
enfermedad. Entre el 4 de abril y el 18 (véase gráfico 3).
Gráfico 3. Uruguay: muertes acumuladas.
Fuente: Elaboración propia en base a GUIAD-covid-19
Los resultados auspiciosos impulsa- mes de julio, el gobierno continuó apro-
ron al gobierno a iniciar el proceso de bando protocolos de reapertura en dife-
reapertura bajo estrictos protocolos de rentes áreas de la actividad económica
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seguridad. El primer paso se dio el 22 de y social. A comienzos de agosto, regre-
abril con el retorno de las clases presen- saron los teatros, museos y espectáculos
ciales en las escuelas rurales del interior deportivos.
del país. En las ciudades, el retorno de No obstante, el proceso de retorno a la
las escuelas y centros de educación se- normalidad se extendió más de lo previs-
cundaria se produjo en durante el mes to debido a la aparición de nuevos brotes
de junio. En ese momento también rea- del virus, casi siempre asociados con las
brieron los grandes centros comerciales, ciudades fronterizas con Brasil. Por esa
bares, restaurantes e iglesias. Durante el razón, el gobierno uruguayo desarrollóun permanente vínculo con el gobierno abril, el consorcio ya había presentado 211
de Bolsonaro y sobre todo, con el estado los primeros 10.000 kits que permitió
de Rio Grande do Sul. el veloz aumento de las pruebas. A me-
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Entre el 16 de julio y el 1º de oc- diados de mayo, Uruguay podía hacer
tubre, el número de casos activos pasó algo más de mil testeos diarios y para
de 61 a 204 (véase gráfico 2). Duran- comienzos de noviembre esa cifra se
te ese período, en términos epidemio- había duplicado (véase gráfico 4). La
lógicos, el virus fue controlado gracias relación test/contagio de Uruguay se
al desarrollo de fuertes capacidades de encuentra en la actualidad en niveles
testeo y el establecimiento de la traza- similares a los de países como Canadá,
bilidad de los contagios. Ambos capa- Australia o Alemania (135 test por con-
cidades fueron desarrolladas a partir tagio). Por otra parte, el Ministerio de
del mes de marzo, cuando la Agencia Salud Pública realizó una fuerte inver-
de Investigación e Innovación (ANII) sión en la creación de call-centers para
financió un proyecto de desarrollo de el rastreo de contactos de las personas
kits de testeos elaborado por un con- contagiadas y el control de las personas
sorcio público-privado integrado por en confinamiento. Se estima que más de
el Instituto Pasteur de Montevideo, la un centenar de funcionarios del minis-
Universidad de la República y la empre- terio desarrollaban esa función a finales
sa biotecnológica ATGen. Para fines de del mes de julio.
Gráfico 4. Uruguay: tests diarios.
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Fuente: Elaboración propia en base a GUIAD-covid-19212
LOS PROBLEMAS DE LA NUEVA las reuniones en el espacio público. Algu-
NORMALIDAD nos especialistas, afirmaron que de no fre-
narse en diciembre el ritmo de crecimien-
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Durante el período julio-octubre, comen- to la capacidad de los CTIs podría verse
zaron a aparecer brotes de contagio en colapsada en el mes de febrero. Para uno
diferentes puntos del país que la autori- de los científicos que lidera el GACH, la
dad sanitaria fue neutralizando mediante situación empeoró porque el país había
el método del testeo, rastreo y confina- regresado a la normalidad y la gente había
miento. A medida que la situación social perdido el temor a la enfermedad.
y económica del país se normalizaba, la A todo esto se agregan las consecuen-
percepción de riesgo entre la población cias socio-económicas que dejará la pan-
comenzó a descender y las conductas demia. Las estimaciones del gobierno para
de cuidados se fueron relajando. Según 2020 son muy pesimistas: se registrará una
la empresa Equipos, a fines de marzo el caída de la economía superior al 5% del
80% de los uruguayos manifestaba una PIB, un aumento de la pobreza de más de
sensación de riesgo ante la pandemia, cinco puntos (podría llegar al 15%), una
pero a comienzos de noviembre, esa ci- desocupación por encima del 14% y un
fra cayó a solo el 26%. Como se aprecia déficit fiscal del 7% del PIB. Muchos ana-
en los gráficos 1 y 2, el número de casos listas independientes creen que esa situa-
diarios y el número de personas que cur- ción podría cambiar en el próximo año,
saban la enfermedad, experimentaron un pero los escenarios más optimistas se apo-
aumento importante a partir de octubre yan en supuestos de difícil comprobación.
