América Latina en el sistema mundial de comercio - WorkingPaper # 132 | Abril 2011
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ISSN 2222-4815 América Latina en el sistema mundial de comercio Diana Tussie WorkingPaper # 132 | Abril 2011
AMÉRICA LATINA EN EL SISTEMA MUNDIAL DE COMERCIO Diana Tussie Introducción Veinte países, tanto grandes como pequeños, tejen el destino de nuestro continente de contrastes. La región tiene una gran variedad de gente, lugares, intereses y recursos; desde la dependencia de un monocultivo en Honduras a la destreza industrial de Brasil y de México. Mirando más allá de las marcadas diferencias, el propósito de este capítulo es trazar un panorama de las tendencias de política comercial. De hecho, las tendencias de política se han sucedido en olas. Luego de la Gran Depresión y a través del resto del siglo XX, los países han enfocado el comercio básicamente siguiendo dos estrategias sucesivas y opuestas. El primer enfoque fue el de la industrialización “hacia adentro”. Mientras que dicho camino fue una respuesta defensiva a dos eventos principales, la Primer Guerra Mundial y la crisis del 30 que puso fin al régimen de patrón oro y redujo el comercio multilateral a niveles mínimos, luego de la Segunda Guerra Mundial se convirtió en una estrategia por derecho propio, conocida como industrialización por sustitución de importaciones (ISI). La versión latinoamericana del modelo ISI mostró tensiones y cuellos de botella en muchos países a principios de los 70. Pero el golpe mortal a esta estrategia vino con el despertar de la crisis de la deuda de los 80 que destruyó los pilares del modelo. Los años de mediados de la década del 80 marcaron el comienzo de un cambio de paradigma, un flujo de políticas que llevaron a la caída final de la protección alta que había dado forma e inspirado la política económica por medio siglo. La región fue vista como el terreno de prueba para la versión del consenso de Washington de la agenda neoliberal. En muchos países, esto encontró terreno fértil, dado el espacio político que se había abierto por la hiperinflación, la inestabilidad política y la crisis económica generalizada de los años 80. La política comercial aplico combinaciones de tres elementos: liberalización comercial, acuerdos comerciales regionales e inmersión completa en el sistema multilateral. El regionalismo pasó de los tradicionales acuerdos intra regionales a acuerdos comerciales norte sur y a un intento de mega bloque auspiciado por EE.UU, el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). La subsiguiente reacción a los resultados desastrosos de la agenda neoliberal fue predeciblemente variada, pero resurgió un re pensar de la agenda. Como resultado, al nacer siglo XXI, antes que la convergencia prolija bajo el megabloque, lo que vemos es la continua reconfiguración de asociaciones. El activismo en la Organización Mundial de Comercio adquirió una intensidad sin precedentes, acompañada y seguida por acuerdos bilaterales entre cruzados. Empujados por las dinámicas cambiantes de la oferta y la demanda global, y especialmente el crecimiento de centros neurálgicos en Asia, los acuerdos transcontinentales han hecho su entrada. Un foco fuerte de la literatura del desarrollo ha sido sobre el rol del régimen de política comercial en el crecimiento, y más ampliamente sobre el vínculo entre liberalización y crecimiento. El desempeño de los países en relación con estos asuntos ha sido sujeto de controversia por más de un siglo. El debate sobre si el comercio fue un siervo o un motor del crecimiento fue analítico antes de convertirse crecientemente en un debate empírico desde fines de los años 60 en adelante, Cuando los países en vías de desarrollo fueron sujeto de un intenso escrutinio al calor de los debates centro – periferia. Este ensayo no entrará en este debate pero revisará el camino tomado de modo estilizado. El objetivo aquí no es el de elaborar sobre alguno de estos tópicos vastos y complejos, sino antes bien mostrar interconexiones así como también las formas más significativas en las cuales la región participa en el sistema comercial. El ejercicio dirige la atención a las amplias tendencias y similaridades y por fuerza deja fuera una gran diversidad y variabilidad. 1. De la sustitución de importaciones a la liberalización: una narrativa analítica La fase de la sustitución de importaciones tiene un “status casi mítico” (Bulmer Thomas: 2003, pp. 398) como resultado de las controversias sobre el rol del comercio en el desarrollo y el fervor para contrastarlo desfavorablemente con el crecimiento liderado por las exportaciones. Mucho de la crítica pasó por alto el hecho de que la sustitución de importaciones dio lugar a la emergencia de la industria moderna que fue capaz de proveer trabajo decente a poblaciones en crecimiento. La implosión de los años 30 fue un determinante principal que empujó hacia la sustitución de importaciones, intentando apuntalar la demanda interna. Desde ese entonces, y aún luego de la recuperación de post guerra, ha habido una marcada reducción en el peso de Latinoamérica en la economía mundial medida por su participación en el comercio global y los flujos de capital. América Latina (AL) permaneció igualmente vulnerable a las fluctuaciones en la economía mundial, y especialmente a la fortuna de las exportaciones de productos básicos. A medida que la economía mundial se recuperó de la guerra, también lo hicieron las exportaciones latinoamericanas a los destinos usuales. A principios de los años 60 EE.UU. y Europa absorbían cerca de un tercio de las exportaciones de la región. El comercio intra latinoamericano creció de 10% en 1950 a 15% en 1963. Una característica marcada en este período fue que la participación de exportaciones de productos básicos en el total de las exportaciones permaneció bastante alta aún cuando la participación de la industria en el PBI estaba creciendo rápido. Del pico del 13% de las exportaciones mundiales en 1950, mayormente explicado por el boom en la demanda global de productos básicos, la participación de AL cayó por debajo del 6% en 1960 y a un rango del 4% en los años 70 y los tempranos 80 (ver Tabla 2). Mientras que la participación de Brasil cayó al 1%, Argentina se destaca como el principal perdedor. Su participación en las exportaciones mundiales decreció en el mismo período: de 3% a 0,4% de las exportaciones mundiales en 1980. Las exportaciones estaban generalmente
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concentradas en un pequeño número de productos básicos que a menudo representaban más de la mitad del total de las exportaciones.
