Economía política de la descentralización y la integración democrática
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CAPÍTULO 3
Economía política de la descentralización
y la integración democrática
“En principio, debe quedar muy en claro que, de
persistir la actual estructura hipercentralista, que
sólo provoca el recesamiento de los principales
centros empresariales de provincias, los mercados
regionales no podrán despegar. Es decir, no podrá
pensarse seriamente en incorporar nuestras economías
regionales al desafío de la globalización”.
Pedro Planas.
“Manual del buen descentralista” (2001)CAPÍTULO 3
Economía política de la descentralización y
la integración democrática
¿Es posible que la democracia gobierne al mías regionales conformadas por ciuda-
mercado? Pregunta difícil de responder, des grandes y sus respectivos hinterland
pero muy legítima de plantearse en estos o entornos compuestos por ciudades de
tiempos de retroceso del neoliberalismo ex- menor jerarquía y el campo. El problema
tremo, que pretende que la relación entre la se suscita cuando, en un país territorial-
economía y la política debería ser mínima. mente grande como el Perú, una ciudad
En el mundo real hay una interacción per- concentra una parte considerable de la
manente entre lo económico y lo político y economía, tanto en producción, capita-
la diferencia entre países es que en algunos les, gente calificada, finanzas y servicios.
el Estado es un buen coordinador y regula- Aparece entonces la “concentración eco-
dor de mercados en beneficio de todos, y en nómica”; como un problema que inhibe el
otros no. Por ello, es importante la calidad desarrollo de otras regiones y sus centros
del Estado para promover el desarrollo hu- respectivos por la fortaleza económica de
mano a partir del crecimiento económico y la capital. Aunque, en sentido estricto,
de la consolidación de la democracia como la concentración económica es verdade-
sistema capaz de igualar los derechos y las ramente un problema para el desarrollo
libertades de las personas. humano cuando los frutos del crecimiento
Un aspecto importante de la calidad del del centro no se logran repartir con equi-
Estado es el grado de descentralización dad hacia la población de la periferia, ya
de su sistema de gobierno. La democracia sea porque la estructura de los mercados
funciona mejor cuando hay varios nive- en el espacio no lo permite o porque el Es-
les de gobierno con funciones pertinentes tado no tiene la suficiente capacidad de
para cada espacio y territorio en que se di- hacerlo (Gonzáles de Olarte 2003, 2004) 1 .
vide el Estado y la economía de cada país. Por ello, la descentralización del Estado
Por ello, la descentralización resulta ser no puede constituir un medio importante para
sólo una reforma importante para moder- contrarrestar los efectos nocivos de la con-
nizar y democratizar la estructura estatal, centración económica, pues puede hacer
sino sobre todo para integrar e incluir so- que el Estado ayude a buscar los medios y
cial y políticamente a las personas. mecanismos para que el crecimiento econó-
La economía funciona en el espacio, los mico sea menos desigual. Es obvio que una
mercados existen en territorios específicos economía menos concentrada será favora-
y la regla universal es que, con el tiempo, ble a un Estado descentralizado, pues, a
se va concentrando la actividad económi- mayor desconcentración económica, mayor
ca en determinadas ciudades, las cuales descentralización fiscal y, en consecuencia,
se convierten en centros económicos de mayores posibilidades de generar oportu-
vastos territorios, generándose así econo- nidades iguales para todas las personas.
1
Tomado de Gonzáles de Olarte, Efraín: “Descentralización para el desarrollo humano en el Perú”, Cuadernos PNUD,
Serie Desarrollo Humano 4, PNUD, Lima 2003. “La difícil descentralización fiscal en el Perú. Teoría y práctica”. Insti-
tuto de Estudios Peruanos, Serie Análisis Económico 22, Lima 2004.
85Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2006
La Concentración Económica cios especializados, la periferia lo hace
y sus condicionantes a una menor velocidad. Sin embargo,
cuando el centro decrece, la periferia no
La extrema concentración económica de la lo hace de manera paralela y más bien
economía peruana en Lima, es un resulta- se mantiene estancada, apoyada en los
do de la acelerada urbanización, después sectores extractivos. La centralización
de la segunda guerra mundial, y de la genera un problema de desigualdades
conformación de un modelo de crecimien- regionales, lo que explica la migración
to primario-exportador y semi-industrial de la periferia rural y urbana (ciuda-
dependiente del ciclo de negocios interna- des pequeñas e intermedias) al centro
cionales, cuyas características han sido las (Lima-Callao y ciudades grandes).
siguientes:
- El centro urbano-industrial se conformó A partir de 1990, el modelo económico
El crecimiento del sobre la base de la concentración de los peruano se transformó al compás del ajus-
sector servicios en procesos económicos y su correlato con te estructural inspirado por el Consenso de
la migración post-segunda guerra mun- Washington. Los principales cambios fue-
Lima y las otras dial. Las áreas metropolitanas consu- ron: la desindustrialización, la reprimari-
ciudades grandes mían sus propios productos industriales, zación sobre todo hacia el sector minero y
ha hecho que el además de servicios y en menor medida, el notable avance del sector de servicios. La
centro principal y bienes y servicios producidos en el resto economía pasó a ser primario-exportadora
los centros se- del país. El modelo de industrialización y de servicios. Los efectos de estos cam-
por sustitución de importaciones estuvo bios sobre el sistema espacial centro-peri-
cundarios, hayan
orientado a la producción para el mer- feria han sido importantes. En principio,
tenido tasas de cado interno, en primer lugar para el las relaciones entre el centro (Lima y las
crecimiento agre- centro, y luego para la periferia. principales ciudades de la costa) y la peri-
gado relativamente - Desde épocas anteriores la periferia, feria, se debilitaron debido a la reducción
más elevadas que tanto agropecuaria, pesquera, petrolera del sector industrial y al atraso cambiario
como minera, ha sido la exportadora y la que permite importar a menores precios
el resto del país.
que generaba las divisas. Sin embargo, productos industriales de otros países, lo
estas divisas relativamente baratas no que hace que las regiones compren más
favorecieron a una efectiva sustitución productos del exterior que los que podrían
de importaciones de la industria perua- comprar entre ellas o en Lima. De otra par-
na ni permitieron su competitividad. Se te, el crecimiento del sector servicios en
conformó de esta manera una economía Lima y las otras ciudades grandes ha hecho
con una doble fuente de dinamismo, en que el centro principal y los centros secun-
la cual la industria y en consecuencia la darios, hayan tenido tasas de crecimiento
economía del centro (Lima-Callao) de- agregado relativamente más elevadas que
pendía de las divisas generadas por el el resto del país.
