Resumen del estudio sobre la privatización del agua en Latin America
←
→
Transcripción del contenido de la página
Si su navegador no muestra la página correctamente, lea el contenido de la página a continuación
Resumen del estudio sobre
la privatización del agua en
Latin AmericaResumen del estudio sobre
la privatización del agua en Latin America
Introducción
El presente documento contiene informaciones generales sobre los marcos legales y
las reformas que los gobiernos están implementando en el marco de la privatización
del sector agua en diferentes países latinoamericanos (México, Guatemala,
Honduras, Nicaragua).
Toda la información viene de una serie de estudios sobre el tema que fueron
elaborados en el año 2005 para Pan para el Mundo en Alemania. Se trata de los
siguientes documentos:
1. Cambios Legales e Institucionales hacia la Privatización en México por Gerold
Schmidt
2. Estudio de los Cambios Legales en el Marco de la Privatización del Agua en
Guatemala por Elisa Colom de Morán
3. El Agua como Derecho Humano y Efectos de la Privatización en Honduras
por Mario Ardón Mejía
4. La situación del Agua en Nicaragua, Cambios Legales en el Marco de la
Privatización por Ana Quirós Víquez
La compilación del documento fue hecho por FAKT, Alemania.
El documento presenta en rasgos generales el marco legal e institucional del manejo
del agua en diferentes países de la región antes de la reforma y el estado actual del
proceso de modernización / privatización. El fin es mostrar que los procesos se
desarrollan de manera similar en los diferentes países, pero con velocidades
variadas. Las experiencias de un país pueden ser útiles para otros para estimar los
efectos de la privatización y definir posiciones y acciones en contra o a favor de ella.
El presente documento se refiere a la privatización de los servicios de agua potable
y alcantarillado. No incluye procesos de privatización que se refieren al agua para la
agricultura o la industria de energía hidroeléctrica.
En los cinco países mencionados, los procesos de modernización, descentralización
y privatización se desarrollan desde fines de los años 1980 en consonancia con las
corrientes globales de reducir el tamaño del estado, de favorecer la participación
privada y el mercado como mecanismo de distribución de bienes y servicios. Son las
instituciones financieras internacionales como el FMI, el BM y el BID que empujan
las reformas en el marco de los programas de ajuste estructural y en las
negociaciones sobre la cooperación técnica y financiera internacional.
2Resumen del estudio sobre
la privatización del agua en Latin America
En América Latina, la descentralización ha sido la táctica recomendada por los
organismos internacionales para impulsar los procesos de privatización del agua. La
táctica ha pasado por el desmembramiento y traspaso de la gestión de los sistemas
de abastecimiento de agua potable y alcantarillado del control público, a través de
una empresa estatal, a manos de los municipios o provincias. Una excepción
presentaron los grandes centros poblacionales, que han continuado centralizadas,
durante un periodo de tiempo, para luego iniciar con ellos los procesos de
privatización por la vía de la concesión. Los procesos de privatización en los cinco
países referentes de este documento siguen este patrón. Ya se han aprobado
cambios en el marco legal e institucional para abrir la puerta para una participación
creciente del sector privado en la prestación de los servicios relacionados al agua,
pero el proceso está al inicio todavía.
Cabe resaltar que la sociedad civil en los cinco países apenas está tomando
conciencia de la amenaza relacionada a la privatización del agua. Desde hace
tiempo ha reaccionada en contra de las políticas de liberalización, pero hasta la
fecha no ha puesto énfasis sobre la privatización del agua. En este contexto, pareció
oportuno para Pan para el Mundo de apoyar la elaboración de los cinco estudios.
1. Resumen del estudio “Cambios Legales e Institucionales hacia
la Privatización en México” por Gerold Schmidt, 2005
Historia del marco legal e institucional con respecto al sector agua
antes de las reformas
A partir del año 1821, se registra una incipiente legislación sobre el agua. La primera
ley que se refiere especialmente al agua para el servicio doméstico, entre otras
cosas, era la llamada Ley de Vías Generales de Comunicación, de 1888. La
jurisdicción federal otorgaba al gobierno funciones de vigilancia y policía, pero no
establecía la propiedad nacional sobre el recurso del agua. La Ley de Aguas de
Jurisdicción Federal de 1910 reglamentó el uso de las aguas superficiales
considerándolas de dominio público y de uso común, inalienables e imprescriptibles.
Además otorgó al ejecutivo federal la facultad de expedir reglamentos y concesiones
de acuerdo a ciertas preferencias.
En la Constitución Política de 1917, el tema del agua adquiere rango
constitucional. El artículo 27 otorga a la nación la propiedad original de tierras y
aguas comprendidas dentro de los límites de su territorio, y el derecho de transmitir
el dominio de ellas a particulares. A estas alturas todavía no se incluyen las aguas
subterráneas en el concepto de la propiedad de la nación.
En las siguientes décadas destacan los siguientes datos legales y institucionales con
respecto al agua:
3Resumen del estudio sobre
la privatización del agua en Latin America
En el año 1926, se establece la Ley sobre Irrigación con Aguas Federales, que
reconoce la ventaja de la inversión pública sobre la privada y sirve como base para
la creación de la Comisión Nacional de Irrigación. En 1929, se promulga la Ley de
Aguas de Propiedad Nacional. Ahí es, donde por primera vez entra a nivel federal
también parte del agua subterránea como agua de propiedad nacional (manantiales
alumbrados en zona federal). Además, mediante el Reglamento de 1930 los
usuarios de manantiales cedían sus derechos al cumplir con las disposiciones que
los obligaban a contar con una concesión para poder usufructuar el agua, ante la
necesidad del Estado de controlar e identificar dónde, quiénes, para qué fines y
cuánta agua se extraía. Sin embargo, al mismo tiempo se fomentó la inversión
privada para la explotación de aguas subterráneas, protegiendo la propiedad privada
de obras de alumbramiento construidas al interior de las fincas, asegurando a los
dueños la posesión de las aguas afloradas dentro de los límites de su propiedad.
