TRÁFICO ILEGAL DE VIDA SILVESTRE Y SU RELACIÓN CON EL CRIMEN ORGANIZADO TRANSNACIONAL EN LATINOAMÉRICA Y EL CARIBE
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AMERICAN BAR ASSOCIATION – INICIATIVA PARA EL ESTADO DE DERECHO (ABA ROLI) TRÁFICO ILEGAL DE VIDA SILVESTRE Y SU RELACIÓN CON EL CRIMEN ORGANIZADO TRANSNACIONAL EN LATINOAMÉRICA Y EL CARIBE ARGENTINA - BECCAR VARELA BRASIL- MATTOS FILHO AND DALLEDONE & ADVOGADOS BOLIVIA - INTERNATIONAL ENVIRONMENTAL LAW PROJECT LEWIS & CLARK LAW SCHOOL COLOMBIA - BRIGARD URRUTIA ABOGADOS S.A.S ECUADOR - NOBOA, PEÑA & TORRES GUATEMALA – QIL+4 ABOGADOS MÉXICO - GALICIA ABOGADOS PERÚ - ESTUDIO RODRIGO, ELÍAS & MEDRANO URUGUAY - GUYER & REGULES
CONTENIDO:
INTRODUCCIÓN .................................................................................................................... 2
AGRADECIMIENTOS ............................................................................................................ 3
ARGENTINA – BECCAR VARELA ........................................................................................ 5
BRASIL - MATTOS FILHO AND DALLEDONE & ADVOGADOS ASSOCIADOS ............. 11
BOLIVIA – INTERNATIONAL ENVIRONMENTAL LAW PROJECT LEWIS & CLARK LAW
SCHOOL ............................................................................................................................... 15
COLOMBIA – BRIGARD URRUTIA ABOGADOS ............................................................... 21
ECUADOR – NOBOA, PEÑA & TORRES ........................................................................... 25
GUATEMALA – QIL+4 ABOGADOS ................................................................................... 30
MÉXICO – GALICIA ABOGADOS ....................................................................................... 34
PERÚ – RODRIGO, ELIAS & MEDRANO ABOGADOS ..................................................... 42
URUGUAY – GUYER & REGULES ..................................................................................... 45
CONCLUSIONES ................................................................................................................. 50
ANEXO I ............................................................................................................................... 52
ANEXO II. ............................................................................................................................. 54
ANEXO III.…..……………………………………………………………………………………..58
1INTRODUCCIÓN
América Latina y el Caribe tienen una riqueza natural excepcional. Las particularidades de las
ecorregiones como la selva amazónica, la cordillera de los Andes y los arrecifes de coral del
Caribe, entre otras, generan una gran diversidad de ecosistemas, especies y recursos. La región
desempeña un papel fundamental en la lucha contra el tráfico ilícito de fauna y flora silvestres,
ya que sus altos niveles de biodiversidad y de especies endémicas la convierten en un punto
estratégico para las redes delictivas.
El tráfico ilegal de especies está clasificado como la tercera actividad delictiva más lucrativa y
representa uno de los mayores peligros para la biodiversidad. Esa actividad delictiva suele estar
intrínsecamente relacionada con el tráfico de drogas y de armas. Sin embargo, los delitos contra
la vida silvestre a menudo se pasan por alto. El aumento de esta actividad delictiva se debe a la
creciente expansión del mercado ilegal de especies silvestres a nivel internacional, que se nutre
de una demanda constante de especies, en particular aquellas clasificadas como en peligro de
extinción o que son económicamente importantes.
En el presente informe se analiza la intersección entre el derecho administrativo y el derecho
penal en lo que respecta al tráfico ilícito de fauna y flora silvestres. Se aborda específicamente la
situación actual del tráfico ilegal de especies en ciertos países de América Latina, el vínculo y
los obstáculos entre el uso de las leyes administrativas y penales en materia ambiental, y propone
recomendaciones para fortalecer el uso de las leyes, normativas y sanciones ambientales
jurisdiccionales existentes, y la cooperación dentro y fuera de la región, incluidos los Estados
Unidos.
Los debates sobre los principales instrumentos normativos y las experiencias prácticas
relacionadas con la lucha contra el tráfico ilícito de fauna y flora silvestres se basan en las
contribuciones de peritos en derecho de las siguientes jurisdicciones: Colombia, Argentina,
Uruguay, Bolivia, Brasil, Perú, Ecuador, Estados Unidos y México. Las conclusiones de este
documento surgen del análisis de los marcos jurídicos aplicables en cada jurisdicción, así como
de las entrevistas con funcionarios de entidades ONG y autoridades administrativas, penales y
policiales de cada una de las jurisdicciones.
"Las opiniones aquí expresadas no han sido aprobadas por la Cámara de Delegados ni por la
Junta de Gobernadores del American Bar Association y, por consiguiente, no deben
interpretarse como representativas de la política del American Bar Association. De igual modo,
las opiniones expresadas en el presente documento no deben interpretarse como representativas
de la política de ninguno de los estudios de abogados colaboradores: Guyer & Regules (Uruguay),
Beccar Varela (Argentina), Rennó, Penteado, Reis & Sampaio Advogados (Brasil), International
Environmental Law Project Lewis & Clark Law School (Bolivia), Brigard Urrutia Abogados
S.A.S (Colombia), Noboa, Peña & Torres (Ecuador), Qil+4 Abogados (Guatemala), Galicia
Abogados (México), Estudio Rodrigo, Elías & Medrano (Perú)”.
2AGRADECIMIENTOS
En nombre de los miembros del grupo investigador, quisiéramos agradecerle muy
especialmente a Francisco Ciampolini, Stephanie Villaronga y Brenda Maldonado del equipo
ROLI ABA por la invitación a hacernos partícipes de este estudio, y por toda la colaboración
prestada para su feliz consecución.
Así mismo, el grupo de trabajo agradece la colaboración de las autoridades, organizaciones,
entidades y personas que accedieron a compartir su experiencia y conocimiento para la
elaboración de este informe mediante las entrevistas semiestructuradas realizadas en cada una
de las jurisdicciones objeto de este estudio.