sector exportador ubicado en la perife- Si ilustramos el tema, nos encontrare-
ria. La centralización económica con re- mos con indicadores que señalan una gran
laciones asimétricas 2 de Lima con la pe- centralización económica, pero no hay
riferia fue un resultado de este modelo. suficiente información como para medir
- La centralización ha tenido resultados hasta qué punto existe desarticulación en-
distributivos inequitativos: ha favoreci- tre centro y periferia, es decir, entre Lima
do al centro y no ha logrado integrar a y el resto del país, o en el caso de otras
la periferia en los frutos del dinamismo regiones, entre la ciudad principal y su
económico. Cuando el centro crece en hinterland rural.
función de la industria y de los servi- El primer problema es la diferencia
2
La asimetría ha consistido en que Lima tiene una balanza comercial negativa con el exterior, mientras que la periferia
la tiene positiva, en cambio la balanza comercial de Lima con el resto de regiones es positiva, en tanto que las otras
regiones tienen balanzas negativas con respecto a Lima, Efraín Gonzáles de Olarte: “La economía regional de Lima.
Crecimiento, urbanización y clases populares”, Instituto de Estudios Peruanos y Consorcio de Investigación Econó-
mica, Lima 1993.
86CAPÍTULO 3: Economía política de la descentralización y la integración democrática
Figura 3.1
Perú 1979 - 2004. PIB per cápita Lima (centro) y el resto de regiones
(periferia). (Soles de 1979)
Soles
0.40
0.35
0.30
0.25
0.20 Lima
0.15
0.10
0.05
0.00
Resto de regiones
70
72
74
76
78
80
82
84
86
88
90
92
94
96
98
00
02
04
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
Años
Nota: A partir del 2000 es una proyección.
Fuente: Compendio Estadístico varios años. INEI
Elaboración: PNUD / Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano. Perú
entre el PIB per cápita entre Lima (inclu- distancias y los costos de transporte que
yendo la provincia del Callao) y el resto las podrían proteger. En el segundo nivel,
de regiones. Las fluctuaciones económicas la concentración de la demanda en Lima
del centro son más pronunciadas que las más bien invita a los empresarios provin-
de la periferia y la tendencia del PIB, es cianos a trasladarse a la capital. Es decir,
a diverger en períodos de expansión y a por un lado se tiene fuerzas inhibitorias y,
converger en períodos de crisis y recesión, por otro, fuerzas centrípetas que combina-
tal como se puede observar en la figura. das fortalecen relativamente más al centro
El segundo problema es la centralización que a la periferia.
de la actividad económica y financiera
en Lima, donde se concentra el 32% de la
población total, el 43.1% de la población Descentralización para la
urbana y la población económicamente ac- desconcentración
tiva. Lima produce el 56.6% del producto económica
bruto interno, concentra el 84.4% de las
colocaciones del sistema bancario, el 61% Esta debe tener como objetivos promover
de la manufactura y el 53% de los servicios la convergencia y la articulación económi-
y comercio. A no dudar, Lima es el centro ca entre centro y periferia y entre las dis-
económico y financiero del Perú. Como se tintas regiones. En otros términos, tiene
observa, hay divergencia en el crecimiento por objetivo promover el crecimiento más
regional peruano y no parecen existir me- acelerado de los centros secundarios (ciu-
canismos para que las distintas regiones dades fuera de Lima) y de sus respectivas
converjan en su crecimiento si la estructu- periferias y generar mecanismos de arti-
ra productiva en el espacio sigue igual. culación económica entre Lima y el resto
La influencia de Lima sobre el resto de de regiones, y entre cada ciudad regional
regiones y ciudades del país se da en dos (ciudad intermedia) y su respectivo en-
niveles. En el primero, la aglomeración y torno urbano (ciudades pequeñas) y rural
concentración productiva de Lima inhibe (campo).
la creación de empresas en otras regiones Promover la desconcentración econó-
capaces de competir con las que están en mica para el desarrollo humano requiere
Lima. Las economías de escala en Lima de una combinación de factores que, en su
sólo hacen competitivas a las medianas y conjunto, ataquen sus principales defectos:
grandes empresas de provincias, pese a las el excesivo peso económico del centro, la
87Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2006
divergencia en el crecimiento entre centro vidad total de los factores de producción en
y periferia y la débil articulación entre el cada ciudad y región y, en consecuencia, la
(los) centro(s) y la(s) periferia(s). de su propia productividad. Adicionalmen-
Los factores esenciales de la descen- te, la inversión en mejora del capital hu-
tralización económica son: Primero, la mano debe ser congruente con las especia-
inversión en capital humano y capital fí- lizaciones productivas regionales, y debe
sico, tanto en la periferia urbana como en contribuir al incremento de la creatividad
la rural de las distintas regiones fuera de y empresarialidad regional y local. Por un
Lima. Segundo, la búsqueda de comple- lado, las instituciones de formación y capa-
mentariedades entre la inversión privada citación de los trabajadores en cada región
y la pública, sobre todo en infraestructura deben generar una oferta que corresponda
vial y energética. Tercero, la generación de a la demanda existente de los sectores pro-
incentivos económicos e institucionales, ductivos ya constituidos. Por otro, esa ofer-
La descentralización mediante una combinación armónica de ta educativa debe permitir la formación de
económica requiere las políticas públicas: macro, sectoriales profesionales y técnicos en las ramas de
y sociales. Cuarto, la participación activa punta del conocimiento: informática, bio-
de un cambio de del empresariado, a través de una suerte tecnología, ecobiología, etc. para que se
flujos de inversión de descentralización empresarial. genere en las regiones procesos de inves-
hacia otras ciudades tigación de ciencia y tecnología que, en el
fuera de Lima, para futuro, sean las que definan las inversio-
reforzar y/o crear La inversión descentralizada nes en nuevos sectores, nuevos productos
o nuevos servicios. Parte de la competitivi-
centros económicos
La descentralización económica requiere dad regional pasa por innovaciones tecno-
alternativos... La de un cambio de flujos de inversión hacia lógicas realizadas en cada lugar.