y un crecimiento exponencial a partir de Visto en perspectiva, el gobierno no
noviembre. Para comienzos de diciembre, alteró sustancialmente las metas fiscales
la situación sanitaria del país comenzaba que anunciadas por el presidente en el
a estar desafiada por algunos fenómenos día de su asunción. Desde el inicio de la
preocupantes como el contagio comuni- emergencia sanitaria, la autoridad econó-
tario (sin posibilidad de rastreo), que pasó mica intentó ahorrar recursos en virtud de
de un 10 a un 25%, y la presión sobre un decreto presidencial aprobado antes de
la camas de cuidados intensivos, que pasó la aparición del virus (Decreto 90/2020),
de 10 camas ocupadas a 40. que restringía en un 15% el gasto presu-
El cambio en la situación sanitaria puestal previsto para el año 2020. Exone-
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obligó al gobierno a dar marcha atrás el ró de esa restricción a los ministerios vin-
3 de diciembre y cancelar algunas activi- culados al combate a la pandemia y a los
dades específicas (teletrabajo de oficinas centros de investigación que desarrolla-
públicas, clausura de algunas actividades ban kits, pero mantuvo un control férreo
deportivas y reducción del horario de fun- sobre el resto del gasto público. Además,
cionamiento de bares y pubs). Sin embar- el presidente envío en abril el proyecto de
go, la evolución de los indicadores exigían urgente consideración anunciado y el Par-
medidas más amplias y consistentes que lamento lo aprobó con cambios a finales
el gobierno comenzó a promover recién de junio. El tratamiento parlamentario
el 16 de diciembre, como la limitación de significó el fin de la fase de cooperaciónentre el gobierno y la oposición y el re- rios y exigen mucha prudencia a quienes 213
torno a un intenso debate público sobre se arriesgan a realizar pronósticos sobre el
las consecuencias de la crisis sanitaria. En futuro del país.
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suma, la pandemia parece no haber modi- Uruguay resolvió con muy buena nota
ficado las metas políticas de un gobierno el desafío del coronavirus durante ocho
liberal con fuerte vocación reformista. meses. Pese al reciente incremento de los
La oposición ha criticado severamente casos, el sistema sanitario parece contar
esta perspectiva al entender que la austeri- con capacidades como para absorber la
dad fiscal sostenida por el presidente, pro- fuerte demanda, al tiempo que el número
vocará en el futuro dificultades mayores de muertes apenas superó la centena. No
dado el notorio deterioro de los indicado- obstante, al cierre de 2020, los factores
res sociales. Propuso a cambio la creación que mejor explicaron el buen resultado
de un salario mínimo transitorio para las -solidez institucional, estrategia flexible
personas con empleos informales pero el del gobierno y cultura política-, están ab-
gobierno prefirió mantener su política de solutamente desafiados por la evolución
transferencias focalizadas, concebida para del virus y por los asuntos pendientes que
circunstancias normales y heredada de la la crisis dejará en materia de desempleo,
administración de izquierda. Los claros- pobreza o desigualdad.