Adicionalmente, queremos agradecer la participación de cada uno de los abogados y
profesionales que se listan a continuación:
Argentina - Estudio Beccar Varela
• Angeles Murgier
• Francisco Zavalia
• Mariana Salgado
Brasil - Rennó, Penteado, Reis & Sampaio Advogados
• Antonio Reis, Rômulo Sampaio
• Júlia Massadas
• Caio Fortes de Matheus
Bolivia - International Environmental Law Project Lewis & Clark Law School
• Nicholas Fromherz
Colombia – Brigard Urrutia Abogados
• Guillermo Tejeiro
• Ricardo Forero
• Camila Harmelly Bermúdez
• Andrés Bornacelli
Ecuador – Noboa, Peña & Torres
• Rafael Pástor
• Marcia Montaño
• Nicole Aguirre
Guatemala – QIL+4 Abogados
• Gabriela Roca
• Luis Pedro Martínez Valdeavello
• Fernanda Monzón Arroyo
3México – Galicia Abogados
• Mariana Herrero Saldívar
• Gabriela Spir
• Pedro Portal
• Verónica Palacios
Perú – Estudio Rodrigo, Elias & Medrano
• Francisco Tong
• Milagros Mutsios
• Patrick Pinedo
Uruguay - Guyer & Regules
• Beatriz María Spiess
• Fiorella Arenas
• Josemaria Motta
• Rodrigo Goncalvez
4ARGENTINA - BECCAR VARELA
Angeles Murgier, Francisco Zavalia y Mariana Salgado
1. Marco legal que rige el tráfico de vida silvestre y delitos relacionados
La Argentina es signataria de tratados y convenios multilaterales relacionados con el tráfico de
fauna y flora silvestres, el medio ambiente y la delincuencia organizada transnacional. A
continuación se incluyen los más pertinentes para esta labor, que, de conformidad con la
Constitución Nacional (CN), se han adoptado como ley federal: CDB, Protocolo de Nagoya,
CITES, Declaración de Lima sobre el Comercio Ilegal de Fauna Silvestre, CMS, RAMSAR,
Protocolo de Enmienda de RAMSAR, Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico
Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas, Convención Interamericana contra la
Corrupción, Convención de la OECD para Combatir el Cohecho de los Funcionarios Públicos
Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales, Convención de las Naciones Unidas
contra la Delincuencia Organizada Transnacional, UNCAC y Convenio Internacional para la
Represión de la Financiación del Terrorismo, entre otros.
Argentina es una democracia federal e institucional y está compuesta por 23 provincias y una
ciudad autónoma, la Ciudad de Buenos Aires. Las provincias conservan todos los poderes que
no han sido delegados al gobierno federal de conformidad con la CN.1 Dado que la facultad de
proteger el medio ambiente recae básicamente en el poder de la policía, según la estructura
federal de la CN, como principio, dicha facultad corresponde a las provincias, y sólo en algunos
casos concretos -esto es, cuando existe un interés federal-, al gobierno federal. El gobierno
federal tiene el poder para promulgar ordenamientos de responsabilidad civil y penal y para
legislar sobre los estándares mínimos.2
La Ley Federal 22.421 para la Conservación de la Fauna Silvestre de 1981 (LCF) declara de
interés público la fauna silvestre que habite el territorio, así como su protección, conservación,
propagación, repoblación y aprovechamiento racional. Dispone que todos los habitantes de la
Nación tienen el deber de proteger la fauna silvestre. En cuanto a los mecanismos reglamentarios
para combatir el tráfico de la fauna silvestre, tanto la LCF como las leyes locales del Comercio
Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) prevén registros y
autorizaciones por parte del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible o MAyDS.
Básicamente, reglamentan: a) el certificado de importación, exportación y reexportación de
fauna y trofeos de caza para las actividades de exportación, importación y reexportación
relacionadas con los animales vivos de la fauna silvestre, incluidos los cueros, pieles y otros
productos y subproductos; y b) el certificado provisional para el tránsito de la fauna silvestre
importada para trasladar los animales vivos y los productos y subproductos de la fauna silvestre
cuando se importen del punto de entrada al país a un almacén fuera de la jurisdicción federal. La
LCF y sus normativas complementarias también prevén la realización de procedimientos ante el
MAyDS para comprobar el origen, transferir y solicitar guías para el transporte de fauna silvestre.
Las autoridades provinciales expiden guías de transporte para las actividades realizadas en sus
respectivos territorios provinciales. La LCF prevé las siguientes penas: descalificaciones
1
El artículo 121 de la Constitución Nacional dispone que: “Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno
Federal y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”. De acuerdo con el artículo 126 de la
Constitución Nacional, las provincias no están autorizadas a ejercer el poder delegado a la Nación. Entre otros actos, las provincias no están
autorizadas a dictar códigos civiles, comerciales, penales o de minería.
2
Según la CN, las autoridades tienen el deber de proteger el medio ambiente, asegurar el uso racional de los recursos naturales y preservar el patrimonio
natural y la diversidad biológica. Así mismo, la Ley General del Medio Ambiente establece los principios, objetivos e instrumentos de la política ambiental
nacional.
5especiales, suspensiones o cancelaciones de licencias de caza deportiva, descalificaciones o
cierre de locales, multas3 y decomisos.
silvestre. El MAyDS realizó 917 inspecciones entre 2012 y 2016, impuso 13 multas entre 2016
y 2017 por un total de pesos 989.583 (aproximadamente 14.000 $USD) y confiscó 13.084
animales entre 2011 y 2016 (véase anexo I).
De acuerdo al Informe sobre el estado del medio ambiente de 2018, se desprende que, en lo que
respecta al objetivo 15.7 del SDG,4 el MAyDS ha puesto en marcha un proyecto para simplificar
los procedimientos administrativos y ha creado un Registro Nacional de Operadores de Fauna
Silvestre.5
A nivel de la sociedad civil, hay algunas organizaciones orientadas a este tema. En particular, el
"Programa de Tráfico Ilegal de Fauna Silvestre" de la ONG Aves Argentinas fue creado en 2014
y busca generar información estratégica, compartirla y lograr sinergias entre los actores -agencias
de control y monitoreo, ONG, comunidades, reclamantes- para trabajar de forma conjunta (ver
anexo I).
