El Presupuesto Nacional en Costa Rica
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Índice El Presupuesto Nacional en Costa Rica................................................. 03 ¿Qué es el Presupuesto Nacional?........................................................ 03 ¿Cuál es su importancia?....................................................................... 04 El Ciclo Presupuestario.......................................................................... 05 Formulación............................................................................................ 06 Aprobación............................................................................................. 06 Ejecución ............................................................................................... 07 Evaluación.............................................................................................. 08 El Problema Fiscal.................................................................................. 09 Acerca del Presupuesto 2014................................................................. 12 Rigidez Presupuestaria.......................................................................... 13 En qué se gasta .................................................................................... 14 Créditos Contenido: Dirección General de Presupuesto Nacional Diseño, Ilustración y Diagramación: Comunicación Institucional, Ministerio de Hacienda Consultor: Dr. Alejandro Muñoz Villalobos 2
El Presupuesto Nacional en Costa Rica El Ministerio de Hacienda en un año, de forma tal que, que la búsqueda de una mayor la ciudadanía entienda mejor el transparencia, presenta a la Presupuesto Nacional y el uso de ciudadanía, de manera sencilla, los recursos públicos. los contenidos del Presupuesto Nacional, considerando su El presente folleto contiene una importancia. Aquí se explica breve explicación del proceso cómo se financia el presupuesto, presupuestario del Gobierno de es decir, de donde vienen los la República, la composición de ingresos con que cuenta y a ingresos y distribución de gastos. qué se destinan a lo largo de ¿Qué es el Presupuesto Nacional? El Presupuesto Nacional es busca garantizar los recursos el instrumento financiero que financieros que van a contribuir contiene las prioridades de con el desarrollo económico y Gobierno, se elabora en el social del país. Ministerio de Hacienda y por medio de éste, se asigna el El Presupuesto Nacional indica las dinero para: educación, salud, prioridades del gasto del Gobierno seguridad, ciencia y tecnología, incluidas en los 18 ministerios pensiones, el pago de las deudas, del Poder Ejecutivo; así como entre otros. Esto lo hace a través recursos para el funcionamiento del conjunto de ministerios y otros de la Asamblea Legislativa, órganos del Gobierno. la Contraloría General de la República, la Defensoría de los La Dirección General de Habitantes, el Poder Judicial y el Presupuesto Nacional (DGPN), Tribunal Supremo de Elecciones. es la encargada de hacer el Presupuesto Nacional, el cual 3
¿Cuál es su importancia? La importancia del Presupuesto Se giran recursos en otros radica en que ahí queda plasmada ministerios por medio de cuál es la política económica y transferencias a instituciones social que lleva cabo el gobierno. para que brinden los bienes y Nos permite saber cuánto dinero servicios a la población, como se destinará a cada área del por ejemplo al Teatro Nacional, gasto público, y dónde estará la al Patronato Nacional de la prioridad. Infancia (PANI), al Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Asigna dinero para brindar a Familiares (FODESAF), a la Caja la población los servicios que Costarricense de Seguro Social permitan mejorar la calidad de vida (CCSS), los colegios técnicos y de los ciudadanos y ciudadanas. al Consejo Nacional de Vialidad Por ejemplo, los recursos para (CONAVI). Educación se destinan tanto al Ministerio de Educación como Es importante comprender de a universidades públicas, a los dónde salen los dineros con colegios técnicos, también se que se financia el Presupuesto incluye Transferencias al Instituto Nacional. Estos dineros provienen Mixto de Ayuda Social (IMAS) para de la recaudación de impuestos el Programa de Transferencias que pagan los ciudadanos Monetarias Condicionadas y ciudadanas, entre ellos: el AVANCEMOS, recursos al Fondo impuesto sobre las ventas; el Nacional de Becas (FONABE) impuesto sobre los ingresos para el otorgamiento de becas a y utilidades, el impuesto a los estudiantes. combustibles, a las importaciones. 1. 2. Elaboración del Recaudación Presupuesto de impuestos Nacional 3. 4. Ejecución de Entrega de Recursos por bienes y parte de las servicios a la Instituciones población Fuente: Ministerio de Hacienda 4