En 1945, se reformó el artículo 27 de la Constitución, dando al Ejecutivo federal el
derecho de reglamentar la extracción y utilización del agua del subsuelo cuando lo
exija el interés público. En 1946, se promulgó una nueva versión de la Ley de
Aguas de Propiedad Nacional, en la cual el Estado define claramente la propiedad
de la nación sobre las aguas del subsuelo. En el mismo año, se creó la Secretaría
de Recursos Hidráulicos (SRH), principalmente para el manejo de los sistemas
urbanos de agua potable. Dentro de la SRH se creó la Dirección General de Agua
Potable y Alcantarillado y se consolidaba el proceso de centralización de la política
urbana de agua potable desde una dependencia federal, que quedó vigente hasta
1976.
La Ley Federal de Aguas de 1972, resultó en la fusión de todas las instituciones,
reglamentos y leyes reglamentarias hasta entonces vigentes y relacionadas con el
aprovechamiento, uso y manejo del agua, fuera con fines domésticos, de servicios o
de riego. A partir de 1976, la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos
(SARH) se encargó de operativizar este sistema. La responsabilidad sobre el agua
potable y el alcantarillado se transfirieron a la recién creada Secretaría de
Asentamientos Humanos y Obras Públicas.
Hasta este punto se puede decir, que hubo un esfuerzo creciente del Estado por
concentrar la política hidráulica a nivel federal y por ejercer un control progresivo
sobre el manejo del recurso agua.
La reforma legal e institucional del sector del agua a partir de las
años ochenta
A partir de los años ochenta, México, que antes tenía una economía nacional
relativamente cerrada frente al mercado mundial, empezó a abrirse más y más hacia
el libre comercio y la privatización. Este cambio político afectó también el sector
agua. El primer paso hizo el presidente Miguel de la Madrid en 1983, cuando pasó la
responsabilidad para los servicios de agua potable y alcantarillado por medio de una
4Resumen del estudio sobre
la privatización del agua en Latin America
reforma constitucional a las manos de los gobiernos estatales y municipales. La
descentralización de los servicios de agua permitió al gobierno de deshacerse de
responsabilidades financieras ante el vacío de las arcas públicas. Al mismo tiempo,
se establecieron condiciones más favorables para una futura participación privada
en el sector del agua.1 Por cierto, el BM y el BID entran en escena en el sector del
agua en este tiempo con un préstamo para la ejecución de un programa de inversión
actualizado anualmente.
Durante el gobierno de Carlos Salinas de Gotari (1998 – 1994) se asigna el servicio
de agua potable a los llamados organismos operadores con autonomía
administrativa y autosuficiencia financiera. Estos organismos podían estar adscritos
indistintamente a la administración pública estatal, o a la municipal, pero tenían una
clara orientación empresarial y mercantil. Todavía se movían en la esfera pública,
pero se dio un paso decisivo para su conversión en empresas privadas en un
momento futuro.
En 1989, se creó la Comisión Nacional del Agua (CNA) por decreto presidencial para
adecuar la política del agua a los lineamientos de redimensionamiento (léase
“adelgazamiento”) del estado, e impulsar los mecanismos regulatorios propios del
libre mercado.2 El proceso fue financiado por préstamos del Banco Mundial y del
BID.
Resumiendo, se puede decir se produjo un panorama más bien ambiguo. Por un
lado, varios estados adecuaron su legislación al nuevo perfil empresarial del servicio
del agua, por otro lado hubo, y sigue habiendo resistencias ante esta tendencia
liberalizadora, y también se dan preferencias en cuanto a su perfil público.
Con el propósito de esquivar las restricciones a la participación privada del artículo
constitucional 27, y de la Ley de Aguas Nacionales de 1972; así como para facilitar
la participación del sector privado en el servicio del agua potable, a finales de 1992
se aprobaron la nueva Ley de Aguas Nacionales para regular el artículo 27, y dos
años más tarde su Reglamento.
Con el objeto de hacer enteramente viable la opción de la participación privada en el
nivel local, la CNA promovió entre los estados la promulgación de reformas legales
para armonizar las leyes con la nueva política federal. Hacia 1996, 29 estados
habían aprobado legislaciones que autorizaban la participación privada mediante
contratos de servicios en general, en los dos restantes (Tabasco y Yucatán) ni se
autorizaba, ni se prohibía. En relación con el tema particular de la privatización del
servicio de agua potable, veinte estados y el Distrito Federal contemplaron y
1
En los años ochenta, el clima político todavía no favorecia la privatización a gran escala. Las
posibilidades de intervención para el sector privado se daban en las escalas menores, es decir a nivel
estatal o municipal.
2
La CNA funcionó como organismo decentralizado responsable de las grandes obras hidráulicas; de
la regulación de los distritos de riego administrados por consejos de usuarios; y de los sistemas de
agua potable administrados por los estados y municipios.
5Resumen del estudio sobre
la privatización del agua en Latin America
regularon la posibilidad de que el estado o el gobierno municipal puedan otorgar
concesiones. En los 11 estados restantes no se expidieron normas al respecto, lo
que no necesariamente impide la concesión de dichos servicios. Solamente en los
estados de Jalisco, Sinaloa, Tamaulipas y Tlaxcala, las leyes sobre los municipios
reservan el servicio de agua potable exclusivamente para los gobiernos municipales;
lo cual impide otorgar concesiones o otras formas de la participación privada.
A partir de 2001, el Programa para le Modernización de Organismos Operadores de
Agua (Promagua) resume la nueva versión de la política urbana de agua potable.
Promagua tiene entre otros objetivos impulsar el cambio estructural y la
consolidación de los organismos operadores del agua; impulsar su eficiencia física y
comercial; facilitar el acceso a tecnología de punta; fomentar la autosuficiencia.
Casi todos los estados y la mayoría de los municipios/ciudades importantes, que
representan más de un 70 % de la población urbana del país, se sumaron al
Promagua. No es exagerado afirmar que el programa constituye la estrategia central
de la administración Fox para incentivar la privatización del agua en México.
En 2004, entró en vigencia la última reforma de la Ley de Aguas Nacionales. En
cuanto al tema de la privatización o participación privada, por lo menos a primera
vista, no hubo cambios sustanciales, más bien se refuerza la línea política
perseguida desde principios de los años noventa. Mientras que la versión de 1992
presentaba algunos conceptos de manera muy breve, la versión de 2004 es más
extensa y explícita.
