Las nuevas reglas del juego político en Chile: partidos, campañas y probidad
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ANÁLISIS
N O 1/2017
CHILE
Las nuevas reglas del juego político en
Chile: partidos, campañas y probidad
Claudio Fuentes S.
Mayo 2017
Entre 2014 y 2016 se introdujeron en Chile una serie de reformas
muy significativas al sistema electoral, la forma en que funcionan los
partidos políticos, las regulaciones sobre el financiamiento de campañas
electorales y varias otras medidas vinculadas a la probidad. En este
documento se analiza el contexto político y social que propiciaron
aquellas transformaciones, el contenido de las reformas y las perspectivas
que se derivan de estos cambios.
Los importantes cambios en las reglas del juego político se explican por:
(a) el cambio en el balance de poder en el Congreso Nacional favorable a
la coalición de centro-izquierda y que por primera vez desde el retorno
de la democracia obtuvo una mayoría consistente en ambas cámaras;
(b) una serie de escándalos de corrupción que fueron perseguidos por la
justicia y que a la fecha han afectado a actores políticos de derecha,
centro e izquierda;
(c) y escándalos de negocios asociados con la familia de la presidenta
Bachelet y con la persona del ex presidente Piñera.
Las reformas implementadas principalmente se han referido al vínculo
entre empresas y partidos, aspectos internos de los partidos, y campañas
electorales.Índice Introducción.........................................................................................................................................................3 Contexto político y social.............................................................................................................................3 Ámbitos de interés regulatorio..................................................................................................................4 Vínculo entre sector privado y público.....................................................................................................4 ● Probidad en función pública y conflictos de interés......................................................................4 ● Fideicomiso ciego. ........................................................................................................................................5 Modernización del Estado..............................................................................................................................5 ● Perfecciona Alta Dirección Pública y Dirección Nacional del Servicio Civil.......................5 ● Regula funciones de funcionarios municipales...............................................................................6 Partidos Políticos y campañas.....................................................................................................................6 ● Reforma Electoral..........................................................................................................................................6 ● Reformas a los partidos políticos...........................................................................................................7 ● Reformas a campañas políticas.............................................................................................................8 ● Fortalecimiento del Servicio Electoral............................................................................................... 10 Ciudadanía.......................................................................................................................................................... 12 Conclusiones....................................................................................................................................................12 Bibliografía........................................................................................................................................................16
LAS NUEVAS REGLAS DEL JUEGO POLÍTICO EN CHILE: PARTIDOS, CAMPAÑAS Y PROBIDAD | Claudio Fuentes S.
Introducción ma aumentaría los niveles de participación. No obs-
tante, en las elecciones municipales de 2012, presi-
En este documento se describen las principales re- denciales de 2013 y municipales de 2016 se observó
formas al sistema político chileno en los últimos una tendencia de participación a la baja, llegándose
años. Se entrega una breve síntesis de los factores a la histórica cifra de 35% de participación electoral
que motivaron estas reformas, para luego explicar en las últimas elecciones municipales.
las principales reformas legales y sus consecuencias
para el sistema político. Se sostiene que desde el El programa de gobierno de Michelle Bachelet
punto de vista de la transparencia, equidad de com- no consideraba medidas relevantes en materia de
petencia, acción afirmativa en relación a participa- reformas políticas, salvo la inclusión de medidas de
ción de mujeres y fiscalización del proceso político acción afirmativa para mujeres en la competencia
se han realizado importantes avances, convirtién- política. Pese a ello, en su primer año, el Ministro
dose en un momento crucial de reformas de las re- del Interior encabezó una crucial negociación con
glas del juego político. En la parte final, se exponen los partidos políticos de gobierno y oposición
algunos puntos críticos pendientes de las reformas para reemplazar el sistema electoral binominal,
implementadas y una evaluación de la agenda de re- promoviendo uno más proporcional. Se redujo el
formas políticas que es probable que emerja en los número de distritos de diputados (de 60 a 28), se
próximos años. amplió el número de diputados (de 120 a 155) y
senadores (de 38 a 50), se estableció un sistema de
cuotas para permitir una mayor representación de
Contexto político y social
mujeres, entre otras modificaciones. El cambio solo
fue posible gracias a que el gobierno por primera
Desde mediados de la década del 2000, el sistema
vez, desde el retorno de la democracia, contaba
político venía enfrentado serios cuestionamientos.
con mayoría en ambas cámaras. Además, algunos
A los escándalos por casos de corrupción se sumó
sectores de derecha concurrieron a la reforma al
un creciente activismo social crítico del actuar de los
verse beneficiados en una mayor oportunidad de
partidos políticos tradicionales, lo que se reflejó en
competir por cupos legislativos.
mayores niveles de desconfianza social hacia el con-
junto de las instituciones y baja en la identificación
Sucesivos escándalos de corrupción por financia-
en el eje izquierda-derecha por parte de la ciudada-
miento irregular de las campañas de 2013, investi-
nía. Adicionalmente, se intensificaron las protestas
gaciones sobre el vínculo entre los negocios del ex
sociales demandando mejores niveles de vida en
presidente Sebastián Piñera y decisiones que tomó
diversos puntos del país. Los medios de comunica-
bajo su administración y otro caso que afectó di-
ción también adquirieron un rol más protagónico,
rectamente a familiares de la Presidenta, colocaron
aportando con investigaciones sobre una serie de
el tema como un aspecto crucial de la vida republi-
casos asociados a corrupción del sistema político.
cana. Así, a inicios de marzo de 2015 la Presidenta
estableció un Consejo Asesor presidencial contra
A nivel político, algunos congresistas comenzaron
los conflictos de interés, el tráfico de influencias y
a desalinearse de las directrices de los partidos, por
la corrupción1. Este Consejo, liderado por el eco-
lo que en 2011 el Congreso aprobó la que se deno-
nomista Eduardo Engel, emitió un informe 45 días
minó “ley anti-díscolos” que establecía el plazo de
más tarde, sugiriendo más de 300 recomendaciones
un año para que un militante de un partido pudiese
en ámbitos relativos a la regulación de los merca-
desafiliarse y competir como independiente. En el
dos, modernización del Estado, partidos políticos,
año 2012, comenzó a regir otra norma que estable-
cía el registro automático al momento de cumplir
18 años y la voluntariedad de concurrir a votar. En 1. El Consejo estuvo compuesto por 15 integrantes, la mayo-
el esquema anterior, el registro era voluntario y el ría de los cuales no tenía militancia política, aunque con una
reconocida identificación en el eje izquierda-derecha. Incluyó
concurrir a votar obligatorio. Como se venía obser-
personas con diferentes bagajes profesionales y a cuatro per-
vando una gradual tendencia a registrarse menos en sonas que tenían mayor cercanía con los planteamientos de la
los padrones electorales, se esperaba que esta refor- oposición al gobierno.