El Ciclo Presupuestario Es un proceso continuo, dinámico de las etapas que forman el ciclo y flexible mediante el cual se presupuestario. Para ello emite programa, ejecuta, controla y lineamientos, directrices y demás evalúa la actividad financiera y normas técnicas, para que se presupuestaria del Gobierno. cumplan en el tiempo y la forma requerida. La DGPN como órgano rector del Subsistema de Presupuesto debe A continuación se describen las velar por el correcto cumplimiento fases del Ciclo Presupuestario: Aprobación Formulación Ejecución Evaluación Fuente: Ministerio de Hacienda 5
Formulación Es una fase muy importante con el fin de establecer una porque de ella dependerá que vinculación entre el presupuesto y todas las demás vayan bien, la planificación, lo cual contribuirá la formulación inicia con la a que los recursos se dirijan hacia planificación operativa de cada áreas prioritarias definidas por el entidad, la que debe estar Gobierno. relacionada con los planes de mediano y largo plazo. Cada entidad formula una propuesta de gasto la cual Es necesario que en la presenta a la DGPN, que realiza formulación se tome en cuenta un análisis y efectúa los ajustes las prioridades establecidas en que considere pertinentes para el Plan Nacional de Desarrollo que esos gastos sean adecuados (PND), que elabora el Ministerio a los ingresos que recibe el de Planificación Nacional y Gobierno por medio de los Política Económica (MIDEPLAN), impuestos. Aprobación Corresponde al análisis, discusión Rica existen dos instancias de rigurosa del presupuesto y aprobación del Presupuesto que aprobación por parte de la son: Asamblea Legislativa. En Costa Ley de Presupuesto de la República. Gobierno Central Aprobada por la Asamblea Legislativa. (Artículo N° 178 Constitución el 34% Política). Presupuestos aprobados por la Entes Descentralizados Contraloría General de la República el 66% (Artículo N° 184 Constitución Política). Fuente: Ministerio de Hacienda 6
Periodo de aprobación para Gobierno Central (1° de setiembre - 29 de noviembre) Envío del Comisión La subcomisión presupuesto de Asuntos rinde un ordinario del Hacendarios dictamen sobre el Ministerio de designa una proyecto Hacienda a la subcomisión de a la Comisión Asamble Legislativa presupuesto, la de Asuntos (01 de cual le rinde un Hacendarios (25 de setiembre) informe octubre) (01 de octubre) Trámite en el Plenario 27 de Aprobación de Envío al noviembre: Comisión de Plenario 1er. debate. Hacendarios (25 de octubre) 29 de noviembre: (20 de octubre) 2do. debate. Presupuesto aprobado Fuente: Ministerio de Hacienda Ejecución La ejecución la constituyen Los gastos deben realizarse de el conjunto de transacciones conformidad con las asignaciones y operaciones financieras, presupuestarias autorizadas en necesarias para utilizar los dineros cada programa y de acuerdo con del presupuesto nacional, y se la programación definida. No se enmarca dentro de un período puede efectuar ningún gasto si no que va del 01 de enero al 31 de se tienen los recursos asignados. diciembre de cada año. 7
Evaluación La finalidad de la evaluación Además, la evaluación debe es demostrar objetiva y servir de base para la toma de transparentemente los resultados decisiones. de la gestión institucional, es decir, si hubo cumplimiento de Para el Gobierno Central se los objetivos y metas a las que realizan los siguientes informes al se comprometieron las entidades año: en lo programado con los dineros públicos y si beneficiaron a los habitantes. Jerarcas institucionales. Un informe semestral con corte al 30 de junio del Se Presentan a: ejercicio económico evaluado. Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y Gasto Público de la Asamblea Legislativa. Jerarcas institucionales. Un informe Anual con corte al 31 de diciembre del Se Presentan a: Contraloría General de la ejercicio económico República. evaluado. Comisión Permanente Especial Fuente: Ministerio de Hacienda para el Control del Ingreso y Gasto Público de la Asamblea Legislativa. 8