idea es que la tasa otras ciudades fuera de Lima, para reforzar Para que haya descentralización de la
de crecimiento de y/o crear centros económicos alternativos. inversión en capital físico y en capital hu-
la inversión en la La inversión en capital físico, es decir, en mano, es necesario tomar en cuenta sus
fábricas, infraestructura de servicios, hote- determinantes. Es en función de éstos que
periferia provinciana
les, oficinas, etc. que permitan el incremen- se puede plantear los mecanismos e incen-
sea mayor que en to de la oferta en bienes y servicios urbanos tivos para promover este proceso que va a
Lima, sobre todo debería ser el inicio de la descentralización contracorriente de los flujos de inversión
en las principales económica. La idea es que la tasa de creci- actuales y que tienden a concentrarse en
ciudades de costa, miento de la inversión en la periferia pro- el centro.
vinciana sea mayor que en Lima, sobre todo Los determinantes de la inversión son
sierra y selva.
en las principales ciudades de costa, sierra múltiples. Para que la inversión sea po-
y selva. La concentración de la inversión sible en cualquier región, en realidad se
en ciudades-eje es el mecanismo para in- requiere de una combinación de condicio-
crementar la oferta, lo que permite aumen- nes a nivel macroeconómico (nacional), a
tar, por un lado, el empleo y, por el otro, las nivel meso económico (regional) y a nivel
ganancias lo que, en su conjunto, eleva la microeconómico (empresas). Los determi-
demanda descentralizada, generándose un nantes macroeconómicos de la inversión
proceso virtuoso de acumulación alterna- son la estabilidad económica, la estabi-
tivo al que representa el centro limeño. La lidad jurídica e institucional, el riesgo
inversión descentralizada en capital físico país, la rentabilidad esperada y la oferta
debe ser fundamentalmente privada y debe de crédito. A nivel regional o local, la in-
“enraizarse” en cada ciudad y región para versión depende de la existencia de recur-
atraer más inversión, sobre todo si se da un sos naturales y humanos, del tamaño del
proceso de especialización productiva por mercado regional o local (demanda) y de
regiones. la infraestructura productiva (electrici-
La inversión en capital físico debe venir dad, carreteras, agua, telefonía). A nivel
acompañada de inversión en capital huma- microeconómico, los principales factores
no funcional a la inversión física existente son la existencia de una demanda poten-
o nueva. La idea principal es que la forma- cial para los bienes y servicios para cuya
ción técnica o profesional de los trabajado- producción se invierte, una estabilidad ju-
res es fundamental para que la inversión rídica y tributaria, precios relativos (tipo
física contribuya a incrementar la producti- de cambio, tasa de interés y salarios) y ba-
88CAPÍTULO 3: Economía política de la descentralización y la integración democrática
jos costos de transacción 3 . Para que se dé peculiar. El conjunto de políticas públicas
la inversión descentralizada, es necesario debe tener como metas simultáneas, el in-
intervenir para compensar aquellos deter- cremento de la producción, la generación
minantes sobre los cuales el centro tiene de empleo con ingresos decentes y el su-
ventajas. Estos factores son básicamente ministro de los bienes y servicios públicos
demanda, infraestructura productiva y con una visión redistributiva. Para ello, es
acceso a crédito y tecnologías. menester una combinación de incentivos
económicos sectoriales más o menos preci-
sos y arreglos institucionales y organizati-
Complementariedad entre la inversión vos. Pero, además, es necesario relacionar
privada y pública todo ello con el espacio y sus característi-
cas que, en muchos casos, resultan fuerte-
En países y regiones con escasez de capital mente condicionantes.
financiero para la inversión como en el Perú, En países y regiones
es imprescindible una relación cooperativa, Políticas macroeconómicas con escasez de
si no asociativa, entre la inversión privada y descentralistas
pública. La inversión pública descentraliza-
capital financiero
da en los distintos niveles de gobierno (na- El mejor contexto macroeconómico para la para la
cional, regional y local), debería constituirse descentralización tiene tres componentes: inversión como
en el instrumento de atracción de la inversión Primero, estabilidad económica, traducida en el Perú, es
privada a través de mecanismos de comple- en baja inflación, déficit fiscal financiado y imprescindible una
mentariedad y de coordinación. En regiones pequeño, equilibrio en la balanza de cuen-
relación cooperativa,
con escasez de capitales, donde sólo el Es- ta corriente y expansión monetaria adecua-
tado está dispuesto a invertir, es necesario da. Segundo, precios relativos favorables a si no asociativa, entre
buscar mecanismos para que dicha inversión la producción regional y, sobre todo, favo- la inversión privada y
atraiga o potencie la inversión privada. Para rables a la exportación interregional e in- pública.
ello, se requiere de un marco normativo y de ternacional. Esto quiere decir que el tipo
liderazgos de parte de los gobiernos locales de cambio debe incentivar la producción
o regionales para establecer proyectos en los de bienes y servicios para la exportación
que el capital privado participe con la con- y debe proteger razonablemente a los pro-
dición de una inversión pública previa o de ductores locales y regionales de la com-
manera simultánea y asociada. petencia de las importaciones. La tasa de
Ahí donde hay inversión privada y pú- interés debe ser relativamente baja para in-
blica, la producción, el empleo y los ingresos centivar las inversiones, sobre todo la tasa
se incrementan; en consecuencia, aumenta la de interés de préstamos de capitalización.
base tributaria lo que favorece a los ingre- Los salarios deben estar relacionados con
sos del Estado en sus diferentes niveles de las productividades; es decir, deben ser al-
gobierno y permite un mayor gasto público, tos si el trabajador tiene una alta produc-
con lo cual se comienza a cerrar el círculo tividad. Tercero, una combinación de me-
virtuoso de la descentralización para el de- tas monetarias nacionales coordinadas con
sarrollo humano. una política fiscal descentralizada. El pa-
pel de estas dos políticas es estabilizar los
ciclos económicos regionales y compensar
Descentralización y combinación de posibles problemas regionales debidos a
las políticas públicas. Generación de “shocks externos” o fenómenos naturales.
incentivos para la desconcentración Varios de estos temas tienen una defini-
económica ción nacional cuyo control y vigilancia de-
pende de organismos centralizados como
Un proceso de desconcentración económi- el Ministerio de Economía y Finanzas y el
ca para el desarrollo humano requiere de Banco Central de Reserva. Pero hay otros
un contexto de políticas públicas bastante que tienen una connotación regional. Los
3
Son los costos de constitución, ejecución y fiscalización de los contratos. Muchos de ellos tienen que ver con la acción
del Estado para la formalización y legalización de las diferentes actividades económicas.
89Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2006
más importantes son los relacionados con texto internacional en el que países como
la cuestión fiscal. China o Vietnam pagan salarios mas bajos
Actualmente, los precios relativos no que los peruanos, por el importante subsi-
son los más adecuados para impulsar el dio estatal al consumo familiar y el agra-
desarrollo regional. El tipo de cambio está vante de que aquéllos pueden tener mejor
atrasado con relación a 1986, año conside- poder de compra que los peruanos. Es de-
rado de paridad cambiaria, y paralelamente cir, el Perú muestra una situación paradó-
no es competitivo con los países vecinos. jica en salarios.
Esto hace que el tipo de cambio no sea un En las regiones, las disparidades de sa-
incentivo para las exportaciones, salvo larios son también bastante agudas, lo que
que éstas tengan altísimas rentabilidades hace que en las ciudades grandes –donde
o productividades. Sólo el sector minero se pagan salarios mayores y hay más asa-
y algunos sectores agroindustriales tienen lariados– la demanda sea mayor, mientras
Si la meta operativa estas rentabilidades; en cambio, los otros que en las pequeñas y en el campo –don-
del desarrollo sectores, como los manufactureros, no lle- de los salarios son bajos y la masa salarial
gan a ser del todo competitivos. A la vez, es pequeña– generan niveles de demanda
humano es el un tipo de cambio atrasado combinado con también bajos. Se establecen así, círculos
crecimiento aranceles bajos favorece las importaciones, viciosos de baja demanda con pobreza.
distributivo, con las que deprimen a los sectores que desti- Un proceso de descentralización para el
sueldos decentes y nan su producción para el mercado interno desarrollo humano debe tener un conjunto
mayor bienestar de pero que tienen menores productividades. de precios relativos más favorables: un tipo
El dólar barato explica por qué el parque de cambio más alto, tasas de interés más
las personas, las
industrial de Arequipa o el sector produc- bajas y salarios pegados a las productivi-
políticas sectoriales tor de calzados en Trujillo prácticamente dades. Éstas deberían constituir metas de
constituyen el medio han colapsado ante la inundación de pro- las políticas macroeconómicas de mediano
particular para ductos importados del Asia. Con el tipo de plazo para facilitar la descentralización
ayudar a fomentar la cambio actual que tiende permanentemen- económica, base del desarrollo humano en
te a la baja, las posibilidades de inversio- todas las regiones.
inversión, el empleo y
nes exportadoras en las regiones, a pesar
el cambio tecnológico de algunos auges locales, se hallan bastan- Políticas sectoriales-regionales
en los diferentes te limitadas.
sectores productores Las únicas vías para contrarrestar un Si la meta operativa del desarrollo humano
de bienes y servicios, tipo de cambio barato son generar altas es el crecimiento distributivo, con sueldos
productividades en los sectores ya existen- decentes y mayor bienestar de las perso-
ubicados en distintas
tes, hacer nuevos productos sin competen- nas, las políticas sectoriales constituyen el
regiones y que tienen cia internacional, agregar valor a produc- medio particular para ayudar a fomentar
distintos precios tos tradicionales o poco elaborados para la inversión, el empleo y el cambio tecnoló-
relativos a los que incrementar la productividad sectorial. gico en los diferentes sectores productores
hay que agregar los Las tasas de interés son todavía eleva- de bienes y servicios, ubicados en distintas
costos de transporte. das, pese a los aún bajos intereses en los regiones y que tienen distintos precios re-
mercados internacionales, especialmente lativos a los que hay que agregar los costos
en Estados Unidos. El Perú aún mantiene de transporte.
tasas que no permiten una inversión mayor. Como los sectores productivos tienen
Desde la perspectiva regional, el principal una localización específica en el espacio,
problema en muchas regiones del Perú es las políticas sectoriales tienen una defini-
más bien la escasez de oferta de fondos ción espacial. En consecuencia, su formu-
prestables, lo que genera tasas de interés lación y ejecución deben depender de los
altas. Para que las tasas de interés bajen, se niveles de gobierno regionales.
requiere del incremento de la oferta en va- Las políticas sectoriales, se diseñan en
rias regiones del Perú, mediante la genera- función y en coordinación con las políticas
ción de nuevos intermediarios financieros macro económicas. Por ello, existen por lo
o la expansión de los existentes. menos dos escenarios probables. Primero,
Finalmente, los salarios peruanos son cuando el contexto macroeconómico no es
bajos con relación a las canastas de bienes favorable a la producción exportadora no
y servicios mínimos que necesitan los tra- primaria. Segundo, cuando es desfavorable
bajadores, pero pueden ser altos en el con- a los productores para el mercado interno.
90CAPÍTULO 3: Economía política de la descentralización y la integración democrática
Un contexto macro favorable a la pro- regionales. Por ello, se deben definir con
ducción exportadora, por ejemplo con un precisión, cuáles van a ser las principa-
tipo de cambio competitivo, hace que las les políticas sectoriales. Desde el punto
políticas sectoriales tengan un rol comple- de vista del desarrollo humano, las polí-
mentario y ayuda a precisar los sectores a ticas sectoriales deben poner por delante
los cuales hay que apoyar o promover para la inversión generadora de empleo y de
lograr mejores resultados en la inversión y productividades con salarios altos. Ade-
orientar los cambios tecnológicos en fun- más, estas políticas deben establecerse en
ción de la demanda externa. La repercusión concertación con los sectores productores
regional o local es obvia, pues los sectores y empresariales a fin de tener propuestas
están en distintos lugares y las políticas precisas por cada región, en función de las
sectoriales tienen, en consecuencia, un im- restricciones regionales existentes. La par-
pacto espacial. Este contexto es muy favo- ticipación, la creatividad y la empresaria-
rable para el desarrollo humano regional, lidad son fundamentales para definir las Desde el punto de
pues las políticas sectoriales y la macro van políticas sectoriales descentralizadas 4 . vista del desarrollo
en la misma dirección y se potencian.