En materia penal, la LCF complementa el Código Penal Argentino. En cuanto a la penalización
del tráfico de fauna silvestre, la LCF enumera una serie de delitos (caza furtiva, depredación de
fauna silvestre y caza utilizando medios prohibidos) y las penas aplicables a los mismos, que van
desde 1 mes a 3 años de prisión e inhabilitación especial de 3 hasta 10 años, dependiendo de cada
caso. El delito más grave descrito en la LCF es el que se lleva a cabo de manera organizada o
con el concurso de tres o más personas.6 También regula el comercio ilegal de vida silvestre, y
dispone las mismas penas para el que "a sabiendas transportare, almacenare, comprare,
vendiere, industrializare o de cualquier modo pusiere en comercio piezas, productos o
subproductos provenientes de la caza furtiva o de la depredación" Artículo 27).7
Además, la Ley Federal 22.415 (el Código Aduanero) no contiene disposiciones especiales sobre
los animales, sino que se considera que están incluidas en el régimen general aplicable. Aunque
en muchos casos, cuando el valor de mercado de las mercaderías es inferior a pesos 500.000
(aproximadamente 7.000 $US), el tráfico de fauna y flora silvestres podría tratarse como un mero
delito aduanero sancionado con multas. Algunas sentencias judiciales han considerado que se
trata de contrabando agravado, con penas que fluctúan entre 4 y 10 años de prisión.8
3
Las multas se actualizaron en noviembre de 2019 y actualmente oscilan entre pesos 31.277 (440 $USD, aproximadamente) y pesos
25.022.000 (352.425 $USD, aproximadamente) (Decreto 797/2019). Según la información disponible en el sitio web del MAyDS, en 2016/2017
se impusieron 13 multas por un total de pesos 989.583 (aproximadamente 14.000 $USD) por infracciones de la LFC. Las multas an teriores
eran demasiado bajas y no fueron disuasivas. En realidad, uno de los considerandos de este decreto dispone que: "... los importes de las multas
han quedado desactualizados y obsoletos, perdiendo su capacidad disuasiva respecto de los eventuales infractores, así como su facultad
punitiva en relación al daño causado…"
4
El objetivo 15.7. dispone: “Adoptar medidas urgentes para poner fin a la caza furtiva y al tráfico de especies protegidas de flora y fauna y
abordar la demanda y la oferta ilegales de productos silvestres”.
5
El registro sistematiza en una sola base de datos la información de todos los individuos o entidades jurídicas que participan en el tránsito y el
comercio de especímenes vivos, productos y subproductos de la vida silvestre. El registro se gestiona totalmente en línea y permite un proceso
ágil, de modo que cualquier operador puede solicitar inscribirse desde cualquier lugar de la Argentina sin necesidad de desplazarse a la Ciudad
de Buenos Aires. En cuanto al objetivo 15.6 del SDG, actualmente existe un proyecto que se está desarrollando conjuntamente con el PNUD-
FMAM para promover la implementación del Protocolo de Nagoya sobre acceso y distribución de beneficios en la Argentina.
6
Artículos 24 a 26.
7
Ya está en marcha un anteproyecto de ley para reformar el Código Penal. El anteproyecto incluye aquellos delitos previstos en leyes especiales
complementarias en el texto principal del Código Penal, y estos delitos especiales se incluyen bajo un capítulo específico p ara los delitos contra
la fauna silvestre u otros animales, con cambios mínimos al régimen actual y con penas similares (Artículos 453 a 456). También incluye los
delitos contra la biodiversidad.
8
Por ejemplo, los tribunales han llegado a la conclusión de que las especies protegidas incluidas en el Apéndice I de CITES deben considerarse
como mercadería sujeta a una prohibición absoluta (Artículo 865 g) o como una conducta capaz de afectar la salud pública en ci ertos casos
específicos de especímenes venenosos (Artículo 865 h). El Código Aduanero dispone que las penas aplicables al contrabando se aplicarán
igualmente a quienes comiencen a realizarlo pero no lo consumen por circunstancias ajenas a su voluntad (Capítulo III), e inc luye el delito de
encubrimiento de contrabando con penas de hasta 3 años de prisión para quienes "adquieran, reciban o intervengan de algún modo en la
adquisición o recepción de cualquier mercadería que de acuerdo a las circunstancias se debía presumir proveniente del contrabando". (Capítulo
62. Relación entre el tráfico de fauna silvestre, el crimen transnacional organizado y la
corrupción
La Argentina no considera el tráfico de fauna y flora silvestres como una forma de crimen
organizado. Como se señaló anteriormente en la parte I, la Argentina ha ratificado instrumentos
internacionales relativos al crimen organizado transnacional y la corrupción. Tanto las
autoridades penales como los reguladores administrativos de la Argentina cooperan
estrechamente con las de otros países. La Ley 24.767 de 1997 es la base del ordenamiento de
cooperación jurídica internacional en materia penal (LCI). En ella se establecen las reglas de
procedimiento aplicables a las solicitudes de asistencia judicial internacional y de extradición
que sigue la Argentina. Además, en los casos en que no exista un tratado que vincule a la
Argentina con el gobierno requirente, establece las condiciones bajo las cuales se prestará la
asistencia. La asistencia penal se prestará aun cuando el delito que motiva el proceso de
extradición no estuviera previsto en el derecho argentino. Se han celebrado varios tratados
internacionales bilaterales y regionales que establecen normas para la asistencia mutua en asuntos
penales, incluida, por ejemplo, la obtención de pruebas.
El LCI no establece un mecanismo específico relativo al decomiso de bienes. Sin embargo, para
este tipo de medidas, que pueden afectar los derechos protegidos por la CN (como el derecho a
la propiedad), se establece que el delito debe estar previsto en las leyes argentinas y la orden debe
ser emitida por un tribunal, para asuntos como: i) registro domiciliario; ii) seguimiento de
personas; y iii) interceptación de correspondencia o intervención de comunicaciones telefónicas.
Argentina ratificó la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción mediante la Ley
26.097, que permite el decomiso del producto del delito y de los bienes u otros artículos utilizados
para cometer los delitos tipificados por la Convención.