Proceso de evaluación para el Gobierno Central 1. Elaboración de los informes de autoevaluación por las instituciones. 2. Revisión y análisis de la DGPN de los Informes institucionales. 3. Elaboración por parte de la DGPN de los informes de seguimiento o evaluación. 4. Remisión por parte de la DGPN de los informes a las instancias competentes y publicación en la página web del Ministerio. El Problema Fiscal ¿Por qué tenemos un déficit fiscal? El déficit fiscal se presenta que se reciben por impuestos en cuando los gastos realizados por un año. el Estado superan a los ingresos ¿Cómo nos afecta? De muchas maneras, ya que el se genere mayor inflación, Gobierno tiene que endeudarse se disminuya la creación de y eso hace que suban las tasas empleos y se afecten los niveles de interés, se reduzca el crédito, de pobreza. 9
¿Cómo se financia? La fuente principal de Los dos más importantes en financiamiento del Presupuesto recaudación son el impuesto corresponde a los ingresos general sobre las ventas y el tributarios es decir, aquellos que se aplica sobre los ingresos provenientes de impuestos. y utilidades (impuesto sobre la renta). Gráfico Nº 1 Gobierno Central: Principales ingresos corrientes 2014 Ventas 18% Ingresos y utilidades 33% 4% Consumo 11% Impuesto único combustibles 5% 28% Der. Importaciones Otros Fuente: Ministerio de Hacienda Durante los últimos años los Los ingresos apenas cubren ingresos corrientes muestran un 57,0% de los gastos totales, un lento crecimiento, debido a por eso surge el problema que la economía costarricense fiscal, a pesar de los esfuerzos no ha crecido con el dinamismo realizados por el Gobierno para esperado y la recaudación de racionalizarlos. Para el año 2014, los ingresos del Gobierno está se estima que los ingresos por relacionada con la actividad impuestos crecerán un 8,1% económica. como se muestra en el siguiente gráfico. 10
Gráfico N° 2 Gobierno Central Crecimiento Ingresos Tributarios 2006-2014 35,0% 30,0% 25,0% 28,6% 20,0% 24,6% 15,0% 18,7% 11,1% 9,0% 10,0% 8,1% 5,0% 10,1% 8,6% 0,0% -5,0% -‐6,1% -10,0% 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Fuente: Ministerio de Hacienda Debido a que los gastos crecen a colocaciones de títulos valores un ritmo superior al de los ingresos, en los mercados nacionales e cada día aumenta más la brecha internacionales. A continuación se entre los ingresos y gastos, por muestra la relación entre ingresos lo que el Gobierno debe recurrir y gastos. al financiamiento por medio de Gráfico N° 3 Ingresos y Gastos del Gobierno Central (% PIB) Ingresos Totales Gastos Totales 19 16 13 10 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Fuente: Ministerio de Hacienda 11
Acerca del Presupuesto 2014 El presupuesto para el año 2014 la colocación de títulos valores. asciende a 6.649,338,0 millones Este último rubro representa de colones (6,6 billones). para el año 2014 un 42,7% del financiamiento utilizado por el Este presupuesto está compuesto Gobierno de la República. por 3.810.005,0 millones de colones de ingresos provenientes Las otras fuentes de recursos que de los diferentes impuestos como financian un presupuesto nacional son: los impuestos sobre las son los préstamos externos, cuya ventas, sobre la renta y único ejecución generalmente se lleva a a los combustibles, entre otros; cabo durante varios años. los cuales no son suficientes. Esto obliga a endeudarse para Seguidamente se presenta un poder atender las erogaciones, gráfico del financiamiento del por 2.839.316,0 millones de Presupuesto Nacional. colones, monto que proviene de Gráfico N° 4 Financiamiento del Presupuesto Nacional 2010-2014 Ingresos corrientes de capital y colocaciones 100,0% 90,0% 80,0% 44,6% 44,9% 43,3% 42,7% 48,9% 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 55,4% 55,0% 56,7% 57,3% 51,1% 20,0% 10,0% 0,0% 2010 2011 2012 2013 2014 Ing.corr. y de Cap Colocaciones Int. y Ext. Fuente: Ministero de Hacienda 12
