Instituciones comparadas Edifi cación de viviendas en suelo no urbanizable
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Instituciones comparadas
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Edificación de viviendas en suelo
no urbanizable
Antonio Alonso Clemente
Letrado del Consejo Consultivo de Extremadura
Técnico especialista en Derecho urbanístico (UEX)
I. EL RÉGIMEN JURÍDICO BÁSICO DEL SUELO RURAL
SUM A R I O
II. EL RÉGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE EN LA LEGISLACIÓN URBANÍSTICA AUTONÓMICA
III. EDIFICACIÓN DE VIVIENDAS EN SUELO NO URBANIZABLE
IV. BIBLIOGRAFÍA
I. EL RÉGIMEN JURÍDICO BÁSICO DEL SUELO Es preciso advertir, de entrada, que dejamos fuera
RURAL de este estudio el «suelo transformable» —quizá la ex-
presión suelo urbanizable nos resulte más familiar en la
La legislación urbanística española ha tenido como tradición normativa española—, que ahora también inte-
uno de los pilares fundamentales de la definición sustan-
gra el suelo que se encuentra en situación rural. En efecto,
tiva del derecho de propiedad, en términos de derechos
el artículo 12 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20
y deberes, la clasificación del suelo y la atribución de usos
diversos dentro de cada una de las clases (calificación). de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de
En aquellos que son objeto de transformación urbanís- la Ley de Suelo (en adelante TRLS-2008), distingue dos
tica, las técnicas de distribución equitativa de cargas y situaciones básicas del recurso suelo: urbanizado y rural.
aprovechamientos (reparcelación, aprovechamientos de Dentro de la segunda categoría incluye:
referencia…) permiten dar cumplimiento al principio de
igualdad en el marco de la gestión urbanística. «a. En todo caso, el suelo preservado por la orde-
nación territorial y urbanística de su transformación
Sin embargo, la clasificación genera compartimentos mediante la urbanización, que deberá incluir, como
incomunicables de categorías de suelo con diferente ré- mínimo, los terrenos excluidos de dicha transforma-
gimen jurídico y sin posibilidad de equilibrar el estatus
ción por la legislación de protección o policía del do-
de derechos y deberes. De ahí que, a pesar de la dis-
minio público, de la naturaleza o del patrimonio cul-
crecionalidad de la Administración en el ejercicio de la
potestad de planeamiento, existan en la norma criterios tural, los que deban quedar sujetos a tal protección
objetivos, susceptibles de control jurisdiccional, para la conforme a la ordenación territorial y urbanística por
clasificación del suelo urbano y para la exclusión de te- los valores en ellos concurrentes, incluso los ecológi-
rrenos de su transformación urbanística. cos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos,
así como aquéllos con riesgos naturales o tecnológi-
A estos últimos, tradicionalmente conocidos como cos, incluidos los de inundación o de otros acciden-
suelo rústico —o suelo no urbanizable1—, nos referire-
tes graves, y cuantos otros prevea la legislación de
mos en las líneas que siguen, con el fin de analizar cuál
es el patrón común de su estatuto jurídico —facultades ordenación territorial o urbanística.
y deberes— y, en particular, de las condiciones de ejer-
b. El suelo para el que los instrumentos de orde-
cicio de la facultad de edificar viviendas en esta clase
de suelo. Habrá que determinar además si, a la luz de nación territorial y urbanística prevean o permitan su
las leyes urbanísticas, es posible ejercitar tal derecho al paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que
margen de la vinculación de la edificación con la que po- termine la correspondiente actuación de urbaniza-
dríamos denominar explotación racional de los recursos ción, y cualquier otro que no reúna los requisitos a
naturales. que se refiere el apartado siguiente.»
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117 JULIOAntonio Alonso Clemente
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En la primera categoría incluye el suelo transformado,
integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones
y servicios propios de los núcleos de población.