3Claudio Fuentes S. | LAS NUEVAS REGLAS DEL JUEGO POLÍTICO EN CHILE: PARTIDOS, CAMPAÑAS Y PROBIDAD
vínculo entre el sector público y privado, y educa- En agosto de 2015, el Poder Ejecutivo y las prin-
ción cívica en materia de probidad (Comisión En- cipales autoridades del Congreso establecieron lo
gel 2015, Engel 2016a). El gobierno acogió estas que se denominó la “agenda 6 + 6”, de 6 proyectos
recomendaciones y estableció una agenda de pro- priorizados para aprobarse en el año 2015 y otros
puestas, varias de las cuales fueron aprobadas por el 6 en el año 2016. El objetivo era avanzar un grupo
Congreso en el período 2016-2017. El compromiso de materias de la agenda de probidad para que fue-
del Ejecutivo, las investigaciones de la Fiscalía, el sen implementadas con ocasión de las elecciones
interés de algunos legisladores y el monitoreo cons- municipales de octubre de 2016. Como los casos de
tante de los medios de comunicación y la sociedad corrupción asociados al financiamiento irregular de
civil organizada, explican su rápida aprobación (En- partidos políticos ocupaba gran parte de la atención
gel 2016b). de los medios de comunicación, se priorizó la agen-
da vinculada a los temas de los partidos. La agenda
Ámbitos de interés regulatorio consideró en una primera etapa: (1) financiamiento
de campañas electorales; (2) pérdida de escaño por
El Consejo asesor presidencial, o “Comisión En- infracciones graves a leyes electorales; (3) fortaleci-
gel”, identificó cinco esferas de interés regulatorio, miento del Servicio Electoral en materia de control
a saber, aquellos relacionados con los mercados, el de partidos; (4) establecimiento de autonomía cons-
vínculo entre el mundo privado y el sector estatal, titucional para el Servicio Electoral, (5) creación de
la modernización del Estado, lo concerniente a la la Comisión de Valores; y (6) perfeccionamiento de
reforma de los partidos políticos, y aspectos más la ley sobre probidad en la función pública amplian-
generales de carácter social (educación cívica, por do los sujetos obligados a realizar declaraciones de
ejemplo) (Comisión Engel 2015). Se entendió que intereses y patrimonio.
el problema de la corrupción y tráfico de influen-
cias no podría resolverse regulando lo concerniente La segunda etapa consideró proyectos sobre: (7)
exclusivamente a financiamiento de campañas po- estructura interna de los partidos políticos; (8) au-
líticas, que era el tema que estaba en la palestra pú- mento en las sanciones a los conflictos de interés;
blica. Las recomendaciones propuestas, entonces, (9) regulación y sanciones por corrupción y cohe-
se asociaron con estos cinco ámbitos. Aunque se cho; (10) regulación al uso de suelos; (11) fortale-
reconocía que no era posible en el corto plazo im- cimiento de la Alta Dirección Pública; y (12) esta-
plementar todas las reformas propuestas, se insistió blecimiento de la obligatoriedad de la educación
que se requería contar con una mirada comprensiva cívica en colegios. A continuación se explican las
o sistémica del asunto. A continuación se presenta principales reformas aprobadas y la orientación que
un diagrama ilustrando con los temas que debían tuvieron estos cambios legislativos.
ser de interés regulatorio.
Vínculo entre sector privado y público
Diagrama Regulatorio
● Probidad en función pública y conflictos
MERCADOS
MERCADOS de interés
● Alta Dirección Pública
● Fiscalización
● Municipios
● Gobiernos corporativos
● Compras y concesiones A inicios del año 2016 el Congreso aprobó una ley
● Gobierno de SuperIntend.
●
●
Transparencia y acceso a info.
Planificación territorial
(20.880) que elevó los estándares en materia de de-
VINCULO Priv/Estado
● Agencia evaluación Pol. Públ. claraciones de interés y patrimonio de las autori-
● Fideicomiso PARTIDOS dades. Estas declaraciones son fundamentales a la
● Conflictos interés y patrimonio
● Lobby ● Financiamiento permanente hora de establecer potenciales conflictos de interés
● Puerta giratoria, inhabilidades. ● Campañas electorales
● Financiamiento campañas a la hora de tomar decisiones por parte de la au-
● Democracia interna
● Control toridad pública. Entre otras reformas se amplió el
número de funcionarios públicos que deben reali-
CIUDADANIA/SOCIEDAD
● Formación cívica y ética
zar estas declaraciones (poco más de 60 mil fun-
● Defensoría ciudadana cionarios de diferentes niveles en la administración
● Sistema integridad
del Estado), se ampliaron los sujetos relacionados o
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parientes que deben ser considerados en las decla- tado o a sus organismos y a empresas que exploten
raciones, se mejoró el detalle de los bienes a decla- concesiones otorgadas por el Estado.
rar en el instrumento de la declaración, se estableció
una periodicidad en estas declaraciones (al asumir, Modernización del Estado
cada año y al cese del cargo), y se le entregaron po-
deres a la Contraloría General de la República2 para En el año 2003, luego del descubrimiento de irre-
que verifique los antecedentes entregados. gularidades en la administración de fondos públi-
cos, se produjo un acuerdo político que permitió
En su fase de implementación, la Contraloría detec- el establecimiento del Servicio Civil, una instancia
tó que cerca de 2.400 autoridades no habían realiza- estatal que vela por la gestión de las personas en
do sus declaraciones, arriesgando multas y eventual el Estado, y que está a cargo del sistema de alta di-
destitución del cargo en caso de no cumplir con rección pública, mecanismo encargado de seleccio-
este requisito. El mejoramiento en estas declara- nar a los funcionarios de altos niveles del aparato
ciones ha permitido mayor transparencia respecto público. Además, se estableció un Consejo de Alta
del patrimonio de las autoridades, aunque todavía Dirección Pública, que dirime aquellas designacio-
subsisten algunas debilidades advertidas por el Ob- nes. A poco más de 10 años de su establecimiento,
servatorio Anticorrupción3 como la no inclusión en el fortalecimiento de las capacidades institucionales
estas declaraciones de patrimonio la información de esta institución ha sido un aspecto primordial de
de cónyuges con separación de bienes, ciertas li- la agenda de probidad.
mitaciones a la transparencia en la información, la
no inclusión de asesores de parlamentarios, y que ● Perfecciona Alta Dirección Pública y
la declaración se realice solo desde 1 año antes de Dirección Nacional del Servicio Civil
asumir el cargo.