El siguiente gráfico muestra la por transferencias corrientes al composición de los gastos del sector público (Universidades, Proyecto de Presupuesto de 2014, Pensiones, Fondo de Desarrollo en donde se observa que el pago Social y Asignaciones Familiares, de remuneraciones o sueldos y entre otras) y amortización a la salarios consume la mayor parte deuda. del presupuesto total, seguido Gráfico Nº 5 Composición total de gastos presupuestados 2014 Remuneraciones 17,4% Bienes y servicios 31,3% 5,5% Intereses Transf. Corrientes al S. Privado 19,9% 3,7% Transf. Corrientes S. Público y otros 11,6% Gasto de capital (sin recurso externo) 10,4% Amortizaciones Fuente: Ministerio de Hacienda Rigidez Presupuestaria El Presupuesto de la República de pensiones con cargo al tiene una rigidez presupuestaria, Presupuesto Nacional. debido a que hay una serie de disposiciones constitucionales Estos destinos específicos no y/o legales que crean un destino permiten que los dineros puedan específico de los dineros, como ser utilizados de otra manera, por por ejemplo para educación, el lo que ese mandato hace que el Poder Judicial y gasto electoral. presupuesto se vuelva rígido para la distribución de recursos. Por otro lado, se tienen egresos rígidos como son el pago de Al Gobierno le queda únicamente remuneraciones (salarios) a un margen de maniobra del 5,0% los funcionarios y funcionarias del presupuesto, tal y como se de Gobierno, la atención del muestra en el siguiente gráfico: servicio de la deuda y el pago 13
Gráfico N° 6 Presupuesto 2014 Rigidez Presupuestaria Destinos Legales y otros 5% Mandato Constitucional 34% Mandato Legal 38% Gastos Rígidos Otros Gastos 23% Fuente: Ministerio de Hacienda Como indicador del bajo margen que recibe el Gobierno, se deben de maniobra con que se cuenta atender gastos por 1,75 colones, y la rigidez del presupuesto es decir, se debe financiar el costarricense, se tiene que por ¢0,75 mediante deuda. cada colón de ingresos corrientes En qué se gasta Hay varias formas de analizarlo: - Por su naturaleza económica, que se divide en tres niveles: 1. Gasto Corriente (¢5.124.594,2 millones): Corresponde al pago de salarios, adquisición de bienes y servicios, transferencias de recursos a fundaciones, asociaciones, becas, pago de prestaciones a funcionarios y funcionarias, entre otras. 2. Gasto de Capital (¢363.677,9 millones): Se refiere a la compra de activos, tales como edificios, terrenos, vehículos entre otras. 3. Transacciones Financieras (¢1.158.611,9 millones): Son aquellas erogaciones que se utilizan para la adquisición de inversiones, amortización de préstamos, entre otras. 14
Gráfico Nº 7 Composición económica de gastos presupuestados 2011-2014 100,0% 17,4% 25,0% 24,7% 23,1% 80,0% 5,5% 5,7% 6,8% 5,4% 60,0% Transacciones financieras Gastos de capital 40,0% 77,1% Gastos corrientes 69,2% 68,5% 71,5% 20,0% 0,0% 2011 2012 2013 2014 Fuente: Ministerio de Hacienda - Hacia dónde va dirigido El gasto se puede agrupar según grupos de acuerdo con la clase las finalidades o propósitos de servicios que prestan las del gasto público. Los cuatro instituciones públicas son: Servicios Públicos Generales Servicios Sociales (¢3.326.509,6 (¢1.754.463,9 millones): millones): Corresponden a los servicios Se incluyen los recursos que brindan las instituciones del relacionados con la prestación Sector Público a la comunidad, de servicios básicos de carácter tales como la planificación, lo social para la población, tales relacionado con el orden público como educación, salud, vivienda y seguridad, entre otras funciones y desarrollo comunitario, servicios de interés general. relacionados con la recreación, el deporte, la cultura, entre otros. Servicios Económicos En el Proyecto de Presupuesto (¢409.996,9 millones): 2014 este gasto tiene la mayor asignación (50,0%). Contiene lo respectivo a la administración, gestión y apoyo Transacciones no asociadas de las funciones relacionadas a funciones (¢1.158.367,6 directamente con la capacidad millones): productiva del país, que tienden hacia el fomento, explotación Contempla la asignación a y conservación del potencial los activos financieros y la productivo nacional, entre otros. amortización de la deuda. 15