Alcance actual de privatización y participación privada en el sector
del agua mexicano
Tomando en cuenta los esfuerzos de los últimos gobiernos y de la CNA, la
participación privada en la operación y administración de los sistemas de agua
potable todavía es de un alcance limitado. Se aducen varias razones: La mayor
cantidad de condicionantes de los contratos, la falta de experiencia de las empresas
locales, los mayores riesgos financieros y las implicaciones políticas. También hay
que tomar en cuenta la gran crisis de 1994/1995, que de alguna manera paró la
privatización durante un tiempo. En la situación actual de mayor estabilidad
macroeconómica y un gobierno totalmente proclive hacia la iniciativa privada y una
ideología empresarial están dadas las condiciones para un nuevo auge de la
privatización del agua potable.
Se ha documentado la presencia de la corporaciones transnacionales del agua más
grandes del mundo: las francesas Suez y Vivendi; la española Aguas de Barcelona;
la alemana Thames Water (RWE) y las estadounidenses Solaque y Bitwater;
prestando servicios como diseño, planeación, construcción, operación y
mantenimiento de plantas de tratamiento de aguas residuales, tanto industriales
como municipales, plantas potabilizadoras, abasto de agua potable y servicios de
drenaje y saneamiento, en más de 20 estados de la República Mexicana.
6Resumen del estudio sobre
la privatización del agua en Latin America
Hasta la fecha, se puede sacar las siguientes conclusiones de las experiencias de
privatización del agua en México:
• Las empresas privadas no muestran tener mucho interés en invertir en la red de
tubería para agua potable y drenaje
• No prestan un mejor servicio pero incrementan las tarifas
• No tienen interés de invertir en poblaciones pequeñas porque allí no tienen
perspectivas en la obtención de ganancias
• Generalmente, operan en números rojos lo que frena en el momento el apetito
para involucrarse
2. Resumen basado en “Estudio de los Cambios Legales en el
Marco de la Privatización del Agua en Guatemala” por Elisa
Colom de Morán, 2005
El marco legal
La Constitución Política de Guatemala (1985) define las aguas como bienes de
dominio público, inalienables e imprescriptibles y supera la corriente de distinguir
propiedad pública y privada de las aguas (artículo 127).
Como parte de los derechos humanos incluidos en las garantías individuales por la
Constitución se encuentra el derecho a la salud integral, física, psicológica y social.
Conforme las normas de la Organización Mundial de la Salud y del Código de Salud,
el agua es un alimento esencial para la salud y cuando la Constitución norma se
aprovecharán las aguas en función del interés social y que privan las necesidades
de las comunidades frente a los aprovechamientos privados, le otorga a las
necesidades domésticas prioridad frente a todos los demás usos del agua.
El régimen jurídico del agua en el país carece de ley general. Se integra por un
conjunto de normas contenidas en diversas leyes comunes y especiales sin integrar
un sistema de derecho de aguas, entendido como el régimen que norma lo relativo
al dominio, uso y aprovechamiento, conservación y administración del agua.
Se distingue entre el “Marco legal del agua” y el “Marco legal de los servicios de
agua potable y saneamiento”. Los dos marcos se distinguen claramente uno del otro
pero también se relacionan porque todo servicio de abastecimiento de agua potable
debiera gozar de un derecho de aprovechamiento especial3 respecto a las fuentes
de agua que lo surten.
3
Los Aprovechamientos Especiales forman parte del Régimen Legal de las Aguas pero el uso
doméstico, que es un tipo de aprovechamiento especial, es perte del Marco Legal de los Servicios de
Agua Potable y Saneamiento.
7Resumen del estudio sobre
la privatización del agua en Latin America
El régimen legal de los servicios de agua potable y saneamiento se refiere a la
prestación en sí de los servicios públicos, el cual se enmarca dentro de la normativa
constitucional—prohibición de monopolios y municipio ente prestador—regidos
fundamentalmente por el Código Municipal y el Código de Salud y
supletoriamente por la Ley de Defensa del Consumidor.
El municipio como prestador de los servicios de agua potable y aguas residuales
está facultado y obligado a:
(1) Regular y prestar los servicios públicos de agua potable y aguas residuales
(2) Garantizar su funcionamiento eficaz, seguro y continuo y
(3) Determinar y cobrar las tasas y contribuciones de los servicios municipales
El Código Municipal contempla tres opciones para operar y mantener estos
servicios: el municipio, mancomunidades de municipios y concesionarios de
servicios. En el primer y segundo casos, se trata de operadores de pleno derecho y
en el tercer caso, el municipio faculta a un tercero mediante una concesión de
servicios formalizada en un contrato de derecho público (artículos 73 y 74).
Respecto a cómo se organiza para cumplir el mandato de prestar los servicios, el
Código deja en libertad al municipio, únicamente instituye la Comisión Municipal de
Servicios, Infraestructura, Ordenamiento Territorial, Urbanismo y Vivienda y
norma como atribución del coordinador de la Oficina Municipal de Planificación,
mantener el inventario de la infraestructura social y productiva y de la cobertura de
los servicios públicos de cada poblado (artículos 36 (3) y 96, literal (e).
El Código de Salud obliga a los operadores de poder certificar la aptitud del agua
para el uso doméstico y purificarlo conforme las normas existentes. Además,
establece prohibiciones con el fin de proteger las fuentes de agua y multas para
infracciones que pudieran cometer tanto los operadores de servicios como los
usuarios. El acceso de la población a los servicios de agua, el código lo contempla
como un derecho y como una obligación. Es decir, en donde se preste el servicio, el
vecino está obligado a conectarse y no puede optar por no hacerlo (artículos 96 y
88).
La Ley de Protección al Consumidor (2003) faculta a la Dirección de Atención y
Asistencia al Consumidor del Ministerio de Economía para intervenir en la
verificación del buen funcionamiento de los instrumentos de medición de los
servicios de agua potable y norma los procedimientos y contenidos básicos de cobro
y facturación (artículo 36).