curos de esta situación abren muchísimos
interrogantes, atenúan los éxitos sanita- Daniel Chasquetti
ARGENTINA EN SU ETERNO LABERINTO
El 11 de marzo de 2020 la Organiza- Desde marzo hasta hoy unos números
ción Mundial de la Salud (OMS) decla- no exentos de controversias en la compa-
ró que el mundo estaba ante una pan- ración entre países (¿cómo y quién cuenta
demia. Ocho meses más tarde, el 14 de qué y para qué?) avalaron la identificación
diciembre, la OMS reporta 70.829.855 de casos de éxito y fracaso. En los me-
de contagios y 1.605.091 de muertos dios, sea por pereza intelectual o porque
por covid en el mundo. Argentina, con se reduce más fácilmente a un titular, ha
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898 muertes por millón de habitantes predominado la explicación por una cau-
ocupa el puesto 13º en la lista de países sa única, a menudo personalizada: sea lo
que más han sufrido la pandemia, por buena que es Jacinda Arden, la primera
detrás de Perú, España o Estados Unidos ministra de Nueva Zelanda –que a mi jui-
y por delante de Brasil y México, estos cio ha sido tan racional como empática y
últimos gobernados por líderes que ne- eficiente, pero cuenta además con un sis-
garon o subestimaron el virus y tomaron tema de salud potente, recursos estatales y
medidas más tardías. ¿Cómo evaluar lo condiciones medioambientales y geográ-
ocurrido hasta ahora? ¿De qué depende ficas que también han contribuido a esa
una buena gestión? buena gestión–, o lo malo que es Donald214 Trump –que lo es, pero presidía un país a octubre en la población que manifiesta
de dimensiones enormes, con un siste- estar dispuesta a vacunarse, con conside-
ma de salud no universal y una enorme rables varianzas entre países (manifiesta
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desigualdad, que también han hecho su que se vacunará el 54% en Francia fren-
papel a la hora de comprender los factores te al 87% en India). El covid-19 generó
que condicionan el desempeño de un país muchos miedos, porque poco y nada se
ante la crisis sanitaria–. conocía de sus orígenes, mientras el con-
El objetivo de este trabajo es reflexio- tagio se dio a toda velocidad alrededor del
nar sobre la gestión política de la pande- mundo. La pandemia preocupa y ocupa
mia por parte del gobierno argentino. No porque las medidas adoptadas por casi to-
se trata de evaluar los resultados sanitarios dos los gobiernos del mundo para supri-
(algo que escapa a mis competencias) sino mir el virus –el confinamiento, la distan-
de repasar las variables políticas intervi- cia social, la reducción de la movilidad, el
nientes en el proceso de toma de deci- cierre de comercios y/o de escuelas, entre
siones para observar sus efectos sobre el otros– afectaron profundamente la eco-
Estado y las perspectivas de la democracia nomía, la educación y el trabajo, también
en el país. la democracia, la política, la convivencia y
Comencemos por separar la paja del la salud mental. Detengámonos en el caso
trigo, porque la pandemia le ha calzado argentino.
como anillo al dedo a la permanente e
insomne carrera de titulares alimentados
por likes y retuits y a la necesidad de ge- EL VIRUS ATERRIZA EN EZEIZA
nerar noticias para alimentar canales de
televisión que emiten durante las 24 ho- El coronavirus habría saltado de un ani-
ras. Inicialmente, la ciudadanía de buena mal (seguramente un murciélago o un
parte del mundo fue invitada a enfrentar pangolín) a un ser humano en un mer-
“una guerra” contra “un enemigo invisi- cado de animales vivos de Wuhan, Chi-
ble”, “el virus chino” (sostuvo Trump), na. El dengue en Argentina (también
que “todos unidos” podíamos vencer. con fuerte presencia en Paraguay, Brasil
Rápidamente se desató una carrera por y Colombia) afecta principalmente a la
ubicar países en rankings, por encontrar población que vive en situación de vulne-
respuestas rápidas, a veces “mágicas” y rabilidad debido a la pobreza. El covid-19
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por producir una vacuna. Las vacunas ya vino de afuera e inicialmente se percibió
están comenzando a aplicarse y ahora se como un algo externo y clasista. A ni-
entra en una tercera fase político-social vel discursivo, un primer desafío para el
en la que comienza a crecer el sentimien- gobierno argentino, así como para otros
to antivacuna mientras la atención está de la región, fue explicar en qué medida
puesta en conseguirla y gestionarla ade- existía un riesgo para toda la población y
cuadamente en el territorio. Tal es así que no solo para aquellos que “podían viajar a
la encuesta de Ipsos y el Foro Económico Europa”. A diferencia de México y Brasil,
Mundial, publicada en noviembre, mues- donde los presidentes subestimaron los
tra un declive de cuatro puntos de agosto riesgos, la respuesta argentina fue rápiday alineada con otros gobiernos latinoame- blación se encontraba en situación de po- 215
ricanos como los de Panamá, Perú, Co- breza –32% de los hogares– y el 8,9%, en
lombia o Uruguay. Visto en perspectiva, pobreza extrema.