En octubre de 2016 se promulgó una ley que per-
fecciona el sistema. Dicha reforma amplió la can-
● Fideicomiso ciego tidad de reparticiones que forman parte de la Di-
La misma ley 20.880 estableció la obligación que rección de Servicio Civil para proveer cargos por
determinadas autoridades al momento de asumir concurso público a sus más altas autoridades. Con
deben establecer un mandato o “fideicomiso ciego” esta reforma se pasó de 97 a 126 los servicios públi-
cuando sean titulares de acciones o valores por so- cos que participan del sistema, superando el 90% de
bre la suma de 25 mil Unidades de Fomento (apro- los servicios. A ello se agregó un mayor número de
ximadamente por sobre US$ 1 millón). Se estable- cargos de segundo nivel designados por concurso
ció un procedimiento para realizar tal operación, público.
una individualización de quiénes podrían actuar
de mandatarios, obligaciones y prohibiciones del Además, se terminó con la práctica de designar
mandante y mandatario, y mecanismos de fiscaliza- directivos provisorios. Cada gobierno adquirió la
ción y sanción por infracciones a la ley. Asimismo, práctica de remover a un directivo que había sido
se estableció la obligación que ciertas autoridades designado por concurso en la anterior administra-
(Presidente, Diputados, Senadores, entre otros) ción, designando un directivo transitorio y provi-
deban enajenar su participación en la propiedad de sional. La nueva ley exige que el cargo debe ser ocu-
empresas proveedoras de bienes o servicios al Es- pado por el subrogante legal y no por un directivo
designado temporalmente por el gobierno.
2. La Contraloría General de la República es un órgano autó-
nomo que fiscaliza la legalidad de los actos de la administración Por último y en materia de designaciones, la ley es-
pública así como las cuentas (ingresos e inversión de fondos tableció la prerrogativa del Ejecutivo de designar
fiscales) a nivel central y de las municipalidades. 12 cargos directamente al iniciar el gobierno (en los
3. El Observatorio Anticorrupción es una instancia de coor- primeros tres meses), y al mismo tiempo limitó la
dinación entre las ONGs Espacio Público y Ciudadano Inteli-
posibilidad que el gobierno saliente pueda concur-
gente que han monitoreado el avance en estas materias, inclu-
yendo legislación aprobada y si el contenido de las mismas se sar cargos de alta dirección en los 8 meses antes de
asemejan a lo propuesto por la Comisión Engel. terminar el gobierno. El gobierno entrante si decide
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despedir funcionarios de segundo nivel jerárquico, formación financiera municipal; no se han incorpo-
lo deberá hacer mediante una comunicación pre- rado los municipios al sistema de compras públicas
via y fundada ante el Consejo de Alta Dirección del (Chile Compra); no se han establecido unidades de
Servicio Civil. control de gestión en los municipios; y aunque se
tipificó de mejor modo el delito de cohecho, la in-
El nuevo cuerpo legal le entrega a la Dirección de habilidad para competir en elecciones se mantuvo
Servicio Civil nuevas funciones para tareas de coor- de 5 a 10 años, es decir, poco más de un período
dinación y desarrollo de la gestión de los funciona- municipal (de 4 años).
rios públicos, y se le entregaron nuevas atribuciones
al Consejo de Alta Dirección Pública como último Partidos Políticos y campañas
responsable del sistema de nombramientos. Sub-
sisten algunas deficiencias respecto del alcance de Las principales reformas en los dos últimos años se
instituciones que participan del sistema, la no incor- asocian con el sistema de partidos y que considera
poración del tercer nivel de jerarquía y regulaciones las normas de competencia para elegir legisladores,
respecto a incompatibilidades entre ocupar estos cambios en la estructura de funcionamiento inter-
cargos y pasar al ejercicio de cargos de representa- no de las tiendas política, nuevas regulaciones de
ción popular. campañas electorales y normas sobre control y fis-
calización.
● Regula funciones de funcionarios
municipales ● Reforma Electoral
Para la Comisión Engel uno de los aspectos más Desde el retorno a la democracia, las fuerzas po-
significativos de la política anticorrupción hacía re- líticas de centro-izquierda propusieron cambiar el
ferencia con las precarias capacidades instituciona- sistema electoral binominal. Este sistema tendía a
les a nivel de Municipios y la existencia de serias sobrerepresentar a la segunda minoría, por lo que
vulnerabilidades legales. A mediados de 2016 el favorecía a las fuerzas políticas de derecha. Eso,
Congreso aprobó una ley (20.922) referida a fun- unido a la existencia de senadores designados des-
cionarios municipales y atribuciones de la Subse- de la dictadura, otorgaba una ventaja electoral a la
cretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. derecha en el Congreso, donde siempre mantuvo la
Entre las medidas establecidas se destacan: el deber mayoría en el Senado. Pero además, la Constitución
de los alcaldes de presentar al Concejo Municipal establecía quórum especiales para la aprobación de
una política de recursos humanos, la que debe con- legislación (4/7, 3/5 y 2/3 en algunos casos), lo que
siderar mecanismos de reclutamiento, selección, hacía prácticamente imposible promover reformas
promoción, capacitación y egreso; establece límites políticas significativas. La reforma constitucional
en gasto anual de personal asociados a los ingresos de 2005 eliminó los senadores designados, pero la
municipales; establece la fijación de categorías aso- derecha no estuvo dispuesta a reformar el sistema
ciados a rangos en los grados del personal; y regula electoral en aquella ocasión.
