Herramientas Metodológicas para el Control Externo Gubernamental de la Exportación Legal de Especies de Flora y Fauna Silvestre, con Enfoque en la ...
←
→
Transcripción del contenido de la página
Si su navegador no muestra la página correctamente, lea el contenido de la página a continuación
Herramientas Metodológicas
para el Control Externo
Gubernamental de la
Exportación Legal de
Especies de Flora y Fauna
Silvestre, con Enfoque
en la Prevención de la
Corrupción Transnacional
FOTO: Vitaliy Zamedyanskiy - Unsplash
Septiembre 2021
GTCT
Corrupción Transnacional
GTCT
Corrupción Transnacional
Grupo de Trabajo Especializado en la Lucha contra la Corrupción Transnacional (GTCT)
Contraloría General del Estado del Ecuador
Ing. Carlos Alberto Riofrío González
Contralor General del Estado del Ecuador, Subrogante
Presidente del GTCT
Miembros plenos:
Lic. Jesús Rodríguez, Presidente de la Auditoría General de la Nación de Argentina
Dr. Henry Lucas Ara Pérez, Contralor General del Estado Plurinacional de Bolivia
Ministra Ana Lúcia Arraes de Alencar, Presidente del Tribunal de Cuentas de la Unión de Brasil
Dr. Jorge Bermúdez Soto, Contralor General de la República de Chile
Dr. Carlos Felipe Córdoba Larrarte, Contralor General de la República de Colombia
Lic. Gladys María Bejerano Portela, Contralora General de la República de Cuba
Ing. Carlos Alberto Riofrío González, Contralor General del Estado de la República del Ecuador, Presidencia
Lic. Roberto Antonio Anzora, Presidente de la Corte de Cuentas de la República de El Salvador
Dr. Edwin Humberto Salazar Jerez, Contralor General de Cuentas de la República de Guatemala
Magistrado Ricardo Rodríguez, Presidente del Tribunal Superior de Cuentas de la República de Honduras
Lic. David Rogelio Colmenares Páramo, Auditor Superior de la Federación de México
Lic. Gerardo F. Solís Díaz, Contralor General de la República de Panamá
Dr. Camilo Daniel Benítez Aldana, Contralor General de la República de Paraguay
Econ. Nelson Shack Yalta, Contralor General de la República del Perú
Miembros asociados:
Consejero Adircélio de Moraes Ferreira Júnior, Presidente del Tribunal de Cuentas del Estado de Santa Catarina
Consejero Antonio Cristovão Correia de Messias, Presidente del Tribunal de Cuentas del Estado de Acre
Dr. Eduardo Benjamín Grinberg, Presidente del Honorable Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires
Herramientas Metodológicas
para el Control Externo
Gubernamental de la
Exportación Legal de
Especies de Flora y Fauna
Silvestre, con Enfoque
en la Prevención de la
Corrupción Transnacional
Septiembre 2021
GTCT
Corrupción Transnacional
© Copyright 2021, OLACEFS
Impreso en Brasil
Los conceptos y opiniones expresados en las obras doctrinales son de responsabilidad exclusiva de sus autores.
Se permite la reproducción de esta publicación, en parte o en su totalidad, sin cambiar el contenido, siempre y
cuando sea mencionada la fuente y no haya objetivo comercial alguno.
www.olacefs.com
Esta publicación y el estudio que le precedió tuvieron el apoyo de la Cooperación Alemana por medio de la
Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, en el contexto del proyecto regional
Fortalecimiento del Control Externo en el Área Ambiental, implementado en alianza con el Tribunal de Cuentas
de la Unión (TCU) de Brasil y la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores
(OLACEFS).
FICHA CATALOGRÁFICA
Autor
Roberto José Domínguez Moro
Editores
Equipo técnico en la Contraloría General del Estado del Ecuador, Presidencia del Grupo de
Trabajo Especializado en la Lucha contra la Corrupción Transnacional de la OLACEFS
• María Isabel Vásquez Paredes, María Gabriela Mesías, Daniela Rodríguez y Lisette Villacrés
García.
Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH
• Christiane Holvorcem, Erwin Alberto Ramírez Gutiérrez, Melissa Janeth Narro Saucedo
* Los resultados de la consultoría de uso interno elaborada por María de los Ángeles
Barrionuevo fueron fundamentales para el desarrollo de esta publicación. Para mayor
información sobre este trabajo, le invitamos a consultar el Webinario del GTCT/ OLACEFS
webinario en conmemoración del Día Mundial de la Vida Silvestre, denominado “Prevención
de la corrupción: rol de las EFS en torno a la comercialización de la vida silvestre”, organizado
y realizado el 3 de marzo de 2021 por la Presidencia del GTCT, junto a la GIZ, y disponible en
el Canal YouTube de la OLACEFS en https://www.youtube.com/watch?v=2WYCt9ymCmk.
GTCT
Corrupción Transnacional
Mensaje de la Presidencia del GTCT
Las entidades que conforman el Grupo de trumentos para combatir el comercio ilegal
Trabajo Especializado en la lucha contra la de especies. Un primer resultado de dicha
Corrupción Transnacional (GTCT) de la OLA- alianza ha sido la publicación “El tráfico
CEFS han asumido con gran entusiasmo la de especies como un caso paradigmático
tarea de definir herramientas que permitan de corrupción transnacional: potenciales
verificar la correcta ejecución de los contro- aportaciones del control externo guberna-
les en procesos legales de comercialización mental”. Ahora, nos complace introducir el
de flora y fauna silvestre. Esta responsabili- presente documento cuyo contenido coa-
dad deriva de la misión de los órganos de fis- dyuva a fortalecer aspectos metodológicos
calización externa respecto al cuidado de los potenciando así la planificación de audito-
recursos públicos. De tal manera, la conser- rías ambientales de la región.
vación y gestión adecuada de las especies en
Invitamos a los miembros de la comunidad
América Latina y del Caribe constituyen un
internacional de fiscalización superior y a
eje fundamental para dichas organizaciones,
partes interesadas externas, al análisis y em-
más aún cuando se han identificado fuertes
pleo de las herramientas provistas en esta
vínculos entre la corrupción transnacional y
publicación; con miras a la protección de la
la comisión de delitos ambientales que pue-
biodiversidad de América Latina y el Caribe y
den llegar a involucrar funcionarios de enti-
la consecución de las metas previstas en la
dades públicas (Dominguez, 2021)1.