No existen reglas que impidan cumplir con las investigaciones iniciadas en otros países cuando
dichos actos no estén siendo investigados en la Argentina. La Ley de Extradición 24.767 prevé
la "opción para nacionales", lo cual significa que si se requiere la extradición de un nacional
argentino, éste puede optar por ser juzgado en la Argentina (siempre que un tratado bilateral no
disponga lo contrario).
3. Sistema judicial y administrativo relacionado al tráfico de fauna silvestre
La autoridad de aplicación de la LCF9 y los tratados y convenciones multilaterales en materia del
medio ambiente es el MAyDS. A nivel provincial, las 23 provincias tienen organismos
ambientales, principalmente a nivel ministerial o de secretaría. La Ciudad de Buenos Aires
(CABA) también ha creado su propio organismo.
Las principales disposiciones de la ley penal que rigen y castigan a los autores de los delitos son
la el Código Penal y las leyes complementarias especiales que se aplican en todo el territorio
argentino.10 Las entidades de orden público y los tribunales federales y locales son responsables
de la investigación y el juzgamiento de los delitos. A este respecto, el Código Procesal Penal
Federal (CPP) se aplica en los tribunales de la CABA y en los tribunales federales de todo el país
IV). Todo aquél que tenga en su poder especies exóticas extranjeras puede ser considerado como autor de dicho delito (Artículo 874, 1.d), y si
se trata de una actividad habitual o sus autores son funcionarios públicos, militares o fuerzas de seguridad, la pena se agra vará con prisión de
hasta 4 años (Artículo 874, 3.a y b).
9
En los lugares sujetos a la jurisdicción exclusiva del Gobierno Federal, así como en el comercio internacional e interprovincial.
10
La promulgación del Código Penal es una autoridad conferida específicamente por las provincias al gobierno nacional por medio de la
Constitución y por consiguiente las provincias no pueden emitir reglamentos que lo reemplacen.
7y el Código Procesal Penal local se aplica en las provincias. Los tribunales federales están
facultados para realizar investigaciones sobre contrabando, estupefacientes, soborno y
corrupción, entre otros delitos, y tienen amplias facultades en virtud del Código Procesal Penal,
entre ellas la de solicitar informes a organismos públicos y privados y ordenar medidas procesales
y cautelares, destinadas a evitar e impedir la obstaculización de las investigaciones y la fuga de
los delincuentes.
Todas las fuerzas policiales nacionales y provinciales están al servicio del Poder Judicial de la
Nación, en calidad de auxiliares de la justicia, para efectuar, ejecutar o cumplir sus órdenes. La
autoridad de un tribunal federal se limita geográficamente a la Argentina. Las autoridades y el
poder judicial cooperan en la práctica con los reguladores extranjeros. No existen procedimientos
u ordenamientos especiales para la investigación de estos delitos. Por último, el Ministerio
Público Fiscal o MPF es un órgano independiente dentro del sistema judicial. Las siguientes son
dependencias especializadas en el ámbito del MPF: Investigaciones Administrativas,11 la
PROCELAC (Procuraduría de Criminalidad Económica y Lavado de Activos),12 PROCUNAR
(Procuraduría de Narcocriminalidad),13 y UFIMA (Unidad Fiscal para la Investigación de Delitos
contra el Medio Ambiente).14 Además, la Oficina Anticorrupción, que está directamente
subordinada al Poder Ejecutivo dentro del Ministerio de Justicia, es un actor clave en la lucha
contra la corrupción y tiene las siguientes facultades, entre otras: solicitar información, obtener
opiniones periciales, realizar investigaciones preliminares, presentar denuncias penales ante el
Poder Judicial Federal, etc.
4. Conclusión: Tendencias positivas y potencialidad para el cambio
A partir de nuestra investigación entendemos que hay que destacar lo siguiente para la
Argentina:
i. La percepción general entre los diversos actores es que el tráfico de fauna y flora
silvestres no está debidamente priorizado en la agenda pública y que no se entiende lo
suficiente (una educación deficiente se traduce en una falta de conciencia por parte de la
sociedad en general sobre este asunto y sus consecuencias). Además, hay una creciente
demanda de la fauna y flora silvestres, sus productos y subproductos. 15
ii. La Argentina no considera el tráfico de fauna y flora silvestres como una forma de crimen
organizado. El tráfico de fauna y flora silvestres no es un delito grave vinculado a otros
delitos.
iii. Los delincuentes que son castigados/procesados por tráfico de fauna y flora silvestres son
los que forman parte del primer eslabón de la cadena y están más expuestos, lo cual
conduce a la "criminalización de la pobreza" al castigar a las personas más vulnerables.
Si las investigaciones lo consideraran como un delito complejo (un delito que en sí mismo
constituye dos o más delitos), la situación podría superarse y se podría centrar la atención
en las demás partes implicadas en el delito, principalmente los agentes implicados en las
11
Se trata de una procuradoría especial dentro del Ministerio Público Fiscal que investiga y promueve la investigación de los d elitos relacionados
con la corrupción y las irregularidades administrativas.
12
En el Ministerio Público existe una unidad diseñada para combatir el lavado de activos y otros delitos económicos. La PROCELA C se
estructura en seis áreas de trabajo: lavado de activos y financiamiento del terrorismo, fraude económico y bancario, mercado de capitales,
delitos tributarios y contrabando, delitos contra la administración pública y quiebras.
13
Una procuradoría creada para luchar contra el narcotráfico y todo tipo de delitos relacionados con las drogas; para diseñar u na política
criminal, una organización institucional y estrategias de intervención acordes con la gravedad, complejidad, magnitud y extensión de la
narcocriminalidad.
14
Esta unidad se especializa en delitos contra el medio ambiente y está dirigida por un Procurador Federal. Uno de sus principales objetivos es
generar investigaciones preliminares y apoyar las que están en curso, con respecto a hechos que violan la LCF y la Ley Federa l de Residuos
Peligrosos.
15
Sobre todo a partir de artículos y entrevistas con representantes de organizaciones de la sociedad civil y antiguos funcionarios ministeriales.