FICHA RESUMEN
Destaca la exposición de motivos que, «en lo que se
refiere al régimen urbanístico del suelo, la Ley opta por di- Autor: Antonio Alonso Clemente.
ferenciar situación y actividad, estado y proceso. En cuanto Título: Edificación de viviendas en suelo no urbanizable.
a lo primero, define los dos estados básicos en que puede
encontrarse el suelo según sea su situación actual —rural o Resumen: Si bien, en principio, el propietario tiene derecho
al uso, disfrute y explotación del suelo conforme al estado,
urbana—, estados que agotan el objeto de la ordenación
clasificación, características objetivas y destino que tenga en
del uso asimismo actual del suelo y son por ello los deter- cada momento, con carácter excepcional pueden autorizar-
minantes para el contenido del derecho de propiedad, se actos y usos específicos a través del procedimiento y de
otorgando así carácter estatutario al régimen de éste». acuerdo con las condiciones que establezca la legislación te-
rritorial y urbanística, siempre que aquéllos sean de interés
Esta ley, por tanto, invierte la tendencia marcada por público o social y contribuyan a la ordenación y el desarrollo
la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y rurales o porque hayan de emplazarse en el medio rural.
Valoraciones, en la que el suelo urbanizable era la regla
general: todo el suelo que no sea preciso excluir de su
transformación urbanística por motivos específicos. Aho- habrán podido conocer la existencia de un expediente de
ra, de los artículos 2 y 9 del TRLS-2008 se deriva que ha restauración de la legalidad sobre la finca y no podrán
sido instaurada la idea de un «gran suelo rural»2, cuyo ampararse en el principio de buena fe registral.
destino propio es la preservación.
Conviene recordar la doctrina del Tribunal Supremo
Pero, en ocasiones, los instrumentos contemplados acerca de los principios que deben regir los procedimien-
en el ordenamiento jurídico para la concreta finalidad de tos sancionadores y los de restauración de la legalidad
protección y preservación del estado natural del recurso en materia urbanística. El Tribunal Supremo (Sentencias
suelo pueden ser utilizados para fines distintos3, en clara de 13 de diciembre de 1984 y 7 de febrero de 1990) en-
desviación de poder. No será preciso poner ejemplos en tiende que la específica naturaleza jurídica de la medida
el ámbito urbanístico. Por esta razón, destaca GONZÁLEZ- restauradora de la legalidad, que no tiene carácter san-
VARAS4 que el establecimiento de una categoría rígida de cionador sino de restauración de la legalidad, provoca
suelo rural puede dar paso a una descontrolada ocupa- que los principios a los que se sujeta no sean idénticos.
ción edificatoria del mismo, ante la dificultad de clasifi- Así, en lo referente al principio de culpabilidad, ha de se-
car el suelo como transformable. No es extraño ver en ñalarse que en los supuestos de restauración del orden
la normativa autonómica disposiciones especiales dirigi- urbanístico vulnerado, la acción dirigida para restaurar la
das a la regularización de actuaciones disconformes con legalidad ha de entenderse con el propietario o posee-
la ordenación territorial y urbanística. dor actual, aun cuando no haya sido el responsable de
las obras realizadas sin licencia, por cuanto solo él tiene
Más recientemente, parece existir un proyecto del
la posibilidad de proceder a la restauración del orden
Gobierno dirigido a la «amnistía para miles de viviendas
urbanístico infringido7.
ilegales» . Al parecer, el Ministerio de Fomento estudia
una amnistía para eludir la demolición de edificaciones De manera que la acción de protección de la legali-
ilegales, aunque tengan orden judicial o administrativa dad urbanística viene a constituir una especie de obliga-
de demolición, siempre que haya un tercero de buena ción propter rem, de manera que los propietarios vienen
fe ocupando el inmueble6. La modificación que preten-
obligados a realizar las acciones tendentes a dicha res-
de introducirse en la legislación de suelo determina que
tauración con independencia de que hayan ejecutado o
será causa de imposibilidad legal de ejecutar una sen-
promovido las obras.
tencia o acto administrativo firmes, en virtud de los cua-
les haya de demolerse una edificación, el hecho de que De quedar vedada la acción de la Administración fren-
los propietarios de todo o parte de la misma hubieren te al propietario de los terrenos éste se beneficiaría de los
adquirido su derecho de acuerdo con el artículo 34 de la efectos de la infracción urbanística cometida por el promo-
Ley Hipotecaria. tor de las obras (propietario anterior, arrendatario…).