8Resumen del estudio sobre
la privatización del agua en Latin America
La reforma
Durante los últimos diez años, distintas instancias gubernamentales han realizado
diagnósticos y han formulado propuestas y adoptados medidas institucionales para
la reforma y modernización del sector de agua potable y saneamiento. En 2002, se
presenta la última propuesta del sector a base de una consultoría del consorcio
SOGREAH – HTI financiada con fondos del BID. La propuesta fija objetivos,
estrategias, estructuras, plan de acción y cronograma de trabajo.
La propuesta de reforma referente a los servicios de agua potable y aguas
residuales, ha formado parte de las políticas de cooperación técnica y financiera de
BID y Banco Mundial desde la década pasada, en consonancia con las corrientes
globales de reducir el tamaño del estado, de favorecer la participación privada, del
mercado como mecanismo de distribución de bienes y de convertir los servicios en
eficientes y de otros paradigmas aplicados homogéneamente en países y
situaciones claramente heterogéneas y que por lo tanto no garantizan por sí mejorar
las actuales condiciones.
La estrategia nacional entre BID y Guatemala ya fue definida pero no ha sido
divulgada aún. El directorio del Banco aprobó en agosto del 2003, una operación
hasta por US $ 50 millones para Abastecimiento de Agua Potable y Saneamiento
Básico Rural, 1469/OC-GU, préstamo que agotó las instancias del Organismo
Ejecutivo y debe ser ahora conocido y aprobado por el Congreso de la República; y
cuya modalidad operativa es novedosa respecto a la tradicional ejecución de fondos
a través de entidades del estado para permitir a empresas privadas promover la
construcción de infraestructuras y a las comunidades participar en el proceso de
decidir, construir, operar y mantener; y prevé recursos para sensibilizar y capacitar a
las comunidades.
El BID ha sido la entidad multilateral que más ha invertido en el sector de agua
potable y saneamiento en el país, a través de préstamos, pero no fue posible
establecer los períodos, montos e impactos por no estar sistematizada la
información.
En todo caso, es importante resaltar que la estrategia global del BID es
precisamente apoyar las grandes inversiones en infraestructura, incluyendo agua y
asociarlas con el cumplimiento de las metas del milenio.
En Guatemala aún no se han dado cambios en el marco legal y la legislación, pues
no se ha concretado ni la reforma del sector planteada en la consultoría de
SOGREAH – HTI u otras medidas, pero si se empuja con fuerza de parte del partido
oficial la aprobación de la Ley de Concesiones, la cual abriría la puerta para la
participación privada, nacional e internacional, en la prestación de los servicios.
9Resumen del estudio sobre
la privatización del agua en Latin America
La Ley de Concesiones, presentada en julio 2004, regula de forma general como el
estado puede dar en concesión al sector privado nacional e internacional, la
producción de bienes y la prestación de servicios haciendo uso y disfrutando o no de
bienes del dominio público.
Con relación al agua hay que constatar que la prestación de los servicios públicos de
agua potable y saneamiento compete por norma constitucional al municipio y ya está
regulada la forma como puede delegarse su prestación. Por lo tanto, no le serían
aplicables a los servicios de agua potable y saneamiento las normas de la ley de
Concesiones, sin una reforma constitucional y una modificación del Código
Municipal.
En todo caso, dado el nivel de gobernabilidad del país, nivel 3 de 10, y la histórica y
sistemática incapacidad del estado de proteger el interés público en función de los
marginados y discriminados, poco puede esperarse de una ley cuyo cumplimiento se
prevé no podrá ser eficientemente vigilado por el estado. La gobernabilidad
específica del agua también es precaria, pues no se cuenta con una ley general ni
con una autoridad nacional para su administración, lo cual impide definir y asegurar
derechos de aprovechamiento, entre éstos, los destinados a los servicios de agua
potable.
3. Resumen del estudio “El Agua como Derecho Humano y Efectos
de la Privatización en Honduras” por Mario Ardón Mejía, 2005
El marco legal
En el caso de Honduras, el agua es considerada como un bien de dominio público,
independiente de la titularidad de los predios donde nacen o por donde discurren las
fuentes de agua. Se reconoce algunas potestades al propietario dentro de los
espacios de su propiedad. Las aguas subterráneas son consideradas estrictamente
de dominio público, sin afectar la titularidad de los predios bajo los cuales se
encuentran, pero se permite a los propietarios el alumbramiento del agua y
considerarla como un bien privado.
La gestión del agua es una potestad asumida por el estado Hondureño, pero todavía
no se cuenta con legislación, políticas e institucionalidad actualizadas y adecuadas
para una gestión integrada de los recursos hídricos y de su entorno.
La Constitución Política de 1982 no contiene referencias específicas sobre el agua.
Sin embargo, se asume legalmente que el uso del agua como un recurso natural y
clave para la subsistencia, es un derecho público.
El estado Hondureño mantenía un rol pasivo con relación a la prestación de
servicios de agua hasta el surgimiento del Servicio Autónomo Nacional de
10Resumen del estudio sobre
la privatización del agua en Latin America
Acueductos y Alcantarillados (SANAA) en 1961. Fueron los pobladores que tenían
que arreglar para la provisión de agua para el consumo humano.
Con la fundación del SANAA, las responsabilidades se asignan a este organismo y
progresivamente fueron surgiendo iniciativas de atención por parte de
organizaciones locales en torno al desarrollo de pequeños sistemas de suministro.
En las décadas de los 70s, 80s e incluso 90s surgen una serie de organismos de
cooperación internacional que vienen a suplantar la situación pasiva del Estado,
desarrollando ampliaciones de la cobertura en asociación con el SANAA y con
iniciativas de financiamiento para el desarrollo de sistemas de suministro más
complejos en donde se articuló muy frecuentemente a la comunidad, el SANAA y el
organismo cooperante. El estado jugó un papel de permisividad para que se
desarrollarán los sistemas de suministro de agua a nivel urbano y rural.
Muchas municipalidades han asumido la prestación del servicio de suministro de
agua, pero en algunas de ellas se han presentado problemas de liquidez de sus
arcas. Por ese motivo algunas municipalidades fueron descentralizando y
confirmaron Juntas Municipales de Agua, involucrando a otros actores e incluso
pobladores locales para su gestión, pero siempre con el aval de las municipalidades.