8siguientes etapas del tráfico y la comercialización, es decir, los líderes de las redes del
tráfico de fauna y flora silvestres.
iv. En lo que toca a los aspectos jurídico-penales, cabe señalar que la LCF es un estatuto
penal "general" (es decir, un estatuto que define la pena para un delito tipificado por otra
ley), promulgado por un gobierno de facto que no contempla la jurisdicción y
competencia de los tribunales federales para investigar los delitos. Estos tres factores han
sido objeto de diversos asuntos planteados ante los tribunales y están principalmente
relacionados con el principio de culpabilidad que rige los asuntos penales y la
constitucionalidad de las categorías de los delitos. Los tribunales han abordado de forma
distinta los casos, lo cual pone de manifiesto la falta de coordinación política y penal a
nivel nacional.16
v. Admitir que es necesario: a) enmendar las disposiciones penales de la LCF y además
incluir un título sobre delitos ambientales en el Código Penal (conforme el anteproyecto
para reformar el mismo),y b) promover una Ley Federal de Biodiversidad donde se
establezcan normativas mínimas en relación con el aprovechamiento de la vida silvestre,
el uso sostenible y los mecanismos de rastreabilidad en todas las jurisdicciones.
vi. Se imponen pocas sanciones administrativas por el tráfico ilegal. No hay muchos
registros de tales sanciones (ya que el MAyDS no las publica) y hasta ahora los importes
han sido insignificantes (véase la Parte I).17 Además, las autoridades han reconocido
expresamente que los procedimientos de sanción administrativa son lentos y, en muchos
casos, las acciones prescriben, lo cual invalida el control y el monitoreo previos.
vii. La Argentina no dispone de información actualizada y sistematizada sobre el tráfico de
fauna y flora silvestres. La falta de estadísticas y bases de datos dificulta la posibilidad
de un análisis serio y profundo sobre este asunto y con ello proporciona un terreno fértil
para el crecimiento del crimen organizado e impide la elaboración de un plan estratégico.
viii. Admitir que es necesario mejorar la coordinación de las necesidades de gestión de la vida
silvestre en todas las jurisdicciones.
ix. Como aspecto positivo destacamos que la Argentina es signataria de tratados y
convenciones multilaterales relacionados con el tráfico de vida silvestre, el medio
ambiente y la delincuencia organizada transnacional, y cuenta con leyes internas que
penalizan el tráfico de vida silvestre y ha establecido mecanismos reguladores para
combatir el tráfico de vida silvestre. También hay una tendencia creciente a digitalizar
los permisos y registros relacionados con estos asuntos a fin de impartir una mayor
transparencia y rastreabilidad a los mecanismos existentes. A continuación, nuestras
recomendaciones/sugerencias preliminares sobre las áreas a mejorar.
a. Tratar el tráfico de fauna y flora silvestres como una forma de delincuencia
organizada.
b. Mejorar la capacidad del gobierno (nacional y provincial) para documentar, estudiar
y preparar diagnósticos sobre las rutas comerciales, la identificación de las especies
16
En materia de jurisdicción la regla general es que los tribunales provinciales ordinarios tendrán jurisdicción y competencia para conocer de
estos delitos, mientras que los tribunales federales tendrán jurisdicción y competencia en circunstancias excepcionales, como cuando varias
jurisdicciones diferentes estén involucradas o en los casos de contrabando de especies (jurisdicción en la materia). La UFIMA ha adoptado una
opinión interesante, si bien es aún discutible, a este respecto al afirmar que la jurisdicción de los tribunales federales constituye una garantía
para todos los ciudadanos argentinos, basándose en las disposiciones de la LCF que establecen que la vida silvestre es un asu nto de interés
público y también en el concepto de "recursos compartidos" con respecto a las especies animales que pueden encontrarse en más de una
provincia.
17
Las sanciones no tienen un efecto disuasivo y no concuerdan con el "daño causado". Por otra parte, las decisiones judiciales no se comunican
al MAyDS, lo que podría impedir que el MAyDS otorgara autorizaciones a aquellas personas condenadas en procesos penales.
9más traficadas o deseadas y los lugares donde la presión de parte de los cazadores es
mayor para coordinar y centrar los esfuerzos.
c. Ofrecer capacitación a las fuerzas de seguridad, los funcionarios del MAyDS y las
autoridades locales, los miembros de la judicatura, los funcionarios de aduanas, el
MPF y otros participantes.18
d. Organizar charlas y talleres para la comunidad con el fin de crear conciencia sobre la
fauna, centrándose especialmente en las especies que se comercian ilegalmente en
cada región específica. Además, aumentar las actividades de promoción,
comunicación y difusión campañas, preparación de material impreso y digital para
sensibilizar e impulsar el papel de la sociedad como agente activo en el proceso para
buscar soluciones.
e. Lograr una mayor coordinación entre las diferentes oficinas y organismos
enumerados en la sección III. El MPF cuenta con diferentes oficinas con personal
calificado para realizar investigaciones sobre la delincuencia organizada, el lavado
de activos, el narcotráfico, la corrupción y el tráfico de fauna y flora silvestres. Por
consiguiente, este tipo de delitos no debe tratarse como delitos aislados y separados,
sino como un problema que combina diferentes modalidades y que debe entenderse
no sólo a nivel nacional sino como parte de un ecosistema transnacional.
f. Solidificar los procedimientos administrativos con el fin de mejorar su agilidad,
rastreabilidad y transparencia; mejor aún, aumentar las penas para mejorar el efecto
disuasivo.
18
Coordinated actions with the National Service of Agri-Food Health and Quality are also important to avoid trafficking of wildlife meat products
(i.e. an establishment may be selling guanaco meat on a repeated basis using the same waybill, regularizing the sale of illeg al meat).
10BRASIL - MATTOS FILHO AND DALLEDONE & ADVOGADOS ASSOCIADOS
Antonio Reis, Rômulo Sampaio, Júlia Massadas and Caio Fortes de Matheus
Introducción
Brasil es uno de los países con mayor biodiversidad del mundo, con 116.016 especies de animales
catalogadas (BOEGER et al, 2020) que representan entre el 10 y el 15% del total de las especies
conocidas (MMA, 2020). Entre las especies que se analizaron, 1.182 se encuentran en peligro de
extinción, y la caza/captura ocupa el quinto lugar en importancia entre los factores de amenaza
(ICMBio, 2018).
Precisamente por esto, Brasil también es uno de los principales objetivos del tráfico de fauna
silvestre, con un movimiento cuyo promedio ronda los US $ 900 millones, que equivalen en
media al 15% del monto facturado con esta actividad ilegal a nivel mundial (RENCTAS, 2019).