Un contexto macroeconómico desfavo- Políticas sociales
humano, las políticas
rable, con precios relativos que inhiben sectoriales deben
las exportaciones o el incremento de la de- Las políticas sociales no pueden estar di- poner por delante la
manda interna, tal como es el caso perua- sociadas de las políticas macro y sectoria- inversión generadora
no actual, define las políticas sectoriales les. La consistencia entre las tres es fun- de empleo y de
como compensatorias. Es decir, en el caso damental. No se puede tener una política
productividades
de un atraso cambiario persistente y difícil macroeconómica que genere poco empleo
de remover, algunas políticas sectoriales –y en consecuencia, pobreza– para luego con salarios altos.
pueden compensarlo. Por ejemplo, frente compensar esta situación con una políti- Además, estas
a una falta de competitividad por el atra- ca social que ayude a los pobres extremos. políticas deben
so cambiario, una política de crédito para Una política puramente asistencialista, sin establecerse en
la inversión con cambio tecnológico puede vinculación con la generación de capacida-
concertación con los
ayudar a compensar los rigores de un bajo des y productividad de las personas, en el
tipo de cambio, generando mayores pro- ámbito local o regional, abona poco para el sectores productores
ductividades, lo que a la postre permitiría desarrollo humano. y empresariales.
incrementar las exportaciones. Este tipo de El diseño y ejecución de las políticas so-
políticas tiene resultados impredecibles, ciales no tiene una fórmula única. Los ob-
pues si no hay buena coordinación entre jetivos redistributivos que se imponga un
las instituciones responsables o si las po- gobierno requieren de una definición polí-
líticas sectoriales no tienen los suficientes tica en el gobierno central y de su ejecución
instrumentos para contrarrestar el contex- en los gobiernos regionales y locales. En
to macro, los resultados pueden ser modes- general, en la educación, el gobierno cen-
tos y hasta negativos. tral da las orientaciones generales y busca
Existe la posibilidad de que sólo haya el financiamiento, mientras que la ejecu-
políticas macro, sin políticas sectoriales, ción de las políticas puede estar en manos
como ha sido predominante en la expe- ya sea de los gobiernos locales (educación
riencia peruana reciente. En este caso, el primaria y/o secundaria) o de los gobier-
desarrollo regional depende de la estruc- nos regionales (educación secundaria y/o
tura productiva previa. Se favorecerán los superior). Algo similar sucede con los ser-
sectores que tienen altas productividades vicios de salud. En cambio, la ejecución de
y rentabilidades ya establecidas y se desfa- los programas de reducción de la pobreza
vorecerán a los sectores menos competiti- extrema y de infraestructura básica debe
vos y las regiones más tradicionales. estar a cargo de los gobiernos locales.
Con el proceso de descentralización, Las políticas sociales deben tener ob-
las políticas sectoriales están siendo pro- jetivos de corto y largo plazo. En el corto
gresivamente transferidas a los gobiernos plazo es imprescindible compensar a aque-
4
PNUD-Perú. “Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2002. Aprovechando las potencialidades”. Lima 2002.
91Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2006
llas personas a las que, incluso una combi- cisiones políticas, basadas en este sistema
nación de políticas no logra incorporar en de participación por niveles de gobierno,
el empleo. Los programas de alivio a la po- harían democráticamente gobernable el
breza deben ayudar a satisfacer necesida- país a través de la aprobación y ejecución
des básicas –alimentación, nutrición, salud de las distintas políticas. En el nivel técni-
básica– y conectar el gasto público con la co, se requiere de una armonización de pla-
producción o el empleo local y regional. Es nes de mediano y largo plazo, reflejados en
decir, ayudar a expandir el consumo de los los presupuestos anuales, y de la eficiencia
sectores de menores recursos y expandir la del organismo técnico coordinador.
oferta y el empleo local y regional. Si las políticas se organizan, coordinan
En el largo plazo, las políticas sociales y armonizan se puede generar mayor es-
son las que incrementan y mejoran las ca- tabilidad política y social y dar señales po-
pacidades de las personas, el denominado sitivas a la inversión privada. Las políticas
El cuarto factor “capital humano”. La educación y la salud públicas coordinadas en los tres niveles
esencial de una de calidad deben ser los objetivos básicos, de gobierno atraen y potencian inversio-
y estar complementados con justicia, segu- nes que, con mecanismos de participación,
descentralización ridad ciudadana, viviendas de calidad. pueden asociar a los capitalistas y empre-
–tal vez el más sarios privados, nacionales y extranjeros, a
importante– es la La armonización de las políticas públicas los procesos de desarrollo regional y local.
activa participación
del empresariado, La armonización de las políticas macroeco-
nómicas descentralizadas, sectoriales-re- Descentralización empresarial y
con una perspectiva
gionales y sociales es un requisito indispen- financiera
descentralista... sable para que la descentralización tenga
El empresario que efectos en el desarrollo humano. La armo- El cuarto factor esencial de una descentra-
es innovador y que nización debe existir tanto en el plano insti- lización –tal vez el más importante– es la
asume riesgos es un tucional como en el plano instrumental. activa participación del empresariado, con
Primero, es necesario que las tres polí- una perspectiva descentralista. Como he-
agente fundamental
ticas vayan en la misma dirección, es decir, mos señalado, el empresariado peruano
del desarrollo. que tengan como objetivo el empleo, con está muy centralizado en Lima, no sólo por
salarios y productividades altas, y mejo- la aglomeración de empresas cerca del cen-
ras en el bienestar de las personas, todo tro financiero y político, sino también por-
a través de mayores exportaciones. Esta que las oportunidades de negocios fuera de
armonización implica la eliminación de Lima son de menor cuantía y rentabilidad.