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible,
Por tal razón, el Grupo de Trabajo ha obte- ODS 14 y ODS 15.
nido el apoyo de la Cooperación Alemana
para el Desarrollo-GIZ, a través del Proyec- Ing. Carlos Alberto Riofrío González
to de Fortalecimiento de Control Externo de Presidente del Grupo de Trabajo
la OLACEFS; para llevar adelante estudios Especializado en la Lucha contra la
que permitan encaminar el diseño de ins- Corrupción Transnacional de la OLACEFS
1. Disponible en https://www.olacefs.com/wp-content/uploads/2021/03/fauna_e_flora02mar2021SPN_web.pdf
5
GTCT
Corrupción Transnacional
Mensaje de la GIZ
Las Entidades Fiscalizadoras Superiores llo de herramientas y metodologías innova-
(EFS), por medio de sus auditorías y man- doras de auditoría y fomenta la implementa-
datos, pueden contribuir a fortalecer la ción de iniciativas regionales para fortalecer
transparencia de la administración pública la transparencia e integridad, tanto dentro
haciendo visibles los riesgos y creando con- de las EFS como en el sector público.
troles internos robustos y eficaces para ayu- Creado en 2019, el Grupo de Trabajo Espe-
dar a prevenir la corrupción. Otros elemen- cializado en la Lucha contra la Corrupción
tos clave del trabajo anticorrupción de la EFS Transnacional (GTCT) de la OLACEFS, bajo el
incluyen enfocarse en acciones y actividades liderazgo de la Contraloría General del Estado
de auditoría en áreas de alto riesgo de co- de la República del Ecuador, busca articular,
rrupción, redirigir o encaminar cuestiones promover y consolidar iniciativas existentes
sobre presuntas prácticas ilegales/corrup- y futuras de prevención, detección y miti-
tas a las agencias relevantes que aplican las gación de los impactos de la corrupción, así
leyes, cooperar con las instituciones antico- como apoyar su investigación y penalización.
rrupción, así como involucrar a la sociedad
El GTCT ha recibido el apoyo de la Coope-
civil en los procesos de auditoría y rendición
ración Alemana, por medio de la Deutsche
de cuentas gubernamental.
Gesellschaft für Internationale Zusamme-
La importancia de las EFS fue reconocida por narbeit (GIZ) GmbH, en el ámbito de la imple-
la Asamblea General de las Naciones Uni- mentación -en conjunto con la OLACEFS- de
das en la Resolución A/69/228 (diciembre de los proyectos regionales Fortalecimiento del
2014) para “promover la eficiencia, la rendi- Control Externo en el Área Ambiental (2016-
ción de cuentas, la eficacia y la transparen- 2021) y Fortalecimiento del Control Externo
cia en la administración pública, que es pro- para la Prevención y Lucha Eficaz contra la
picia para el logro de las metas y prioridades Corrupción (2021-2024). Una de las prime-
de desarrollo nacional, así como las metas ras iniciativas de esta colaboración técnica
acordadas internacionalmente”. Además, las se centra en el tema de la corrupción aso-
Naciones Unidas (UNGASS: 2021) reconocie- ciada al tráfico ilegal de especies silvestres,
ron la contribución de las EFS en el ámbito de de gran relevancia en la región, teniendo en
la prevención y lucha contra la corrupción. cuenta sus efectos nocivos de naturaleza so-
En este sentido, y desde su creación en 1963, cial, ambiental y económico, enfocándose en
el papel de las EFS en su prevención.
la Organización Latinoamericana y del Cari-
be de Entidades Fiscalizadoras Superiores En una publicación reciente2, como resul-
(OLACEFS) promueve el intercambio de co- tado de la consultoría apoyada por el pro-
nocimientos entre las EFS de la región, in- yecto regional con enfoque ambiental antes
centiva la cooperación entre sus miembros y mencionado, el GTCT abordó el tema de la
con actores externos, contribuye al desarro- corrupción asociada al tráfico ilegal de es-
2. “El tráfico de especies como un caso paradigmático de corrupción transnacional: potenciales aportaciones del control externo
gubernamental”; disponible en https://www.olacefs.com/wp-content/uploads/2021/03/fauna_e_flora02mar2021SPN_web.pdf
6
GTCT
Corrupción Transnacional
pecies, discutiendo las prácticas internacio- conexiones. Esta metodología se describe en
nales de combate a este tipo de crimen, los detalle en las siguientes páginas, concluyen-
actores involucrados más relevantes, el po- do con un estudio de caso sobre la aplicación
tencial existente de aportaciones en el área de la metodología al análisis del proceso de
por parte de las EFS, así como la importancia exportación legal de tiburones en Ecuador.
de la cooperación entre las instituciones, a Esperamos que esta publicación ayude a las
nivel nacional y regional, con el fin de lograr EFS a llevar a cabo acciones de control exter-
resultados significativos en la mitigación de no, en conjunto con otras EFS e instituciones
estos delitos. nacionales o multilaterales, que contribuyan
Esta publicación representa un paso hacia a desalentar la corrupción en estos procesos
adelante en las acciones del GTCT, con mi- de comercialización de especies, preservan-
ras al fortalecimiento de las capacidades de do así la biodiversidad, el funcionamiento de
las EFS de América Latina y del Caribe en el los ecosistemas y el patrimonio natural de los
combate a la corrupción asociada al tráfico países de la región.
