Los ayuntamientos ante la COVID-19 - IDL-UAM
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C A R M E N N AVA R R O (D I R .), DAV I D A L B A H I DA LG O, ALFONSO EGEA, MONEYBA GONZÁLEZ MEDINA Y A L I C I A S E V I L L A N O N AVA S Los ayuntamientos ante la COVID-19 Análisis de las medidas locales ante la COVID-19 en municipios de la Comunidad de Madrid Colección de Estudios de Políticas Públicas Locales: IX Informe
Los ayuntamientos ante la COVID-19 Informe 2021 Análisis de las medidas locales ante la COVID-19 en municipios de la Comunidad de Madrid Carmen Navarro Gómez (Directora) David Alba Hidalgo Alfonso Egea de Haro Moneyba González Medina Alicia Sevillano Navas INSTITUTO DE DERECHO LOCAL UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE MADRID
© De los textos: Carmen Navarro Gómez, David Alba Hidalgo, Alfonso Egea de Haro, Moneyba González Medina, Alicia Sevillano Navas. ISBN: 978-84-09-29445-9 Edita: Instituto de Derecho Local. Universidad Autónoma de Madrid. Maquetación: Paloma Jiménez Icono de portada: Creative Commons Attribution La presente obra expresa la opinión de sus autores, en ejercicio de su derecho fundamental a la libertad de cátedra y de creación científica. Cualquier forma de reproducción total o parcial de esta obra solo puede tener lugar previa autorización de los autores o en los supuestos expresamente previstos en la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra (www.conlicencia.com; 91 702 19 70 / 93 272 04 47).
Queremos expresar nuestro agradecimiento a los responsables técnicos y políticos municipales que han participado en el estudio. También agradecemos el trabajo de apoyo en el desarrollo de esta in- vestigación a Marcos López Carretero y a Miroslav Masný. Asimismo, ha contribuido a su realización la Universidad Autónoma de Madrid a tra- vés de sus Ayudas de Fomento a la Investigación en Estudios de Máster, de las cuales, Alicia Sevillano Navas es beneficiaria. Este trabajo forma parte de la Colección de Estudios de Políticas Públi- cas Locales del Instituto de Derecho Local de la Universidad Autóno- ma de Madrid realizados en el marco de los convenios firmados con los Ayuntamientos de Madrid, Alcobendas y Rivas-Vaciamadrid.
• 5
Índice
Índice de figuras....................................................................................................... 6
Índice de tablas........................................................................................................ 7
Presentación............................................................................................................ 9
1. E l papel de los gobiernos locales en la gestión intergubernamental
de la pandemia.................................................................................................. 13
2. C
ambios, innovación y desafíos en la acción de los gobiernos locales
ante la pandemia............................................................................................... 17
2.1. Introducción............................................................................................... 17
2.2. Innovaciones en la gestión municipal de la pandemia.............................. 19
2.3. El impacto de las innovaciones.................................................................. 21
2.4. R
eforzando los patrones de gobernanza: la cooperación
entre el Ayuntamiento y otras entidades................................................... 23
2.5. O
bstáculos y desafíos para la puesta en marcha de medidas
durante la pandemia................................................................................... 27
2.6. ¿ Hechas para quedarse? Relevancia y permanencia
de innovaciones adoptadas durante la pandemia..................................... 32
3. Medidas municipales ante la COVID-19............................................................ 37
3.1. Introducción............................................................................................... 37
3.1.1. Medidas de información................................................................. 39
3.1.2. Medidas de autoridad..................................................................... 41
3.1.3. Medidas de transferencia................................................................ 44
3.1.4. Medidas de organización................................................................ 46
3.2. D
istribución y evolución de las medidas municipales ante
la COVID-19................................................................................................. 48
3.2.1. Distribución de los distintos tipos de medidas a nivel local........... 48
3.2.2. Evolución temporal de las medidas................................................ 50
6 • ÍNDICE
3.2.3. R
elación entre el tipo de medidas y la tipología
de municipios o las fases de la pandemia....................................... 52
3.2.4. Relación entre el tipo de medidas y los colectivos
vulnerables a la pandemia............................................................... 56
4. Conclusiones...................................................................................................... 59
5. Referencias......................................................................................................... 65
Anexo I. Muestra del estudio................................................................................. 67
Anexo II. Cuestionario............................................................................................ 73
Índice de figuras
Figura 1: Los tipos de innovación en la acción pública local................................. 20
Figura 2: El impacto de las innovaciones en la acción pública local..................... 22
Figura 3: La cooperación entre el Ayuntamiento y otras entidades..................... 25
Figura 4: Desafíos en la gestión de la pandemia................................................... 28
Figura 5: Ámbitos de innovación más relevantes.................................................. 34
Figura 6: P
ermanencia de las innovaciones más relevantes implementadas
por los ayuntamientos............................................................................ 36
Figura 7: A
cciones municipales ante la COVID-19 por tipo de técnica
de intervención (clasificación NATO)...................................................... 49
Figura 8: Evolución del número de actuaciones (marzo-octubre 2020).............. 50
Figura 9: E volución del número de actuaciones por tipo
(marzo-octubre 2020)............................................................................ 51
Figura 10: Evolución de actuaciones por tipo (junio-octubre 2020).................... 52
ÍNDICE • 7
Figura 11: Distribución de actuaciones por grupo de municipio.......................... 53
Figura 12: Evolución en la adopción de medidas por grupo de municipios......... 54
Figura 13: E volución en la adopción de tipos de medidas por grupo
de municipios........................................................................................ 55
Figura 14: Distribución de las actuaciones por el tipo de destinatario................ 56