los requisitos mínimos para ingreso y promoción
de cargos de plantas de directivos, profesionales, je- Las elecciones de 2013 permitieron una coyuntura
faturas, técnicos, administrativos y auxiliares, entre específica favorable al cambio dado que la coali-
otros. ción de centro-izquierda obtuvo por primera vez
desde la transición a la democracia una consistente
Aunque se han aprobado algunas medidas, de mayoría en ambas cámaras, lo que abría la opción
acuerdo al Observatorio Anticorrupción las políti- de negociar una reforma. Durante el primer año
cas implementadas son insuficientes. Por ejemplo, de gobierno, el poder Ejecutivo negoció una de las
no se han incorporado algunos cargos críticos de la principales reformas políticas desde el retorno a la
gestión municipal al sistema de Alta Dirección Pú- democracia. En abril de 2015 se promulgó la ley
blica; no se ha limitado la contratación de personal (20.840) que modificó el sistema de representación
a honorarios, particularmente en años electorales; binominal del Congreso, estableciendo un mayor
no se han reformado los sistemas de gestión e in- grado de proporcionalidad, especialmente de la Cá-
6LAS NUEVAS REGLAS DEL JUEGO POLÍTICO EN CHILE: PARTIDOS, CAMPAÑAS Y PROBIDAD | Claudio Fuentes S.
mara baja. En esta cámara, el nuevo sistema cambió sariamente se corresponden con las condiciones
el sistema de 60 distritos que elegían a 2 diputados espaciales y de población. Además, se mantuvo la
en cada uno de ellos (120 en total), por una com- subrepresentación de la Región Metropolitana res-
posición territorial de 28 distritos que eligen entre pecto del resto del país, pese a que es allí donde se
3 y 8 diputados dependiendo de la población (155 concentra el mayor porcentaje de población. Asi-
diputados en total). En el caso del Senado, se eli- mismo, el cambio fue más relevante en la Cámara
gen entre 2, 3 ó 5 senadores por circunscripción de Diputados, dado que en el Senado se mantuvie-
(15 circunscripciones, totalizando 50 senadores). Se ron 5 circunscripciones binominalizadas, es decir,
mantiene un sistema de lista abierta, donde los elec- que eligen dos senadores. Con todo, la mayoría de
tores deben votar nominalmente. Cada lista puede los actores políticos advierten que el sistema per-
presentar el número total de cargos a llenar en cada mitirá mayor competencia y una mejor traducción
distrito/circunscripción más 1 nombre adicional de votos en escaños.
(fórmula N+1).
En la nueva división territorial, la Región Metropo- ● Reformas a los partidos políticos
litana, que es la zona geográfica con mayor cantidad
de electorales, queda subrepresentada en ambas cá- En el mes de abril de 2016 se promulgaron dos nor-
maras en beneficio de las regiones del país. La tra- mas (ley 20.900 y 20.915) que alteraron significati-
ducción de votos en escaños se realiza mediante el vamente la ley orgánica de partidos políticos, la ley
sistema de D’Hont. de votaciones y escrutinios y la ley de financiamien-
to electoral. En este segmento analizaremos aque-
Otra innovación del sistema es el establecimiento llos aspectos vinculados al funcionamiento interno
de incentivos a la participación de mujeres. Así, se de los partidos.
estableció que los partidos deberán presentar un
40% de candidatas. Adicionalmente, por cada can- Respecto de la naturaleza y objetivos de los parti-
didata electa, se le entregará al partido un monto dos se modificó la personalidad jurídica de dere-
adicional de 500 UF (unos US$ 20 mil aproximada- cho privado, reemplazándolo por uno de derecho
mente). Los partidos podrán realizar primarias para público; se ampliaron sus objetivos incluyendo
determinar hasta el 40% de los cargos a completar, la promoción de la educación cívica ciudadana;
de modo que la cuota de género puede completarse y la promoción de una participación inclusiva y
dentro del 60% restante de los cargos que no fue- equitativa de las mujeres, entre otros. Del mismo
ron parte de la primaria, si es que no hubo mujeres modo, se especificaron algunas condiciones rela-
electas para competir. tivas a la constitución de partidos políticos, los
derechos y deberes de los afiliados, normas de
Bajo estas nuevas reglas de competencia, los inde- acceso a información y transparencia aplicables
pendientes tendrán mayores posibilidades de ser a los partidos, y respecto de la orgánica interna
electos dado que el umbral de electividad se redu- que como mínimo debe tener un partido. Entre
jo, aunque sigue existiendo la exigencia de contar los cambios más relevantes se cuentan que cada
con un número de firmas para poder participar de partido deberá contar con una estructura de un ór-
la elección (0,5% del número de electores que vo- gano ejecutivo, un órgano intermedio colegiado,
taron en las últimas votaciones). Cada 10 años el un tribunal supremo y tribunales regionales, y un
Consejo del Servicio Electoral deberá corregir el órgano ejecutivo e intermedio en cada región don-
número de escaños de acuerdo a la evolución de la de esté constituido. Se indica que corresponderá
población. realizar elecciones en cada uno de estos órganos,
renovándose con una periodicidad no superior a
Entre las críticas a esta reforma se han señalado 4 años. Además, se establece que no podrán ser
que el nuevo mapa de distritos (Diputados) y cir- electos por más de dos períodos consecutivos. Se
cunscripciones (Senadores) no se alteró dado que, establece también que en cada órgano colegiado
a lo sumo se realizaron fusiones de distritos pre- se debe asegurar que ninguno de los sexos supere
existentes generando una división que no nece- el 60% de sus miembros.
7Claudio Fuentes S. | LAS NUEVAS REGLAS DEL JUEGO POLÍTICO EN CHILE: PARTIDOS, CAMPAÑAS Y PROBIDAD
Otro de los cambios relevantes vinculados a la de- estableciendo ciertos mínimos y máximos a la en-
mocracia interna se refiere a la elección de las auto- trega de estos aportes. Además, se indica que al me-
ridades máximas del partido. Ellas pueden ser ele- nos el 10% del total aportado debe ser usado para
gidas por votación directa de los afiliados o bien en fomentar la participación política de las mujeres.
forma indirecta por el órgano intermedio colegiado De acuerdo a la reforma quedaron prohibidas las
superior. Sin embargo, si se trata de este segundo donaciones de empresas a partidos políticos, permi-
caso, el órgano colegiado deberá ser elegido por sus tiéndose las donaciones de personas naturales con
afiliados en votación directa. De esta forma, se le un tope máximo de 300 UF anuales (US$ 12 mil
otorga a los afiliados un poder mayor en la deter- aproximados) de no afiliados y 500 UF anuales de
minación de las autoridades superiores del partido. afiliados a partidos (US$ 20 mil aproximados).