Gradualmente, algunos esfuerzos por diversificar dieron frutos. La diversificación es a menudo una forma de alcanzar una participación más
efectiva en la división internacional del trabajo. Las manufacturas permiten un crecimiento de la productividad más rápido y la expansión
del empleo; también ofrecen ingresos más estables, evitando de ese modo el deterioro de los términos de intercambio relacionados con
las economías dependientes de los productos básicos (UNCTAD, 2002).
En contraste con las economías latinoamericanas más grandes, las más pequeñas miraron tradicionalmente hacia fuera, estando más
inclinadas a diversificación exportaciones que a sustituir importaciones. Algunas de éstas, como Costa Rica, la República Dominicana y
Panamá tuvieron una buena performance de crecimiento en los años 50 y 60. Paraguay y Panamá permanecen aparte por su especialización
en servicios (de comercio, transporte y banca en el primer caso; de electricidad en el segundo). En Paraguay recibió el estimulo de la
construcción de dos gigantes plantas hidroeléctricas binacionales para exportar a Argentina y Brasil lo cual condujo a que el PBI creciera
a más del 8% anual en los años 70. Panamá dirigió sus ganancias provenientes del Canal y se diversificó como un centro financiero off
-shore.
A fin de cuentas, el crecimiento económico en la inmediata post guerra fue bueno, con el crecimiento promediando entre el 5 y el 6% hasta
1973. El crecimiento estuvo por encima del promedio en México y en Brasil; país cuya performance fue tan estelar que fue apodada “el
milagro brasilero”. Pero en marcado contraste, los resultados fueron pobres en los países del Cono Sur: Chile y Argentina (cerca del 4%)
y Uruguay (1,7%). El petróleo fue un caso especial entre los productos básicos y explicó la performance estelar de Venezuela, creciendo a
más del 7% anual en los años 50 y 60. Entre los exportadores de petróleo (Venezuela, Ecuador y Bolivia) las exportaciones estuvieron en
manos de empresas estatales. En Venezuela la producción fue nacionalizada en 1975. En los países de Centro América, el PBI creció cerca
del 6% anual en los años 70 hasta la erupción de los conflictos civiles en El Salvador y Guatemala, donde la insurgencia guerrillera, los
asesinatos masivos y la Guerra Fría proyectaron su sombra de odio. Las exportaciones de productos básicos de Centro América estaban
principalmente reguladas por una serie de acuerdos sobre productos básicos, como fueron los acuerdos del café desde los años 40 y las
décadas subsiguientes1.
Estrategias activas de desarrollo permitieron a un número de países actualizar la capacidad industrial. Los países usaron subsidios y
control a las importaciones para canalizar inversiones hacia sectores sin desarrollar, regulaciones sobre la inversión extranjera para
estimular encadenamientos hacia atrás y la transferencia de tecnología. Si bien los detalles de las estrategias de desarrollo obviamente
difirieron entre países (y dentro de los países a través del tiempo), el objetivo compartido era el de desarrollar nuevos sectores industriales
y diversificar la suerte en la lotería de los productos básicos.
Combinando la sustitución de importaciones con la promoción de exportaciones (Cárdenas, Ocampo y Thorp, 2000), las exportaciones de
manufacturas mostraron buenos resultados, no sólo en algunos de las economías más grandes que no exportan petróleo, sino también
en algunos de los países más pequeños de América Central y del Caribe, especialmente Costa Rica, Haití y Guatemala como resultado
del comercio intra regional y el procesamiento offshore para el mercado de EE.UU. Hacia 1980 eran un tercio del total de exportaciones
en Brasil y en México; y un quinto en Argentina y en Colombia. Como reflejo de la participación creciente de las manufacturas en el total
de las exportaciones, a lo largo de los años 70 el comercio intra latinoamericano creció del 18% al 21% y hacia otros países en vías de
desarrollo de 4% a 7%. EE.UU. absorbió más de un tercio de las exportaciones de América Latina en tanto que la participación europea
continuó decreciendo hasta alcanzar un quinto.
En Brasil, el arsenal de apoyos a las exportaciones alcanzó un pico a fines de los años 70 y fueron cuestionadas por los países importadores.
El total de subsidios excedía cómodamente el 25% del valor de las exportaciones (Abreu, 1993). Las exportaciones de manufacturas hacia
EE.UU. crecieron 9 veces desde un piso de u$ 63 millones en los tempranos 70. La presión para inducir a Brasil a prestar conformidad a
un acuerdo que limitara el uso de los subsidios a la exportación se convirtió en una prioridad política de EE.UU. durante la Ronda de Tokio
del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT, por su nombre en inglés), que terminó en 1979. EE.UU. fue exitoso en extraer
un compromiso tácito para retirar paulatinamente los programas de subsidios y para firmar el código de subsidios de la Ronda de Tokio.
Por otro lado, luego de los descubrimientos de petróleo en 1976, México resistió presiones similares y decidió en contra de la firmar del
código y de adherirse al GATT; mientras que Colombia a pesar de ingresar al GATT, rechazó la firma del código, tal como lo hizo Argentina.
El otro país cuyo desempeño estuvo por sobre el promedio fue México, que también abrió la década del 70 con una estrategia basada
en la promoción de exportaciones. México alentó operaciones de ensamblaje a través de su industria maquiladora en la frontera norte
que gozaba de acceso libre de arancel a EE.UU. desde los tempranos 60 a través del llamado programa bracero para poner freno a las
corrientes migratorias. En vistas de su amplia base industrial, México también promovió otros tipos de exportaciones de manufacturas.