Figura 15: P
orcentaje de medidas relacionadas con el grupo de mayores
en función del nivel de envejecimiento............................................... 57
Figura 16: P
orcentaje de medidas relacionadas con los grupos vulnerables
en función del nivel de renta................................................................ 58
Figura 17: Municipio del estudio........................................................................... 67
Figura 18: D
istribución de los grupos de municipios en función
de la población y la renta..................................................................... 71
Figura 19: D
istribución de los grupos de municipios en función
de la tasa de pobreza infantil y el nivel de envejecimiento................. 72
Índice de tablas
Tabla 1: Características de la innovación en el sector público.............................. 18
Tabla 2: Ámbitos y tipos de innovación en las organizaciones locales................. 19
Tabla 3: Innovaciones más relevantes implementadas en los municipios........... 33
Tabla 4: A
ctuaciones municipales ante la pandemia por instrumento
de políticas públicas................................................................................. 38
Tabla 5: Distribución de municipios por población y PIB per cápita..................... 68
Tabla 6: Agrupación de municipios........................................................................ 70
• 9 Presentación La colección de estudios sobre Políticas Públicas Locales en municipios de la Comunidad de Madrid del Instituto de Derecho y Gobierno Local IDL-UAM alcanza su noveno informe. A lo largo de estos años los trabajos han abordado diferentes ámbitos de la acción municipal, analizándolos con el objetivo de ofrecer información actualizada y de interés sobre la gestión de los asuntos públicos locales en municipios de nuestra región. Se han explorado sus políti- cas de educación, personas mayores, medio ambiente, participación ciudada- na, empleo, desarrollo local, cambio climático y localización de ODS. A partir de datos estadísticos, documentos, regulación y de información recogida en cuestionarios y entrevistas a responsables municipales, se han descrito los ob- jetivos y prioridades de la acción municipal en cada uno de estos ámbitos, su planificación, estructura organizativa de dirección y gestión, actuaciones espe- cíficas, redes de actores, formas de evaluación y barreras para la implemen- tación. De esta forma, el equipo de investigación detrás de estos trabajos ha querido contribuir a lo largo de los años a llenar un vacío en el conocimiento sobre políticas públicas locales para así avanzar en la difusión de la acción de las democracias locales, no solo en la dimensión de la prestación de servicios obligatorios, sino también en el resto de las estrategias que desarrollan para dar respuesta, en el ejercicio de su autonomía, a las demandas ciudadanas y a los retos colectivos que enfrentan. El año 2020 comenzó con los trabajos preparatorios del estudio anual, selec- cionando campos de interés, elaborando las primeras bases de datos de con- tactos e identificando variables de análisis. En concreto, se había seleccionado el área de servicios sociales municipales como objetivo del estudio. Sin embar- go, a principios de marzo, la realidad de la expansión de la COVID-19 se impu- so en todas las agendas, también en las de investigación, y las posibilidades de continuar la dinámica habitual de trabajo se limitaron radicalmente. Este tipo de investigación se apoya muy especialmente en la información primaria que recabamos a través de cuestionarios y entrevistas a responsables municipales y el confinamiento añadía enormes dificultades a su realización. No solo re- sultaba imposible desplazarnos a los ayuntamientos debido al confinamiento,
10 • PRESENTACIÓN sino que, sobre todo, la multiplicación de actividades de los gobiernos locales para afrontar los efectos de la pandemia empezó a ocupar por completo las jornadas de los directivos públicos municipales y, con ello, sus posibilidades de encontrar el tiempo y sosiego para proporcionarnos la información que requerimos para nuestro estudio. Por otro lado, el seguimiento que, como investigadores interesados en los go- biernos locales, comenzamos a hacer de la actividad local ante la pandemia nos convenció de que la exploración de estas estrategias tenía un enorme interés académico. Pese a que el foco de la atención pública estaba centra- do en esos momentos en el nivel central de gobierno y en su contundente declaración del estado de alarma, se podía ya advertir que las autoridades municipales habían empezado a movilizarse intensamente para hacer frente a la crisis. La combinación de estrategias clásicas de políticas públicas con otras más innovadoras, la batalla para conseguir la relajación de las reglas fiscales a fin de disponer de más recursos económicos o el desafío del tránsito al modo online en el funcionamiento de todos los departamentos municipales eran elementos de cambio que llamaban a profundizar en su estudio. El presente trabajo analiza la respuesta de los ayuntamientos ante la CO- VID-19. Con este esfuerzo de recogida, presentación y análisis de información hemos querido poner en valor la ingente y valiosa labor que han desarrollado los gobiernos locales ante el desafío sin precedentes que ha supuesto la pan- demia en cada municipio. Los ayuntamientos han respondido como cualquier estudioso en estos temas hubiera anticipado, saltando al campo desde el pri- mer momento, intentando dar respuesta allí donde detectaban necesidades. Su acción posee diversidad y alcance y contempla desde ayudas sociales, bo- nificaciones fiscales, retraso o rebaja en el pago de tasas e impuestos hasta la actuación sobre el espacio público, pasando por las medidas de reactivación económica, la modificación de presupuestos, la provisión de equipos infor- máticos a las familias para reducir la brecha digital, la inversión en obras para dinamizar el empleo o el lanzamiento de premios a iniciativas emprendedoras en la lucha contra la crisis y un sinfín de medidas que se analizan en el texto. Con la presentación de los resultados de este estudio, intentamos aportar in- formación para nutrir el necesario debate en torno a la posición y el papel de los gobiernos municipales en nuestro sistema de gobierno multinivel. Por las características de la crisis y la particular forma en que se ha gestionado en España, el gobierno central y los gobiernos autonómicos han sido los protago- nistas políticos y mediáticos de la acción gubernamental. El primero por haber decidido una gestión centralizada a través del estado de alarma y los segundos
PRESENTACIÓN • 11
por ser las autoridades centrales en cuestiones sanitarias según el modelo de
descentralización español. Dicho de otro modo, el tipo de relaciones intergu-
bernamentales que se ha activado ha dejado a los gobiernos locales práctica-
mente al margen, cuando probablemente tendría que haberse reforzado su
papel para una mayor eficacia en la acción.