En total, los instrumentos legales en torno al agua existentes en Honduras
sobrepasan los 35. El Código Civil de 1906 y la Ley de Aprovechamiento de
Aguas Nacionales de 1927, estipulan sobre las aguas de propiedad nacional o
pública y de propiedad privada. Establecen también las categorías de su uso, en
cuanto al uso domestico, agrícola, fabril y el abastecimiento a poblaciones.
Las legislaciones más recientes como la Ley General del Ambiente y su
Reglamento, la Ley Forestal y el Código de Salud contribuyen a definir las normas
técnicas para evaluar la calidad del agua y establecen las características a cumplir.
En estas leyes, se clasifica el agua para consumo humano, doméstico, preservación
de la flora y fauna y para fines agrícolas, pecuarios e industriales. Reconoce la
prioridad del uso del recurso para el consumo humano.
Una visión mas integrada del los recursos hídricos y del entorno que los contiene,
viene siendo amparada por la Ley General del Ambiente y el Reglamento Forestal,
en donde, se considera la cuenca hidrográfica como unidad de gestión.
El Código de Salud y el Reglamento General de la Ley del Ambiente, contemplan
normas técnicas para las descargas de aguas residuales a cuerpos receptores y del
alcantarillado sanitario y establece las especificaciones permisibles. Así como
prohíbe terminantemente el vertimiento de sustancias contaminantes en las aguas
continentales o marítimas. También prohíbe el establecimiento de asentamientos
humanos, bases militares e instalaciones industriales, en las áreas de influencia de
fuentes de agua para consumo humano.
Por último, la Ley de Incentivos a la Forestación, Reforestación y a la
Protección del Bosque, complementada por la Ley del Ambiente, establecen
11Resumen del estudio sobre
la privatización del agua en Latin America
mecanismos para estimular la protección de las cuencas y depósitos naturales de
agua y de los elementos naturales que intervienen en el proceso hidrológico
Debido a la multidimensionalidad del agua como un recurso que no admite límites
artificiales de propiedad, resulta difícil articular en un sólo instrumento legal o
institucional un potestad para administrarla. La diversidad de instrumentos y la
institucionalidad dispersa resulta en serias lagunas de coordinación interinstitucional
e interacción con la población.
La reforma
A partir de los años 90s, el estado Hondureño, asumiendo las recomendaciones de
los organismos multilaterales de financiamiento y cooperación al desarrollo, acelera
el proceso de emisión, aprobación e implementación de nuevos instrumentos legales
para la gestión del agua y otros recursos y oportunidades, sin lograr mayor consenso
con los diversos actores articulados y no articulados de la sociedad Hondureña.
El Estado Hondureño ha emitido una serie de leyes y proyectos de ley que abren el
marco legal para la privatización y el libre mercado. Se trata de los siguientes
instrumentos:
• Ley de Ordenamiento Territorial
• Ley de Minería
• Ley de Acuicultura
• Ley Marco de Agua Potable y Saneamiento
• Proyecto de Ley General de Aguas (aún no vigente)
La Ley Marco de Agua Potable y Saneamiento determina aspectos regulatorios,
tarifarios, mecanismos de inversión, mecanismos de prestación del servicio,
derechos y obligaciones de los prestadores de servicios y de los usuarios. Se
establece las funciones, regulación y control de las instituciones reguladoras del
sector. La ley establece también la desaparición del SANAA en un plazo máximo de
tres años.
La ley impulsa la municipalización de los servicios de agua potable, confiriéndoles a
los alcaldes la potestad de fijar tarifas y firmar contratos de prestación de servicios.
Se crea el Consejo Nacional del Agua Potable y Saneamiento (CONASA) y el Ente
Regulador de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento que tendrán en sus
manos el manejo total del agua y serán los encargados de impulsar el proceso de
privatización. No se contempla en la ley como se le brindará el servicio a los
asentamientos humanos que actualmente no cuentan con el servicio de suministro.
12Resumen del estudio sobre
la privatización del agua en Latin America
Entre los donantes es el BID que está impulsando la privatización del sector agua.
Los cambios propuestos tienden a romper monopolios estatales para posteriormente
facilitar la instrumentación de esquemas de concesión de los servicios públicos o
para la capitalización y/o privatización a través de empresas individuales, de
promoción de constitución de empresas mixtas o la concesión a empresas
nacionales, aliadas con transnacionales o simplemente a las transnacionales en
forma unilateral.
La Unión Europea hizo la advertencia de no seguir apoyando a países que no están
dispuestos a abrir sus servicios de agua a la inversión extranjera. Esto exigirá a 72
países, entre ellos Honduras, de incluir los sectores de agua y alcantarillado en las
actuales negociaciones de acuerdos bilaterales.
Con respecto al CAFTA – TLC resulta difícil obtener información específica sobre el
agua.
El estado hondureño manifiesta una actitud de sumisión frente a las presiones de los
organismos internacionales. Crea los instrumentos legales necesarias que permitan
la apertura al libre mercado de los servicios y de los recursos del país.
4. Resumen del estudio “La situación del Agua en Nicaragua,
Cambios Legales en el Marco de la Privatización” por Ana Quirós
Víquez, 2005
El marco legal
Lo más importante del marco legal en Nicaragua está dado por la Constitución
Política que garantiza en diversos artículos el derecho a la salud, a una vida digna,
el acceso al agua y el papel del Estado Nicaragüense en garantizar el pleno goce de
esos derechos para ciudadanas y ciudadanos por igual, independientemente de su
edad, sexo, raza, credo religioso o lugar de vivienda.
En el artículo 102 de la Constitución, se señala que el agua es un patrimonio
nacional, cuya conservación, desarrollo y explotación es responsabilidad del Estado.
En el arto. 105 se reitera el papel del Estado en la promoción, facilitación y
regulación de la prestación de los servicios públicos de Agua Potable y Saneamiento
(APS). Adicionalmente, la Carta Magna ratifica y incorpora como mandatos
constitucionales diferentes convenios y tratados internacionales que definen el
acceso al agua como un derecho humano inalienable.