Con esta redacción podría acometerse la regulariza- Para beneficiarse de este cambio legal, la propuesta
ción de edificaciones realizadas con los títulos adminis- de reforma exige que las construcciones cumplan cuatro
trativos habilitantes, transmitidas a terceros y posterior- condiciones:
mente declarada la nulidad de aquéllos. Pero en los casos
en que la Administración haya cumplido con el deber im- a) Las viviendas deben estar terminadas.
puesto por el artículo 51.1.c] del TRLS-2008, en relación
con la normativa urbanística autonómica, de inscripción b) La compraventa debe ser posterior a la termina-
en el Registro de la Propiedad de la incoación de expe- ción de las obras, de forma que no sea el promo-
diente sobre disciplina urbanística, los futuros adquirentes tor quien se beneficie de la amnistía.
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c) Las obras no deben exceder de las autorizadas Principios que luego tienen plasmación en el texto
por la licencia o el plan urbanístico declarados articulado, donde se propone el equilibrio entre ocu-
ilegales. pación y transformación, por un lado, y sostenibilidad
por otro. Dispone el artículo 2 del TRLS-2008 que «las
d) No puede afectar al dominio público o a la defen- políticas públicas relativas a la regulación, ordenación,
sa ni suponer un riesgo para las personas. ocupación, transformación y uso del suelo tienen como
Otro ejemplo podemos encontrarlo en el Decreto de fin común la utilización de este recurso conforme al inte-
la Junta de Andalucía 2/2012, de 10 de enero, que regula rés general y según el principio de desarrollo sostenible,
el régimen de las edificaciones y asentamientos existen- sin perjuicio de los fines específicos que les atribuyan las
tes en suelo no urbanizable en la Comunidad Autónoma Leyes». De manera que toma peso específico el uso ra-
de Andalucía. Se justifica la decisión en «La complejidad cional de los recursos naturales: «En virtud del principio
de los procesos territoriales y su evolución en el tiem- de desarrollo sostenible, las políticas a que se refiere el
po, y las modificaciones habidas en el marco normativo, apartado anterior deben propiciar el uso racional de los
hacen que convivan en esta clase de suelo situaciones recursos naturales armonizando los requerimientos de
muy diferentes, tanto en su génesis como en su forma la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad
de implantación, que demandan un tratamiento diferen- de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, la
ciado. Es por ello que el presente Decreto tiene como salud y la seguridad de las personas y la protección del
objetivo principal clarificar el régimen aplicable a las medio ambiente, contribuyendo a la prevención y reduc-
distintas situaciones en que se encuentran las edificacio- ción de la contaminación…».
nes existentes en suelo no urbanizable, estableciendo
los requisitos esenciales para su reconocimiento por el El desarrollo sostenible supone la protección y pre-
Ayuntamiento y su tratamiento por el planeamiento ur- servación del suelo que no haya de ser transformado,
banístico». no sólo por motivos de inidoneidad sino también de in-
necesariedad (artículo 2.2.b]). De ahí que se contemple
Y es que la ejecución de sentencias de demolición por como un deber específico de todos los ciudadanos el
expedientes de disciplina urbanística es complicada8. de respetar y contribuir a preservar el medio ambien-
te, el patrimonio histórico y el paisaje natural y urbano,
No obstante, la profunda crisis económica por la que absteniéndose en todo caso de realizar cualquier acto o
estamos transitando desde hace algunos años ha ralen-
desarrollar cualquier actividad no permitidos por la le-
tizado —en realidad, frenado— el pertinaz acoso a «la
gislación en la materia.
huerta», el ímpetu urbanizador, que trajo consigo la es-
peculación urbanística; vale decir, burbuja inmobiliaria. Este análisis de inidoneidad e innecesariedad com-
Quizá ésta sea la mejor protección del suelo rural. porta un especial deber de motivación, conforme al
interés general, de las decisiones de ordenación del
Pero si la concepción del suelo rural ha cambiado de
territorio (artículo 3.1), favoreciendo o conteniendo los
forma sustancial en la nueva legislación básica estatal, el
esquema básico de su utilización sigue la tradición nor- procesos de ocupación y transformación del suelo (ar-
mativa: los propietarios del suelo rústico (no urbaniza- tículo 2.3 in fine).