También se establecieron regulaciones de acceso Se estimaba que para el primer año de implementa-
a información y transparencia estableciendo una ción de esta norma, el Estado desembolsaría unos
serie de informaciones que deberán ser públicas y $6.mil millones anuales (US$ 9,2 millones) en el
requerirán de una actualización trimestral (balances, conjunto de partidos para cumplir con esta obliga-
acuerdos de órganos intermedios, estructuras orgá- ción.
nicas, principios, estatutos, reglamentos internos,
aportes, sanciones, información estadística, etc.). ● Reformas a campañas políticas
Adicionalmente, se estableció en la ley la obligación Adicionalmente, se aprobó una reforma sustanti-
que todos los partidos legalmente establecidos en va a la regulación del financiamiento de campañas
un plazo de 12 meses a partir del 15 de abril de políticas (ley 20.900). Destacamos aquí los cambios
2016, deberían contar con un padrón de afiliados más trascedentes.
equivalente al 0,25% del electorado que votó en
las últimas elecciones de diputados en las regiones En relación a la declaración de candidaturas, se exi-
donde dichos partidos estuviesen constituidos, con gió a todas las candidaturas realizar una declaración
un mínimo de 500 electores en cada una de ellas. Se de patrimonio e intereses con estándares más altos
estableció que el partido perdería su inscripción en aprobados en la ley 20.880 antes reseñada. En el
las regiones donde no alcanzare este mínimo. Se in- caso de las candidaturas presidenciales (sean para
dica además que “si el partido no alcanza el mínimo elecciones primarias o generales) además de estas
exigido en cada una de al menos ocho regiones o declaraciones, deberán presentar un programa de
tres regiones contiguas, deberá ser declarado disuel- gobierno.
to” (ley 20.915, artículo 7º transitorio).
Se modificó la definición de propaganda electoral
Otra de las modificaciones dice relación con el fi- indicando que se refería a todo evento o manifes-
nanciamiento de los partidos. Se aprobó que el tación pública “que promueva una o más personas
Estado entregase a las tiendas políticas aportes o partidos políticos constituidos o en formación,
trimestrales que deberían ser destinados a gastos con fines electorales”. Con esta definición se termi-
administrativos, desarrollo de actividades de educa- nó con el anterior subterfugio legal de realizar pu-
ción cívica, preparación de candidatos, elaboración blicidad electoral sin explicitar en la propaganda el
de estudios y formación de militantes, entre otros. llamado explícito a votar, cuestión que ahora quedó
Un 20% del aporte del estado sería basal a ser re- prohibido.
partido entre todos los partidos, considerando una
relación proporcional de acuerdo a las regiones en Asimismo, se distinguieron distintos momentos
que está constituido. El 80% restante se entregaría de la campaña: un período de 200 días antes de la
en forma proporcional a los votos obtenidos por elección donde se permite la recolección de fon-
los partidos. De este modo, se entregaría un monto dos y actos electorales; 60 días antes de la elección
equivalente a aproximadamente US$ 1,6 (0,04UF) donde se puede realizar propaganda radial y por
por el número de votos obtenidos por el conjunto prensa escrita así como de brigadistas y activistas
de candidatos de un determinado partido político, en la vía púbica; y un período de despliegue público
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de la propaganda más acotado de 30 días antes de candidato respectivo. En su reemplazo se permiten
la elección, suspendiéndose 3 días antes del evento las donaciones de personas naturales de carácter
electoral. Asimismo, se prohibió la divulgación de público o bien “donaciones sin publicidad”. Estas
encuestas 15 días antes de la respectiva elección. últimas donaciones deben ser informadas al Servi-
cio Electoral y no pueden representar más del 20%
Tal como ocurría con anterioridad, se mantuvo una del total de una campaña.
franja televisiva gratuita para elecciones de Presi-
dente y de Congreso transmitida 28 días previos Se establecieron tres tipos de límites a las donacio-
a las elecciones. Se permiten avisajes pagados por nes:
prensa escrita y radioemisoras. La novedad de la
Primero, existe un límite máximo a las donaciones
ley aprobada es que se establece el principio de no
que los candidatos pueden realizar a sus propias
discriminación en las tarifas que los medios pue-
campañas, de un 20% del máximo permitido para
den cobrar a las diferentes opciones políticas, la que
candidaturas presidenciales, y de un 25% en el resto
debe cumplirse mediante la publicación de las tari-
de las elecciones.
fas con anticipación al proceso en cuestión.
Segundo, existe un límite a las donaciones que pue-
Se regularon de un modo más estricto los espacios den hacerse en una misma elección y a un mismo
permitidos para propaganda electoral, los que son candidato. Aquí el límite depende del tipo de elec-
propuestos por cada Concejo Municipal y aproba- ción que se trate (Cuadro 1).
dospor el Servicio Electoral. Se establecieron, asi-
mismo, medidas máximas para la publicidad elec- Cuadro 1
toral de espacios públicos y privados y quedaron Límites a las donaciones en una misma elección
y a un mismo candidato
expresamente prohibidos cierto tipo de publicidad
como son los “monumentales”, construcciones Tipo de candidatura Límite de aportes
de grandes dimensiones que eran frecuentes en Alcaldes y concejales 10% del límite de gasto
o 250UF (US$ 10.000)
campañas electorales. Se estableció un registro de
Consejeros regionales 250 UF (US$ 10.000)
brigadistas, un sistema de denuncias por faltas o
Diputados o senador 315 UF (US$ 12.700)
delitos, y se hizo al candidato subsidiariamente res- Presidentes 500 UF (US$ 20.200)
ponsable de los daños que eventualmente podrían
causarse por acciones de brigadistas. Cualquier per-
sona puede formular denuncias por infracciones a Ley 20.900. Las cifras entregadas en dólares son
la ley directamente ante Carabineros, a quienes les solo una referencia, pues la UF es una unidad de
corresponde retirar la propaganda que contravenga medida que varía en el tiempo. Para realizar el cál-
la norma. Se establecen sanciones pecuniarias por culo se estimó 1 UF = $ 26.333, y US$1 = $ 650.
infracciones asociadas a la propaganda.