Por lo tanto, la importancia de comprender este complejo sistema natural es evidente, como
también lo es emprender una adecuada regulación legal para su preservación. Para ello, este
estudio tiene como objetivo ofrecer un panorama general sobre el tráfico de fauna silvestre en
Brasil, además de los principales instrumentos legales existentes para la regulación ambiental del
sector y su correlación con la corrupción y el crimen organizado transnacional.
Para ello, la metodología utilizada se basa en una investigación bibliográfica y documental sobre
la legislación, planes de acción nacionales e instrumentos regulatorios existentes que buscan
frenar tales prácticas, además del relevamiento de datos sobre la realidad que enfrenta el país en
esta área.
1. Previsiones del sistema legal brasileño sobre el tráfico de vida silvestre y delitos
asociados
A nivel internacional, Brasil es signatario de varios tratados y convenios destinados a proteger el
medio ambiente y la vida silvestre. Entre los más importantes, destacamos la ratificación del
Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), promulgada por el Decreto N° 2.519/1998 y
sobre la base de la cual el país ha desarrollado sus Estrategias y Planes de Acción Nacionales de
Biodiversidad (EPANB).
Específicamente en lo que respecta al tráfico de especies, también existe la Convención sobre el
Comercio Internacional de Especies de Flora y Fauna Silvestres (CITES), que establece una
fuerte regulación sobre la actividad y prohíbe el comercio de especies en peligro de extinción. La
convención fue introducida a nivel interno a través del Decreto N° 76.623/1975. Asimismo,
fueron promulgados varios decretos, ordenanzas y resoluciones para regular el tema en Brasil.
Un medio ambiente ecológicamente equilibrado es un derecho de todos, previsto por el artículo
225 de la Constitución de la República Federativa de Brasil de 1988 (CFRB/88). En este
escenario, la Constitución Federal brasileña impone al Poder Público (§1, inciso VII) la
protección de la fauna y la flora y prohíbe cualquier tipo de práctica que ponga en riesgo su
función ecológica, que provoque la extinción de especies o el sometimiento y crueldad contra los
animales.
11Para regular las disposiciones constitucionales y proteger los ambientes y las especies naturales,
la Ley Federal N° 9.985/2000 instituyó el Sistema Nacional de Unidades de Conservación de la
Naturaleza (SNUC) en Brasil, estableciendo, entre otras medidas,
refugios de vida silvestre y áreas de reserva de fauna. En el artículo 53 también se prevé que el
Instituto Brasileño del Medio Ambiente y Recursos Naturales Renovables (IBAMA) debe
preparar y difundir en forma periódica un listado de especies de fauna y flora que se encuentren
amenazadas de extinción dentro del territorio brasileño e incentivar a los organismos estatales y
municipales competentes para que hagan lo mismo en sus respectivas jurisdicciones.
En el mismo sentido, la Ley Complementaria N° 140/2011 determina que los organismos
federativos deben cooperar entre sí y que tanto la Unión como los Estados deben elaborar el
listado de especies de fauna y flora amenazadas de extinción en el territorio nacional y regional,
mediante informes y estudios técnicos y científicos y también controlar la captura de especímenes
de fauna silvestre, huevos y larvas y la exportación de componentes de la biodiversidad brasileña
(artículos 7 y 8).
La Ley Forestal Brasileña (Ley N° 12.651/2012) también establece reglas para el manejo forestal
sostenible y establece Áreas de Conservación Permanente y Reservas Legales, que tienen como
objetivo, entre otros factores, la preservación de la vegetación nativa, el refugio y protección de
la fauna silvestre, en especial de aquellas especies que se encuentran en peligro de extinción.
La Ley de Biodiversidad (Ley N° 13.123/2015) complementa las disposiciones constitucionales
y del CDB en lo que respecta al acceso al patrimonio genético de especies, investigación y
remesas al exterior, estableciendo que para llevarlo a cabo es necesario obtener una autorización
del Consejo de Gestión del Patrimonio Genético (CGen).
Cabe señalar que el CFRB/88 inauguró un nuevo punto de vista sobre la importancia de promover
el desarrollo sostenible en el país. Sin embargo, incluso antes de su promulgación, ya existían
disposiciones legales que incorporaban esta preocupación. Entre ellas, la Política Nacional del
Medio Ambiente, establecida por la Ley N° 6.938/1981, diseña lineamientos para la protección
de la fauna y determina la necesidad de otorgar licencias para las actividades que puedan dañarla,
así como las licencias necesarias para su manejo. En el caso de la Ley N° 5.197/1967 (“Ley de
Protección de la Fauna”), que se encuentra vigente, prevé la protección de la fauna silvestre y
establece que la misma es propiedad del Estado, quedando prohibida la caza o captura de
ejemplares de animales, al igual que el comercio que de ellas pudiera resultar. La legislación
exceptúa los casos permitidos y las debidas licencias que deben obtenerse ante autoridad
competente.
Los mecanismos regulatorios adoptados en el país para combatir el tráfico de vida silvestre
incluyen, a su vez, medidas legislativas a nivel federal, de los estados que componen la Unión y
municipal, así como planes de acción y operativos de investigación y punitivos por parte de los
organismos ambientales, el Ministerio Público y la Policía Federal.
En cuanto a la criminalización de esta práctica, la Ley N° 9.605/1998 y su Decreto reglamentario
N° 6.514/2008 utilizan parámetros CITES para la aplicación de sanciones en el ámbito penal y
administrativo ante actividades nocivas para la fauna brasileña. En el mismo sentido, la Ley N°
125.197/1967 ya prohibía el comercio de animales silvestres sin las licencias, registros y
autorizaciones correspondientes.
La introducción de especies ajenas a la fauna brasileña y el abuso y maltrato de animales también
están prohibidos por la legislación nacional. El artículo 24 del Decreto N° 6.514/2008 prohíbe la
caza, matanza, persecución, captura o utilización de la fauna silvestre sin el correspondiente
permiso, licencia o autorización de autoridad competente. En el caso de los artículos 25 y 26,
estos establecen prohibiciones sobre la introducción y exportación de especímenes sin la debida
autorización. Las multas aplicables pueden alcanzar hasta R$ 5.000,00 (cinco mil reales) por
individuo de especie. Sin embargo, el Decreto N° 9.179/2017 permite la conversión de la multa
ambiental en una prestación de servicios de mejora ambiental.