superposiciones institucionales, la racio- El empresario que es innovador y que
nalización de la burocracia y el funciona- asume riesgos es un agente fundamental
miento del Estado con un sistema presu- del desarrollo. En él se juntan la iniciativa
puestal descentralizado, pero totalmente y la creatividad y, por su acción, se consti-
coordinado. tuye en el factor detonante del crecimiento
Segundo, se requiere de una armoniza- económico. El problema es que el empresa-
ción y coordinación institucional entre los rio combina factores buscando ganancias,
niveles de gobierno en dos planos: el polí- con distintas percepciones del riesgo. Hay
tico y el técnico. En el nivel político, que empresarios que buscan ganancias mode-
es el que hace la democracia, es necesaria radas a cambio de riesgos también mode-
la compatibilización de metas y la concor- rados o aquellos amantes del riesgo que
dancia de planes económicos y sociales de van tras altas ganancias. Los incentivos y
los distintos niveles de gobierno, mediante los contextos de riesgo son, en consecuen-
algún mecanismo de coordinación y con- cia, los elementos esenciales de las decisio-
sulta instituida por los gobiernos regiona- nes de inversión, de cambio tecnológico o
les y locales. Un sistema bien organizado de modernización de los empresarios. La
debería aprobar planes concertados y co- centralización empresarial en las áreas
ordinados de cada región con sus respec- metropolitanas es, en realidad, una estra-
tivos planes de desarrollo local (provincial tegia conservadora, pues las posibilidades
y distrital), para luego efectuar la misma de obtener ganancias en centros poblados
aprobación con los planes regionales en co- grandes, con gran concentración económica
ordinación con el gobierno central. Las de- territorial y con gran demanda son mayo-
92CAPÍTULO 3: Economía política de la descentralización y la integración democrática
res debido a que los riesgos son menores. dirigirse, especialmente, al desarrollo de
Las inversiones y cambios técnicos en ciu- las potencialidades regionales. En la me-
dades más pequeñas de provincias se dan dida que la descentralización financiera
en contextos de mayor riesgo, de menores esté inmersa en un círculo vicioso – los
tamaños de la demanda o de percepciones capitales no van al interior porque no hay
económicas futuras de bajo crecimiento. desarrollo y no hay desarrollo porque no
Frente a esta realidad, la descentraliza- hay capitales – el rol de los gobiernos debe
ción empresarial, definida como el proceso tener cauces para el fomento del crédito
de movilidad de los empresarios del centro en las ramas allí predominantes – como la
a la periferia (desde las capitales a los cen- agricultura, la ganadería y la artesanía - y
tros menores y áreas rurales) para hacer sobre todo desplegar instituciones y cua-
negocios, requiere de incentivos económi- dros técnicos, que agilicen la atracción de
cos e institucionales que incrementen las capitales por su iniciativa empresarial, en
posibilidades de ganancias en contextos volúmenes significativos. En nuestro país, El proceso de
de riesgo. Obviamente, cualquiera de estos como muestra la información al respecto, descentralización
incentivos deberá ser otorgado para inver- esta dinámica tiene diversos aspectos ne-
siones que echen raíces en las regiones. gativos que superar.
empresarial
La descentralización puede y debería El primero y el más visible rasgo, es tiene también
hacer ambas cosas. Por un lado, la descen- el peso desmesurado de Lima en el movi- un significativo
tralización de la inversión pública, en el miento financiero nacional, 86 por ciento componente cultural.
sentido que se ha explicado anteriormente, de los depósitos y 84 por ciento de las co- Existen identidades
es en realidad un incentivo en la medida locaciones se hacen efectivos a través de la
regionales y locales
en que el Estado asume las inversiones de capital. Esta centralización tiene evidentes
larga maduración y de retorno social, fa- efectos políticos en el desarrollo. Otro indi- fuertes, que pueden
voreciendo la inversión privada al generar cador muy relacionado, es la concentración constituir un factor
condiciones de rentabilidades más altas, de la demanda de dinero a través del sis- de atracción para
con menor riesgo y en plazos menores. Por tema bancario formal, medida por el ratio aquellos empresarios
otro lado, los gobiernos regionales y loca- colocaciones/PIB. El promedio nacional es
de una u otra región
les pueden generar incentivos institucio- 22.3%, mientras que en Lima es 39.7% y en
nales a fin de atraer la inversión privada y Huancavelica 0.01%, casi 400 veces menor. que emigraron y
a los empresarios. Aún en términos per cápita, la despropor- tuvieron éxito en
El proceso de descentralización em- ción es muy elevada; así, entre Lima y Mo- Lima, en otras
presarial tiene también un significativo quegua o Arequipa, que le siguen en orden ciudades e incluso
componente cultural. Existen identida- del per cápita de depósitos, la diferencia es
en el extranjero, para
des regionales y locales fuertes, que pue- de 3.5 y 4.7 veces, y entre Lima y el depar-
den constituir un factor de atracción para tamento con menores depósitos per cápita
que hagan negocios
aquellos empresarios de una u otra región (Huancavelica), la proporción es de 103.8 ve- a partir de su
que emigraron y tuvieron éxito en Lima, en ces. En términos de colocaciones la propor- experiencia.
otras ciudades e incluso en el extranjero, ción Lima/Huancavelica es más exagerada,
para que hagan negocios a partir de su ex- de 823.4 veces, debido a que Huancavelica
periencia. Existe además, crecientemente, prácticamente no tiene crédito, donde se co-
una corriente descentralista en ciertas ca- loca apenas 5 soles por persona al año.
pas sociales del centro que buscan irse de Al margen de los niveles, algunos de-
Lima y encontrar lugares atractivos en pro- partamentos tienen más colocaciones que
vincias donde se pueda hacer negocios en depósitos, y la razón entre ambas variables
ambientes menos difíciles y exigentes. Se es mayor lo cual, les es ventajoso. Esto su-
ve muchos ejemplos de limeños haciendo cede con frecuencia entre los departamen-
negocios en provincias, viviendo e invir- tos de la costa; en el caso de la sierra y la
tiendo en otras regiones. Es decir, también selva, con mayores índices de pobreza, sus
puede haber una descentralización empre- depósitos son mayores a sus colocaciones,
sarial por razones distintas, aparte de la favoreciendo con sus escasos ahorros, los
búsqueda de ganancias. préstamos obtenidos en otros lugares rela-
La descentralización de capitales, la tivamente menos pobres.
descentralización financiera, es un objeti- Los mayores problemas financieros son
vo paralelo a la descentralización empre- dos: a). La baja tasa de ahorro financiero en
sarial y de recursos humanos, que debe la mayor parte de regiones, lo que restringe
93Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2006
Cuadro 3.1
Perú 2005. Concentración financiera, según departamento.