1 Los acuerdos internacionales del café establecieron un techo y un piso para los exportadores, que permitieron la suspensión de las
cuotas de exportación cuando se alcanzaba un precio techo dado y la reintroducción de cuotas cuando los precios tocaban el piso.Desde mediados de los años 60, las políticas de promoción de exportaciones se convirtieron en pilar de la política económica exterior no sólo en las mayores economías de América Latina, sino también en algunas de las economías más pequeñas como Honduras, Haití, El Salvador, Guatemala y la República Dominicana a través de incentivos para las compañías extranjeras (principalmente de EE.UU) que ensamblaban bienes manufacturados en zonas de procesamiento de exportaciones. Cuando los precios del petróleo se cuadruplicaron en 1973-1974, los importadores de petróleo enfrentaron importaciones crecientes, déficits comerciales y de balance de pagos. El impacto en el balance de pagos fue duro luego del primer shock petrolero (1973-74) y devastador luego del segundo (1979). Vino de la mano junto con las escaladas de la tasa de interés de 1979, un repentino retroceso de los flujos de capital y una marcada caída en la demanda de productos básicos, equivaliendo a un triple shock externo. Los exportadores de azúcar fueron particularmente golpeados por el apoyo adicional del gobierno de EE.UU. a la producción doméstica, que llevó a un descenso marcado de la cuota de importación de azúcar en los años 80. Los acuerdos internacionales de productos básicos se toparon con dificultades: el acuerdo del estaño, por ejemplo, colapsó, empujando hacia abajo a los precios mundiales hasta alcanzar niveles muy bajos. En desesperación la reacción repetida fue la supresión de importaciones, pese a su pesada carga social y económica. De todas maneras se confrontó un severo déficit de balance de pagos junto con crisis fiscal de magnitud, dado que el servicio de deuda afectaba pesadamente al presupuesto nacional. Los países devaluaron y adoptaron políticas marcadamente ortodoxas, buscando suprimir importaciones y recortando la demanda (Thorp, 1998). Entre 1983 y 1990, el crecimiento fue nulo en la mayoría de los países y el promedio del PBI per cápita a fines del período era un 11% más bajo que al comienzo de la década. El período se conoce como la década perdida. En medio de la asfixia las estrategias para enfrentar los shocks variaron considerablemente. Algunos países cambiaron se esforzaron por la activa promoción de exportaciones. Tal fue el caso de los países más grandes como Argentina, Colombia, Brasil y México, así como también algunas de las economías más pequeñas como Haití y la República Dominicana, que se movieron hacia una mezcla de ISI con la promoción de exportaciones. La mayoría consideró el acceso al mercado de EE.UU. como la llave maestra para la diversificación de exportaciones. A medida que la crisis económica se profundizaba, los gobiernos se vieron forzados a limitar los apoyos fiscales y crediticios para promover la industria y diversificar las exportaciones, aún antes de que las reglas más estrictas sobre los subsidios de exportación fueran reforzadas en la OMC. Crecientemente se volcaron hacia las instituciones de Bretton Woods para obtener una soga de salvataje financiero, que se ofreció junto con un paquete de préstamos para desregular y abrir la economía. La liberalización fue la condición de rigor. El proceso político, tanto como el poder de negociación de estos países se vieron directamente afectados por la crisis financiera. Los préstamos del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional (FMI) incidieron el proceso político y alteraron los regímenes comerciales de América Latina2 (ver Glover y Tussie, 1993). México, un partidario de la protección de larga data, optó por la apertura en 1984 con la esperanza de moderar la inflación, pero también como una respuesta a la presión de los acreedores. El año siguiente, México se unió al GATT, una decisión trascendental dada la postura política hasta ese momento. Guiados por la conveniencia y la falta de opciones, hacia los años 90, la mayor parte de los países habían asumido la eliminación de barreras arancelarias y no arancelarias. El consejo común y los instrumentos de política similares llevó a describir esta serie de prescripciones políticas como “el consenso de Washington” (Williamson, 1994). Una amplia serie de reformas macroeconómicas fue acomodada mano a mano con nueva políticas comerciales: eliminación virtual de barreras no arancelarias, la adopción de aranceles promedio menores y una mayor uniformidad de estructuras arancelarias, como se muestra en la Tabla 1. Los niveles promedio de protección bajaron dramáticamente entre mediados de los ´80 y mediados de los ´90, punto en el que continuaron cayendo, pero a un ritmo mucho más lento. Los aranceles promedio aplicados fueron desde el 29% en 1985 al 11,8% en 1995, pero sólo alcanzaron el 8,1% 12 años más tarde, en 2007.3 En paralelo, y consistentemente con la tendencia liberalizadora, casi todos los países latinoamericanos y del Caribe se convirtieron en miembros del GATT, y más tarde de la OMC, acatando todas las obligaciones. Sin embargo, la apertura más marcada fue implementada bajo la red de acuerdos comerciales preferenciales, ya sean regionales (el bastión de todas las políticas comerciales) o la nueva ola de acuerdos extra regionales. 2 Chile se destaca como un país que comenzó temprano; inició sus reformas en 1975 bajo Pinochet, cerca de una década antes que el resto. 3 A pesar del ritmo, los aranceles ciertamente no han convergido con el mundo desarrollado; más aún, muchos países Latinoamerica- nos tampoco han ido tan rápido en la última década como los países del este asiático, como China, Indonesia o aún los del medio este, como Turquía (Heidrich, 2009).
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Tabla 1: Tendencias en tasas arancelarias promedio aplicadas, 1985-2007 (% no ponderado)
País 1985 1990 1995 2000 2005 2007
Argentina 35.0 20.5 12.7 15.2 10.6 10.7
Bolivia 12.1 16.0 9.7 9.2 7.2 6.2
Brasil 51.0 32.2 13.2 16.6 12.3 12.1
Chile 20.0 15.0 10.7 9.0 4.9 1.9
Colombia 61.0 27.0 13.8 12.4 11.9 10.7
Costa Rica 21.1 15.0 9.7 5.0 7.0 6.2
Rep.
Dominicana 18.0 17.8 17.8 20.2 9.2 8.5
Ecuador 37.7 28.0 12.5 12.1 11.8 9.8
El Salvador 23.0 21.1 10.0 7.2 6.4 5.2
Guatemala 23.0 22.8 9.7 6.9 6.7 5.4
Honduras 21.0 15.4 9.6 8.1 6.7 5.2
México 25.2 11.1 12.4 18.2 9.2 11.9
Nicaragua 23.0 20.6 7.7 3.0 6.8 5.4
Paraguay 10.9 12.6 9.7 13.4 8.4 7.8
Perú 46.0 26.0 16.2 13.2 9.2 8.5
Uruguay 38.0 23.0 12.7 12.9 9.9 9.4
Venezuela 28.0 19.0 12.8 13.2 12.8 12.3
Promedio
(n/w) 29.1 20.2 11.8 11.5 8.9 8.1
Fuente: Heidrich (2009)
Pese a la llamativa reducción de aranceles, la participación de las exportaciones de América Latina en el comercio mundial permanecieron
marcadamente estables, oscilando entre en 3,9% y el 5,3% (en promedio) desde los años 70 hasta los 2000, como muestra la Tabla 2,
Tabla 2
Latin American share in world merchandise
exports, selected periods
Average for Standard
the period Deviation
1960-1969 5.3% 0.5%
1970-1979 3.9% 0.2%
1980-1989 4.3% 0.5%
1990-1999 4.3% 0.5%
2000-2008 5.2% 0.2%
Source: World Trade Organization
Source: World Trade Organization
En muchos casos, debido a la debilidad, y en algunos otros, debido a cambios políticos pro-liberalización, el régimen comercial cambió
dramáticamente. Chile es un ejemplo paradigmático del arraigo de las ideas ortodoxas que sostienen que el mercado fortalece el
bienestar (Ventura Dias, 2004). Esta transformación socioeconómica fue realizada autoritariamente en el contexto del gobierno militar de
Pinochet. De todos modos, los gobiernos democráticos desde los años 90 han validado y administrado el modelo. De hecho, no ha habido
mucha variación en la política económica durante las cuatros posteriores administraciones de centro izquierda.