2. Correlación entre tráfico de vida silvestre, crimen organizado transnacional y
corrupción
En cuanto a la lucha contra el crimen organizado, Brasil es signatario de la Convención de las
Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, promulgada por el Decreto
N° 5.015/2004. En cuanto a un enfoque dirigido específicamente a la lucha contra la corrupción,
Brasil también forma parte de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción
(UNCUC), promulgada por el Decreto N° 5.687/2006; de la Convención Interamericana contra
la Corrupción (CICC), promulgada por el Decreto N° 4.410/2002; y de la Convención para la
Lucha contra la Corrupción de los Servidores Públicos Extranjeros en las Transacciones
Comerciales Internacionales (OCDE), promulgada por el Decreto N° 3.678/2000.
Sin embargo, a pesar de haber adherido a los tratados internacionales y a los esfuerzos
legislativos e institucionales para adoptar medidas de lucha contra el crimen organizado y la
corrupción, Brasil aún enfrenta muchas dificultades para frenar dichas prácticas en forma
efectiva. Y, como señalan estudios internacionales, la presencia de corrupción y crimen
organizado está fuertemente ligada al avance del tráfico de vida silvestre (UNODC, 2020).
En Brasil, este problema también está presente. Habitualmente el tráfico abarca más de un sector
y se retroalimenta de lagunas legales y, principalmente, de fallas en la inspección y sanción de
estos delitos. Según informe de RENCTAS, en el país existen alrededor de 400 bandas
especializadas en el tráfico de animales. Del total, el 40% de ellas también están involucradas en
otras actividades delictivas, como el tráfico de drogas.
Otro factor a considerar es la expansión de la actividad delictiva en el ámbito digital,
especialmente mediante el uso de las redes sociales, lo que ha dificultado aún más la persecución
de estos delitos. En Brasil, esto se ve agravado por la ausencia de una legislación específica,
orientada al comercio de vida silvestre en línea. Además, el marco regulatorio y las instituciones
brasileñas carecen de la infraestructura necesaria y enfrentan muchos desafíos para garantizar la
debida fiscalización de las actividades delictivas.
3. Gobernanza y sistema de justicia relacionado con el tráfico de vida silvestre
Para cumplir con las disposiciones legales, el sistema que se adoptó para proteger el medio
ambiente en Brasil es formado por varios organismos de los niveles federal, de los estados y
municipal encargados de ejercer el poder de policía, de perseguir y adjudicar delitos.
13El Sistema Nacional del Ambiente (SISNAMA) se organiza de la siguiente manera: un
organismo consultivo y deliberativo (Consejo Nacional del Ambiente - “CONAMA”), un
organismo central (Ministerio del Ambiente - “MMA”), organismos ejecutivos a nivel federal
(Instituto Brasileño de Medio Ambiente y Recursos Naturales Renovables - “IBAMA” y el
Instituto Chico Mendes para la Conservación de la Biodiversidad - “ICMBio”), además de
numerosos organismos de ejecución a nivel de los estados federales y municipios.
Además, el modelo de gobernanza adoptado se apoya en la actuación del Ministerio Público
(federal y de los estados) como representante de la sociedad civil, así como de la policía militar
federal, civil y ambiental de los estados federales para auxiliar con la persecución de estos delitos.
4. Conclusión: Tendencias positivas y necesidad de cambio
Por todo lo dicho, se observa que, a pesar de que las iniciativas que existen en Brasil para
frenar el tráfico de especies y para combatir el crimen organizado transnacional y la corrupción,
aún queda mucho por hacer para que las disposiciones legales y regulatorias sean efectivas y para
garantizar una adecuada protección de la biodiversidad brasileña y el castigo de los delitos
ambientales practicados en ese sentido.
Entre los aspectos problemáticos destacamos la no diferenciación entre los delitos
menores, cometidos por individuos, y la actuación de organizaciones criminales transnacionales
que realizan transacciones de alto valor para las cuales las multas que se aplican son
insignificantes. La ausencia de disposiciones legales propias y específicas para el comercio ilegal
a través de Internet también beneficia esta práctica delictiva.
También señalamos como nocivos algunos aspectos institucionales y propios de la
política regulatoria relacionados con: (i) la corrupción endémica existente en el país; (ii) una
excesiva fragmentación de las agencias ambientales; (iii) la falta de incentivos, de fondos y de
personal calificado suficientes para promover una adecuada fiscalización y la sanción de los
delitos cometidos; (iv) deficiencias en la recolección, análisis y difusión de datos relacionados
con el tráfico de la vida silvestre, lo que dificulta la adopción de medidas efectivas para su
erradicación.
En este sentido, consideramos que Brasil debe adoptar urgentemente una legislación que
prevea de manera específica el tráfico transnacional de fauna silvestre y que además es necesario
ampliar las capacidades institucionales de las agencias ambientales brasileñas, de modo a otorgar
efectividad a las disposiciones legales.
14BOLIVIA – PROYECTO INTERNACIONAL DE DERECHO AMBIENTAL DE LA
FACULTAD DE DERECHO DE LEWIS & CLARK
Nicholas Fromherz
En el presente informe se examinan brevemente las leyes y políticas bolivianas relativas al tráfico
de la fauna silvestre, definido a los efectos del presente informe como tráfico de la vida silvestre.
Además del análisis del régimen jurídico boliviano que rige directamente el tráfico de fauna y
flora silvestres, este informe examina los delitos asociados que en la práctica suelen acompañar
al tráfico de fauna y flora silvestres (p.ej., pertenecer a un grupo del crimen organizado, lavado
de dinero). Por último, el informe incluye observaciones selectas sobre cómo funcionan las leyes
y políticas bolivianas en la práctica.
1. Marco legal que rige el tráfico de vida silvestre y los delitos relacionados
En lo que respecta a los acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente (AMUMA) a nivel
mundial relativos a la fauna y el hábitat silvestres, Bolivia es parte en la Convención sobre el
Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES), el
Convenio sobre la Diversidad Biológica, la Convención sobre las Especies Migratorias, la
Convención de Ramsar y la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial. Sin
descontar la importancia que tiene el tema aparte de la implementación local, la amplia
participación de Bolivia en los AMUMA es digna de elogio.