Colocaciones Depósitos Ratio
Profundiza- Profundiza- B-A
Monto Per Monto Per
ción ción (millones
Departamento (millones S/.) % cápita (millones S/.) cápita
financiera (%) % financiera S.) (A)/(B)
(A) S/. (B) S/.
2004 (%)
2004
PERÚ 42 094 100.00 1 610 22.31 52 917 100.00 2 023 24.09 10 823 0.80
Amazonas 8 0.02 20 0.65 30 0.06 78 2.15 22 0.26
Ancash 423 1.00 407 11.11 451 0.85 434 7.28 28 0.94
Apurímac 7 0.02 16 0.79 40 0.08 95 4.72 33 0.17
Arequipa 1 044 2.48 916 10.14 1 286 2.43 1 128 10.51 242 0.81
Ayacucho 35 0.08 57 1.03 80 0.15 129 6.00 45 0.44
Cajamarca 169 0.40 124 1.26 442 0.84 325 3.79 273 0.38
Cusco 270 0.64 231 4.89 588 1.11 502 9.81 318 0.46
Huancavelica 2 0.01 5 0.01 23 0.04 51 1.12 21 0.10
Huánuco 82 0.19 112 1.51 102 0.19 139 3.65 20 0.80
Ica 537 1.27 806 7.89 390 0.74 586 5.77 - 146 1.38
Junín 324 0.77 297 2.44 416 0.79 381 7.06 92 0.78
La Libertad 1 061 2.52 689 8.37 887 1.68 576 8.29 - 174 1.20
Lambayeque 744 1.77 682 7.58 439 0.83 402 6.32 - 305 1.70
Lima y Callao 35 531 84.41 4 117 39.70 45 688 86.34 5 294 42.12 10 156 0.78
Loreto 259 0.61 293 2.57 256 0.48 290 4.20 -3 1.01
Madre de Dios 4 0.01 45 0.54 28 0.05 305 2.95 24 0.15
Moquegua 91 0.22 568 2.48 243 0.46 1 519 4.85 152 0.37
Pasco 33 0.08 126 0.75 68 0.13 255 3.30 34 0.49
Piura 717 1.70 439 8.21 550 1.04 337 9.02 - 167 1.30
Puno 154 0.37 124 2.45 208 0.39 167 4.24 54 0.74
San Martín 177 0.42 263 4.55 108 0.20 162 4.65 - 68 1.63
Tacna 190 0.45 691 5.39 307 0.58 1 117 12.52 117 0.62
Tumbes 78 0.18 405 2.55 65 0.12 340 7.10 - 13 1.19
Ucayali 154 0.37 384 5.38 221 0.42 550 7.34 67 0.70
Fuente: Página web de la Superintendencia de Banca y Seguros y Censo 2005
Elaboración: PNUD / Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano. Perú
la masa de dinero prestable. b). La baja de- bles, que favorezcan un flujo positivo y a la
manda por crédito, aún en aquellos lugares vez reduzcan los riesgos de volatilidad en
con bajos ahorros. Esto quiere decir, que no plazos amplios. Es obvio que se trata de un
hay suficientes proyectos de inversión y re- área de política fundamental, que requie-
lativamente pocos empresarios capaces de re de acciones y reformas para promover
correr riesgos. En el marco de la atracción la mayor utilización del ahorro interno en
de recursos financieros, se opina inclusive cada región, lo que redundaría en incre-
que se debiera empezar por recuperar los mentos futuros del ahorro regional, sobre
capitales nacionales depositados en el ex- todo por el incremento de las ganancias
terior a partir de políticas financieras esta- empresariales.
94CAPÍTULO 3: Economía política de la descentralización y la integración democrática
El proceso fiscal privados y los del Estado con una parti-
cipación decisiva de empresarios y traba-
La relación entre concentración económica jadores. En la segunda, hay un proceso de
territorial y centralización estatal es fuerte reforma tributaria y administrativa que
en el Perú. En verdad, ha existido un círcu- permita descentralizar las funciones fis-
lo vicioso entre ambas que no se ha supe- cales de los tres niveles de gobierno, para
rado y que, precisamente, la descentraliza- permitir que los gobiernos regionales y lo-
ción fiscal debería ayudar a resolver. cales puedan cumplir con las competencias
El punto de partida es de una centra- y funciones que les han asignado las nor-
lización extrema como se ha señalado, es mas de descentralización.
decir, existe una interrelación entre la con- En tal sentido, el presente Informe de
centración económica territorial y la cen- Desarrollo Humano Perú 2005, señala que
tralización estatal y fiscal, que se retroali- en el Perú existen grandes diferencias en
mentan permanentemente y que inhibe el el desarrollo humano en el territorio, de- La relación entre
desarrollo productivo de otras ciudades pendiendo dónde se nace y dónde se vive, concentración
secundarias. El problema central, es que en puede haber grandes desigualdades. Por
Lima se llega a cobrar 4/5 de los impuestos ejemplo, hay una diferencia de 17 años de
económica territorial
recaudados por el gobierno central, en con- vida entre nacer en la provincia de Anga- y centralización
secuencia, éste tiene un poder fiscal mayor raes (Huancavelica) y la provincia del Ca- estatal es fuerte
que lo redistribuye a través del gasto públi- llao, o una diferencia de 8 a 1 en el PIB en el Perú. En
co en función de la presión política que es per cápita entre el departamento con más verdad, ha existido
mayor en el centro que en la periferia, por- alto PIB (Arequipa) y aquel con el menor
un círculo vicioso
que Lima es la principal plaza electoral y (Apurímac). Son estas diferencias las que
en ella se definen las elecciones. Esto hace deberían acortarse. Para ello la desconcen- entre ambas que no
que un gobierno centralizado se ocupe más tración económica, combinada con la des- se ha superado y
de los lugares (ciudades y regiones) don- centralización estatal, es el mejor camino. que, precisamente,
de hay mayores presiones electorales. Por En éste sentido, la descentralización es la descentralización
otro lado, el gasto público en Lima, donde funcional a la consolidación de la democra-
fiscal debería ayudar
se encuentra la sede del gobierno central, cia, no sólo porque permite una mayor par-
hay una escala relativamente alta que tiene ticipación de los ciudadanos en los distin- a resolver.