ble) tienen el derecho a usar, disfrutar y disponer de su
El estatuto jurídico básico del suelo rural que se de-
propiedad con forme a la naturaleza de los terrenos9. Y,
riva de la norma estatal supone la preservación de este
excepcionalmente, pueden realizar, previa autorización,
suelo del desarrollo urbano. No obstante, el propieta-
actuaciones específicas de interés público. Este mismo
rio puede levantar determinadas construcciones, previa
esquema puede apreciarse en los artículos 43.3 y 85.1
autorización a través del procedimiento específico que
del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y en la
Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones de 1998. regulen las leyes urbanísticas.
Aunque no cabe decir que un mismo esquema nor- Dicho estatuto viene configurado fundamentalmente
mativo comporte un régimen jurídico equivalente, pues- por los artículos 8 y 13 del TRLS-2008. En principio, el
to que los principios de protección del suelo no urba- propietario tiene derecho al uso, disfrute y explotación
nizable, exclusión de su transformación urbanística y el del suelo conforme al estado, clasificación, característi-
de sostenibilidad han alcanzado un papel protagonista. cas objetivas y destino que tenga en cada momento, así
Esto queda claro desde la exposición de motivos, en la como derecho a disponer del bien siempre que no se
que se conecta el derecho a la vivienda con el bloque infrinja el régimen de formación de fincas y parcelas (ar-
normativo ambiental, de manera que «las diversas com- tículo 8.1). Pero además puede realizar las instalaciones y
petencias concurrentes en la materia deben contribuir construcciones necesarias para el uso y disfrute del suelo
de manera leal a la política de utilización racional de los conforme a su naturaleza (siempre que estén expresa-
recursos naturales y culturales, en particular el territorio, mente permitidas). Esta facultad complementaria tiene
el suelo y el patrimonio urbano y arquitectónico, que son como fin asegurar el uso y disfrute del bien conforme
el soporte, objeto y escenario necesario de aquéllas al a su naturaleza; la construcción o instalación debe ser
servicio de la calidad de vida». adecuada para la explotación racional del bien10.
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E incluso edificar la parcela, siempre que ésta cons-
tituya unidad apta para ello, la ordenación territorial y
urbanística le atribuya edificabilidad y cuente con título
administrativo habilitante (acto de conformidad, aproba-
ción o autorización administrativa). Hemos de entender
que esta facultad edificatoria está vinculada a la explota-
ción del suelo conforme a su destino.
Este es el régimen general de facultades inherentes
a la propiedad del suelo, cualquiera que sea la clase de
éste. Con respecto al suelo rural, como regla general, el
propietario puede utilizarlo de conformidad con su na-
turaleza: uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o
cualquier otro vinculado a la utilización racional de los re-
cursos naturales. Por tanto, el artículo 13.1 del TRLS-2008
concreta para el suelo rural las facultades del artículo 8.1
en la explotación sostenible de los recursos naturales,
«prohibiendo la alteración cualitativa de esa naturaleza,
es decir, la que les hace formar parte del carácter propio
del medio rural» . Facultades que incluyen las instala-
ciones y construcciones necesarias para esa explotación
(8.1.a]) y la edificación incluso, también vinculada a la ex- comprender la apreciación de la concurrencia, ade-
plotación de los recursos naturales, si se dan los requisi- más de un interés público, de un interés social, pero,
tos para ello (8.1.b]). de otro lado, lo restringe, puesto que incluye ahora
el requerimiento que dicha apreciación resulte pre-
Con carácter excepcional pueden autorizarse actos y cisamente bien de la contribución del acto de que
usos específicos a través del procedimiento y de acuerdo se trate a la ordenación y el desarrollo rurales, bien
con las condiciones que establezca la legislación territo- a la estricta necesidad del emplazamiento en el me-
rial y urbanística, siempre que aquéllos sean de interés dio rural. Queda ahora definitivamente claro que, al
público o social y contribuyan a la ordenación y el desa-
igual que sucede en el caso de la expropiación for-
rrollo rurales o porque hayan de emplazarse en el medio
zosa (art. 9 LEF), el interés público o social debe ser
rural. Se trata, por tanto, de actos y usos no vinculados a
declarado a la vista y en función de precisas caracte-
la explotación racional de los recursos naturales, de ahí
rísticas del acto a ejecutar (el destino del suelo que
que se exija la concurrencia de otros requisitos, especial-
va a legitimarse y al que va a quedar dicho suelo vin-
mente el interés público o social. Dentro de este marco
culado); características que se reconducen en último
general cada legislación urbanística podrá pormenorizar
término, sea al principio de preservación del carácter
o especificar estos conceptos de interés público y social.