¿TIE M POS D E PR UE B A O PR OB AN D O A LOS PRESID EN T ES?
se generó cierta ilusión en torno al poder
de la “unidad nacional” y un confina-
miento que se esperaba fuera breve pero MARZO. EL GOBIERNO
se volvió largo e imposible de cumplir CONCENTRA LA ACCIÓN
para muchos sectores de la sociedad. Pasó Y DECLARA EL ESTADO
en Argentina, pero también en Panamá o DE ALARMA
Perú. Con la excepción de Uruguay, pasó
en casi todos los países de la región. Pero Durante la semana del 9 de marzo, tan
antes de entrar en detalles, detengámonos pronto como los datos alarmantes en Ita-
en el contexto político. lia (especialmente en la región de Lom-
Alberto Fernández, líder peronista del bardía) y España (especialmente Madrid)
Partido Justicialista (PJ) asumió el cargo llamaron la atención global, el gobierno
el 10 de diciembre de 2019, luego de de Fernández creó un comité de crisis. El
ganar las elecciones presidenciales como 12 de marzo, con 31 personas infectadas,
candidato por la coalición Frente de To- el gobierno argentino suspendió los vue-
dos. El ex presidente Mauricio Macri los desde todos los países de Europa, Esta-
(2015-2019) de la Propuesta Republicana dos Unidos, Corea del Sur, Japón, China
(PRO), apoyado por la alianza Juntos por e Irán, y pocos días después las fronteras
el Cambio (que incluía al histórico parti- se cerraron por completo. El domingo 15
do Unión Cívica Radical, entre otros) fue de marzo se decretó el cese de las clases
derrotado en la primera vuelta. La fórmu- presenciales y el cierre de fronteras, con
la Fernández-Cristina Fernández de Kir- 56 contagiados y 2 muertos. Cuatro días
chner obtuvo el 48% de los votos frente al más tarde, el jueves 19 (con 128 casos),
40% alcanzado por Macri-Miguel Ángel rodeado de gobernadores, representantes
Pichetto. En su discurso inicial al asumir de la oposición y alcaldes el presiden-
el cargo Alberto Fernández llamó al con- te anunció la declaración de estado de
senso, buscando calmar la polarización alarma (a modo de referencia, en España
entre kirchneristas y la oposición, pero esta medida se toma unos días antes, con
también dejó explícita la apremiante si- 5.000 positivos y casi 200 muertos). El
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tuación económica que atravesaba el país, estado de alerta está regulado por la Ley
al borde del default. El objetivo principal 27287, que lo establece ante situaciones
del nuevo gobierno fue entonces renego- excepcionales, para facilitar la toma de
ciar las condiciones de la deuda externa decisiones.
para posponer los pagos y poder concen- En esta etapa, aunque el presidente
trar recursos en la reactivación de la eco- aparece rodeado de autoridades y miem-
nomía y la lucha contra la pobreza. Según bros de la oposición, todas las medidas
el Observatorio de la Deuda Social de la fueron tomadas por Decretos de Necesi-
Universidad Católica Argentina (UCA) dad y Urgencia (Decretos de Necesidad
en diciembre de 2019 el 40,8% de la po- y Urgencia, DNU). El DNU es una atri-216 bución del ejecutivo y no existen restric- adaptación de los reglamentos también se
ciones para seguir activándolo durante el dio en el marco de conflictos crecientes,
estado de alarma. Los primeros anuncios pero se concretó.