Pero su falta de visibilidad y de inclusión en la ecuación intergubernamental
no ha frenado la proliferación de acciones locales. Este trabajo las describe,
ilustrándolas con las experiencias concretas de los municipios madrileños de
mayor población. Sus hallazgos son relevantes y apuntan a varias transforma-
ciones que habrán de estudiarse más en profundidad en sucesivos análisis. De
forma preliminar, apuntan a una profundización en patrones de gobernanza a
partir de un reforzamiento de las interacciones con el nivel autonómico de go-
bierno y con el resto de agentes locales (asociaciones, empresarios, tercer sec-
tor, voluntarios), al desarrollo de algunas prácticas innovadoras en las formas
de gestionar y a un reforzamiento de las formas de administración electrónica.
Para dar cuenta de todo ello, este estudio se estructura en dos bloques prin-
cipales, precedidos de una breve introducción sobre cómo se ha gestionado
la pandemia entre febrero y noviembre de 2020 desde la perspectiva intergu-
bernamental, esto es, cuál ha sido el papel de cada administración en el marco
del gobierno multinivel y qué espacio ha ocupado el del gobierno local. Tras
ello, el primer bloque presenta e interpreta las respuestas de responsables
municipales a un cuestionario que les interrogaba sobre los cambios a que
han hecho frente en este periodo, su impacto y los obstáculos encontrados
durante su puesta en marcha. El segundo bloque describe y analiza las medidas
tomadas a lo largo de ocho meses a partir de una base de datos creada para
este estudio con información recogida de sitios web de los ayuntamientos.
Esperamos que este trabajo aporte información y reflexiones de utilidad a
todos los que se interesan por los gobiernos locales y contribuya a la reflexión
sobre su papel en el sistema de relaciones intergubernamentales español que,
hasta la fecha, no ha sabido dar la visibilidad y el papel que merece esta pieza
clave de la gobernanza en nuestros días.
Carmen Navarro
Directora del Informe• 13
1. El papel de los gobiernos locales en
la gestión intergubernamental de la
pandemia
España ha sido durante el año 2020 uno de los países más golpeados en Eu-
ropa por la pandemia COVID-19. En el plano sanitario, ha ocupado el cuarto
lugar de muertes en números absolutos (alrededor de 45.000 a principios de
diciembre 20201) y el primero en porcentaje de población. Económicamente,
las previsiones lo sitúan entre los países más afectados, con un descenso del
PIB de 11,6% a finales de 2020, solo superado por Argentina (OCDE, 2020). Las
causas de esta situación son en parte estructurales, pues en nuestro país se
dan todos los elementos para el agravamiento de una crisis de estas caracte-
rísticas. El alto y constante flujo de ciudadanos, tanto procedentes del exterior
como en el interior del país, ha sido clave para una rápida y amplia difusión del
virus en la fase inicial de la pandemia. La estructura de edad, con una pobla-
ción envejecida, ha jugado también en contra. La cercanía física en las interac-
ciones sociales que caracteriza a las sociedades latinas coadyuvó igualmente a
la proliferación de los contagios. Desde el punto de vista del mercado laboral,
el colapso del sector turístico -casi el 15% del PIB, que da empleo al 25% de la
población (OCDE, 2020)- ha conducido a un aumento de las cifras de paro, ya
de por sí elevadas antes de la crisis (14%).
La primera llamada de atención sobre la incidencia de la pandemia en nuestro
país llegó con la cancelación del Mobile World Congress de Barcelona, el 13
de febrero de 2020. La más internacional de las ferias tecnológicas, que reúne
anualmente 100.000 participantes de tres mil empresas de todo el mundo,
tuvo que ser cancelada debido al riesgo de contagio. Aunque se tratara de una
decisión en el ámbito privado empresarial, fue entonces cuando los ciudada-
nos fuimos conscientes de la inmediatez y la cercanía del riesgo. La reacción
gubernamental a la COVID-19 llegó a finales de febrero y, a lo largo de los 8
meses siguientes que analiza este informe, ha pasado por diferentes etapas.
La evolución de la pandemia no ha generado una respuesta gubernamental
estable y continuada. Por el contrario, a medida que variaba la incidencia del
virus, se fueron produciendo cambios en la gestión y, como consecuencia, al-
teraciones en las relaciones entre los niveles de gobierno central, autonómico
1. E uropean Centre for Disease Prevention and Control (ECDC): https://www.ecdc.europa.eu/en/
geographical-distribution-2019-ncov-cases [Último acceso: 08.12.2020]14 • EL PAPEL DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN LA GESTIÓN INTERGUBERNAMENTAL DE LA PANDEMIA y local. Desde la gestión sanitaria por parte de los gobiernos autonómicos al inicio (en consonancia con el escenario ordinario del sistema de competen- cias), la respuesta gubernamental pasó centralizarse en el gobierno central con la declaración de un estado de alarma mediante decreto 463/2020 de 14 de marzo y de las seis prórrogas consecutivas que se sucedieron hasta el 21 de junio de 2020. Una vez extinguido el estado de alarma, en el escenario resul- tante calificado de “nueva normalidad”, los gobiernos autonómicos volvieron a ser el centro de gravedad de la gestión sanitaria, si bien con una mayor coor- dinación por parte del gobierno central a través del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. Este escenario cambió de nuevo con el aumento de la incidencia de los contagios, lo que provocó la declaración de un nuevo estado de alarma, mediante Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre. En esta ocasión, sin embargo, los órganos autonómicos competentes fueron conside- rados autoridades delegadas del gobierno central permitiéndoles así adoptar decisiones sobre limitación de la movilidad de manera individual en función de la situación epidemiológica en su territorio. En resumen, de una estrategia descentralizada en las primeras semanas se pasó, a modo de movimiento de péndulo, a una fuerte centralización, para posteriormente volver a incluir a los gobiernos autonómicos en un modelo de co-gobernanza con el que gestionar el retorno a la llamada nueva normalidad y, finalmente, a una centralización más suave a través de un nuevo estado de alarma durante la segunda ola de contagios, esta vez con un papel relevante de los gobiernos autonómicos en su gestión. Durante esta evolución, el centro de gravedad en la adopción de las medidas sanitarias se localizó en los gobiernos central y autonómicos. Éstos han sido los encargados de adoptar las medidas restrictivas a la movilidad (confinamiento perimetral y domiciliario) y de distanciamiento social. A diferencia de ellos, los gobiernos locales se encontraron pronto con limitaciones para poder adoptar este mismo tipo de estrategias, como dejaron patente los órganos jurisdiccionales encargados de la ratificación de las medidas sanitarias restrictivas de derechos. Así, a modo de ejemplo, el Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Barcelona, por medio de su auto 36/2020, de 22 de julio, no ratificó una medida de confinamiento domiciliario en el municipio de Mataró solicitada por el consistorio municipal, argumentando que era el gobierno autonómico la autoridad competente. Los gobiernos locales no aparecían mencionados en las piezas legislativas principales que regulaban la gestión de la crisis, aunque sí eran destinatarios de algunas medidas adoptadas en el nivel central de gobierno tanto en el plano económico como en el de la seguridad. Y tampoco se les incorporó en los mecanismos formales de