El resultado general de la liberalización del comercio fue un balance de pagos debilitado. Luego de un marcado recorte en las importaciones
para hacer frente a la crisis de la deuda de los años 80, tanto las exportaciones como las importaciones se aceleraron durante los años 90en la mayoría de los países en vías de desarrollo, pero los egresos por importaciones generalmente crecieron más rápido que los ingresos por exportaciones. Esta brecha fue particularmente grande para América Latina, donde la liberalización del comercio se dio junto con la apertura de la cuenta de capital y, dada la liquidez en los mercados globales, resultó en una fuerte apreciación de la tasa de cambio real hacia mediados de los años 90 que continuó sin disminuir hasta el cambio de siglo (ver Ffrench-Davis, 1999). El crash argentino en el 2001 fue un caso paradigmático de los problemas surgidos por la implementación simultánea de los programas de estabilización y de liberalización. América Latina ha sido un ejemplo paradigmático de una región donde la liberalización económica ha sido decepcionante, y aún considerablemente más pobre que la fase ISI (Ocampo, 2003). Los lobbies de los grandes exportadores capturan la política y empujan por la apertura de sectores donde pueden obtener beneficios y mientras crecen las grandes firmas pro comercio, se achican las firmas pequeñas que compiten con las importaciones. El enfoque tradicional a la integración económica se convirtió en una víctima inicial del ajuste. En términos reales, en el período 1985- 86 el nivel de exportaciones intra latinoamericanas fue menos que dos tercios que el nivel de 1981 ($7,5 billones y $11,9 billones, respectivamente) (Thorp, 1998). Las importaciones intra regionales declinaron aún más rápido que las importaciones extra regionales. Cuando la amenaza de la deuda fue dejada atrás en los tempranos 90, la integración regional recobró una velocidad sin precedentes. (Tabla 3) El cambio hacia nuevas estrategias comerciales también resultó en un frenesí de negociaciones comerciales en todos los niveles. Las demandas de los países desarrollados a menudo se transformaron en cambios que apuntaban a las políticas regulatorias como distorsiones al comercio, del mismo modo que habían sido hasta entonces los paquetes de ajuste estructural del FMI o el Banco Mundial. Si bien tal ajuste estructural redujo considerablemente el poder de negociación de la región, muchos países encontraron consuelo en sus compañeros de ruta, el creciente número de países que estaban entonces golpeando a la puerta para unirse a la OMC. 2. La omnipresencia de la integración regional El bastión de la política comercial en América Latina ha sido la integración regional. La integración regional es la formación de vínculos económicos más cercanos entre países que están geográficamente cerca uno del otro, especialmente a través de la formación de acuerdos de comercio preferenciales, donde los bienes producidos dentro de la región están sujetos a barreras comerciales más bajas que los bienes producidos fuera. El fortalecimiento de los lazos económicos regionales encapsulaba una estrategia de desarrollo de diversificación de exportaciones con externalidades de largo plazo. La manufacturas totalizan más que el 80% de su comercio intra regional, mientras que la participación de las manufacturas cae notablemente en el comercio con el resto del mundo. El pensamiento económico convencional tiende a desestimar los acuerdos regionales como una solución de second best (luego del libre comercio) para alcanzar objetivos de desarrollo, y como un potencial escollo en el camino hacia un sistema multilateral completamente abierto e integrado. De todos modos, esta conclusión se basa en una visión de algún modo utópica de la economía global. Donde las firmas domésticas aún tienen capacidades tecnológicas y productivas débiles, y el contexto económico global está caracterizado por parcialidades y asimetrías, los acuerdos regionales bien pueden proveer un ámbito más compasivo en el cual continuar con estrategias nacionales de desarrollo. En particular para los sectores manufactureros que están tradicionalmente orientados hacia los mercados nacionales, el contexto regional es útil para aprender a adaptarse a la competencia internacional, y puede proveer un primer paso hacia la integración cercana a la economía mundial. La realidad ha sido dura para con las expectativas y muchos de estos esfuerzos han perdido ímpetu y parecen errantes. La creación de la Comunidad Económica Europea (CEE) en 1958 fue un verdadero catalizador del regionalismo latinoamericano. Una primera generación de iniciativas de integración emergió en los tempranos 60: en general tuvieron resultados mediocres. El énfasis estaba puesto sobre la ampliación del mercado con apuntando a la expansión de la sustitución de importaciones. En 1960, se formó la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio de América Latina (ALALC), incluyendo a América del Sur y a México con un área de libre comercio como objetivo para 1972. Hubo alguna reducción de aranceles comerciales en los tempranos 60 dentro de la ALALC, pero la liberalización se atascó después de 1964. En 1968, la fecha límite para establecer un área de libre comercio fue extendida hasta 1980. Si bien no tuvo un éxito destacable, la ALALC fue uno de los factores que explicó la expansión del comercio regional de un nivel bajo de 6% a un 12% del comercio total en sus primeros seis años, luego de lo cual el comercio intra regional se amesetó. Debido a la frustración con el enfoque comercialista gradual de paso a paso de la ALALC, el Pacto Andino (actualmente la Comunidad Andina de Naciones), fue establecido como un acuerdo sub regional por Colombia, Perú, Bolivia, Chile, y Ecuador con el Acuerdo de Cartagena en 1969. El Pacto Andino tal como fue concebido inicialmente era una unión aduanera apoyada por políticas industriales comunes. Se crearon también el Mercado Común de Centro América (1960) y el Área de Libre Comercio del Caribe (CARIALC, luego CARICOM, 1973). En 1980, el marco de la ALALC fue reemplazado por la Asociación de Integración de América Latina (LAIA) y las ambiciones iniciales de libre comercio generalizado fueron enterradas, permitiendo un sistema de preferencias intra regionales. Los acuerdos regionales continuaron siendo vistos como medios para sortear las limitaciones de escala inherentes en cada país, ayudar a las industrias a volverse competitivas a nivel regional, y alentar el desarrollo industrial dentro de un marco cooperativo.