INÁCIO / CHASQUETTI / WELP / CAMPOS / LÓPEZ / SCHENONI / SANTANA / MENDES / TUMELERO
tuvieron un alto nivel de consenso y se ba- Si en marzo la esperanza y la estrategia
saron en la comunicación informal entre estaba puesta en el confinamiento y la ac-
las autoridades, mientras que el presiden- tuación rápida, en junio de 2020 algunos
te destacó que sus decisiones priorizaron medios globales, como la CNN, titulaban
la información y consejos de los científi- que América Latina “está perdiendo la
cos. Se respetaron los procedimientos y batalla contra la pandemia”. Aunque con
así lo percibió la sociedad. La popularidad diferencias, los países de la región com-
de Fernández alcanzó niveles inéditos. parten el tener unas economías informa-
El Parlamento suspendió sesiones les con enorme peso (la OIT lo ubicaba
temporalmente y la Corte Suprema de en el 53% de media regional, con países
Justicia decretó el estado de excepcio- en que alcanza cifras mucho más elevadas,
nalidad dejando de funcionar, también como Bolivia), tener sistemas de salud
temporalmente, lo que implica que ni el poco desarrollados y porciones considera-
Congreso ni el poder judicial realizaron bles de la población debajo de la línea de
acompañamiento o supervisión formal pobreza, que además venía aumentando
de las decisiones tomadas por el ejecuti- en los últimos años (según la CEPAL en
vo. Poco a poco los tribunales inferiores 2019 un 30,8% de la población latinoa-
se fueron activando para responder a so- mericana vivía en la pobreza y 11,5% en
licitudes concretas de reclamaciones indi- la indigencia).
viduales de movilidad. Los decretos del Originalmente, el estado de alarma se
presidente fueron tomados en el marco extendería hasta el 29 de marzo, pero lue-
de sus competencias. go se prorrogó otras veces. Con cada pró-
rroga iba creciendo el malestar y subien-
do de tono la disputa política, mientras la
AGOSTO. INCERTIDUMBRE crisis económica se volvía más acuciante.
Y CRISIS
El Congreso estuvo cerrado los primeros DICIEMBRE. SE RENEGOCIÓ
dos meses de pandemia, luego inicio se- LA DEUDA, LOS CONTAGIOS
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siones virtuales y más tarde pasó a una SE DISPARAN Y LA GRIETA
modalidad híbrida que no ha estado exen- RECUPERA POSICIONES
ta de polémicas, por exabruptos de algu-
nos diputados y hasta imágenes de con- La ‘grieta’ habla de una fractura entre
tenido sexual que motivaron la renuncia peronistas y antiperonistas que ha carac-
de un diputado. Argentina, como otros terizado con mayor o menor intensidad
países, no contemplaba en su reglamento a la política argentina durante mucho
la posibilidad de realizar sesiones virtua- tiempo y con especial fuerza durante los
les y muchos parlamentarios por edad se gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner.
encuentran entre los grupos de riesgo. La A mediados de año el núcleo de oposiciónestaba encarnado en actores del radicalis- ¿MALA GESTIÓN? ¿BUENA 217
mo que cuestionaban o rechazaban las GESTIÓN?
medidas tomadas por el gobierno, pero
¿TIE M POS D E PR UE B A O PR OB AN D O A LOS PRESID EN T ES?
representado por quienes no gobiernan. Los países de América Latina –con la ex-
Quienes ocupaban puestos directivos ele- cepción de Uruguay, todavía– han gestio-
gían la colaboración. Prevaleció la idea de nado la crisis provocada por el covid-19
‘ir juntos’, dejando de lado las disputas de forma mediocre, mala o incluso muy
y los enfrentamientos. Esto se entendió mala, pero tenían escaso margen para
como resultado de la gestión federal de conseguir otro resultado. La mayoría to-
recursos, que genera incentivos para que maron medidas rápidas con lockdowns
las provincias y los gobiernos locales cola- estrictos y ayudas económicas para la
boren para acceder a la financiación. Pero población vulnerable. Pero los sistemas
no solo resurgió la grieta en torno a los sanitarios no estaban preparados, y casi
partidos políticos, sino que estalló el con- ningún país disponía de financiación para
flicto entre intendencias (distinto o seme- prepararlos a tiempo. La observación y
jante color político), entre el gobierno de comparación de las distintas gestiones
la ciudad y el de la nación (diferente color permite extraer lecciones que funcionan
político) pero también las tensiones en- para comprender el caso argentino.