EL PAPEL DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN LA GESTIÓN INTERGUBERNAMENTAL DE LA PANDEMIA • 15 coordinación intergubernamental. Hubo que esperar a finales de octubre para que, por primera vez, se convocara a la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) a la Conferencia de Presidentes Autonómicos, el principal foro gubernamental donde se debatían las estrategias a adoptar en cada etapa. Sí se ha tenido en cuenta a los gobiernos locales en las medidas sobre financiación, muchas de ellas tomadas después de intensas campañas de presión del municipalismo. Así, se han ido tomando decisiones encaminadas a dotarlos de mayores medios y a relajar la “regla de gasto” que obligaba a los ayuntamientos a invertir el superávit en el pago de la deuda desde la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. El Real Decreto-ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las entidades locales-acordó mecanismos extraordinarios de financiación para ampliar el margen de actuación de las entidades. Y mediante el Real Decreto-ley 27/2020, de 4 de agosto, se amplió el Fondo de Ordenación de las entidades locales a fin de que aquellas que presentaran una situación financiera negativa o sin posibilidad de refinanciarse pudieran obtener financiación de sus deudas con acreedores públicos a fin de optar a subvenciones y ayudas económicas de otras administraciones públicas. También, en el citado Real Decreto se autorizó un crédito extraordinario para la recuperación económica y social de las entidades locales por un importe equivalente, como mínimo, al 35% de los recursos comprometidos por las citadas entidades locales con un máximo de 5.000 millones de euros, así como un crédito extraordinario de 275 millones de euros para el apoyo a los servicios de transporte público de titularidad de entidades locales. Y, finalmente, en sesión del 6 de octubre de 2020 el gobierno central acordó remitir al Congreso de los Diputados la solicitud de declarar la situación de emergencia extraordinaria que, en la práctica, supuso la suspensión de las reglas fiscales correspondientes a los años 2020 y 2021. El Congreso acordó esta suspensión al concurrir las situaciones excepcionales contempladas en los artículos 135.4 CE y 11.3 de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. La no aplicación de las reglas fiscales o “regla de gasto” había sido una demanda del municipalismo desde los primeros momentos de la pandemia. Y, sin embargo, pese esta cierta desatención de lo local por parte de los gobiernos central y autonómico, los municipios han sido un ejemplo de cooperación leal para garantizar las medidas que se iban tomando durante los periodos bajo estado de alarma. Por ejemplo, sus policías locales han sido una pieza clave para imponer las restricciones a la movilidad en el confinamiento y en el toque de queda. Estas funciones han sido altamente efectivas, como
16 • EL PAPEL DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN LA GESTIÓN INTERGUBERNAMENTAL DE LA PANDEMIA
muestra el hecho de que son, de entre todas las fuerzas y cuerpos de seguridad
del Estado, las que más propuestas de sanción han elevado, hasta llegar casi
a las 400.0002.
Y, en general, el escenario descrito de falta de inclusión de la voz municipal en
las decisiones nacionales para luchar contra la pandemia no se ha traducido
en la inacción de los gobiernos locales. Por el contrario, su reacción se ha
caracterizado por su inmediatez y receptividad a las demandas ciudadanas.
Con un despliegue de acciones que se analiza en detalle en el tercer capítulo
de este trabajo, estas democracias de proximidad han sabido adaptarse
rápidamente a las circunstancias cambiantes, haciendo gala de lo que se
conoce académicamente como the genius of place, o capacidad de actuar
eficazmente por su conocimiento preciso del territorio. El hecho de que la
ciudadanía tenga a los gobiernos locales como la Administración a la que
primero acuden en caso de necesidad acaba siempre por dinamizar la acción
local y hace que ésta no pueda permanecer impasible ante la demanda
social, incluso en contextos como el español caracterizado por una posición
relativamente débil de este nivel de gobierno (Ladner et al., 2019).
Este intenso despliegue de acciones municipales en una crisis sanitaria puede
sorprender en un primer momento si atendemos al reparto competencial
del modelo español de descentralización. Según este modelo, los municipios
apenas tienen un papel residual en el ámbito de la sanidad, limitado a unas
pocas cuestiones de salubridad. Pero es que la gestión de la crisis no solo
ha activado actuaciones públicas en el terreno de la salud. Los efectos de la
pandemia se han extendido muchos más allá de lo sanitario, hacia los terrenos
económico, educativo o social. En estos ámbitos las autoridades locales
han actuado con decisión. En el ámbito social, por ejemplo, han afrontado
la situación de emergencia reforzando sus estructuras de servicios sociales,
con acciones como el incremento en el reparto de comidas, en ayudas para
la vivienda o en atención a los colectivos más vulnerables. También han
regulado comportamientos y usos de espacios para acomodar la vida local a
las prescripciones de los niveles superiores de gobierno. Han estado atentos al
golpe que ha supuesto la pandemia para el sector del comercio y la hostelería
local, lanzando actuaciones para paliarlo en alguna medida. Han preparado los
centros escolares para la “vuelta al cole”. Y todo esto lo han realizado mientras
transitaban de un modo presencial de trabajo a un modo primordialmente
telemático. Desde luego el desafío ha sido formidable. A continuación, este
trabajo relata los detalles de esta actuación.