propio del medio rural y, por tanto, protección y fo-
La virtualidad de esta excepción requiere la interven- mento (desarrollo sostenible) de éste (art. 2.2.b), sea
ción de la legislación autonómica, así como de los instru- a requerimientos legales del propio acto a ejecutar
mentos de ordenación territorial y urbanística. (por ejemplo prevención de los riesgos de catástrofe,
inundación o de accidentes mayores).»
El alcance de este régimen de legitimación de actos
en el suelo no urbanizable ha sido perfectamente sinte- Debe destacarse además que este uso excepcional
tizado por PAREJO ALFONSO12: está sujeto a un procedimiento específico, el que señale
la legislación sobre ordenación territorial y urbanística:
«No hay sustancial innovación aquí en el trata- «por el procedimiento y con las condiciones previstas
miento tradicional en nuestro Derecho del suelo per- en la legislación de ordenación territorial y urbanísti-
teneciente al medio rural y mantenido en el artículo ca». Frente a los usos permitidos este precepto regula
20 LRSV. La única novedad destacable, respecto del los usos autorizables, sujetos a un procedimiento espe-
contenido de este último precepto, se sitúa en la re- cial que habrá de regular la comunidad autónoma. En
gla excepcional, la cual: este sentido, el TRLS de 1976 también contemplaba un
— Ya no permite la legitimación de “actuaciones” procedimiento especial para las edificaciones e instala-
y sí exclusivamente de concretos actos, aunque éstos ciones de utilidad pública o interés social o a edificios
siguen pudiendo desbordar los autorizados por la aislados destinados a vivienda familiar cuando no exis-
regla general e implicar, por tanto, la alteración del ta riesgo de formación de núcleo de población (artículo
estado de los terrenos. 86), como puso de manifiesto la Sentencia del Tribunal
Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sec-
— Extiende, de un lado, el supuesto capaz de ac- ción 5.ª; Recurso de Casación núm. 6364/1994) de 14 de
tivar la expresada legitimación, toda vez que pasa a marzo de 2000:
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«El tercer motivo —artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdic- Retomando el contenido del artículo 13, están pro-
cional— se basa en la infracción del artículo 178.3 de la hibidas las parcelaciones en suelo rural no sujeto a una
Ley del Suelo de 1976, del artículo 5 del Reglamento de actuación de urbanización (artículo 13.2). En el caso del
Disciplina Urbanística y el artículo 9 del Reglamento de suelo protegido por contar con valores ambientales, cul-
Servicios de las Corporaciones Locales. Desde luego, turales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísti-
procede adelantar que ninguno de los preceptos cita- cos la explotación del mismo estará condicionada a la
dos puede considerarse infringido por la sentencia im- preservación de los valores objeto de protección. Sólo
pugnada. El artículo 86 en relación con el artículo 85 de podrán realizarse actos de alteración del estado natural
la Ley del Suelo de 1976 establece dos tipos de proce- que expresamente autorice la legislación que haya esta-
dimiento para el otorgamiento de licencias de obra en blecido la protección (artículo 13.4).