Tercero, existe un límite máximo de donaciones
En relación al financiamiento de campañas, los que una persona natural puede realizar al conjun-
cambios más importantes fueron: se prohibieron to de candidatos en un mismo proceso electoral,
las donaciones de empresas, permitiéndose sólo también dependiendo de la elección que se trate
las de personas naturales; se redujo el monto total (Cuadro 2).
permitido para una campaña presidencial o parla-
mentaria; y se redujo el monto total permitido de Cuadro 2
donaciones a un candidato o grupo de candidatos. Límites a las donaciones en una misma elección
y a total de candidatos.
Además, se eliminó la figura de “donaciones anóni-
mas”, que antes podían realizarse a candidatos sin Tipo de candidatura Límite de aportes
ser declaradas por hasta el 10% del gasto total en Alcaldes y concejales 1.000 UF (US$ 40.500)
Consejeros regionales 2.000 UF (US$ 81.000)
una campaña. También se eliminaron las “dona-
Diputados o senadores 2.000 UF (US$ 81.000)
ciones reservadas” que antes podían hacer perso- Presidentes 2.000 UF (US$ 81.000)
nas naturales o empresas y que eran entregadas al
Servicio Electoral, quien después se la transfería al
9Claudio Fuentes S. | LAS NUEVAS REGLAS DEL JUEGO POLÍTICO EN CHILE: PARTIDOS, CAMPAÑAS Y PROBIDAD
Ley 20.900. Las cifras entregadas en dólares son dores regionales, consejeros regionales, alcaldes o
solo una referencia, pues la UF es una unidad de concejales para quienes infringiesen gravemente las
medida que varía en el tiempo. Para realizar el cál- normas de transparencia, límites y control del gasto
culo se estimó 1 UF = $ 26.333, y US$1 = $ 650. electoral, siendo el Tribunal Calificador de Eleccio-
nes la entidad encargada de definirlo a requerimien-
Se redujeron en cerca de un 50% los límites al gasto to del Consejo Directivo del Servicio Electoral. En
permitido para campañas en relación a lo que se caso de perder el cargo, el diputado, senador, alcal-
establecía en la legislación anterior. Dichos límites de o concejal no podrá ejercer cargos públicos por
se definen de acuerdo a un monto en Unidades de tres años y no podrá competir para cargos de elec-
Fomento + una proporción en relación a la canti- ción popular por dos períodos electorales después
dad de electores en cada territorio. de su cesación.
Además, el aporte o subsidio estatal para campañas
● Fortalecimiento del Servicio Electoral
se duplicó. Se le entrega a los partidos un monto
al inicio del proceso electoral, y otro monto se le Desde el punto de vista Constitucional, en octubre
entrega en calidad de devolución por los votos ob- de 2015 se publicó una ley (20.860) que le otorgó
tenidos. autonomía constitucional al Servicio Electoral. Esta
autonomía le otorgó personalidad jurídica y patri-
Las donaciones deben realizarse a través de un sis- monio para ejercer la administración y fiscalización
tema implementado por el Servicio Electoral a tra- de los procesos electorales y plebiscitarios, normas
vés de transferencias electrónicas o depósitos ban- sobre partidos políticos y las referidas a transparen-
carios. Los candidatos y partidos políticos deberán cia, límite y control del gasto electoral. Este Servicio
tener cuentas únicas para recibir las transferencias Electoral considera un Consejo Directivo integrado
de éstas donaciones. por cinco miembros designados por el Presidente
de la República previo acuerdo de 2/3 de los repre-
Otra innovación en materia de transparencia fue la sentantes del Senado. Esta institucionalidad había
obligación del Servicio Electoral de informar perió- sido creada con anterioridad, por lo que la novedad
dicamente de las donaciones realizadas a las dife- se refería a elevar a nivel Constitucional a este orga-
rentes candidaturas, detallando los montos totales nismo y entregarle autonomía.
por candidatura y por tipo de donación (pública o
sin publicidad). La ley estableció sanciones pecu- Desde el punto de vista de sus funciones, el Servi-
niarias y que varían dependiendo de la gravedad de cio Electoral debió ampliar sus funciones y planta.
la falta y de los montos involucrados. Además, si se La Ley 20.900 estableció cambios en los requisitos
superan en un 40% los topes establecidos en la ley, para ser Director del Servicio, su organización, fun-
se podrán aplicar penas de presidio menor en su ciones y planta.
grado mínimo a medio (de 61 días a 3 años y un día
de cárcel), además de las respectivas multas. Tam- ***
bién se establecen sanciones penales en caso que se En síntesis, las reformas principales apuntaron a
reciban donaciones de empresas. Estas últimas po- establecer límites mayores a las donaciones y gas-
drán recibir multas en caso de realizar donaciones a tos totales de campañas, regular de mejor modo los
campañas. Los administradores electorales enfren- procedimientos mediante el cual se realizan estas
tan similares sanciones de presidio si entregan in- donaciones, hacer más transparente el vínculo entre
formación falsa al Servicio Electoral. Se estableció donantes y candidaturas y partidos, reformar a los
además que la acción penal por delitos contempla- partidos políticos en su estructura interna, otorgar-
dos en esta ley prescribirán dos años después de les recursos mínimos para su funcionamiento, y es-
ocurrido el delito. tablecer mecanismos de control efectivos (sanciones
y control de órgano externo) para regular el proceso.
Paralelamente, se aprobó otra norma (ley 20.870) A continuación, se entrega un detalle de la evolución
que modificó la Constitución estableciendo la cesa- de la discusión en esta materia (Cuadro 3) de modo
ción en el cargo de senadores, diputados, goberna- de visibilizar los cambios ocurridos. En el caso de
10LAS NUEVAS REGLAS DEL JUEGO POLÍTICO EN CHILE: PARTIDOS, CAMPAÑAS Y PROBIDAD | Claudio Fuentes S.