2. M
inisterio del Interior. http://www.interior.gob.es/prensa/noticias/-/asset_publisher/GHU8Ap6ztgsg/
content/id/11918219 [Último acceso: 01.12.2020]• 17 2. Cambios, innovación y desafíos en la acción de los gobiernos locales ante la pandemia 2.1. Introducción La gestión de la pandemia ha movido los cimientos de todas las Administra- ciones públicas, y el caso de los ayuntamientos no es una excepción. En el plazo de unos pocos días, en las primeras semanas de marzo de 2020, las es- tructuras político-administrativas de los municipios tuvieron que: a) cambiar a un modo de funcionamiento no presencial en casi su totalidad; b) afrontar la emergencia social y las nuevas necesidades económicas que surgieron inme- diatamente después de la declaración del estado de alarma; c) implementar el estado de alarma (cierres de locales de restauración y comercios) y asegurar el cumplimiento de sus medidas; y d) velar por las condiciones higiénicas y de salubridad de la infraestructura y los equipamientos de la ciudad. Afrontar un desafío de tal magnitud supuso poner en marcha una reorganiza- ción completa de las formas tradicionales de hacer para afrontar las circuns- tancias extraordinarias y los efectos de la COVID-19. Muchas de las medidas tomadas y procesos acometidos han sido innovadores. Para este estudio de- finimos la innovación en el sector público como el desarrollo de un bien y/o servicio de modo diferente a como la organización lo venía realizando hasta el momento. La innovación puede referirse a la implementación de nuevas meto- dologías, prácticas, relaciones, etc., o a una mejora significativa de éstas. Desde esta perspectiva, existe innovación si se cumplen dos condiciones: a) que haya sido implementada; y b) que implique algo nuevo o una mejora significativa en el contexto de la organización donde es llevada a cabo (OCDE, 2015: 14). A partir de estas consideraciones, los atributos de la innovación se resumen en la tabla 1. Todos estos elementos hacen que la exploración de estos procesos de cambio, de las condiciones en que se produjeron y de sus características constituyan un tema de enorme interés para la investigación política.
18 • CAMBIOS, INNOVACIÓN Y DESAFÍOS EN LA ACCIÓN DE LOS GOBIERNOS LOCALES
ANTE LA PANDEMIA
Atributos Descripción
Las innovaciones implican nuevos enfoques en el contexto en el que
Novedad
son introducidas
Implementación Las innovaciones tienen que ser puestas en práctica, no son una idea
Las innovaciones persiguen mejores resultados en términos de eficacia,
Impacto eficiencia o satisfacción interna y/o externa, o una combinación de
todos ellos.
Tabla 1: Características de la innovación en el sector público. Fuente: Elaboración propia, a partir
de OCDE (2015: 14).
Para poder acercarnos a la realidad que se vivió en los ayuntamientos durante
la pandemia, se procedió al diseño y envío de un cuestionario, que se puede
consultar en el Anexo II. En él se preguntaba a los responsables municipales
sobre una serie de cuestiones dirigidas a capturar la innovación, como cuáles
habían sido los principales cambios a los que había dado lugar la gestión de la
pandemia, cuál había sido el impacto de estos cambios, qué dinámicas de coo-
peración con otros niveles de gobierno y actores locales (asociaciones, empre-
sarios, voluntarios, ONG, etc.) se habían generado a raíz de la misma, y cuáles
habían sido los principales obstáculos que habían afrontado en la adopción e
implementación de sus iniciativas.
Los cuestionarios se remitieron a los gabinetes de alcaldía, con la petición de
que respondiera al mismo un responsable municipal que tuviera una visión de
conjunto de la actuación municipal. De este modo, fueron cumplimentados
por el personal del propio gabinete de alcaldía o por coordinadores o directo-
res generales de áreas transversales a la organización municipal (planificación,
proyectos, comunicación, etc.). Se recogieron respuestas de 14 municipios.
La información obtenida a partir del cuestionario se completó con entrevis-
tas en profundidad semiestructuradas, realizadas a cuatro de los responsables
que habían respondido al cuestionario. Con ellas quisimos obtener una mayor
comprensión de las realidades descritas en el cuestionario, las circunstancias
que habían rodeado la puesta en marcha de las medidas, así como de los me-
canismos causales que podían estar detrás de las respuestas. Las siguientes
páginas analizan e interpretan toda esta información.CAMBIOS, INNOVACIÓN Y DESAFÍOS EN LA ACCIÓN DE LOS GOBIERNOS LOCALES • 19
ANTE LA PANDEMIA
2.2. Innovaciones en la gestión municipal de la
pandemia
El primer objetivo de este estudio era identificar las innovaciones que han
emergido en los municipios analizados como consecuencia de la pandemia. Por
ello, el cuestionario se inicia preguntando a los entrevistados sobre qué tipo de
innovaciones ha generado la situación de la COVID-19 en la acción municipal.
Según la OCDE (2019a), los tipos de innovación que pueden tener lugar en el
sector público son de producto, proceso, organizativas, de comunicación y de
política pública.
Para facilitar la comparabilidad de las respuestas y el ajuste de las categorías
anteriores a la práctica observada en los ayuntamientos analizados, se pregun-
tó por once tipos de innovación agrupadas del siguiente modo: a) estructura,
referidas a la creación o mejora de unidades administrativas, las formas de
funcionamiento interno de la organización o a las maneras de prestar los servicios
municipales; b) movilización de nuevos recursos (económicos y humanos) o
mejora de los mismos; c) cambios en las relaciones, que se manifiestan tanto
en los canales de comunicación como en las interacciones con otros agentes;
d) mejoras en el proceso de políticas públicas, esto es, en los procesos de toma
de decisiones, implementación, seguimiento y evaluación de las actuaciones
municipales; y, por último, e) en los productos -outputs- de la organización
municipal, esto es, en la producción de bienes y servicios públicos locales.