Gráfico Nº 8 Composición del gasto por función 2014 Funciones de servicios públicos generales 17,4% 26,4% Funciones de servicios económicos Funciones de servicios sociales 6,2% 50,0% Transacciones no asociadas a funciones. Fuente: Ministerio de Hacienda La asignación anterior refleja contribuir al cumplimiento de las que el proyecto de presupuesto prioridades del Gobierno, entre del 2014 contiene recursos para las que se encuentran: • Educación: Se incluyen los recursos destinan recursos para atender para procurar que el sistema los diferentes niveles educativos educativo costarricense sea como primaria, secundaria, de excelencia y permita el universidades públicas y otras acceso de toda la población a instituciones como por ejemplo una educación de calidad. Se recursos para el Programa 16
de Transferencias Monetarias Asimismo, se destinan Condicionadas (AVANCEMOS), recursos para la construcción, para una población promedio mantenimiento y adecuación de anual de 160.000 estudiantes; infraestructura física educativa, para el Fondo Nacional de compra de terrenos, subsidio Becas (FONABE) para el de pasajes para el transporte otorgamiento de becas para de estudiantes, contratación de estudiantes de diferentes ciclos servicios de limpieza, vigilancia y modalidades educativas; los y gastos varios de los colegios gastos de operación de los técnicos profesionales; entre colegios universitarios y los otros. colegios científicos; a las juntas de educación y administrativas para el Programa de Comedores Escolares. • Salud: Tiene como propósito garantizar la Tabaco y sus Efectos Nocivos protección y el mejoramiento del en la Salud para garantizar la estado de salud de la población protección de la salud de las bajo el enfoque de promoción personas de las consecuencias de la salud y participación social sanitarias, sociales, ambientales inteligente de la población. Se y económicas del consumo de incluyen recursos provenientes tabaco y productos derivados, de de la Ley General de Control del manera directa e indirecta. 17
Se le asignan los recursos a la Caja adscritas al Ministerio de Salud, Costarricense del Seguro Social como el Instituto Costarricense para Regímenes Especiales de Investigación y Enseñanza en de Seguros de Salud (Centros Nutrición y Salud (INCIENSA), Penales, Convenios Especiales, Patronato Nacional de Ciegos Trabajadores Independientes (PANACI), Patronato Nacional y Paternidad Responsable), de Rehabilitación (PANARE), para la atención a la población Instituto Costarricense del indigente. Adicionalmente, Deporte y la Recreación producto de leyes específicas, (ICODER), Comisión Nacional de se presupuestan recursos para Vacunación y Epidemiología y el la Cruz Roja Costarricense, Consejo Técnico de Asistencia el Instituto de Alcoholismo y Médico Social (CTAMS). Para Farmacodependencia (IAFA) el ICODER, adicionalmente se y el Consejo Nacional de incorporan recursos para los Rehabilitación y Educación Juegos Deportivos Nacionales Especial (CNREE). y los Centroamericanos y del Caribe. También se asignan recursos transferidos a las instituciones • Obras Públicas y Transportes: Los recursos que se asignan Públicas y Transportes en el son para continuar con labores campo de obras de conservación propias del Ministerio de Obras de infraestructura vial en la red vial 18
asfaltada, en lastre, grava y tierra, (INCOFER). al Consejo Nacional obras públicas, demarcación de Vialidad (CONAVI), las horizontal, vertical y semafórica, municipalidades, Laboratorio control y supervisión vial, entre Nacional de Materiales y Modelos otras. Destaca para el período Estructurales (LANAMME), 2014, el financiamiento del Consejo de Transporte Público. proyecto denominado “Pruebas Así mismo se contemplan los Bioanalíticas de sangre y aliento a dineros provenientes de la Ley los conductores”, que consiste en Nº 8783 del Fondo Nacional la contratación de un laboratorio de Asignaciones Familiares central acreditado por el Colegio (FODESAF), para la construcción, de Microbiólogos y Químicos ampliación y reparación de CEN- Clínicos de Costa Rica, para la CINAI en varios cantones del toma de muestras de sangre a país. los conductores a nivel cantonal, su custodia, traslado, análisis Por último, es importante resaltar respectivo y envió de resultados. los gastos asignados en materia de cambio climático para las Se destinan recursos