Cuadro 3
Reformas en materia de financiamiento de partidos y campañas
1990-2003 2003-2016 2016-
¿Estado entrega recursos a partidos en forma permanente? No No Si
¿Existen límites de aportes de personas a partidos? No No Si
¿Se prohíben aportes de empresas a partidos? No No Si
¿Existen medidas de acción afirmativa para entrega de $ a pp? No No Si
¿Estado entrega recursos a partidos y candidatos en campaña? No Si Si
¿Existe franja gratuita de televisión para campañas? Si Si Si
¿Está prohibido avisos de campaña de TV fuera de franja? Si Si Si
¿Se prohíben aportes de empresas a partidos? No No Si
¿Existen límites a gastos electorales de campañas? No Si Si
¿Existen límites a donaciones en campañas? No Si Si
¿Se prohíben aportes anónimos a campañas? No No Si
¿Existen regulaciones de dimensiones de propaganda en calles? No No Si
¿Existen regulaciones sobre rol de brigadistas en campañas? No No Si
¿Existen sanciones pecuniarias por infracción a ley gasto? No Si Si
¿Existen sanciones penales por infracción a ley gasto? No No Si
¿Existe sanción pérdida de cargo por infracción a ley gasto? No No Si
¿Existe regulación de precios en medios de comunicación? No No Si
¿Existe regulación de transparencia de donaciones antes de verificarse la elección? No No Si
¿Cuenta el Servicio Electoral con funciones de fiscalización? No No Si
¿Se prohíben donaciones sin publicidad? No No No
¿Existe franja radial para campañas electorales? No No No
¿Existe insertos gratuitos en prensa impresa? No No No
¿Se regula identificación de partidos en propaganda? No No No
¿Existe norma que regule transporte público gratuito el día de la elección? No No No
Elaborado por el autor a partir de leyes aprobadas en Chile. Ver también Fuentes 2011.
Chile existen 3 momentos: el período antes de 2003 de competencia, acción afirmativa y control y fisca-
donde no existían regulaciones sobre financiamien- lización), observamos el siguiente panorama (Cua-
to electoral y sobre financiamiento estatal a partidos; dro 4).
entre 2003-2016 después que se implementó una
primera regulación de financiamiento de campañas En términos de transparencia, la actual legislación
(ley 19.884); y el período actual, después de las refor- cumple con un estándar alto: los electores pueden
mas recién analizadas. informarse del monto total y origen de las donacio-
nes antes de emitir su voto, el Servicio Electoral es
Al observar comparativamente las iniciativas legales el ente que procesa las donaciones, y los partidos
notamos una importante transformación. El mode- tienen obligaciones legales de publicación de los re-
lo que caracterizó la reforma legal del año 2003 im- cursos con que cuentan. La agregación o presenta-
plicaba límites altos para donaciones y para gasto de ción de la información frente al público es todavía
campañas, bajos niveles de transparencia, ausencia deficitaria por parte del Servicio Electoral, aunque
de sanciones penales o que implicaran la pérdida del organizaciones de la sociedad civil han desarrollado
cargo, ausencia de capacidad de fiscalización, apor- capacidades para presentar la información en forma
tes bajos del Estado a campañas, y no regulaba la simple a la ciudadanía.
actividad de publicidad durante el período electoral.
El nuevo paradigma estableció límites más bajos,
Cuadro 4
aumentó significativamente la transparencia, incre-
mentó las capacidades de fiscalización y sanciona- Evaluación de normativa
torias, aumentó el aporte del Estado a campañas, y Pre 2003- Post
restringió las actividades de publicidad en campaña. 2003 2016 2016
Transparencia Nula Baja Alta
Equidad de competencia Baja Baja Media
Si sistematizamos estos principios y los organiza- Acción afirmativa Nula Nula Media
mos en torno a cuatro ejes (transparencia, equidad Control y fiscalización Nula Baja Alta
11Claudio Fuentes S. | LAS NUEVAS REGLAS DEL JUEGO POLÍTICO EN CHILE: PARTIDOS, CAMPAÑAS Y PROBIDAD
En términos de la equidad de competencia –esto es, ciales, y una importante reducción del porcentaje
favorecer mejores condiciones para la competencia de ciudadanos mayores de 18 años que concurrían
política– un tema central ha sido el constante acce- a las urnas a votar. Si en 1990 cerca del 90% de ellos
so a franja televisiva de las candidaturas presiden- concurrió a votar, en las últimas elecciones presi-
ciales y de congresistas. Los avances en las recientes denciales de 2013 lo hicieron cerca del 48% y de las
reformas se dieron en relación a mayores aportes municipales de 2016 un 35%. Pero, además, desde
del Estado, que incluyen aportes basales para parti- el punto de vista de las políticas pública se elimina-
dos y candidaturas, regulación de transparencia de ron del currículo de educación primaria y secunda-
precios para avisaje para no producir discriminacio- ria, los contenidos asociados a educación cívica a
nes, y regulación de los espacios de publicidad para favor de incrementar aquellos asociados a lenguaje
evitar que quienes tengan más recursos dominen la y matemáticas.
propaganda. Sin embargo, la equidad de competen-
cia presenta problemas dado que subsiste el riesgo Así, los actores políticos preocupados de este con-
que las normas favorezcan en demasía a quienes texto de alta desconfianza y baja participación, dis-
estén cargos de representación (incumbentes) por cutieron la re-introducción de contenidos de edu-
sobre los desafiantes. Aquello requiere de una eva- cación cívica en los colegios. En abril de 2016 se
luación más sistemática una vez que se aplique la aprobó una Ley (20.911) que establece la obligación
ley a partir de 2017. Además, otros aspectos que que todos los niveles de enseñanza (de parvularia
afectan la equidad de competencia son la ausencia a educación secundaria)establezcan un plan de for-
de transporte público gratuito el día de la elección, y mación ciudadana y que brinde a los estudiantes
la ausencia de franja radial y de prensa escrita, entre la preparación para asumir una vida responsable
otros. como fundamento del sistema democrático, la jus-
ticia social y el progreso. Dicho plan deberá tener
En relación a la acción afirmativa, la nueva legis- por objetivos promover la comprensión y análisis
lación incorpora por primera vez criterios de ac- de la ciudadanía y los derechos y deberes; fomentar
ción afirmativa en la obtención de recursos para el ejercicio de una ciudadanía crítica; promover el
candidaturas de mujeres. Sin embargo, no existen análisis del Estado de Derecho; promover la com-
medidas de acción afirmativa para otros grupos prensión y compromiso con los derechos humanos,
históricamente discriminados como indígenas, por y fomentar una cultura de tolerancia, pluralismo,
ejemplo. transparencia y probidad, entre otros.