Ámbitos de Tipos Descripción Ejemplo COVID-19
innovación Creación o mejora de:
- Unidades administrativas; Protocolo de acceso a
- Funcionamiento interno de los espacios públicos;
Estructura la organización; digitalización de servicios,
Organización - Prestación de servicios teleasistencia; teletrabajo,
municipales etc.
- Económicos Reclutamiento de personal;
Recursos
- Personal partidas presupuestarias, etc.
- Canales de comunicación Secciones específicas de
- Relaciones con otros información en las webs
Comunicación Relaciones actores municipales; redes sociales;
interacciones con la sociedad
civil, etc.
- Toma de decisiones Sistemas de recogida de
Políticas
Proceso - Implementación datos; colaboración público-
públicas
- Seguimiento y evaluación privada, etc.
- Bienes (infraestructuras) Creación de hospitales
Producto - Servicios de campaña; acogida de
personas vulnerables, etc.
Tabla 2: Ámbitos y tipos de innovación en las organizaciones locales. Fuente: Elaboración propia.20 • CAMBIOS, INNOVACIÓN Y DESAFÍOS EN LA ACCIÓN DE LOS GOBIERNOS LOCALES
ANTE LA PANDEMIA
Los datos obtenidos a través del cuestionario son muy homogéneos para el
conjunto de los municipios. El nivel de innovación desplegada por los ayunta-
mientos es abrumador, en tanto que los tipos de innovación por los que se ha
preguntado han sido identificados en el 86% de los casos. Sin embargo, cabe
destacar tres tipos de innovaciones presentes en todos ellos. En primer lugar,
la creación de nuevas formas de funcionamiento interno de la organización.
En segundo, modificaciones en la manera de prestar los servicios municipales.
Por último, la movilización de nuevos recursos económicos.
SI NO N/C
¿Se han creado o mejorado unidades
administrativas? 11 3
¿Se han creado nuevas formas de
funcionamiento interno de la organización? 7 14
¿Se han modificado las maneras de prestar
los servicios municipales? 14
¿Se han movilizado nuevos recursos
14
económicos?
¿Se han movilizado nuevos
recursos humanos? 12 2
¿Se han puesto en marcha nuevos modos
o canales comunicación? 10 3 1
¿Se han mejorado las relaciones con otros
agentes en su municipio? 11 3
¿Se han mejorado los procesos de toma de
decisiones en la organización municipal? 11 3
¿Se han mejorado los procesos
de implementación de servicios
y actuaciones municipales?
¿Se han creado (o mejorado)
sistemas de seguimiento y evaluación 12 1
de la acción municipal?
¿Se han creado servicios municipales 11 2 1
o nuevas actuaciones en el terrritorio?
0 2 4 6 8 10 12 14 16
Figura 1: Los tipos de innovación en la acción pública local. Fuente: Elaboración propia, a partir
de los datos del cuestionario: P1: ¿Podría decirnos qué tipo de innovaciones ha generado la
crisis de la COVID-19 en la acción municipal?CAMBIOS, INNOVACIÓN Y DESAFÍOS EN LA ACCIÓN DE LOS GOBIERNOS LOCALES • 21
ANTE LA PANDEMIA
Sin lugar a dudas, el principal ámbito de innovación ha sido el organizativo.
Efectivamente, se constata que la pandemia ha sido un factor de cambio
disruptivo para el conjunto de la organización, un focusing event, tal y como
sería calificado por la literatura sobre el cambio de las políticas públicas, que ha
alterado la acción municipal y ha obligado a desarrollar una implementación
efectiva y rápida por parte de los gobiernos locales. Los cambios que afectan
a la estructura o a los recursos han sido principalmente una respuesta a
la prohibición/limitación de la interacción física entre la ciudadanía y la
Administración. Su impacto en las formas de organización interna de los
ayuntamientos se observa, por ejemplo, en la extensión del teletrabajo o en
el establecimiento de sistemas de cita previa para modular la presencialidad.
También, se han modificado las maneras de prestar los servicios públicos para
garantizar unas condiciones sanitarias seguras. Por ejemplo, se han habilitado
servicios de biblioteca a domicilio para mayores o clases en línea. En todos los
casos, además, se han movilizado nuevos recursos económicos. En muchos de
los municipios se ha podido hacer frente al aumento del gasto público para dar
respuesta a la crisis al disponer de unas finanzas más saneadas, pero también
gracias a la suspensión de las medidas de estabilidad financiera o del techo de
gasto por parte del gobierno central3.
Por otra parte, no puede afirmarse que haya habido un tipo de innovación
menos relevante en relación con las demás. De hecho, aquella menos presente
-la puesta en marcha de nuevos modos o canales de comunicación- habría sido
identificada en el 71% de los casos. Estos datos permiten afirmar, por tanto,
que el nivel de innovación en la acción municipal ha sido extraordinariamente
alto tanto en términos de intensidad como de variedad para el conjunto de los
casos analizados.
2.3. El impacto de las innovaciones
De acuerdo con la OCDE (2015), para poder considerar que se ha producido
una innovación en el sector público, además de que exista novedad y se haya
implementado, es necesario que las innovaciones persigan mejores resulta-
dos. Estos pueden referirse a la eficacia, la eficiencia, y/o a la satisfacción in-
terna y/o externa. De este modo, hemos querido conocer la percepción de los
entrevistados acerca de esta cuestión, preguntándoles sobre cuál ha sido el
impacto de las innovaciones llevadas a cabo en su ayuntamiento.