suelo no urbanizable, a saber, el normal u ordinario regu- Finalmente, por lo que al suelo rural hace, dispone
lado esencialmente en el artículo 9 del Reglamento de el segundo párrafo del artículo 13.4 del TRLS-2008 que
Servicios de las Corporaciones Locales, respecto de las «Sólo podrá alterarse la delimitación de los espacios na-
construcciones destinadas a explotaciones agrícolas y turales protegidos o de los espacios incluidos en la Red
de las vinculadas a la ejecución, entretenimiento y servi- Natura 2000, reduciendo su superficie total o excluyen-
cio de las obras públicas, y el especial o extraordinario do terrenos de los mismos, cuando así lo justifiquen los
previsto en los artículos 43.3 de la Ley del Suelo y 44 del cambios provocados en ellos por su evolución natural,
Reglamento de Gestión Urbanística, para las licencias científicamente demostrada. La alteración deberá some-
atinentes a edificaciones o instalaciones de utilidad pú- terse a información pública, que en el caso de la Red
blica o interés social o a edificios aislados destinados a Natura 2000 se hará de forma previa a la remisión de la
vivienda familiar cuando no exista posibilidad de forma- propuesta de descatalogación a la Comisión Europea y
ción de núcleo de población».La Sentencia del Tribunal la aceptación por ésta de tal descatalogación».
Supremo de 18 de julio de 1997 (Sala de lo Contencioso-
Administrativo, Sección 5.ª; Recurso de Apelación núm. Este es pues el régimen de la utilización del suelo
14099/1991) puso de manifiesto que la Administración rural que establece la legislación estatal con carácter de
mínimo y de aplicación directa. No obstante, no impide
goza de «un amplio margen de apreciación, no sólo
ni condiciona la aplicación de reglas más severas de pro-
por ello sino porque se utiliza una expresión, la del tección derivadas de la legislación sectorial o urbanís-
interés social, para cuya concreción es razonable tica, pero que deberán respetar aquél o, en todo caso,
que deba aceptarse, en principio, la preferencia de sobrepasar el grado de protección y preservación14.
las valoraciones de quien institucionalmente tiene
encomendado el cuidado de los intereses colecti- II. EL RÉGIMEN DEL SUELO NO URBANIZA-
vos, frente a los criterios lógicamente subjetivos de BLE EN LA LEGISLACIÓN URBANÍSTICA
los particulares». AUTONÓMICA
De ahí también que sea difícil establecer pautas in- Sin perjuicio de que desarrollemos los sistemas em-
terpretativas de lo que ha de entenderse por «interés pleados por las Comunidades Autónomas para definir
público y social», pues dependerá de una valoración el régimen del suelo no urbanizable, podemos avanzar
concreta de las circunstancias y factores concurrentes como esquema básico la distinción entre aprovechamien-
en cada actuación. En el repaso de jurisprudencia sobre tos vinculados a la explotación racional de los recursos
esta cuestión que realiza GUTIÉRREZ COLOMINA13 puede ob- naturales (aprovechamiento propiamente rural; consus-
servarse cómo ha sido autorizada por esta vía la cons- tancial a la naturaleza y situación del suelo), dentro de
trucción de un oleoducto, un centro penitenciario, pero los cuales suele distinguirse entre usos constructivos y no
también un hipermercado o un campo de golf. Y se ha constructivos, y el aprovechamiento edificatorio (vincula-
denegado la autorización de una piscifactoría, un teatro, do a la funcionalidad agraria, forestal, ganadera, etc.).
una residencia geriátrica, etc.
Respecto de los primeros, sería razonable pensar
En la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de mayo que no están sujetos a autorización administrativa. Pero
en cuanto supongan obras o instalaciones sí será preciso
de 2000 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección
obtener aquélla15.
5ª; Recurso de Casación núm. 5504/1994) se valoró la
considerable trascendencia económica y social del pro- Más allá de estos usos vinculados a la explotación de
yecto (factoría de producción de pasta de papel) y su vin- los recursos naturales, las leyes urbanísticas vienen reco-
culación a la comercialización de productos agrarios. Y la nociendo las construcciones e instalaciones vinculadas a
Sentencia de 7 de abril de 2000 (Sala de lo Contencioso- la ejecución, entretenimiento y servicio de las obras pú-
Administrativo, Sección 5.ª; Recurso de Casación núm. blicas, construcciones e instalaciones de utilidad pública
7177/1994) declaró que la interpretación de los presu- o interés social que hayan de emplazarse en el medio
puestos de utilidad pública o interés social no ha de ser rural e, incluso, las viviendas unifamiliares que no formen
excesivamente restrictiva. núcleo de población.