Tomando en cuenta lo anterior, se puede asegurar que el Estado Nicaragüense se
adelanta así al Comentario General No. 15 (2002) sobre el derecho al agua,
aprobado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en Ginebra
en noviembre del año 2002.
13Resumen del estudio sobre
la privatización del agua en Latin America
Resumiendo se puede decir que ejercer el derecho al agua implica tener: Agua
suficiente, segura, físicamente accesible y a un costo asequible. De igual manera, se
infiere que el acceso al agua segura y saneamiento básico es parte esencial de la
vida y dignidad de las personas.
En el transcurso del tiempo el sector ha sufrido numerosas reformas estructurales.
Se ha creado numerosas leyes y reglamentos para establecer instituciones de
servicios de agua potable y saneamiento y para incidir y determinar el acceso al
agua, buscando la modernización del sector. Con todas ellas, se han planteado la
ampliación de cobertura y el mejoramiento del servicio.
Instituciones importantes son la Comisión Nacional de Agua Potable y Acueductos
Sanitarios (CONAPAS) como ente rector, el Instituto de Acueductos y Alcantarillados
(INAA) como ente regulador y la Empresa Nicaragüense de Acueductos y
Alcantarillados (ENACAL) como prestador de los servicios estatales del agua.
Además existen las Empresas Aguadoras de las Alcaldías y otras instituciones que
tienen que ver con el sector.
Al revisar la historia, se podría percibir una vuelta atrás en los modelos pasando de
una administración descentralizada en los 50´s, a una combinada en los 70´s, a una
centralizada en los 80´s e inicios de los 90´s hasta llegar nuevamente a una
combinada en las postrimerías de los 90´s e inicios de los 2000´s.
Sin temor a equivocarse, se puede aseverar que los objetivos de modernización y de
aumento de cobertura no se han cumplido. Esto se puede atribuir a falta de voluntad
política, recursos, liderazgo, capacidades institucionales, control y supervisión, entre
otros.
La reforma
Los cambios y reorganizaciones que se dan a finales de los años 90´s son derivados
del primer acuerdo económico trienal entre el Fondo Monetario Internacional y el
gobierno de Nicaragua suscrito en el año 94, conocido como el Servicio Reforzado
de Ajuste Estructural (SRAE)4 que proclamaba tener como objetivo promover el
crecimiento económico y reducir la pobreza.
En ese primer ESAF, se acordó preparar normas y regulaciones ambientales para el
agua, pesca y minería. Para el 95 se prepararía el marco regulador para el sector del
agua y, en 95 - 96, se descentralizarían los servicios de agua y alcantarillado a las
municipalidades.
4
Enhanced Structural Adjustment Facility (ESAF)
14Resumen del estudio sobre
la privatización del agua en Latin America
Los diversos procesos de privatización forzados por los acuerdos con el FMI y el
Banco Mundial tienen en común la falta de transparencia, especialmente con
relación a los recursos derivados de la venta de esos bienes públicos, la corrupción
denunciada en numerosas ocasiones y el poco interés en proteger los derechos de
quienes usan el servicio.
En el segundo ESAF firmado en el 98, se retoma el tema de las privatizaciones y se
ponen nuevas condicionalidades que por primera vez contemplan la participación
privada en la administración de los servicios de agua potable. Además, se define la
obligatoriedad del aumento en el cobro del agua y la indexación, aunque los salarios
no cuenten con esa indexación. Una de las “preocupaciones” expresadas es que se
debe continuar el aumento de las tarifas por los servicios hasta que el costo marginal
sea totalmente asumido por los usuarios y recuperado por los prestadores.
De manera complementaria, las IFIS han planteado insistentemente la urgencia de
eliminar cualquier subsidio, pero sobre todo los que tienen que ver con los servicios
a la población pobre. Uno de ellos es el del agua que contaba hasta hace unos años
con tarifas diferenciadas según la zona de la vivienda.
En acuerdo firmado por el gobierno de Nicaragua con el FMI en 2002, el Servicio de
Reducción de la Pobreza y Crecimiento (SRPC) se reitera el compromiso de
Nicaragua de continuar con las privatizaciones, incluyendo el agua que es
prácticamente el único servicio público sin privatizar. Este acuerdo es acompañado y
respaldado por el Banco Mundial.
La Unión Europea y sus integrantes no se han manifestando abiertamente a favor de
la privatización del agua, pero sutilmente han insistido en la urgencia de que
Nicaragua cumpla con los compromisos con el FMI. De no hacerlo así, podría correr
el riesgo de perder parte de los recursos de la cooperación europea.
En enero del 2004, es introducido el anteproyecto de Ley General de Aguas
Nacionales por parte del Ejecutivo y se envía a discusión en la Comisión del
Ambiente y los Recursos Naturales.
Posteriormente, la Comisión informa que ha recibido cuatro anteproyectos, el del
Ejecutivo, el de la Red en Defensa de los Consumidores, uno de la Asociación de
Arroceros y la de La Cuculmeca. Esta última fue presentada con el respaldo de casi
30,000 firmas de 70 municipios y 9 departamentos del país, así como el de 60
alcaldes.
El anteproyecto de Ley presentado por el Ejecutivo pone un marcado énfasis en
definir términos que después no regula, dejando su papel en ser fundamentalmente
un diccionario y un cuerpo para regir y regular. No tiene una visión integral de la
problemática del agua, ni garantiza el acceso al agua como derecho fundamental de
las personas. El énfasis está en el agua como mercancía y no como elemento de
15Resumen del estudio sobre
la privatización del agua en Latin America
vida. Establece derechos de posesión sobre el agua a embotelladoras, a
proveedores del servicio, ya sean barrios, comunidades o empresas, entre otros.
La propuesta deja en la indefensión a las comunidades que se sientan afectadas por
el mal uso del agua y la contaminación. Además, la autonomía y el papel de las
municipalidades otorgadas por la Ley 40, Ley de Municipios son totalmente
ignoradas. Al mismo tiempo, subordina las decisiones de las Alcaldías sobre el Agua
a las del Organismo Regional de Cuencas. Tampoco toma en cuenta la Ley de
Autonomía de la Costa Caribe ni la Ley General del Medio Ambiente y los Recursos
Naturales.