ilegal de especies. Como resultado de otra
consultoría apoyada por el proyecto, se de- Erwin Alberto Ramírez Gutiérrez
sarrolló una metodología de planificación de Director de los Proyectos regionales
auditorías sobre el tema, incluyendo la selec- Fortalecimiento del Control Externo en
ción de especies cuyo comercio ilegal se de- el Área Ambiental y Fortalecimiento del
sea investigar, el análisis de las normativas Control Externo para la Prevención y
y procesos legales y administrativos involu- Lucha Eficaz contra la Corrupción
crados en la comercialización de especies, y Programa Biosfera
su vulnerabilidad a la corrupción, así como el Deutsche Gesellschaft für Internationale
mapeo de los actores relevantes y sus inter- Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, Oficina Brasil
7
FOTO: Gerald Schombs - Unsplash
GTCT
Corrupción Transnacional
Prefacio
El comercio internacional, como cualquier el documento Herramientas Metodológicas
actividad lícita normada por las institucio- para el Control Externo Gubernamental de
nes gubernamentales pertinentes y regida la Exportación Legal de Especies de Flora y
por un conjunto de disposiciones técnicas y Fauna Silvestre, con Enfoque en la Preven-
jurídicas, forma parte del universo auditab- ción de la Corrupción Transnacional. Este
le por parte de las Entidades Fiscalizadoras documento sistematiza los trabajos de con-
Superiores (EFS), dada la intervención de un sultoría especializada presentados el 3 de
número considerable de agencias guberna- marzo de 2020 en un webinario organizado
mentales especializadas, así como instan- por el GTCT, en el marco de la implementaci-
cias de registro y control de las operaciones ón del Proyecto regional Fortalecimiento del
que se desarrollan para estos fines. Control Externo en el Área Ambiental, con el
apoyo de la Cooperación Alemana (por medio
Más aún, con la importancia creciente que de la Deutsche Gesellschaft für Internatio-
ha adquirido el comercio internacional como nale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH).
herramienta de generación de empleo y de
desarrollo económico, el correcto desem- El documento ofrece elementos metodoló-
peño de las autoridades vinculadas —y que gicos de apoyo a las EFS en la definición de
puede ser evaluado a través de la acción del posibles auditorías ambientales con enfoque
control externo gubernamental a través de la en prevención de la corrupción y a la arti-
práctica de distintos tipos de auditorías—, culación interinstitucional en el ámbito de
representa un factor de la mayor importan- comercialización de flora y fauna silvestre,
cia, dadas las posibilidades de que los meca- constituyendo una temática de relevancia
nismos de intercambio sean utilizados para a agregar al universo de posibles objetos de
control externo gubernamental concebi-
fines irregulares.
da como un complemento a las directrices
Es por ello que el Grupo de Trabajo Espe- planteadas en las Guías Ambientales y otros
cializado en la Lucha contra la Corrupción documentos técnicos3 desarrollados por el
Transnacional (GTCT) de la Organización de Grupo de Trabajo sobre Auditoría al Medio
las Entidades Fiscalizadoras de América La- Ambiente (WGEA, por sus siglas en inglés) de
tina y el Caribe (OLACEFS), consciente de la la Organización Internacional de las Entida-
importancia de ofrecer alternativa técnicas a des Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, por
las EFS para la atención de este tipo de pro- sus siglas en inglés), así como por parte de
blemas, pone a consideración de la comu- la Comisión Técnica Especial de Medio Am-
nidad auditora y otros actores interesados biente (COMTEMA) de OLACEFS4.
3. Existe un cuerpo importante de documentos en materia Ambiental desarrollado por el WGEA, que se detallarán en el apartado V del presente
trabajo; dichos textos, y la versión en español de algunos de ellos, pueden ser consultados en https://www.environmental-auditing.org/
publications/studies-guidelines/. Asimismo, se recomienda consultar GUID 5200, “Activities with an Environmental Perspective”, disponible en
https://www.issai.org/wp-content/uploads/2019/08/GUID-5200-Activities-with-an-Environmental-Perspective.pdf y GUID 5203 “Cooperation
on Audits of International Environmental Accords”, disponible en https://www.issai.org/wp-content/uploads/2019/08/Guid-5203.pdf.
4. Los documentos están disponibles en https://www.olacefs.com/medio-ambiente-comtema/
8
GTCT
Corrupción Transnacional
Contenidos
Mensaje de la Presidencia del GTCT .............................................................................. 5
Mensaje de la GIZ.......................................................................................................... 6
Prefacio ........................................................................................................................ 8
I. Introducción ......................................................................................................... 11
II. Justificación ......................................................................................................... 15
III. Bases para la elaboración del documento .............................................................. 19
IV. Definición del Objeto de Auditoría.......................................................................... 21
V. Definición de procesos y subprocesos ....................................................................25
VI. Mapeo de actores relevantes ................................................................................ 30
VII. Ejemplo práctico: la comercialización del tiburón ecuatoriano, a la
comercialización del tiburón caso Ecuador ............................................................ 37
VIII. Opiniones de organizaciones especializadas .......................................................... 41
IX. Conclusiones.........................................................................................................45
Listado de Acrónimos .................................................................................................. 47
Glosario .......................................................................................................................48
Referencias ................................................................................................................ 50
9
10
GTCT
Corrupción Transnacional
I Introducción
Los procesos de globalización han abierto para experimentación), industria de la moda
nuevos mercados de alto poder adquisiti- (pieles finas, cueros de reptiles, plumas de
vo en distintos países asiáticos y del Medio ave), artículos para decoración (colmillos de
Oriente, que se han sumado a los tradiciona- elefante, cuernos de rinoceronte, produc-
les espacios de consumo de flora y fauna de tos de carey, trofeos de caza) o animales de
Europa y América del Norte. Este escenario compañía (aves exóticas, grandes felinos,
pone en riesgo la conservación de especies reptiles, simios) (Camis et. al., 2010), o bien
y facilita la ocurrencia de actos de corrup- a través de la explotación de maderas finas,
ción para asegurar la obtención del “bien”. cactus u orquídeas (Sinovas, et. al., 2017), en
Las especies y productos derivados se utili- el caso de las especies de flora comercializa-
zan en distintos rubros: alimentación (aletas das con mayores márgenes de beneficio.
de tiburón, nidos de golondrina, vesículas WWF/Dalberg (2012, p. 11) resumen la
de oso, huevos de tortuga, etc.), industria cadena de valor implicada en el tráfico ilícito
farmacéutica (primates y otros mamíferos de especies silvestres y sus partes:
País consumidor País/países de tránsito País de origen
Flujo de productos - el procesamiento puede tener lugar a lo largo de cadena
Medicinas Intermediario Intermediario Cazador furtivo
local local local individual
Cazadores
Alimentos
Intermediario regional y profesionales
Logística Logística
comerciante internacional (nacionales o
Macotas internacionales)
Mercado Mercado Grupos
Bines de consumo local local criminales
Esto ha traído como resultado un importante o bien la extracción y colecta de productos
incentivo para los países situados en el de- forestales y silvícolas para satisfacer la de-
nominado “Sur Global”5, y que cuentan con manda.