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La Iniciativa de la Cuenca del Caribe (1983) fue una piedra fundamental en las relaciones comerciales con EE.UU. Fue concebida por la
administración Reagan como un modo de aislar a Nicaragua y a Cuba en el campo pro soviético. Este acuerdo que comprendía a Costa
Rica, Honduras, El Salvador, Guatemala, Panamá y la región del Caribe (excepto Guyana y Cuba) proveyó de acceso libre de aranceles
al mercado de EE.UU. (con algunas excepciones) por 12 años. El azúcar, sin embargo, una exportación de producto básico principal
del Caribe, permaneció sujeto a cuotas de importación. Y dado que el 80% de las exportaciones de la región ya estaban cubiertas por
preferencias previas, la nueva facilidad aumentó la lista sólo en un 15%.
El acuerdo más destacable de los años 80 fue en julio de 1986 entre Brasil y Argentina, que fue la plataforma para el Mercado Común del
Cono Sur, MERCOSUR. En ese momento en las recién estrenadas democracias de Brasil y Argentina, fue revivida una idea de larga data
de un mercado común. Se dio un gran paso en la concepción de la integración, ya que reconocía la necesidad de negociaciones a nivel
de la firma con el apoyo estatal apropiado. Esto había estado ausente en la ALALC con su visión comercialista. El Tratado fue firmado en
1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. En un mundo de proteccionismo agrícola, MERCOSUR fue el primer acuerdo regional en
liberar el mercado agrícola, a excepción del azúcar.
Sin embargo, el punto de inflexión se dio a fines de los años 80 con un cambio de implicaciones sistémicas en la política de EE.UU. En
1987 EE.UU. firmó su primer gran área de libre comercio con Canadá, señalando un cambio de 180 grados con respecto a su postura que
la única vía era el multilateral.4 Desde ese punto en adelante, EE.UU. se movería en varias vías múltiples, dejando de otorgar preeminencia
única al multilateralismo. En 1990 se abrieron las negociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN o NAALC por
su sigla en inglés) entre Canadá, México y EE.UU.- El NAALC fue la primer área de libre comercio vinculando a países desarrollados con
un país en vías de desarrollo.
Para la región representaba un cambio en la motivación para la integración. Desde los años 50, la integración económica era vista tanto
como un estímulo esencial para la industrialización así como una defensa ante la superioridad económica de EE.UU., y estaba por lo tanto
sujeto de oposición por parte de EE.UU. (con excepción del período de la Alianza para el Progreso). La adhesión a un acuerdo comercial
ahora se volvió una forma de anclar a un país dentro de una nueva serie de reglas, y de garantizar esas reglas a los ojos de los inversores.
El interés de EE.UU. en la pareja con Canadá y México era también promover el “neo liberalismo disciplinario”, dado que en el corazón
del proyecto estaba el nivelamiento del campo de juego, esto es, la armonización de reglas de modo que la inversión de EE.UU. pudiera
fluir sin problemas en México. Al mismo tiempo los otros países que temían la desviación comercial inmediatamente comenzaron a hacer
movimientos para que se les otorgara estatus de paridad con el NAALC – o membresía completa. Siguió una reacción en cadena basada
en el miedo a la exclusión.
De hecho, en 1990, los cuatro acuerdos sub regionales de la región representaban una porción menor del total de las exportaciones de la
región, mientras que el bruto de las exportaciones de productos básicos tuvo lugar fuera del marco de la integración regional (ver Tabal
3). Esta situación cambió significativamente en el curso de los años 90. La integración regional que había empalidecido a consecuencia
de la crisis de deuda hizo una reaparición. América Latina energizó a los acuerdos intra regionales en una forma sin precedentes creando
y modernizando uniones aduaneras intra regionales, uniones formadas (o reformadas) en los tempranos 90 – Comunidad Andina de
Naciones (CAN), Comunidad del Caribe (CARICOM), Mercado Común de Centro América (CACM), y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR).
La expansión comercial dentro de cada una de las uniones aduaneras fue impresionante. En los años 90, América Latina fue un mercado
significativo para la estrategia de exportaciones de otros países latinoamericanos. A fines del siglo, EE.UU. se convirtió en un socio
comercial principal para México y para los países de Centro América mientras que los países más distantes del Cono Sur estaban
exportando la mayoría de sus bienes y servicios ya sea a Europa o a sus vecinos.
MERCOSUR recibió una sacudida, Chile y Bolivia se convirtieron en miembros asociados del grupo en 1996 y 1997 respectivamente.
Posteriormente MERCOSUR firmó un acuerdo de libre comercio con la CAN. LA CAN también vivió un período de resurgimiento con
vínculos de comercio bilateral florecientes (Colombia-Venezuela, Ecuador-Colombia). Aún en Centro América, donde la continua tensión
política hacía particularmente difícil el respirar nueva vida en la integración, una Cumbre de presidentes en 1990 lanzó un nuevo acuerdo.