A pesar de la demanda de extensión de la consulta y las múltiples críticas por parte
de la Alianza contra la Privatización y por el Derecho al Agua, la Comisión de
Ambiente y Recursos Naturales priorizó y limitó de forma casi exclusiva la discusión
a los sectores de grandes extractores y empresarios del agua, como el sector
productivo que usa riego, los dueños de embotelladoras, así como a los asesores de
Global Water Partnership (GWP)5 y el Instituto Mexicano Tecnológico del Agua
(IMTA). Como se puede ver, en este grupo los intereses por la privatización son
marcados, incluyendo las dos instancias internacionales, una vinculada al Banco
Mundial, y otra del Gobierno de México, principal impulsor del Plan Puebla –
Panamá junto con el BID, que busca desarrollar la infraestructura en la región con
miras a la inversión del sector privado mexicano.
Con sus opiniones, se elaboró un dictamen favorable en la Comisión de Medio
Ambiente de la Asamblea Nacional para la aprobación de la Ley en cuestión.
5. Resumen del estudio “El Marco Jurídico para la Privatización del
agua en El Salvador” por Raúl Moreno, 2005
El marco legal
Actualmente se encuentran vigentes un conjunto de normativas jurídicas que rigen el
control, la protección y la administración del recurso hídrico en El Salvador; también
existe un marco legal que define las competencias institucionales para la gestión de
los recursos hídricos y la provisión de los servicios de agua y saneamiento.
La Constitución de la República define las aguas como bienes nacionales de uso
público.
5
Organismo asesor creado por el Banco Mundial, el Programa para el Desarrollo de Naciones Unidas
(PNUD) y la Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional (ASDI) en 1996
16Resumen del estudio sobre
la privatización del agua en Latin America
El marco jurídico otorga prioridad al agua para consumo humano, declarando que
los mantos de agua potable ubicados en el subsuelo de la República son propiedad
nacional y los declara de utilidad pública. (Ley de Riego y Avenamiento, artículo 4).
La regulación y vigilancia de todos los servicios públicos es competencia del Estado,
para ello éste puede convertirse en proveedor directo de los servicios.
Además, el Estado debe vigilar los servicios públicos prestados por empresas
privadas, aprobar sus tarifas, salvo que sean establecidas de conformidad con
tratados o convenios internacionales (Constitución, art. 10); y tiene el deber de
controlar la calidad de los productos alimenticios y las condiciones ambientales que
puedan afectar la salud y el bienestar de las personas (Constitución, art. 69).
En el marco de la prestación del servicio de agua y saneamiento, cuando las
ciudades y poblaciones urbanas carezcan de dotación de agua potable, el Estado
tiene la obligación de proveerla de acuerdo a sus recursos y conforme a sus planes
establecidos (Constitución, art. 61).
Actualmente no existe un ente rector del agua. La estructura institucional para los
recursos hídricos está centralizada en el Ministerio del Medio Ambiente y Recursos
Naturales (MARN) y el y el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG). La
administración del agua está a cargo de la Administración Nacional de
Acueductos y Alcantarillados “ANDA” (agua potable), el MAG (agricultura) y la
Compañía Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa “CEL” (electricidad).
También participan en la administración del recurso hídrico el Ministerio de Salud
Pública y Asistencia Social (MSPAS), a través del saneamiento ambiental urbano
y rural, que incluye abastecimiento de agua potable y las disposición adecuada de
excretas y de aguas servidas (Código de Salud, art.) y el Ministerio del Medio
Ambiente y Recursos Naturales (MARN) como responsable de promover el
manejo integrado de las cuencas hidrográficas.
Los municipios también tienen competencias sobre la promoción de programas de
saneamiento ambiental, protección de los recursos naturales y aprobación de planes
de desarrollo urbano y rural (Código Municipal, artículo 4).
La ANDA, creada en 1961 con el fin de proveer y ayudar a proveer a los habitantes
sistemas de abastecimiento, obras, instalaciones y servicios para proveer agua
potable, opera mayoritariamente el Subsector de Agua Potable y Alcantarillado. Es la
principal responsable de brindar cobertura al Área Metropolitana de San Salvador,
ciudades intermedias y pequeñas del país y acueductos rurales.
Las municipalidades también pueden prestar servicios públicos en forma directa,
mediante delegaciones o contratos con organismos, empresas o fundaciones de
17Resumen del estudio sobre
la privatización del agua en Latin America
carácter municipal, o por concesión otorgada en licitación pública. (Código Municipal,
art. 7). Algunos municipios manejan sus sistemas de agua y alcantarillados de
manera independiente a la administración central.
Los contratos de concesión están definidos en La Ley de Adquisiciones y
Contrataciones de la Administración Pública (LACAP). Existen tres modalidades
para contratos de concesión: de obra pública, de servicio público y de recursos
naturales y subsuelos.
La concesión de servicio público otorga a una persona natural o jurídica presta un
servicio público a cuenta y riesgo de la concesionaria, y bajo la supervisión y control
del Estado. Los plazos se establecen en la concesión. Los contratos de concesión
para la explotación de los recursos naturales y del subsuelo están determinados por
leyes específicas, según el recurso de que se trate.
La supervisión de la calidad y cantidad de agua es responsabilidad del MARN (Ley
Medio Ambiente, art. 49), para ello deberá crear un reglamento que contenga las
normas técnicas para tal efecto, garantizando la disponibilidad, cantidad y calidad
del agua para el consumo humano y otros usos, así como la participación de los
usuarios.
La Ley de Protección del Consumidor tiene por objeto salvaguardar el interés del
consumidor y establece que los prestadores de servicios públicos –empresas de
participación estatal, organismos descentralizados y organismos del Estado—
quedan sujetos a la Ley (Art. 1,2 y 7, LPC).