recursos naturales atractivos para dichos
mercados, para incrementar sustancialmen- Esta comercialización no necesariamente
te la captura, producción y comercialización trae aparejada la existencia o el desarrollo
de ejemplares vivos o de sus partes —aletas, de una infraestructura institucional para la
órganos, plumas, pieles, cárnicos, etc.—, gestión de estos recursos, la realización de
5. Fernández, Lauxmann & Trevignani (2014, p. 614) caracterizan esta dinámica de la siguiente manera: “El valor agregado por cada una de estas
actividades y las formas de apropiación/retención del mismo permiten identificar: a) actividades centrales -aquellas que absorben la mayor
parte de los beneficios producidos dentro de la cadena; y b) actividades periféricas -aquellas que sólo se apropian de una porción marginal del
beneficio- y, a partir de ello, advertir la desigual apropiación de beneficios del intercambio internacional existente entre las mismas.
11GTCT
Corrupción Transnacional
estudios científicos de sostenibilidad —que sectores y grupos sociales que participan en
permitan una explotación ordenada— o la el proceso, protegiendo a la vez a aquellas
aplicación un marco jurídico preciso a cargo especies que se encuentren en riesgo
de autoridades con un óptimo nivel de capa- de extinción, a través del intercambio de
cidades. Más bien, en un número considera- información y de la cooperación inter-
ble de casos, este tipo de operaciones devie- estatal. Es pertinente destacar la importante
ne en tráfico ilícito a escala transnacional, contribución que el Convenio sobre
y se integra a los patrones de operación del Diversidad Biológica tiene para estos fines,6
crimen organizado (UNODC, 2012). Dichas en cuanto a la adopción de una serie de
actividades resultan en una creciente nece- objetivos estratégicos para conservar las
sidad de hacer uso del soborno, el cohecho, especies. El ejemplo más relevante de este
la extorsión, el contrabando y otras formas planteamiento es la Convención sobre
de corrupción, para evitar el control y la su- el Comercio Internacional de Especies
pervisión de las autoridades, así como eludir Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres
las sanciones a las que los infractores pue- (CITES), instrumento que tuvo su origen en
dan hacerse acreedores. 1973 y que en la actualidad agrupa a más de
Sin embargo, también existe la posibilidad 180 países miembros (Nadal, et. al., 2013).
de que la explotación y comercialización de Así, al amparo de la existencia de un comer-
un recurso natural no necesariamente sig- cio formalmente legal, se generan operacio-
nifique una afectación grave a la estabilidad nes de compraventa de especies y sus partes
o al equilibrio de los ecosistemas o que, in- que, en principio, estarían bajo la protec-
clusive, contribuya a la extinción de una es- ción de la normativa aplicable a la defensa
pecie. En la legislación de cada país existen del medio ambiente. Problemas técnicos
disposiciones para permitir la importación y específicos, como la incorrecta clasificación
la exportación legal de especies y sus deriva- arancelaria, o una imprecisión en la identi-
dos, en un contexto de desarrollo sostenible, ficación taxonómica de un ejemplar/subpro-
y con la debida atención al cuidado del me- ducto a ser exportado, pueden abrir espacios
dio ambiente (Valencia, 2018). para eludir la normativa y obtener ganancias
En principio, gracias a las labores de orga- a través de colocar en el mercado internacio-
nismos internacionales, Organizaciones No nal especies en riesgo.
Gubernamentales (ONGs), grupos académi- Ahora bien, es preciso mencionar que la
cos y científicos, aunadas a la participación aplicación de un marco normativo de tan
y el compromiso de los gobiernos, se han es- amplio alcance, el elevado volumen del co-
tablecido marcos normativos —en continua mercio, los inusuales niveles de ganancia
actualización— que permitirían establecer
que generan algunos productos y subpro-
las bases de un uso racional de los recursos
ductos y la voluntad de evadir las medidas de
naturales.
control por parte de determinados actores
Este objetivo implica que la comercialización en el proceso, se han traducido en la comi-
de estos recursos se traduzca en un incre- sión de actividades irregulares, a través de
mento real del bienestar de los distintos una creciente explotación de las debilidades
6. Más información disponible en https://www.cbd.int/undb/media/factsheets/undb-factsheets-es-web.pdf
12GTCT
Corrupción Transnacional
y falencias presentes aún en la gestión gu- asociadas de flora y fauna silvestre (Cooney,
bernamental. et. al., 2015), por lo que el enfoque conser-
vacionista no debe enfocarse a casos parti-
En este sentido, los potenciales infractores
culares, sino asumir una visión de conjunto.
cuentan con espacios para valerse de la exis-
tencia de las llamadas “lagunas legales”, en Del mismo modo, la protección de las espe-
que el alcance de la normativa no es exhaus- cies y los ecosistemas no es necesariamente
tivo o explícito; las áreas grises, en las que se un asunto que se agote al llegar a la frontera
deja un amplio nivel de discrecionalidad en de los estados nacionales; debido al carácter
la interpretación y aplicación de la norma- transnacional de los delitos contra el medio
tiva al agente gubernamental a cargo, o las ambiente, así como la comercialización in-
limitaciones técnicas, económicas, científi- ternacional —legal o no— de estos bienes,
cas, de equipamiento y de capacitación de es indispensable reconocer que el proble-
las autoridades competentes encargadas de ma debe ser atendido en la totalidad de sus
aplicar la ley. manifestaciones a través de la cooperación,
el intercambio de información y la vigilancia
Mas grave aún es el hecho de que otras partes
compartida de las naciones que participan en
de los procesos de captura, producción, im-
el proceso comercial, en tanto países de ori-
portación y exportación, como la determina-
gen, tránsito o destino (Reuter y Mosig, 2010).
ción de cupos, el otorgamiento de licencias
o la emisión de certificados de origen de una Finalmente, es necesario también determi-
mercancía, por citar algunos, siguen siendo nar la manera en la que, desde una perspec-
vulnerables a la práctica de la corrupción. tiva burocrática, se interrelacionan los acto-
res intervinientes en los distintos procesos
En esos casos, los agentes gubernamenta-
y subprocesos: el colector, cazador, criador
les pueden recibir desde ofrecimientos mo-
o agricultor, los productores de artículos a
netarios hasta intimidaciones y amenazas
partir de la especie o de sus partes, trans-
por parte de organizaciones criminales, con
portistas, almacenadores, las autoridades
el fin de que avalen que se trata de una co-
que tienen a su cargo la emisión de las licen-
mercialización legal. El resultado es la sali-
cias, permisos y documentación comercial
da incontrolada al mercado de especies y
correspondiente, las agencias aduanales,
productos derivados que generan presiones
los funcionarios fiscales, los asesores cien-
adicionales a la viabilidad y conservación de
tíficos, las empresas importadoras, las com-
determinadas biotas que, por su fragilidad,
pañías distribuidoras y el consumidor final.
son colocadas en un riesgo elevado.