Una de las características principales de la mayoría de los acuerdos comerciales de ese entonces era que la mayor liberalización se daba
al comienzo y los programas avanzaban rápido y a todos los niveles. Este fue un contraste marcado con las engorrosas listas positivas
paso a paso de la primera generación e acuerdos de la ALALC (Devlin y Ffrench Davis, 1998)
4 Dos años antes un primer acuerdo de libre comercio fue formado con Israel. Si bien fue un augurio de cosas por venir, no tuvo im-
plicaciones sistémicas.Tabla 3 Fuente: ECLAC (2008) En 1994 el Presidente Clinton convocó a la primer Cumbre de las Américas y lanzó las negociaciones de 34 países para el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), que debía hacer confluir las uniones aduaneras esperadas y el NAALC bajo un paraguas común. El ALCA implicaba anclar la liberalización y el uso del hemisferio como un gatillo para disciplinar las resistencias en la OMC. De hecho, Latinoamérica era la única región donde la influencia de EE.UU. permanecía intacta luego del fin de la guerra fría. Pero el proyecto deambuló por un camino sinuoso y controvertido. Diez años luego de su inicio, el ALCA cayó en una suspensión de hecho y no vio la luz como se planeaba el 1 de enero de 2005. EE.UU. bajo George W. Bush, frustrado tanto doméstica como internacionalmente con el proceso del ALCA, cambió el curso y se volcó a los pactos bilaterales, induciendo a una carrera entre los países para no quedar afuera de lo que otros obtenían. El cambio no era sólo un medio de favorecer a aliados leales y castigar a amigos dudosos. La fuerza de los nuevos pactos era hacia la implantación de una serie de disciplinas en la región que reflejan una serie de intereses extra regionales y globales al menos tanto como a prioridades regionales (Phillips, 2003: 6) La promoción de sus intereses en un ambiente más dócil parecía más tentador que una lucha continua cuesta arriba contra una cantidad de jugadores reacios. Las relaciones intra latinoamericanas se volvieron dominadas por la configuración y reconfiguración de regiones porosas que trataban simultáneamente de involucrar y de contrarrestar el poder de EE.UU. (Tussie, 2009). La tendencia hacia la bilateralización fue paralela primero con los acuerdos bilaterales entre México y Chile, y luego replicados a muchos otros países de la región. El objetivo principal era sacar ventaja de ser el primero. Antes que promover la expansión del NAALC, México tomó la decisión temprana de conseguir una serie de acuerdos de libre comercio bilaterales y regionales superponiendo acuerdos de libre comercio con otros países: Chile, Colombia, Costa Rica, Venezuela, Bolivia, Nicaragua, Guatemala, Honduras, El Salvador, Belice, Panamá,
América Latina en el sistema mundial de comercio
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Trinidad y Tobago, Perú, Brasil y luego cruzando los océanos. Sin embargo, la dependencia de México de EE.UU. aumentó constantemente
a lo largo del tiempo. EE.UU. representaba más del 86% de las exportaciones y las importaciones mexicanas antes de la erupción de la
crisis financiera global en el 2008.
Hacia el 2003, la resistencia hacia la integración regional liderada por EE.UU. tomó velocidad. Luego de la invasión de Irak y el desprolijo
intento de golpe contra el Presidente de Venezuela Hugo Chávez en el 2002, el humor anti norteamericano barrió el continente como
un fuego arrasador. La buena fortuna de los precios altos de los productos básicos proveyó un ambiente propenso. El desacuerdo del
MERCOSUR con buena parte de la agenda del ALCA en la Ministerial del año 2004 y la oposición final en la Cumbre de las Américas en
Mar del Plata, Argentina, en 2005, llevó al hundimiento de la estrategia continental. Para no darla por perdida, EE.UU. ofreció acuerdos
bilaterales y así una red de acuerdos bilaterales fue lanzada sobre la región. Los países de Centro América negociaron un ALC con EE.UU.
(CAALC, luego extendido a la República Dominicana y conocido como el DR- CAALC. Perú y Colombia se movieron por fuera de la CAN
con una mano libre para firmar sus respectivos acuerdos de libre comercio con EE.UU. (y siguieron con socios extra regionales, como la
UE y los países asiáticos). La CAN fue por lo tanto vaciada. En el año 2006 Venezuela se fue de la Comunidad y quedó listo para unirse
al MERCOSUR, indicando lazos de cooperación más fuertes con países que no han firmado acuerdos bilaterales con EE.UU. que con sus
anteriores socios.
En contraste con la CAN, el CARICOM, MCCA y MERCOSUR se involucraron en negociaciones externas pero aún actuando como uniones
aduaneras – dejando poco espacio para los miembros individuales – aunque sobre diferentes bases. Los países del Caribe tienen una
gran necesidad de desarrollar y mantener un marco cohesivo y efectivo para sortear las dificultades intrínsecas de los países de pequeña
escala con esquemas comerciales en múltiples capas. En lo que respecta al MERCOSUR, sus regulaciones sostienen la incompatibilidad
con compromisos que involucran a terceros países. Sin embargo, sus dos mayores miembros, Argentina y Brasil, parecen haber suavizado
sus posturas para consentir alguna libertad de acción a sus miembros individuales.5
Hoy existen cerca de cincuenta acuerdos regionales (ya sean uniones aduaneras, acuerdos de libre comercio o acuerdos de preferencias
comerciales) en vigor involucran a países latinoamericanos (23% de la acuerdos comerciales regionales en vigencia en el mundo) (Tabla
4) y un conducto siempre creciente de más de treinta bajo negociación. América Central ha concluido acuerdos de libre comercio con los
países de CARICOM y un número de ellos ya están negociando con los países andinos y explorando el panorama de un acuerdo con la
Unión Europea, Canadá, Singapur, Corea del Sur, China, etc. CARICOM firmó un acuerdo de libre comercio con la República Dominicana en
2001; y ha anunciado el comienzo de negociaciones de libre comercio con MERCOSUR.
5 Uruguay, por ejemplo, firmó un Acuerdo Marco de Comercio e Inversión con EE.UU. sin apartarse de las estructuras del arancel ex-
terno común ( mas allá de seguir negociando excepciones al mismo)Tabla 4
Acuerdos notificados al GATT/OMC, incluyendo áreas de libre comercio, uniones aduaneras y acuerdos de integración económica.