3. E l Gobierno acuerda el techo de gasto para 2021 y suspende las reglas fiscales para este año y el
próximo (06/10/2020). Más información en el siguiente enlace: https://www.lamoncloa.gob.es/
consejodeministros/resumenes/Paginas/2020/061020-cministros.aspx (Último acceso: 01.12.2020).22 • CAMBIOS, INNOVACIÓN Y DESAFÍOS EN LA ACCIÓN DE LOS GOBIERNOS LOCALES
ANTE LA PANDEMIA
A efectos de determinar su alcance, el cuestionario contiene una pregunta es-
pecífica dirigida a medir el impacto de la innovación. La pregunta incorpora las
cuatro dimensiones mencionadas. De un lado, la eficacia, referida al cumpli-
miento de los objetivos por parte del ayuntamiento y que es la dimensión de
mayor impacto a juicio del conjunto de los entrevistados (3,43). La segunda di-
mensión es la eficiencia, referida a la optimización de los recursos municipales
para alcanzar los objetivos (cumplimiento de objetivos con la menor cantidad
de recursos posible), que presenta un valor (3,38) relativamente cercano al de
la dimensión anterior, por lo que el impacto de las innovaciones en relación
con este parámetro también sería significativo.
Nada Poco Algo Mucho NS/NC
Valor promedio
…la consecución de los
objetivos perseguidos
1 6 7 3,43
(eficacia)
… la optimización de
los recursos municipales 2 4 7 3,38
para alcanzar los
objetivos (eficiencia)
… la satisfacción
del personal del 5 3 4 2 2,92
Ayuntamiento
… la satisfacción de
la ciudadanía del
municipio 2 6 5 1 3,23
0% 20% 40% 60% 80% 100% 1 2 3 4
Figura 2: El impacto de las innovaciones en la acción pública local. Fuente: Elaboración propia,
a partir de los datos del cuestionario: P2: A su juicio, ¿cuál ha sido el impacto de las innovacio-
nes llevadas a cabo en su Ayuntamiento? Nada (1), poco (2), algo (3), mucho (4).
Las últimas dos dimensiones se refieren a la satisfacción interna (del perso-
nal del ayuntamiento) y externa (de los destinatarios o beneficiarios de estas
medidas), respectivamente. El valor más bajo de todas las dimensiones se co-
rresponde con la primera de ellas (2,92) siendo, además, la única dimensión
que presenta un valor inferior a la media de impacto. Este dato podría reflejar
el alto nivel de estrés experimentado por los empleados públicos a la hora de
mantener (e incluso expandir) los niveles de respuesta de los ayuntamientos.CAMBIOS, INNOVACIÓN Y DESAFÍOS EN LA ACCIÓN DE LOS GOBIERNOS LOCALES • 23
ANTE LA PANDEMIA
Ahora bien, la percepción de los encuestados acerca de la satisfacción de la
ciudadanía con las innovaciones implementadas se situaría prácticamente en
la media (3,23).
Los resultados obtenidos reflejan el predominio de las dimensiones de
la eficacia-eficiencia en la evaluación de las reformas e innovaciones
introducidas por los ayuntamientos frente a las de satisfacción interna y
externa. La mitad de los ayuntamientos analizados refieren que las medidas
implementadas mejoraron “mucho” la consecución de los objetivos (eficacia),
además de la optimización de los recursos municipales en la consecución
de esos objetivos (eficiencia). En el otro extremo se situaría la satisfacción
(interna) del personal del ayuntamiento. Este resultado es coherente, por un
lado, con la situación de las plantillas locales, caracterizadas por una mayor
precarización en comparación con el resto de Administraciones públicas
(Gordo González, 2020). Por otro, también lo es con el coste que implica la
introducción de cambios en organizaciones que básicamente están pensadas
para no cambiar, como es el caso de las burocracias, y que fomentan la
consolidación de rutinas.
Lo cierto es que la innovación conlleva un necesario proceso de adaptación
que, en este caso excepcional, se vio reducido por la inmediatez que requería
la adopción de decisiones y la prestación de servicios. Adicionalmente, los
cambios se produjeron en un escenario de incertidumbre y sin una evaluación
previa del funcionamiento de las medidas implementadas, lo que podía
incrementar las tensiones entre el personal del ayuntamiento para la adopción
de los cambios introducidos. Finalmente, los ayuntamientos refieren un alto
grado de satisfacción de la ciudanía. La lectura conjunta de estos resultados
sugiere una actuación responsable de los ayuntamientos y revela la prioridad
dada a la consecución de objetivos de cara a la ciudadanía por encima del
coste de implementación de las medidas.
2.4. Reforzando los patrones de gobernanza: la
cooperación entre el Ayuntamiento y otras entidades
El cuestionario también analiza el cambio en las dinámicas de cooperación en-
tre el Ayuntamiento y otras entidades. De acuerdo con la OCDE (2019b), uno
de los tres principios fundamentales para mejorar el bienestar en las ciudades
consiste en promover la cooperación entre distintas entidades para la imple-
mentación de las políticas urbanas. La implementación de la acción pública
a través de la cooperación con una diversidad de agentes es lo que conoce-24 • CAMBIOS, INNOVACIÓN Y DESAFÍOS EN LA ACCIÓN DE LOS GOBIERNOS LOCALES
ANTE LA PANDEMIA
mos como la gobernanza. Precisamente, una de las acciones fundamentales
para dar respuesta al problema colectivo de crisis sanitaria ha consistido en
reforzar la cooperación entre distintas entidades para la implementación de
las políticas locales. De este modo, el análisis del cambio en las dinámicas de
co-gobernanza ha resultado de gran interés.
Las relaciones de los gobiernos locales con otros agentes toman dos direccio-
nes: una vertical, hacia las autoridades públicas pertenecientes a los distintos
niveles de gobierno (autoridades supranacionales, nacionales, autonómicas y
locales); y una dirección horizontal, hacia organizaciones de carácter no ins-
titucional (sector privado y sociedad civil). A efectos de analizar todas estas
relaciones, la pregunta del cuestionario enumera una serie de entidades.