En efecto, el comercio legal de especies, a
Es conveniente no olvidar que la afectación diferencia del tráfico ilegal, genera una ca-
a una especie no puede separarse del im- dena de evidencia documental que vincula
pacto que esta tiene en el ecosistema al cual las acciones a funcionarios responsables y,
pertenece. Por ejemplo, el desbalance en las por consiguiente, puede someterse al escru-
cadenas tróficas o los agentes polinizado- tinio de las instituciones encargadas del con-
res, pueden tener efectos exponenciales en trol externo gubernamental para determinar
cuanto a la desaparición de otras especies el grado de cumplimiento de sus mandatos.
1314
GTCT
Corrupción Transnacional
II Justificación
Existe una gran diversidad de razones para tante aliciente a recurrir a este tipo de ac-
el aprovechamiento comercial de las es- tividades —tanto de manera clandestina e
pecies de flora y fauna silvestres endémi- irregular, como cumpliendo con los linea-
cas de los distintos países del mundo. Por mientos y requisitos contemplados en los
ejemplo, en tanto activos ambientales, marcos jurídicos correspondientes— con
constituyen parte importante del patrimo- el fin de obtener ingresos. Los altos niveles
nio económico de las naciones, por lo que de ganancia, concentrados en las etapas
las acciones que se generan en torno a su finales de la cadena de comercialización,
explotación representan fuentes de em- pueden conducir a una sobreexplotación
pleo y, por consiguiente, de ingresos, para de estos recursos, con efectos altamente
los distintos actores que forman parte de perjudiciales, y en ocasiones irreversibles,
las cadenas comerciales, así como fuen- para el mantenimiento y la conservación
tes de ingresos fiscales para los Estados de los ecosistemas. Debido a que los in-
por concepto de derechos por expedición gresos que percibe el productor directo de
de permisos, impuestos a la importación y estos bienes tienden a ser bajos, la imple-
a la actividad económica. En este sentido, mentación de políticas de conservación y
cabe destacar la importancia que tiene las aprovechamiento racional de los recursos
labores de conservación para rubros ta- naturales, así como el otorgamiento de in-
les como el ecoturismo7, que representa centivos gubernamentales a la prestación
una fuente considerable de ingresos para de servicios ambientales, podrían operar
los países que lo ofrecen. Dichos activos e como medidas efectivas de disuasión a in-
ingresos forman parte de la hacienda pú- volucrarse en las redes de tráfico si el mar-
blica, por lo que son susceptibles de suje- gen de ganancia que ofrecen supera al de
tarse al control interno y externo guberna- las operaciones irregulares.
mentales.
Distintas naciones cuentan con un núme-
Por otra parte, las situaciones recurrentes ro considerable de especies de flora y fau-
de crisis económica, desempleo y margi- na silvestre, lo que los coloca como países
nación, con sus resultantes impactos en el megadiversos; para acceder a esta cali-
bienestar general, representan un impor- ficación se precisa que el país en cuesti-
7. Un estudio a profundidad del tema lo constituye el documento del WGEA “Impacto del Turismo en la conservación de la vida silvestre” disponible
en inglés en https://www.environmental-auditing.org/media/2939/2013_wgea_wild-life_view.pdf
15GTCT
Corrupción Transnacional
ón tenga por lo menos 5,000 especies de tuales, sino también con proteger los in-
plantas endémicas y cuente con ecosiste- tereses y derechos de las generaciones
mas marítimos (UN WCMC, 2020). En este venideras, a través de la implementación
caso se encuentran diecisiete estados: de políticas públicas, marcos jurídico-nor-
en la región de América Latina y el Caribe mativos y sistemas judiciales adecuados
están Brasil, Colombia, Ecuador, México, para este propósito, en sintonía con la visi-
Perú y Venezuela, mientras que en el resto ón del desarrollo sostenible esbozada en el
del mundo se incluyen Australia, China Es- Informe Brundtland de 19878 y en la Decla-
tados Unidos de América, Filipinas, India, ración de Río sobre el Medio Ambiente y el
Indonesia, Madagascar, Malasia, Papúa Desarrollo, 19929.
Nueva Guinea, República Democrática del
Adicionalmente, la protección del medio
Congo y Sudáfrica.
ambiente representa un compromiso in-
Como es posible observar, un número con- ternacional, enmarcado en el cumplimien-
siderable de países del ámbito latinoame- to de la Agenda 2030 para el Desarrollo
ricano disponen de importantes recursos Sostenible. Cabe destacar la Meta 14.4 del
de flora y fauna silvestre susceptible de Objetivo 14 “Vida Submarina”:
colocarse en los mercados internaciona-
…reglamentar eficazmente la explotación
les, lo que no obsta para que los países no
pesquera y poner fin a la pesca excesiva,
megadiversos cuenten con especies de
la pesca ilegal, no declarada y no regla-
importancia comercial, o bien que operen
mentada y las prácticas pesqueras des-
como países de origen o de tránsito para
tructivas, y aplicar planes de gestión con
la exportación de especies y sus derivados.
fundamento científico a fin de restablecer
Es por ello, que el tema del control externo
las poblaciones de peces en el plazo más
gubernamental en materia de la exporta-
breve posible, al menos alcanzando nive-
ción legal de estos bienes entra dentro del
les que puedan producir el máximo rendi-
área de interés de la totalidad de las EFS
miento sostenible de acuerdo con sus ca-
de las naciones que integran la región.
racterísticas biológicas10.