A nivel regional, Bolivia firmó recientemente la Declaración de Lima sobre el Comercio Ilegal
de Vida Silvestre después de la primera Conferencia de Alto Nivel de las Américas sobre el
Comercio Ilegal de Vida Silvestre.19 Aunque la Declaración de Lima no contiene compromisos
jurídicamente vinculantes, es notable por su enfoque adaptado al tráfico de fauna y flora silvestres
y su promoción de acciones y estrategias concretas. Por ejemplo, la Declaración de Lima
reconoce que la caza furtiva y el comercio ilegal de vida silvestre deben ser tratados como "delitos
graves", y que es necesaria una investigación financiera sofisticada para rastrear las ganancias de
los delitos contra la vida silvestre.
Además de los AMUMA, Bolivia también es parte de la Convención de las Naciones Unidas
contra el Crimen Organizado Transnacional (UNTOC, por sus siglas en inglés) y la Convención
de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC, por sus siglas en inglés). Ambos
instrumentos tienen el potencial de ser poderosos aliados en la lucha contra el tráfico ilegal de
fauna y flora silvestres y los delitos relacionados. Por ejemplo, en los casos con un elemento
transnacional, la UNTOC y la UNCAC proporcionan un marco para la asistencia judicial mutua
(MLA, por sus siglas en inglés). La MLA es un proceso formal para que un gobierno reciba cierto
tipo de asistencia judicial de otro gobierno. Esa asistencia puede incluir, entre otras cosas, la
realización de registros e incautaciones, el testimonio forzoso de testigos y el rastreo del producto
del delito. La MLA también se contempla en la Convención Interamericana de Asistencia Mutua
en Materia Penal, de la que Bolivia es parte.
En cuanto a las leyes nacionales, la Constitución de Bolivia incluye un deber general de custodia
de la naturaleza, estableciendo que el Estado "garantizará la conservación de los bosques
naturales su uso sostenible, [y] la conservación y recuperación de la flora, la fauna y las áreas
degradadas."20 En el plano normativo, esta obligación general se expresa más concretamente en,
19
Declaración de Lima sobre el Comercio Ilegal de Vida Silvestre (4 de octubre de 2019).
20
Constitución Política del Estado, Art. 307 (2009).
15entre otras, 1) el Decreto Ley N.º 12301 -Ley de Vida Silvestre, Parques Nacionales, Caza y
Pesca-, 21 y 2) la Ley N.º 1333 -Ley del Medio Ambiente- .22
El Decreto Ley N.º 12301 establece el marco básico que rige las actividades permitidas y
prohibidas relacionadas con la vida silvestre en Bolivia. Sin embargo, es importante señalar que
esta ley, si bien sigue siendo válida en algunos aspectos, no refleja muchas de las normas más
críticas relacionadas con el comercio internacional legal e ilegal. Dichas normas se establecen en
un instrumento aparte, el Decreto Supremo N.º 3048, que se examina a continuación. Por otra
parte, el régimen de caza reglamentada que se recoge en la Ley N.º 12301 se modificó
radicalmente en 1990 mediante el Decreto Supremo N.º 22641, que estableció una prohibición
de modo predeterminado de la mayoría de las actividades de caza, sujeta a excepciones
autorizadas por separado.
Por su parte, la Ley N.º 1333 del Medio Ambiente se basa en el marco básico del Decreto Ley
N.º 12301 al aclarar algunas de las actividades permitidas y prohibidas con respecto a la fauna y
la flora silvestres, articulando un régimen de sanciones administrativas y creando vínculos con el
sistema penal. Entre las disposiciones más importantes figuran los artículos 52 a 57 (que
contienen las normas básicas relativas a la flora y la fauna silvestres); los artículos 99 a 102 (en
los que se detallan las infracciones administrativas y sus procedimientos); y los artículos 103 a
115 (que tratan de los "delitos ambientales"). Dentro de este último conjunto de artículos, el 111
prevé una pena de hasta dos años de prisión, más una multa "equivalente al valor" de la especie,
para quien "incite, promueva, capture y/o comercialice" fauna silvestre derivada de la caza no
autorizada.23 En comparación con las penas disponibles en otros países de la región, esta
penalización es bastante leve. Además, como se examina más adelante, la relación entre la
sección de "delitos ambientales" de la Ley No. 1333 y el Código Penal general parece ser motivo
de confusión y frustración tanto para el gobierno como para la sociedad civil.
Además de estas leyes, Bolivia tiene varios decretos, órdenes y otros instrumentos normativos
pertinentes para la lucha contra el tráfico de fauna y flora silvestres. Tres de los más importantes
son: (1) el Decreto Supremo N.º 22641 (modificado por el Decreto Supremo N.º 25458), que
trata de la captura; 24 (2) el Decreto Supremo N.º 3048, que trata del comercio internacional; 25 y
(3) la Resolución Administrativa N.º 014/2020, que trata de los mercados nacionales de fauna
silvestre.26
En respuesta a la caza y el tráfico indiscriminados en Bolivia en el decenio de 1980, el Decreto
Supremo N.º 22641 estableció una prohibición general de la caza, el acoso, la captura y el acopio
de la fauna silvestre. Técnicamente esta prohibición es sólo una norma predeterminada y con un
permiso, se autorizan la caza y las actividades relacionadas. En 1999, Bolivia modificó la línea
de base de la prohibición de la caza mediante el Decreto Supremo No. 25458, que introdujo un
sistema de caza permitida tras la elaboración de planes de uso sostenible específicos para cada
especie. 27
21
Decreto Ley No. 12301-Ley de Vida Silvestre, Parques Nacionales, Caza y Pesca (1975).
22
Ley No. 1333 del Medio Ambiente (1992).
23
Id. en el Art. 111.
24
Decreto Supremo No. 22641-Veda General e Indefinida, Art. 4 (1990).
25
Decreto Supremo No. 3048-Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (2017).
26
Resolución Administrativa No. 014/2020 (2020).
27
Decreto Supremo No. 25458 (1999).
16También puede leer