En primer lugar, la pregunta menciona las autoridades públicas pertenecien-
tes a los distintos niveles administrativos y de gobierno: a) Organismos supra-
nacionales (Unión Europea, Naciones Unidas, etc.); b) Administración estatal;
c) Administración autonómica; d) Ayuntamientos. A continuación, mencio-
na las Asociaciones de Entidades Locales siguientes: a) Federación Española
de Municipios y Provincias (FEMP); b) Federación de Municipios de Madrid
(FMM).
En segundo lugar, la pregunta hace referencia a las relaciones con otros agen-
tes no institucionales, esto es, que no gozan de legitimación político-admi-
nistrativa y, por lo tanto, de los que no se espera una actuación dirigida a la
resolución de problemas colectivos. En cuanto a los actores portadores de in-
tereses empresariales o de naturaleza laboral, la pregunta hace una distinción
entre: a) Empresas; b) Asociaciones empresariales; c) Sindicatos. En cuanto a
la sociedad civil, distingue entre los ciudadanos que actúan de un modo indi-
vidual y los que actúan a través de organizaciones. Asimismo, dentro de la so-
ciedad civil organizada, la pregunta hace una distinción entre: a) Asociaciones
(Asociaciones Vecinales, Asociaciones de Madres y Padres de Alumnos, Aso-
ciaciones de Migrantes, etc.) y b) Organizaciones del tercer sector (ONG, Igle-
sia Católica, etc.). Por lo que se refiere a los expertos, la pregunta incluye a la
Universidad.CAMBIOS, INNOVACIÓN Y DESAFÍOS EN LA ACCIÓN DE LOS GOBIERNOS LOCALES • 25
ANTE LA PANDEMIA
No existe Menor Igual Mayor
Valor promedio
Organismos supranacionales 1,64
10 3 1
(UE, ONU…)
Administración estatal 6 6 3,00
Administración autonómica 1 5 8 3,50
Otros Ayuntamientos 3,36
Federación Española
de Municipios y Provincias 7 7 3,50
(FEMP)
Federación de Municipios 5 9 3,64
de Madrid (FMM)
Empresas 6 8 3,57
Asociaciones empresariales 1 3,57
Sindicatos 3,57
Ciudadanía (Voluntarios) 1 12 3,92
Asociaciones (vecinales,
1 13 3,93
de migrantes, AMPAS…)
Organiz. del tercer sector
3,79
(ONG, Iglesia Católica…)
Universidades 10 4 3,29
0% 20% 40% 60% 80% 100% 1 2 3 4
Figura 3: La cooperación entre el Ayuntamiento y otras entidades. Fuente: Elaboración propia,
a partir de los datos del cuestionario: P3: Señale hasta qué punto ha cambiado la dinámica de
cooperación con las siguientes entidades para buscar soluciones ante la crisis de la COVID-19 en
su municipio: No existe cooperación (1), Menor cooperación (2), Igual cooperación (3), Mayor
cooperación (4).
El análisis general de los resultados muestra un mayor aumento de
la cooperación horizontal que de la cooperación vertical. Los datos
obtenidos evidencian un aumento más frecuente de la colaboración con
organizaciones (sector privado y sociedad civil) que con las autoridades
públicas pertenecientes a los distintos niveles político-administrativos
(supranacional, nacional, autonómico y local).26 • CAMBIOS, INNOVACIÓN Y DESAFÍOS EN LA ACCIÓN DE LOS GOBIERNOS LOCALES
ANTE LA PANDEMIA
La única autoridad con la que la cooperación ha aumentado en la mayoría de
los ayuntamientos encuestados es la Comunidad de Madrid. Por un lado, la
colaboración con los organismos supranacionales es inexistente en la mayoría
de los ayuntamientos. A diferencia de en otros ámbitos de acción local que
hemos analizado en otros estudios de esta colección, como el cambio climático,
las políticas de empleo o los ODS, el nivel europeo no ha tenido aquí ninguna
incidencia, aunque sin duda la tendrá en el futuro con la llegada de fondos
europeos para la reconstrucción económica. Por otro lado, la cooperación
con el Gobierno central se ha mantenido en el mismo nivel de intensidad
que en condiciones normales en 8 de los ayuntamientos encuestados y ha
aumentado en 6. De un modo muy similar, la cooperación con otras alcaldías
ha permanecido igual en 9 de los ayuntamientos encuestados y ha aumentado
en 5 de estos ayuntamientos. El aumento significativo de la cooperación con
la Comunidad de Madrid respecto de las otras autoridades públicas se explica
por el hecho de que las competencias centrales para hacer frente a una crisis
sanitaria pertenecen a las Comunidades Autónomas y este nivel también es el
competente en temas sociales, de vivienda o de empleo, por lo que la acción
en estos ámbitos ha podido precisar dicha interacción.
Asimismo, la cooperación con las Asociaciones de Entidades Locales ha sido
mayor en la mayoría de los ayuntamientos encuestados. En particular, el trabajo
realizado con la Federación de Municipios de Madrid (FMM) ha aumentado
en un número mayor de los ayuntamientos encuestados en comparación con
el trabajo realizado con la Federación Española de Municipios y Provincias
(FEMP). En base a los resultados de estudios realizados en los años previos,
podemos suponer que esto se explica porque la cooperación con la FEMP ya
era considerable antes del inicio de la crisis sanitaria de la COVID-19.
Por lo que se refiere a la cooperación con los agentes no institucionales, ésta
también ha aumentado en la mayoría de los casos. Ahora bien, aunque se
ha producido un incremento notable de la cooperación con las asociaciones
empresariales, destaca especialmente la colaboración con la sociedad civil y
la ciudadanía. Entre ellos, el 93% de los casos declaran que la cooperación
ha sido mayor con las Asociaciones. Por el contrario, el intercambio con las
Universidades ha permanecido igual en la mayoría de los ayuntamientos
encuestados. Podemos suponer que esto se explica porque si bien los
ayuntamientos habitualmente deciden contar con el apoyo de la academia
para la planificación de políticas para el medio y el largo plazo, la emergencia
de la situación ha requerido políticas de respuesta inmediata en el corto
plazo.También puede leer