La reforma
El proceso de reforma en El Salvador está empujado principalmente por el BM y el
BID. En la actualidad el proceso de privatización del agua planteado desde las
reformas impulsadas por el BID, se complementa con el Plan Puebla Panamá (PPP),
los TLC y el proyecto del ALCA. Con ello se busca crear el marco jurídico que
amarre las privatizaciones de los servicios públicos que aún están proveídos por el
Estado y además, generar las condiciones de infraestructura y seguridad nacional
para la instalación y control de estas áreas por parte de las corporaciones
estadounidenses.
A lo largo del período de reformas no se registran préstamos otorgados por la Unión
Europea. Sin embargo, las negociaciones entre los gobiernos centroamericanos con
la Unión Europea (UE) para la suscripción de un “Acuerdo de Cooperación
Centroamérica - UE, cuyo componente principal es un tratado de libre comercio,
muestran el interés de las inversiones europeas de obtener condiciones más
favorables en la región.
18Resumen del estudio sobre
la privatización del agua en Latin America
Un hito decisivo hacia la privatización de los recursos hídricos y los servicios de
agua potable en El Salvador presenta el “Programa de Reforma del Sector de
Recursos Hídricos y Subsector de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario”. Este
Programa se enmarca en la tercera generación de reformas de los PAE en El
Salvador, y se orienta en cuatro áreas específicas: la “modernización” del Estado, el
fomento del desarrollo del sector privado, la promoción del desarrollo social, y el
fortalecimiento de la gestión del medio ambiente.
Como parte del conjunto de condicionalidades del préstamo de Inversión Sectorial
aprobado en 1998 por el BID, se establece la creación de la Comisión Coordinadora
para la Reforma Sectorial de los Recursos Hídricos (COSERIH), cuya tarea sería
coordinar estudios y acciones para iniciar el proceso de modernización en el sector y
acompañar hasta su culminación el programa de reforma del sector de recursos
Hídricos y Subsector de Agua potable y Alcantarillado Sanitario.
El préstamo incluye la gestión hídrica en apoyo a la reconstrucción de infraestructura
de los sistemas de agua potable y saneamiento; el apoyo a la formulación de un
marco legal y regulatorio para la provisión de servicios de agua potable y
saneamiento; y la reconstrucción de los sistemas dañados por los terremotos en 62
municipios, para luego descentralizarlos.
Para llevar a cabo el proceso de descentralización del subsector, se requiere de una
serie de reformas en los marcos jurídicos e institucionales que den respaldo legal a
las acciones programadas. En este sentido se han introducido modificaciones a la
Ley de Creación de la ANDA, a fin de permitir la participación de otros operadores
de sistemas de manera y por esta vía dar paso a la descentralización del servicio.
El papel que se le asigna a la ANDA con el proceso de descentralización es el de
ente regulador centralizado, con funciones de verificación, regulación del
cumplimiento de los contratos de concesión otorgados por ella misma y la regulación
de las empresas concesionarias. Además, ANDA debería desempañar un rol
subsidiario con los sistemas rurales y aquellos sistemas urbanos que por sus
características de insostenibilidad así lo soliciten.
El uso de todas las aguas de la República se quiere regular por una Ley General de
Agua que se está discutiendo y reformulando desde hace años en el congreso. La
clave en el proceso de descentralización es la figura de “concesión”. La sexta
versión de la ley tiene previsto la regulación de todas las aguas, definiendo que el
derecho de aguas recae sobre las de naturaleza pública, el cual se regularía a través
de concesiones de una duración mínima de 50 años.
19Cuadro: Resumiendo el proceso de la privatización del agua en cinco
países latinoamericanos
México Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua
Marco legal • Incipiente • La constitución • La constitución • No hay • La constitución
antes de la legislación sobre define las aguas define las referencia garantiza el
el agua a partir de como bien aguas como específica acceso al agua
reforma 1821 público bienes sobre el agua • En el
• La constitución de • No existe una nacionales de en la transcurso del
1917 otorga a la ley general para uso público Constitución tiempo el
nación la la regulación del • Existe un • La gestión del sector agua ha
propiedad original agua conjunto de agua es sufrido
de tierras y agua • La prestación de normativas potestad del numerosos
servicios está jurídicas y un estado, pero no reformas
regida por marco legal existen estructurales.
Código para todos los legislación, Existen
Municipal, aspectos políticas e numerosas
Código de relacionados a institucionalidad leyes y
Salud, Ley de la gestión del para una reglamentos
Defensa del agua gestión para regular la
Consumidor • No existe un integrada de los prestación de
ente rector del recursos los servicios.
agua, hídricos Han existido
institucionalmen • Existen más modelos
te están que 35 descentralizado
encargados el instrumentos s, modelos
Ministerio del legales en torno centralizados y
Medio Ambiente al agua: Código modelos
y Recursos Civil, Ley de combinados
Naturales Aprovechamien
(MARN) y el to de Aguas
Ministerio de Nacionales, Ley
Agricultura Forestal,
(MAG) Código de
Salud, etc.
Prestadores de • Hasta 1980 existe • Municipalidades, • Administración • Servicio • Empresa
servicios de un esfuerzo no existe una Nacional de Autónomo Nicaragüense
creciente del autoridad Acueductos y Nacional de de Acueductos
agua potable estado por nacional Alcantarillados Acueductos y y
antes de la concentrar la • El Código (ANDA) Alcantarillados Alcantarillados
reforma política hidráulica Municipal • Municipios (SANAA) (ENACAL)
a nivel federal y regula la forma • Municipalidades • Empresas
ejercer un control como un • Instituciones Aguadoras de
progresivo sobre municipio puede privadas (ONG) las Alcaldías
el agua delegarse la y de • Otras
prestación del cooperación instituciones
servicio • Organizaciones
de pobladores
Prestadores de • A partir de los • Diferentes • Está prevista la • SANAA • ENACAL
servicios de años 80 se pasa propuestas eliminación del • Municipalidades • Concesionarios
agua potable la responsabilidad elaboradas en papel de • Instituciones / empresas
para el agua el marco de prestador privadas (ONG)
después de la potable a los diagnósticos y exclusivo de y de
reforma gobiernos propuestas servicios de cooperación
estatales y sobre la agua de la • Organizaciones
municipales y se modernización ANDA, de pobladores
establecen del sector permitiendo la • Concesionarios
condiciones más incluyen participación deTambién puede leer