tre el gobierno de la provincia de Buenos Primera, el liderazgo es clave, pero no
Aires y el Nacional (mismo color políti- alcanza. Actuar rápido, confiar en los
co). Ha habido movilizaciones de policías expertos, planificar, es muy importante,
(en un hecho sumamente controvertido pero donde no hay recursos ni capaci-
en que rodearon la casa del gobernador dades estatales suficientes para imple-
de provincia de Buenos Aires), tomas de mentar las políticas, las probabilidades
tierra que han dividido al gobierno y sus de éxito se reducen dramáticamente. Lo
diferentes facciones, la oposición partida- previo nos conduce a la segunda lección:
ria se ha hecho más fuerte y ha crecido sin capacidades estatales poco se puede ha-
el rechazo de sectores de la clase media al cer. Un sistema de salud y un aparato bu-
confinamiento y a las medidas tomadas. rocrático con despliegue en el territorio
Aunque Fernández ha visto disminuir su no se crean de un día para el otro y sin
apoyo, este continúa siendo importante y ellos no se puede atender a la población.
mayoritario. Argentina estaba mejor preparada que
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Una de cal y una de arena, otra de cal otros países de la región, pero no con-
y otra de arena. Al cierre del año el go- taba con recursos o no supo generar una
bierno cuenta en su haber con el logro de estrategia adecuada para el monitoreo y
haber renegociado la deuda externa. Por el cribado masivo, entre otros. Tercera,
otra parte, según el Observatorio de la una comunicación clara y coordinada es
Deuda Social de la Universidad Católica clave. Bolsonaro y Trump lo ejemplifican
Argentina, la pobreza habría aumentado en negativo: donde hay líderes negacio-
en 4 puntos, alcanzando el 44,2%, afec- nistas el cumplimiento de las recomen-
tando a 18 millones de personas (dos mi- daciones es menor. Peor, cuando usar o
llones de personas más que en 2019). no tapabocas se vuelve una cuestión de218 ser de derechas o de izquierdas estamos do, aunque con las debidas adaptaciones,
perdidos. La confusión es mayúscula si a gestionar regularmente y de acuerdo a
el ministro de Salud dice una cosa y el los patrones previos. A partir de entonces,
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presidente la contraria. La situación ar- no hay elementos para considerar que la
gentina fue de unidad y claridad durante gestión de la pandemia haya sido utiliza-
un tiempo, pero ahora, como en otros da ni siquiera que se haya intentado utili-
lugares, el sentimiento antivacuna va zar como ventana de oportunidad para la
ganando de forma preocupante. Cuarta, concentración ilegítima o ilegal del poder.
no era la salud versus la economía como Hay tensiones, tensiones crecientes, pero
pretendía defender esa nueva corriente responden a las dinámicas de la política
de autodenominados ‘libertarios’. El dis- argentina previas a la pandemia, como
tanciamiento social previene el contagio, muestra en particular la propuesta de re-
pero tiene grados (en un extremo cerrar- forma judicial impulsada por la vicepre-
lo todo, en el otro solo prohibir eventos sidenta (sobre la que pende la sospecha
públicos masivos). En el medio plazo de buscar resolver sus problemas con la
solo puede funcionar asociado a otras justicia por la vía del recambio de auto-
políticas: preparar el sistema de salud y ridades).
generar un sistema de testeo y rastreo ¿Qué probabilidades hay de que se
de contagios. La economía se ha visto produzca una crisis de gobernabilidad?