necesarios actividades desarrolladas en el para iniciar las labores de campo de obras fluviales, cuyo rehabilitación y reforzamiento del propósito fundamental consiste rompeolas de Puerto Caldera, que en intervenir, mediante obras de busca, esencialmente, prevenir protección, las riveras de los ríos, el alto riesgo que existe en sus así como, mediante obras de estructuras. Además, recursos canalización y diques, los cauces para la modernización de las de aquellos ríos identificados terminales de transbordadores del con alto riesgo de producir Golfo de Nicoya, Barrio el Carmen inundaciones en aquellas zonas, de Puntarenas, Paquera y Playa caminos y puentes cercanos a Naranjo. ellos. Paralelo a esto, se incluyen recursos con el objeto de atender Adicionalmente, se incluyen los emergencias y desastres como recursos para las instituciones consecuencia de fenómenos adscritas al Ministerio, como naturales que puedan afectar el Consejo Nacional de poblaciones o infraestructura Concesiones (CNC) y el Instituto vial, que pongan en peligro la Costarricense de Ferrocarriles vida humana o el tránsito por vía terrestre. 19
• Justicia: de obras de infraestructura que generen nuevos espacios carcelarios para mejorar las condiciones y la calidad de vida de las personas privadas de libertad. La edificación de módulos se efectuará en el Programa de Atención institucional y el Centro de Atención Institucional para la Población Adulta Joven de La Reforma; se ampliarán las plantas de tratamiento de diversos centros penales, se construirá el Centro Con el objetivo de regular y de Atención Semi-institucional ejecutar la custodia, vigilancia Liberia, se dará mantenimiento y atención profesional de las y mejoras en algunos centros personas privadas de libertad a penitenciarios, tales como el través del desarrollo de acciones acondicionamiento la cocina de que les permita fortalecer sus talleres industriales, las áreas potencialidades para facilitar médicas de Pérez Zeledón y el su inserción a la sociedad, se ámbito de mujeres de Liberia, asignan recursos para continuar así como la remodelación del atendiendo la problemática de dormitorio de seguridad del centro hacinamiento que está afectando de atención institucional San al país, a través del financiamiento Rafael. • Seguridad: El Ministerio de Seguridad Pública es el encargado de servir y proteger a todo ser humano en Costa Rica, para el goce de sus derechos y libertades, por lo que se incluye recursos con el objetivo general de “Mejorar la seguridad ciudadana y fortalecer la capacidad institucional para la prevención de y lucha contra la criminalidad”. Estos recursos se destinan a los planos de la obra e inspección de la Nueva 20
Escuela Nacional de Policía de dicha provincia. También, en Guápiles, a la seguridad se financia la adquisición de ciudadana de las poblaciones vehículos para la nueva Regional aledañas a las fincas bananeras de Guápiles, la construcción de de la Zona Atlántica y otras zonas obras complementarias en los productoras de banano, así como edificios de la Regional de Limón a la seguridad de la población de y la compra de vehículos para las la provincia de Limón en general zonas bananeras. y toda instalación productiva • Pensiones: Se incluyen recursos para actualización por revalorización. el pago de las pensiones de Además las transferencias a la los regímenes de pensiones Caja Costarricense del Seguro con cargo al presupuesto Social por concepto de seguro nacional, donde se destacan de pensiones del sector privado, principalmente las Pensiones del del sector descentralizado, Magisterio Nacional, de Hacienda, trabajadores, trabajadoras Asamblea Legislativa, Pensiones independientes, convenios y Jubilaciones del Régimen especiales y las cuotas a la Caja General, entre otros. Costarricense del Seguro Social por concepto de seguro de salud. Se incorporan recursos para impulsar el Proyecto de revaloración automática para el Régimen de Pensiones que permite la actualización de los beneficios de pensionados, que se encuentran con un rezago de La información del Presupuesto es pública y puede consultarse solo con acceder a la página electrónica del Ministerio de Hacienda www.hacienda.go.cr 21
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