Fecha de
Miembros Alcance Tipo entrada en
vigencia
ALC & IE
Bienes y 01-Ag-
Canadá – Perú servicios 2009
Bienes y 01-Ag-
Perú – Singapur servicios ALC & IE 2009
Bienes y
Chile – Colombia servicios ALC & IE 08-May-09
Bienes y
Australia – Chile servicios ALC & IE 06-Mar-09
Bienes y
EE.UU. – Perú servicios ALC & IE 01-Feb-09
Panamá - Honduras Bienes y 09-Ene-
(América Central ) servicios ALC & IE 2009
Panamá - Costa Rica Bienes y
( América Central) servicios ALC & IE 23-Nov-08
Bienes y
Panamá – Chile servicios ALC & IE 07-Mar-08
Nicaragua y el
territorio aduanero
de Taiwán Penghu, Bienes y 01-Ene-
Kinmen y Matsu servicios ALC & IE 2008
Bienes y
Chile – Japón servicios ALC & IE 03-Sep-07
17-Ago-
Chile – India Bienes AP 2007
Chile – China Bienes ALC 01-Oct-06
Bienes y
Panamá – Singapur servicios ALC & IE 24-Jul-06
Acuerdo de Libre
Comercio República
dominicana –
América Central – Bienes y
EE.UU. (CAALC-DR) servicios ALC & IE 01-Mar-06
Bienes y 01-Abr-
Japón – México servicios ALC & IE 2005
Bienes y 01-Dic-
EALC – Chile servicios ALC & IE 2004
República de Corea Bienes y 01-Abr-
– Chile servicios ALC & IE 2004
Panamá y el territorio
aduanero separado
Taiwán, Penghu, Bienes y 01-Ene-
Kinmen y Matsu servicios ALC & IE 2004
Bienes y 01-Ene-
EE.UU. – Chile servicios ALC & IE 2004
Panamá - El
Salvador (América Bienes y 11-Abr-
Central) servicios ALC & IE 2003
01-Feb-
2003(G)
Bienes y 01-Mar-
EC – Chile servicios ALC & IE 2005(S)
Canadá – Costa Rica Bienes ALC 01-Nov-02
Chile - El Salvador Bienes y
(América Central) servicios ALC & IE 01-Jun-02
Chile - Costa Rica Bienes y
(América Central) servicios ALC & IE 15-Feb-02
Bienes y
EALC – México servicios ALC & IE 01-Jul-01América Latina en el sistema mundial de comercio
Serie Working Paper 132 | Abril 2010 11
Bienes y
Honduras – México servicios ALC & IE 01-Jun-01
Bienes y
El Salvador – México servicios ALC & IE 15-Mar-01
Bienes y
Guatemala – México servicios ALC & IE 15-Mar-01
01-Jul-
2000(G)
Bienes y 01-Oct-
EC – México servicios ALC & IE 2000(S)
Israel – México Bienes ALC 01-Jul-00
Bienes y 01-Aug-
Chile – México servicios ALC & IE 1999
Bienes y
México – Nicaragua servicios ALC & IE 01-Jul-98
Bienes y
Canadá – Chile servicios ALC & IE 05-Jul-97
Bienes y 01-Ene-
Costa Rica - México servicios ALC & IE 1995
North American Free
Trade Agreement Bienes y 01-Ene-
(NAFTA) servicios ALC & IE 1994
MERCOSUR Bienes UA 29-Nov-91
Comunidad Andina
(CAN) Bienes UA 25-May-88
Asociación
Latinoamericana de
Integración (ALADI) Bienes AP 18-Mar-81
01-Ago-
CARICOM Bienes UA 1973
Mercado Común
de Centro América
Central (MCCA) Bienes UA 12-Oct-61
CARICOM Servicios IE 01-Jul-97
07-Dic-
MERCOSUR Servicios IE 2005
Fuente: WTO: http://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/region_e.htm (visitado enero de 2010)
Estos movimientos siempre multiplicados provocaron una respuesta en Europa, donde los políticos dirigieron una mirada preocupada
sobre la descendiente tasa comercial con México y sólo pudieron asumir que el ALCA o la multiplicación de bilaterales continuarían lo que
el NAALC había comenzado. La participación del comercio de la UE con México entre 1990 y 1996 cayó marcadamente de 15% a 8,6%
(Thorp, 1998). La preocupación llevó a principales iniciativas políticas en relación con el MERCOSUR y la atención a mecanismos para
aumentar el comercio y la inversión. Se firmaron acuerdos de cooperación entre la Unión Europea y el Pacto Andino y el CACM (1993) y
las negociaciones con el Mercosur se abrieron en 1992 pero nunca llegaron realmente a una conclusión.
La proliferación de acuerdos de libre comercio no ha cesado, espiralándose hacia fuera hacia países extra regionales. Para la mayoría
de los países en América Latina, Europa es un socio comercial tan importante como Estados Unidos y Canadá juntos. Un número de
sub regiones se beneficiarían tanto de la liberalización del comercio y de la inversión en la Unión Europea como con el ALCA. Una de
las razones por las cuales México asumió un acuerdo con la Unión Europea a pesar de su ya fuerte dependencia sobre los mercados de
EE.UU. era precisamente para minimizar cualquier residuo de desviación del comercio, diversificar mercados de exportación, y atraer a
la inversión extranjera directa de Europa. Para Chile la Unión Europea representaba aproximadamente cerca de un quinto del total de
exportaciones en el momento del acuerdo; el acuerdo estaba destinado a fortalecer la diversificación del mercado.