afectada en todas partes. Pero, quinta La crisis económica se ha cebado con
lección, cuidado con los datos. Ya es parte la región latinoamericana, previamente
del refranero de las ciencias sociales esto caracterizada por las debilidades estruc-
de que si torturas a los datos suficiente- turales de sus economías, tan vulne-
mente al final confiesan... Nadie quiere rables a los mercados globales y ahora
salir mal parado, ni los gobiernos ni las afectadas por la caída de las remesas y
oposiciones ni mucho menos la ciudada- el turismo, el peso del empleo informal
nía. Pero qué significa salir bien parado y la desigualdad. El Fondo Monetario
varía para unos y otros. Menos en Nueva Internacional (FMI) estima que la eco-
Zelanda y algunos países asiáticos, esto nomía de América Latina se contraerá
va de mal a peor en todas partes. Y el en un 9,4%. Argentina saldría aún peor
bombardeo de datos se tira desde las parada, con una previsión de caída del
trincheras de la polarización. Las estadís- 11,8%. En este escenario, si 2019 fue
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ticas deben alimentar las políticas públi- el año de las protestas sociales, nada
cas, no el odio. Última, y ya comenza- augura que vayan a disminuir. Parale-
mos a vivirlo, la vacuna no acaba con el lo al aumento de la pobreza crecerá la
problema, solo lo cambia de nivel. insatisfacción ciudadana y su expresión
¿Hubo y/o hay riesgos de retroceso furiosa, atención a estas demandas,
democrático en Argentina? Pese a que el porque los datos de caída del PIB, in-
Parlamento y la Corte de Justicia suspen- formalidad y pobreza en Argentina son
dieron sus actividades por un tiempo y alarmantes.
pese a que el gobierno concentró compe-
tencias, los tres poderes han ido volvien- Yanina WelpPERÚ: CRISIS POLÍTICA EN PANDEMIA 219
El año que termina ha sido crítico para el no atendidas, disolvió del Congreso en
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mundo por la lucha contra el covid-19. septiembre de 2019.
Será recordado como el año que vivimos Es en este contexto que el Perú en-
en peligro. Para el Perú es, adicionalmen- frenta la pandemia del covid-19. En este
te, el año en el que democracia se tamba- artículo se analiza la respuesta del ejecu-
leó en sus raíces, tanto como sistema de tivo en el marco de sus facultades consti-
representación política y en sus principa- tucionales para atender la crisis. Para ello,
les instituciones. se da cuenta de las medidas dictadas, los
En abril de 2021 se celebrarán las elec- límites estructurales y sociales del Estado
ciones del bicentenario de la independen- peruano para atenderla, así como la crisis
cia. En un escenario de democracia sin política de una tensa relación entre el eje-
partidos y con ciclos democráticos que no cutivo y el Congreso.
fueron mayores a 19 años, se había que-
brado el mito: cada vez que no hubo ma-
yoría del gobierno en el congreso, hubo EL COVID-19. DECLARACIÓN
golpe de estado. Desde el siglo xxi, los DE EMERGENCIA Y RESTRICCIÓN
gobiernos sin mayoría formaron coalicio- EN EL EJERCICIO DE DERECHOS
nes débiles que les permitió terminar su
mandato. A los nueve días de haberse detectado
En el 2016, la elección de Pedro Pa- el primer caso de covid-19, el presiden-
blo Kuczynski en segunda vuelta confi- te Martín Vizcarra declaró el estado de
guró el escenario de un gobierno dividi- emergencia en todo el territorio nacional.
do que gestó un interminable conflicto Se trata de uno de los dos estados de ex-
entre ejecutivo y legislativo. En los pri- cepción previstos en la Constitución. Pro-
meros tres años PPK había renunciado cede en caso de “perturbación de la paz o
después de librar una vacancia por per- del orden interno, de catástrofe o de gra-
manente incapacidad moral, en un clima ves circunstancias que afecten la vida de
de acusaciones cruzadas entre diversos la nación”. Para declararlo, el presidente
líderes políticos por presuntos sobor- requiere del acuerdo del Consejo de Mi-
nos de la empresa Odebrecht. Asumió nistros. Como consecuencia de tal decla-
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Martín Vizcarra, su vicepresidente. Tras ración, se puede restringir o suspender el
denuncias de corrupción por la propa- ejercicio de los derechos constitucionales
lación de audios que vinculaban a una relativos a la inviolabilidad del domicilio,
red que incluía a jueces con hechos de la libertad de reunión y de tránsito, así
corrupción, convocó a un referéndum como el derecho a no ser detenido salvo
para reformar parcialmente la Constitu- en caso de flagrancia o mandato judicial.