En relación al control y fiscalización, se incremen-
taron sustantivamente los poderes fiscalizadores Conclusiones
del Servicio Electoral, los recursos humanos y fi-
nancieros para cumplir con estas fiscalizaciones, y No cabe duda que el serio cuestionamiento a los
se incrementaron las sanciones, incluyéndose san- partidos políticos producto de escándalos asocia-
ciones penales, de pérdida del cargo y prohibiciones dos a campañas electorales gatilló una serie de re-
temporales de competir por cargos de representa- formas significativas al sistema político. En Chile
ción popular. se produjo una “tormenta perfecta” de elementos
que estimularon esta intensa dinámica de reformas.
Entre los aspectos “negativos” se cuenta la irrup-
Ciudadanía
ción de escándalos de corrupción que afectaron a
La sociedad chilena ha venido experimentando im- actores de todo el espectro político, investigaciones
portantes cambios desde el retorno de la derecha. asociadas al entorno familiar de la Presidenta de
Por una parte, se produjo un gradual proceso de la República, denuncias de colusión de empresas,
desafección ciudadana respecto de los partidos y denuncias por corrupción por parte de las fuerzas
del sistema político en general. Estudios de opinión armadas (Ejército en particular), y denuncias por
muestran graduales procesos de des-identificación abuso de poder o privilegios por parte de las autori-
en el eje izquierda-derecha, crecientes niveles de dades que a la luz de la ciudadanía se hacían menos
desconfianza hacia las instituciones políticas y so- tolerables.
12LAS NUEVAS REGLAS DEL JUEGO POLÍTICO EN CHILE: PARTIDOS, CAMPAÑAS Y PROBIDAD | Claudio Fuentes S.
Entre los aspectos “positivos” de esta tormenta se significativa ocurrida en un período de tiempo muy
cuenta un proactivo rol del Ministerio Público, la breve.
existencia de periodismo investigativo que develó
casos de corrupción, el interés de la sociedad ci- Todavía es muy temprano para realizar una evalua-
vil por monitorear estos casos, la existencia de un ción de estas normas por cuanto recién se encuen-
compromiso presidencial para sacar adelante una tran en sus primeras etapas de implementación. No
agenda de probidad una vez que se definió la ne- obstante, existen algunos temas cruciales del siste-
cesidad de generar políticas públicas, el interés de ma político que es necesario tener en consideración
actores de la sociedad civil de participar de una Co- para evaluar estas reformas. Mencionaré cinco de
misión como la señalada y continuar monitoreando ellos:
el tema, y el compromiso de legisladores que final-
mente se abrieron a aprobar un número importante Equidad de competencia. Uno de los aspectos
de reformas en el Congreso. cruciales a evaluar será hasta qué punto las refor-
mas implementadas favorecen a quienes detentan
Tal como observamos aquí, la preocupación cen- el poder (incumbentes) por sobre los desafiantes.
tral en esta etapa y los cambios más trascendentes Establecer medidas más estrictas de financiamiento
se dieron en la reforma a la estructura interna de y de publicidad intuitivamente nos lleva a pensar
los partidos políticos, el financiamiento de cam- que podría favorecer a quienes son más conocidos
pañas, los procedimientos asociados al período de o tienen una ventaja para competir, en este caso,
campañas, y los mecanismos de control asociados a los incumbentes. Por otra parte, otras normas han
estos ámbitos. A grandes rasgos, la orientación de permitido emparejar la cancha de competencia al
las reformas consideró reducir la influencia excesi- eliminar discriminaciones sobre publicidad y pro-
va de los recursos económicos privados en el siste- paganda. Lo propio sucede respecto del cambio en
ma político, propiciando mayores controles y una las barreras de entrada y de disolución de partidos
mayor injerencia de recursos públicos (del Estado) y de la entrega de recursos públicos, que requiere
en el devenir de campañas y de los partidos. Ade- ser evaluado de modo de observar si se incrementa
más se buscó mejorar los niveles de transparencia, demasiado la fragmentación de partidos o, en su de-
equidad de competencia y equidad de género. A lo fecto, impide de sobremanera la creación de nuevas
anterior se sumó una reforma muy relevante a la tiendas políticas. Se necesitará entonces evaluar este
estructura interna de los partidos. Se les proveyó argumento y observar bajo que condiciones los de-
de recursos mínimos para su funcionamiento, pero safiantes pueden vencer barreras de acceso al poder
se le exigió al mismo tiempo estándares de control, y si aquello es muy diferente a lo que ocurría en el
transparencia y democracia interna no conocidas en pasado.
la vida republicana. Junto con convertirse en perso-
nas jurídicas de derecho público, se establecieron Competencia programática. Una segunda di-
estándares de funcionamiento incluyendo la necesi- mensión a observar es hasta que punto se favorece
dad de actualizar sus padrones de afiliados, cuestión la competencia respecto de ideas o bien se favore-
bastante única en las reformas políticas de partidos ce el vínculo personal (clientelar) entre candidatos
en el mundo. y electores. En general, el sistema electoral al ser
nominal (voto por candidato y no por lista) des-
Desde el punto de vista de la regulación que existía incentiva vínculos de tipo programático en el caso
en Chile, la transformación fue radical. La norma de Chile. Las normas asociadas a demandar que los
aprobada en 2003 favorecía un vínculo privilegiado candidatos presidenciales presenten un programa
entre empresas y partidos políticos en tiempos de de gobierno y los incentivos a los partidos para que
campaña dados los altos límites establecidos para el financien actividades programáticas se encaminan
gasto, la posibilidad de realizar aportes reservados, a favorecer el debate de ideas. Sin embargo, parece
las ventajas tributarias asociadas a tales donaciones ser que los estímulos del sistema electoral tienden
por parte de las empresas, y la ausencia de controles a concentrarse en el vínculo individual candidato-
y sanciones efectivas para quienes vulneraban la ley. elector, lo que sin duda constituye un problema
Por lo mismo, se trata de una transformación muy para el debate democrático. Desde otro punto de
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