Antes de la crisis internacional en el 2008, casi tres cuartos de las exportaciones de la región se daban bajo algún tipo de acuerdo
preferencial intra o extra regional. La tendencia era más marcada para México y América Central. En el curso de este proceso. Chile y
México se convirtieron en “centros semi neurálgicos” para los acuerdos de libre comercio en el hemisferio. Chile eligió mantener un
arancel fijo bajo mientras que se involucraba en una estrategia de acceso al mercado de vías múltiples, con una red de acuerdos de
libre comercio siempre en expansión. Mientras que las exportaciones de Chile permanecen siendo principalmente basadas en recursos
naturales, el destino de mercado se ha diversificado considerablemente.6
6 Chile, según Ricardo Hausmann, es “como California sin Silicon Valley y sin Hollywood”, en el Wall Street Journal, del 18 de enero
de 2010, “Chile’s New Leader Faces Economic Hurdles”. Más allá y por encima del juego de palabras fue el golpe en la especialización de
exportaciones, 40% de las exportaciones chilenas son de cobre en manos de la Corporación del Cobre (Codelco), propiedad del estado. Codelco
nació a fines de los años ´60 de la gradual “chilenización” del cobre que dio al estado el 51% de la propiedad en las minas principales. Codelco
luego de nacionalizó por completo bajo el gobierno de Allende en 1971, un proceso que no fue desarmado por la mano de Pinochet.La multiplicación de acuerdos comerciales ha estado acompañada por una caída menos drástica de los aranceles que lo que había sido el caso al comienzo de la reforma comercial en los años 90 cuando la presión a la baja alcanzó un punto máximo. México y Chile ostentan los menores aranceles NMF. En América Latina los flujos comerciales nunca han sido tan libres de barreras. El comercio está casi completamente liberalizado entre miembros de los varios grupos sub regionales como CARICOM, MCCA, MERCOSUR y NAFTA. El hundimiento del ALCA en el 2003 disparó una búsqueda de acuerdos de libre comercio bilateral e intra regionales. Entre los más recientes, los que más se destacan son el acuerdo entre el MERCOSUR y la Comunidad Andina de 2004, el acuerdo de EE.UU, América Central y la República Dominicana (CAFTA-DR) de 2005, y la culminación de las negociaciones de acuerdos de libre comercio de EE.UU. - Colombia, EE.UU. - Perú , EE.UU. - Panamá, Chile – Perú y Chile – Colombia en 2007. La proliferación de acuerdos de libre comercio hace imposible trazar líneas definidas alrededor de los bloques comerciales. Tal como lo demuestra la tendencia mundial, estos límites son “borrosos” (Baldwin, 2006). El aumento rápido de los acuerdos bilaterales hace que sus límites estén en constante reconfiguración. Los bloques tradicionales que alguna vez fueron vistos como fijos ahora están en un estado de cambio y bajo tensión a medida que los recién llegados se unen y los viejos miembros desertan.7 En resumen, no estamos más ante la presencia de puntos fijos de llegada. Parafraseando a Baldwin, los bloques comerciales son confusos dado que los límites geográficos cambian constantemente debido a la proliferación de acuerdos. También están “filtrados”, en el sentido de que la pared arancelaria del bloque tiene muchas filtraciones debido a asociaciones con otros bloques alrededor del mundo. Los días de una integración solamente latinoamericana han quedado atrás. 2.1. Las asociaciones entre bloque: el transcontinentalismo Si los años ´90 denotaron una preferencia revelada por los acuerdos dentro del hemisferio, el siglo XXI reveló una preferencia para extenderse fuera de la región, ya sea que implicase negociación con la Unión Europea o más campo con los socios asiáticos. México y Chile se han convertido centros neurálgicos en sí mismos como resultado de su actividad tan intensa de acuerdos bilaterales. El intra-regionalismo está resultando hoy en día en “transcontinentalismo” (Estevadeordal et al, 2007). Los países han buscado establecer un pie tempranamente en Asia. En el año 2003, Chile y Corea del Sur firmaron el primer acuerdo de libre comercio bilateral exhaustivo del país asiático, y en 2005, Chile concluyó negociaciones para un acuerdo de libre comercio cuadripartito con Brunei Darussalam, Nueva Zelanda y Singapur. Un acuerdo de libre comercio entre Chile y China – el primer acuerdo de libre comercio extra regional de la economía asiática – entró en efecto en octubre del año 2006, y en noviembre de 2006 Chile se convirtió en el segundo país en la región en alcanzar un acuerdo de libre comercio con Japón. El acuerdo de asociación entre México y Japón fue el primer acuerdo extra regional de Japón. También entró en vigencia en 2005. El mismo año, Perú y Tailandia firmaron un acuerdo bilateral, mientras que acuerdos entre Taipéi- China por un lado, y Panamá y Guatemala por el otro, entraron n vigencia en 2004 y en 2006 respectivamente. Panamá también concluyó negociaciones con Singapur en 2006: en tanto que Costa Rica lo hizo en el año 2010. Estos son todos primeros dado que Chile, México, Costa Rica y Perú, están buscando lazos más cercanos con Asia en el contexto del Foro de la Cooperación Económica de Asia del Pacífico (APEC por su sigla en inglés), inaugurado en 1989. A través del Atlántico los acuerdos con la Unión Europea (UE) siguen su marcha, Cinco años luego del NAFTA México firmó un acuerdo de libre comercio con la UE en el año 2000, tal como lo hizo Chile en el 2003. En mayo de 2006, la UE y los países CACM anunciaron el comienzo de las negociaciones para un acuerdo de asociación exhaustivo; en tanto que Ecuador, Colombia y Perú permanecen involucrados en negociaciones con la UE y las conversaciones UE – CARICOM están cerca de su fase final (en el momento de escribir este artículo). Aparte de los frentes trans – Pacífico y trans – Atlántico, MERCOSUR ha concluido un acuerdo con India. MERCOSUR no ha abandonado la esperanza de construir una asociación intra regional con la UE, y existen iniciativas para alcanzar a Sud África, India, Corea del Sur, China, el Consejo de Cooperación del Golfo, entre otros. Siguiendo el paso de esta actividad, la composición geográfica de los flujos comerciales ha cambiado (ver Tabla 5, abajo). El cambio más notable es la caída de EE.UU. como destino de exportaciones y la creciente relevancia de Asia. El dinamismo de los mercados asiáticos en los años 2000 se tradujo en el aumento de más del 10% en la participación de las exportaciones hacia la región mientras que el peso de EE.UU. como mercado de exportación se movió en la dirección contraria. Sin dudas, existen amplias diferencias intra regionales; países como Argentina, Brasil, Chile y Perú han visto el crecimiento de exportaciones de productos básicos a China en sus canastas de exportación. Aún en el siglo XXI parece que la inserción de América Latina en los mercados mundiales puede ser delineada por su base de recursos naturales, esta vez con China como el nuevo destino para el petróleo, los productos básicos agrícolas y minerales como el cobre y el metal de hierro. El comercio con Asia ganó dinamismo para la región como un todo y para cada sub continente separadamente – lo mismo aplica a cada uno de los esquemas de integración sub regional. En los años 2000, el comercio extra regional tuvo más peso que el comercio intra regional. Tal como lo muestra la Tabla 5, este patrón es más claro en el caso de los países de América del Sur. 7 Este proceso de reconfiguración no es peculiar a Latinoamérica; es similar al proceso que disparó Gran Bretaña cuando dimitió del Área de Libre Comercio Europea para unirse a la Comunidad Económica Europea. Los países vinculados a la libra esterlina le siguieron y la EALC fue gradualmente vaciada.
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