ción. Ante el escalamiento de conflictos El ejecutivo debe dar cuenta al Congreso
con el Congreso propuso un anticipo de de la decisión tomada.
elecciones y, luego de presentar cuestio- El 15 de marzo se dispuso la cuaren-
nes de confianza que fueron denegadas o tena –especificando las excepciones bajo220 las que los ciudadanos podrían circular–, dio el Congreso, representa a la fecha el
el cierre temporal de fronteras, así como 23% del PBI del país. La atención de la
el apoyo de las Fuerzas Armadas a la Poli- emergencia abarcó transferencias directas
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cía Nacional para el cumplimiento de las de poco más de 100 dólares por mes solo
medidas dictadas. Tres días más tarde se a las familias en condición de pobreza
estableció la inmovilización social –toque o pobreza extrema. El bono se extendió
de queda– obligatoria a nivel nacional, la también a trabajadores independientes y
misma que se mantiene hasta la fecha, en posteriormente tuvo carácter universal.
horario reducido. El estado de emergencia Otras medidas se dirigieron a brindar so-
se ha extendido hasta el 31 de diciembre. porte a las empresas y sostener la cadena
El covid-19 no solo golpeó al Perú con de pagos de la economía.
la alta tasa de mortalidad, pues el reporte
del Financial Times mostró un exceso de
muertes que llegó a 149% respecto de los LA INFORMALIDAD SALE
años pasados, sino que visibilizó la fragi- EN CUARENTENA
lidad de los servicios del Estado peruano
y con ello, deficiencias estructurales que En las primeras semanas de la pandemia
generan una alta desigualdad. se dieron cambios ministeriales en secto-
res claves: salud e interior. La insuficien-
cia de pruebas moleculares y equipos de
LA POPULARIDAD protección médica, denuncias por com-
DEL PRESIDENTE NO IMPIDIÓ pras tardías, ineficientes y con indicios
QUE FUERA VACADO de corrupción o negligencia generaron
tensiones entre el ejecutivo y otras insti-
El presidente Vizcarra asumió la vocería tuciones.
del ejecutivo en una primera etapa. Du- El confinamiento tuvo consecuencias
rante las primeras semanas dio mensajes en materia laboral. El gobierno permitió
diarios al mediodía, al lado de su gabi- a las empresas la posibilidad de recurrir a
nete. La comunicación buscaba transmi- figuras como la suspensión de labores y
tir un liderazgo en las medidas tomadas. del pago de haberes en la relación laboral.
La rápida y severa reacción del ejecutivo En la práctica más de dos millones de per-
preveía la fragilidad de los servicios de sonas han perdido sus trabajos. El Perú es
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salud, los problemas de infraestructura uno de los países con mayor informalidad
y otras limitaciones que se fueron evi- de la región. El 90% del empleo inde-
denciando en las semanas siguientes. La pendiente es informal. De acuerdo con
popularidad del presidente fue superior a Miguel Jaramillo en “Anatomía de una
la de sus antecesores desde que asumió la debacle económica: el mercado laboral
presidencia. Su aprobación llegó a supe- peruano en el 2020”, el mercado laboral
rar el 80%. La ex ministra de Economía, sufrió el golpe más brutal de la historia
María Antonieta Alva, asumió los retos moderna del Perú. Respecto del 2019, la
de responder con un plan de estímu- población con empleo ha caído -39,6%.
lo fiscal que, sumado a las medidas que El número de jóvenes con empleo cayó aTambién puede leer