un efecto en la demanda agregada, la que a tos niveles de gobierno, sobre todo porque
su vez, constituye uno de los factores más puede ser el medio para concertación en las
importantes para la inversión. Así, el gasto regiones y las localidades sobre temas de in-
estatal contribuye a la concentración de la versión privada, de desarrollo tecnológico,
demanda y de la oferta en la región Lima. de políticas exportadoras, de medio ambien-
Esto explica la mencionada retroalimenta- te, es decir sobre temas en los que el Estado,
ción y desafía el éxito de un proceso de des- a través de los gobiernos descentralizados,
centralización. es un facilitador, un promotor, un incitador
En esta perspectiva la descentralización a la acción colectiva para el desarrollo terri-
estatal constituye una reforma que apunta torial y humano. La apertura de espacios,
a un objetivo enorme: revertir la causali- no solamente de diálogo, sino de concerta-
dad que provoca la descentralización dura, ción es fundamental para que la democracia
y la descentralización fiscal se constituye sea funcional al desarrollo. Pero todo esto,
en uno de sus principales instrumentos. La se completa con una economía fiscal que se
descentralización estatal debería cambiar articule a los planes y proyectos de desarro-
el marco institucional y legal, que permi- llo regional y local, para lo cual un proceso
ta cambiar los incentivos para promover la de descentralización del gasto y, posterior-
desconcentración de la inversión, del em- mente y en forma gradual, de la tributación
presariado y del capital humano. La des- es el acompañamiento imprescindible para
centralización fiscal debería comenzar a atacar el problema del circulo vicioso de la
reparar el problema de la concentración de centralización dura.
la demanda pública, para así convertirse en Finalmente, un proceso de descentrali-
uno de los factores de descentralización de zación estatal tiene un componente cultu-
la inversión y de la oferta productiva. En ral, pues obliga a la concertación, a la ne-
la primera, hay de por medio un proceso gociación, a acumular sobre lo avanzado, a
político de integración entre los intereses pensar en el resto, mejora los fundamentos
95Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2006
de la solidaridad, pero sobre todo debería financiar la producción de todos los bie-
obligar a pensar en un horizonte de largo nes y servicios que competen al gobierno.
plazo en todas las decisiones económicas y Esto plantea una relación entre niveles de
políticas. Esta será la mejor forma en la que riqueza, producción e ingresos generados
la democracia deja de ser formal y electoral por una comunidad local o regional y los
y se convierte en una forma de convivencia impuestos que se pueden recolectar. La
social, con un gran contenido de desarro- secuencia: riqueza-ingresos → base tribu-
llo humano. Por ello, la descentralización taria→ gasto público→ suministro de bienes
estatal y, sobre todo la fiscal, son procesos y servicios, genera altos impuestos donde
que cambian más aristas sociales que otras hay riqueza e ingresos. El problema es qué
reformas u otros procesos, sobre todo en se hace cuando la base tributaria es insufi-
un país tan centralizado como el Perú. ciente para suministrar bienes y servicios
de manera igualitaria en todas las locali-
La descentralización dades y regiones. Aquí, la centralización
fiscal debería Descentralización fiscal: el puente económica se convierte en el medio para
entre la economía y la política generar mecanismos de compensación a
corregir todos través de transferencias y/o subsidios cru-
estos defectos del El principal medio de conexión entre la po- zados, de manera descentralizada, hacia
Estado centralista. lítica y la economía, y viceversa, es la eco- las regiones menos favorecidas. Uno de los
Si esto ocurre, se nomía fiscal o economía pública. Para que principios de la descentralización fiscal en
genera un entorno el Estado pueda cumplir con sus funciones, un país unitario es la solidaridad interre-
necesita de recursos económicos, los cuales gional, lo que significa que es necesario
fiscal favorable al
deben provenir de los impuestos pagados hacer transferencias de las regiones de ma-
desarrollo humano, por los ciudadanos. El primer problema yores recursos a las regiones más pobres.
no sólo porque se es, en consecuencia, el financiamiento. El Por ello, se han creado los fondos de com-
da un proceso de segundo problema es cómo se asignan o pensación regional y municipal.
redistribución, ya sea redistribuyen los recursos, es decir, cómo
se gasta. La descentralización fiscal pre-
a través del gasto
supone que el Estado centralizado no es La inequidad fiscal
o de los impuestos, un buen recaudador de impuestos, que no
sino porque la asigna eficientemente sus recursos y que En la mayor parte de la actual experiencia
participación no logra tener un impacto significativo so- internacional, existen tres niveles de go-
ciudadana se da bre la equidad social. La descentralización bierno, inclusive cuando se organizan fede-
fiscal debería corregir todos estos defectos ralmente o con alto grado de intervención
en un doble nivel:
del Estado centralista. Si esto ocurre, se central. Lo que particulariza cada situación
tanto participando genera un entorno fiscal favorable al de- nacional es, en primer lugar, el peso del Es-
en el financiamiento sarrollo humano, no sólo porque se da un tado en la economía nacional, reflejado por
del Estado como proceso de redistribución, ya sea a través la participación del presupuesto público
participando en los del gasto o de los impuestos, sino porque en el producto, usualmente elevado para
beneficios que ofrece la participación ciudadana se da en un do- los países industrializados y reducido en
ble nivel: tanto participando en el finan- los países en desarrollo. En segundo lugar,
el suministro de ciamiento del Estado como participando las diferencias entre países desarrollados y
bienes y servicios en los beneficios que ofrece el suministro los que no lo son, se encuentran en el gra-
públicos. de bienes y servicios públicos. La integra- do de importancia presupuestal de los go-
ción o inclusión ciudadana en el Estado se biernos en el nivel regional y local, con res-
hace por medios económicos, aunque con pecto al total del presupuesto, tendiendo
resultados políticos y sociales. esta proporción a ser más elevada para los
Por ello, la idea esencial de la descen- primeros. Finalmente, la tercera vertiente
tralización fiscal es que los habitantes de es la relativa a la desigualdad en la dis-
cada región o cada localidad sean capaces tribución territorial del gasto, en parte por
de financiar los gastos de los gobiernos re- la fuerza centralista, pero también por la
gionales y locales, para poder suministrar ineficiencia administrativa, que realimenta
los bienes y servicios que le competen. el circuito de la desigualdad.
Desde una perspectiva económica, esto La descentralización que actualmente
significa que cada región o localidad debe- se está promoviendo, en realidad tiene una
ría generar una base tributaria que permita base económica muy pequeña. Veamos por
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