Por otra parte, es necesario recalcar que
Así como la Meta 15.5 del Objetivo 15 “Vida
el cuidado de estos recursos representa un
de Ecosistemas Terrestres”:
bien público transfronterizo y transgene-
racional, cuya administración constituye Adoptar medidas urgentes y significativas
un compromiso no sólo con subsanar de para reducir la degradación de los hábitats
manera sustentable las necesidades ac- naturales, detener la pérdida de la diversi-
8. Disponible en https://www.rumbosostenible.com/wp-content/uploads/2014/06/informe_brundtland.pdf
9. Disponible en https://www.un.org/spanish/esa/sustdev/agenda21/riodeclaration.htm
10. Disponible en https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/oceans/
16GTCT
Corrupción Transnacional
dad biológica y, para 2020, proteger las es- estatales en el uso racional de los activos
pecies amenazadas y evitar su extinción11. ambientales, parte relevante del patrimo-
nio nacional.
La exportación de especies en peligro de
extinción continúa siendo un problema Dada la magnitud del universo susceptible
de alta prioridad por lo que la práctica de de sujetarse al control externo guberna-
auditorías a los mecanismos gubernamen- mental, así como la limitación en cuanto a
tales de control puede coadyuvar, de ma- los recursos disponibles y las capacidades
nera importante, a la detección de áreas del personal auditor en cuanto a conoci-
de riesgo, procesos de interacción entre mientos técnicos en la materia para llevar
particulares y entes gubernamentales y a cabo estas tareas, la definición de una
definición de actores relevantes que in- metodología adecuada de planeación para
tervienen en el proceso. El control externo orientar los esfuerzos de las EFS puede
gubernamental constituye así un elemen- significar una aportación de gran relevan-
to clave para la lucha en contra de la cor- cia para sistematizar los esfuerzos que se
rupción que puede generarse en esta ac- lleven a cabo y alcanzar de esta manera un
tividad, dada su posición privilegiada para impacto positivo en la atención a temas
investigar la gestión de las instituciones ambientales.
11. Disponible en https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/biodiversity/
FOTO: Alex Steyn - Unsplash
1718
GTCT
Corrupción Transnacional
III Bases para la elaboración del documento
Este instrumento recoge una serie de mé- La auditoría a estos nodos críticos —
todos que las EFS pueden utilizar para como la concesión de licencias, el otor-
abordar la exportación legal de especies gamiento de permisos, las actividades
de flora y fauna silvestre y sus derivados de revisión y verificación o las medidas
que presenten un nivel de riesgo en mate- de control y despacho aduanero, por
ria de conservación de los ecosistemas de mencionar algunas—, así como las ac-
la región, y que podrían encubrir actos de ciones que se emprendan para atender
corrupción a nivel interno o transnacional, las observaciones resultantes, pueden
con el fin de planificar una auditoría sobre coadyuvar a combatir el deterioro de es-
esta temática. pecies de flora y fauna silvestre en ries-
Para la preparación de este documento, se go ocasionado por exportaciones for-
utilizarán tres trabajos de consultorías de- malmente legales.
sarrollados en 2021 por María de los Ánge- El presente texto sintetiza los conceptos
les Barrionuevo en torno al análisis de los vertidos por la autora en tres informes
mecanismos que subyacen la exportación técnicos:
legal de especies de flora y fauna silvestre,
• “Consultoría para diagnosticar la
centrados en la selección de estudios de
susceptibilidad a la corrupción de
caso, diagramas de flujo de las operacio-
los procesos de exportación legal de
nes y mapeo de actores relevantes o stake-
especies de fauna y flora silvestre:
holders, que en su conjunto permiten la
Selección del estudio de caso, espe-
determinación de aspectos puntuales en
cie y país”;
los que las EFS tienen la capacidad de in-
tervenir. • “Consultoría para diagnosticar la
susceptibilidad a la corrupción de
El enfoque propuesto sería ofrecer her-
los procesos de exportación legal de
ramientas metodológicas y de análisis
especies de fauna y flora silvestre:
que permitan a las EFS definir, en la
Mapeo de actores”, y
etapa de planeación estratégica de au-
ditorías, las partes del proceso sujetas • “Consultoría para diagnosticar la sus-
al control externo gubernamental que ceptibilidad a la corrupción de los pro-
sean mayormente susceptibles de actos cesos de exportación legal de especies
de corrupción. de fauna y flora silvestre: Caso Práctico”.
19GTCT
Corrupción Transnacional
La metodología que propone Barrionuevo Este documento aborda el tema de defi-
permitiría entonces una selección riguro- nición del objeto de auditoría, la definici-
sa de los objetos a auditar, considerando ón de procesos, el mapeo de actores, un
resumen del caso práctico centrado en la
los factores de riesgo, con el objetivo de
exportación de derivados de tiburón de la
incrementar el impacto de las revisiones
República de Ecuador y la opinión sobre
de las EFS a través de la intervención en
el tema de distintas organizaciones gu-
los factores estructurales vinculados a la bernamentales y no gubernamentales, así
gestión gubernamental que facilitan este como algunas consideraciones finales a
tráfico. modo de conclusión.
20GTCT
Corrupción Transnacional
IV Definición del Objeto de Auditoría
En la integración de sus programas anu- reincidencias o asuntos no atendidos—, la
ales de auditorías, las EFS utilizan distin- realización de diagnósticos —a través del
tas metodologías para determinar las revi- análisis de los datos disponibles—, la exis-
siones que se llevarán a la práctica. Dado tencia de factores de riesgo —que priori-
que el universo potencialmente auditable cen la atención y los recursos a los casos
reúne un número muy elevado de acciones de mayor relevancia o gravedad—, o el
y operaciones en las que están involucra- impacto mediático —que puede incidir en
dos las distintas instancias del Estado, es la opinión pública y en los intereses de los
preciso llevar a cabo un proceso de plane- legisladores—, por citar algunos.
ación estratégica, basado en metodologías En el caso de especies de flora y fauna sil-
y directrices adecuadas, a fin de que las vestre, también es posible definir direc-
auditorías que las EFS realicen incluyan trices que permitan perfilar la existencia
temas relevantes en términos financieros, de temas de riesgo, la disponibilidad de
de impacto social, de interés de los legis- información pública o de instancias gu-
ladores y de trascendencia en la opinión bernamentales o privadas que puedan
pública y relevancia transnacional. aportar datos relevantes, o la existencia de
Cada EFS determina, de manera indepen- instrumentos legales o políticas públicas
diente, los criterios que deben observar específicas orientados hacia la protección
en su proceso de planeación, tomando medioambiental12.
en cuenta elementos como la capacidad En este sentido resulta evidente que, del
operativa institucional —disponibilidad conjunto de especies y sus derivados que
de recursos técnicos, financieros y hu- se sujeten a procesos de comercialización
manos calificados—, las fuentes de infor- no todas ellas tienen la misma jerarquía
mación —que representan un insumo im- en cuanto a su importancia económica, el
portante para determinar la viabilidad de grado de vulnerabilidad que presenten o
una auditoría—, los resultados del control la disponibilidad de información acerca de
interno —que pueden mostrar áreas vul- posibles actos de corrupción a nivel nacio-
nerables—, los antecedentes y resultados nal y transnacional —sobre todo tratándo-
de auditorías pasadas —que muestran se de países megadiversos—. De ahí que
12. Sobre este tema, se sugiere consultar el documento de la WGEA “Datos medioambientales: fuentes y opciones para las Entidades Fiscalizadoras
Superiores, disponible en inglés en https://www.environmental-auditing.org/media/2942/2013_wgea_environmental-data_view.pdf
21GTCT
Corrupción Transnacional
resulte conducente establecer algunos peligro aún mayor su supervivencia y se
criterios que permitan a la EFS determi- autorizará solamente bajo circunstancias
nar si existen posibles objetos de control excepcionales.
externo gubernamental cuyo análisis esté
2. El Apéndice II incluirá: a) todas las es-
justificado atendiendo a una ponderación
pecies que, si bien en la actualidad no se
de costo-beneficio, en términos del volu-
encuentran necesariamente en peligro de
men de comercio o de los costos que im-
extinción, podrían llegar a esa situación a
plicaría para la institución llevar a cabo
menos que el comercio en especímenes de
una auditoría.
dichas especies esté sujeto a una regla-
Barrionuevo (2021a) propone una serie de mentación estricta a fin de evitar utilizaci-
lineamientos que pueden ser aplicables en ón incompatible con su supervivencia, y b)
esta etapa del proceso de auditoría, con el aquellas otras especies no afectadas por el
fin de delimitar el universo de sujetos po- comercio, que también deberán sujetarse
tenciales de auditoría y su jerarquización, a reglamentación con el fin de permitir un
así como apoyar la toma de decisiones en eficaz control del comercio en las especies
cuanto a la realización de una investigaci- a que se refiere el subpárrafo a) del pre-
ón. Estos criterios se pueden dividir en dos sente párrafo.
temáticas: (1) la situación de la especie de
3. El Apéndice III incluirá todas las especies
flora o fauna silvestre en particular y (2) la
que cualquiera de las Partes manifieste
existencia de un marco normativo e insti-
que se hallan sometidas a reglamentación
tucional efectivo orientado a la protección
dentro de su jurisdicción con el objeto de
de dichas especies y sus derivados.
prevenir o restringir su explotación, y que
Respecto al primer grupo, se propone utili- necesitan la cooperación de otras Partes
zar la clasificación de la CITES en cuanto al en el control de su comercio13.
grado de riesgo de las especies, a través de
De esta manera, la EFS puede determinar,
recurrir a los tres anexos de la Convención,
con la asistencia técnica de las oficinas lo-
que muestran la situación de las especies.
cales de la CITES, de las autoridades na-
En el artículo II de la CITES se determina
cionales en materia ambiental, de ONGs
que:
o de grupos académicos, cuáles especies
1. El Apéndice I incluirá todas las especies endémicas están incluidas en los apéndi-
en peligro de extinción que son o pueden ces CITES, destacándose como prioritarias
ser afectadas por el comercio. El comercio aquellas que figuren en el Apéndice I, sin
en especímenes de estas especies deberá que ello implique eliminar la posibilidad de
estar sujeto a una reglamentación parti- incluir a especies de los Apéndices II o III
cularmente estricta a fin de no poner en en los procesos de control externo guber-
13. https://cites.org/sites/default/files/esp/disc/CITES-Convention-SP.pdf
22GTCT
Corrupción Transnacional
namental, considerando además el Apén- la CITES; (3) si se ha designado una autori-
dice III como base para la realización de dad administrativa, científica o de otra ín-
auditorías coordinadas. dole para facilitar la implementación de la
CITES a nivel nacional; (4) si se cuenta con
Adicionalmente, la EFS puede allegarse del
estrategias nacionales o políticas públicas
apoyo de instituciones académicas, ONGs,
específicas para reducir el tráfico ilícito de
medios de comunicación o denuncias ciu-
especies; (5) si se cuenta con informaci-
dadanas para determinar la existencia de
ón sobre las especies seleccionadas para
posibles áreas de interés o casos abiertos
ser empleadas por funcionarios vinculados
de comercialización —que, aunque sean
con el control del ilícito; (6) si el país ha
formalmente legales, encubran actos ilíci-
suscrito acuerdos bilaterales o multilate-
tos— que ameriten la práctica de una au-
rales —como la Declaración de Lima sobre
ditoría a las autoridades responsables en
el Comercio Ilegal de Vida Silvestre— para
el proceso de compraventa de una especie
combatir delitos transnacionales de esta
o de sus derivados.
índole; (7) si existe vinculación con redes
En cuanto a los criterios de marco norma- ilegales de comercialización de estos pro-
tivo e institucional, Barrionuevo (2021a) ductos; (8) si existen reportes de delin-
retoma las herramientas para el análisis cuencia organizada activa en el tráfico de
de los delitos contra la vida silvestre y los especies —por ejemplo en medios de co-
bosques de la Oficina de las Naciones Uni- municación—, y (9) si existen programas
das contra la Droga y el Delito (UNODC), de asistencia y ayuda técnica para el com-
que fueron desarrollados por los organis- bate de este ilícito, como oficinas regiona-
mos que conforman el Consorcio Inter- les o de campo de la Organización Inter-
nacional para Combatir los Delitos contra nacional de Policía Criminal (INTERPOL),
la Vida Silvestre (ICCWC), y que permiten la UNODC o la Unión Internacional para la
determinar el grado en el que cada país Conservación de la Naturaleza (UICN).
cuenta con los instrumentos necesarios
Estos criterios pueden servir a una EFS
para la protección de las especies silves-
para poder identificar la complejidad del
tres, con el fin de seleccionar un estudio
marco normativo e institucional aplicable
de caso entre los países de América Latina
a la auditoría a realizarse, así como para
y el Caribe.
conocer las posibilidades de disponer del
Los criterios propuestos son (1) si el país es apoyo o asesoría necesarios para llevar a
megadiverso; (2) si es miembro activo de cabo la investigación.
23FOTO: Kevin Bessat - Unsplash 24
GTCT
Corrupción Transnacional
V Definición de procesos y subprocesos
Una vez que se ha seleccionado una es- aplicar los marcos normativos y jurídicos
pecie de flora o fauna silvestre de interés, existentes a nivel nacional y apegarse a las
corresponde analizar los procesos que si- disposiciones de tratados, convenciones y
gue su comercialización, para determinar acuerdos en el ámbito internacional de los
aquellos puntos o nodos críticos en los que que sus países sean parte. La intervención
la intervención de agentes o instituciones de las distintas autoridades, en principio,
del Estado sean vulnerables a la inciden- garantizaría que los procesos operen de
cia de prácticas de corrupción, y que por manera normal, con la generación de un
consiguiente, susceptibles de sujetarse al expediente administrativo completo que
control externo gubernamental a través permita darle seguimiento a cada caso, así
de auditorías de distintos tipos: de cum- como la práctica de inspecciones necesa-
plimiento, de desempeño, coordinada, o rias para constatar el cumplimiento de las
inclusive forense, en caso de presunci- disposiciones aplicables.
ón de algún ilícito, de conformidad con la
Sin embargo, es precisamente en la actu-
normativa aplicable para cada entidad de
ación de las instancias gubernamentales
control.
en donde es posible registrar debilida-
En un proceso productivo y de comerciali- des en cuanto a la posibilidad de que, por
zación interactúan actores tanto privados omisión, falta de conocimientos técnicos
como gubernamentales; quienes deseen y capacitación especializada o inclusive
llevar a cabo una labor económica deben de manera dolosa, se cometan errores u
apegarse a la normativa existente, some- omisiones que socavan la efectividad de
terse a revisiones y visitas de verificación, la acción de los instrumentos orientados a
tramitar permisos y licencias, allegarse de la protección de las especies silvestres en
la documentación oficial necesaria para el riesgo, y que puedan sufrir una seria afec-
acopio, transporte, transformación y venta tación a resultas de su sobreexplotación.
de los artículos de comercio en el merca- Barrionuevo (2021a) identifica entre este
do nacional, o de los permisos necesarios tipo de acciones, a las siguientes:
para colocar los productos en el mercado
…las instituciones gubernamentales y los
internacional.
funcionarios públicos o personas que ejer-
Se trata de procesos y subprocesos com- cen cargos públicos pueden verse involu-
plejos en los que las autoridades deben crados con el tráfico ilícito de especies de
25GTCT
Corrupción Transnacional
flora y fauna silvestre y de esta manera, ornamentales o de mueblería terminados,
directa o indirectamente, colaboran con a colocar en el extranjero animales vivos
los traficantes. Los casos más frecuentes para fines científicos; los canales de co-
de vinculación se relacionan con el incum- mercialización, los trámites y permisos
plimiento de sus deberes o con el abuso de requeridos, las condiciones de acopio y
poder en el ejercicio de un cargo, la inade- transporte y el cumplimiento del marco
cuada custodia de documentos, la emisión jurídico del país donde resida el importa-
de certificaciones y permisos fraudulentos, dor/distribuidor o el comprador final, entre
la no realización de controles o decomisos, otros factores, pueden ser muy diferentes.
el prevaricato por acción u omisión que Por ello, es necesario dividir un proceso en
genera una notoria ausencia de justicia o sus respectivos subprocesos, con el fin de
sanciones para quienes están involucra- identificar cómo se interrelacionan los ac-
dos en el ilícito o por cohecho al omitir o tores intervinientes y poder definir así con
no realizar controles o revisiones que esta- una ruta crítica que abarque todas las eta-
ban bajo su responsabilidad. Estos proble- pas relevantes, lo que aportará mayor cla-
mas se agravan por falta de información y ridad respecto a la intervención del control
capacitación a los funcionarios, la falta de externo gubernamental.
experiencia que no le permite dar un se-
Siguiendo la exposición de Barrionuevo
guimiento adecuado a dicho proceso, así
(2021c), en el caso de las especies de flora y
como la sobrecarga de trabajo que pueden
fauna silvestre y los productos que se deri-
tener y que limita la prolijidad en el cum-
van de ellas, es factible plantear, en líneas
plimiento de sus funciones (p. 2).
generales, cuatro subprocesos, en los que
Estos elementos constituyen nodos crí- será posible detectar una serie de nodos
ticos en los que las EFS pueden concen- críticos: (1) la autorización para la extrac-
trar su esfuerzo investigativo, puesto que ción, (2) la extracción, (3) la autorización
están englobados en su marco de atribu- para la exportación y (4) la exportación.
ciones y contribuir, en caso de ser subsa- Evidentemente, estos subprocesos pueden
nados, a crear una estructura normativa y desagregarse, en función del tipo de ope-
una praxis administrativa más resilientes raciones de que se trate y las característi-
al embate de la corrupción. cas de los bienes exportados en cuestión; la
propuesta pretende representar las etapas
Ahora bien, corresponde ahora definir la
mínimas que es necesario analizar.
manera de identificar dichos nodos en la
comercialización legal de especies silves- El cuadro que se presenta a continuación
tres. No serán los mismos pasos los reque- incluye la descripción de los subprocesos
ridos para exportar, por ejemplo, produc- y los nodos críticos que podrían ser objeto
tos maderables en bruto, como productos de una revisión por parte de las EFS.
26También puede leer