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GUTIÉRREZ COLOMINA ha puesto de manifiesto que al- La Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación
gunas comunidades autónomas autorizan un uso cuasi Urbanística de Andalucía, distingue en el artículo 46.2
urbanístico del suelo no urbanizable16. Aragón, Asturias cuatro categorías de suelo no urbanizable:
y Rioja, por ejemplo, autorizan el uso industrial a través
de proyectos supramunicipales, planes especiales indus- a) Suelo no urbanizable de especial protección por
triales y planes especiales de zonas de interés general. legislación específica.
Es habitual también que para la autorización de estos b) Suelo no urbanizable de especial protección por
usos que exceden del aprovechamiento de los recursos la planificación territorial o urbanística.
naturales y los usos complementarios de este aprove-
c) Suelo no urbanizable de carácter natural o rural.
chamiento se exija una doble autorización. Es decir, que
a la licencia municipal se suma una autorización de la d) Suelo no urbanizable del Hábitat Rural Diseminado.
comunidad autónoma para materializar el aprovecha-
miento excepcional. Al mismo se refiere la Sentencia Pero para establecer el régimen jurídico prescinde
del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 2000 (Sala de lo en parte de esta clasificación y distingue:
Contencioso-Administrativo, Sección 5.ª):
1. Suelo no urbanizable que no esté adscrito a ningu-
«Es previa la autorización del órgano competen- na categoría de especial protección. En el mismo podrán
te de la Comunidad Autónoma respectiva, a efec- ejecutarse:
tos de intervenir en la implantación en un suelo no
destinado a recibirla de una construcción que sólo a) Obras e instalaciones precisas para la explotación
en determinados supuestos puede emplazarse en de los recursos naturales que no estén prohibidas
él. Esta primera autorización se otorga por medio expresamente por la legislación o el planeamiento.
del procedimiento regulado en el artículo 43.3 del
b) Las segregaciones, edificaciones, construcciones,
TRLS, desarrollado en el artículo 44 del Reglamento
obras o instalaciones que, estando expresamen-
de Gestión. Una vez se haya obtenido esta primera
te permitidas por el Plan General de Ordenación
autorización resulta necesaria la licencia de obras y
Urbanística o Plan Especial de desarrollo, sean
de actividad del Ayuntamiento correspondiente, que
consecuencias de:
se otorga por medio del procedimiento previsto en
el artículo 9 del RSCL y, en su caso, del Reglamento (1) El normal funcionamiento y desarrollo de las
de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peli- explotaciones agrícolas.
grosas, siendo dicha autorización —necesariamente
posterior a la primera pero no vinculada por ella— de (2) La necesidad justificada de vivienda unifami-
exclusiva competencia municipal, a efectos de verifi- liar aislada, cuando esté vinculada a un desti-
car si se cumplen las condiciones urbanísticas y de no relacionado con fines agrícolas, forestales
intervención en materia de edificación o actividades o ganaderos.
que son de competencia municipal.
(3) La conservación, rehabilitación o reforma de
La jurisprudencia a que nos acabamos de referir edificaciones, construcciones o instalaciones
precisa que la autorización del artículo 44.2 del Re- existentes.
glamento de Gestión tiene una finalidad claramente
diferenciada de la licencia prevista en el artículo 9 del (4) Las características propias de los ámbitos del
RSCL y, en su caso, del Reglamento de Actividades Hábitat Rural Diseminado.
Molestas. La autorización del artículo 44 del RGU sólo
(5) La ejecución y el mantenimiento de las infra-
tiene por objeto comprobar la utilidad pública o in-
estructuras y los servicios, dotaciones y equi-
terés social de las edificaciones o instalaciones (o la
pamientos públicos.
no formación de núcleo de población en el caso de
edificios aislados dedicados a viviendas unifamiliares) Estos actos están sujetos a licencia municipal y
mientras que la licencia del artículo 9 RSCL o la del Re- cuando se trate de vivienda unifamiliar, además,
glamento de actividades molestas atienden al ámbito a la aprobación de un Proyecto de Actuación.
propio de la intervención municipal de la edificación y
uso del suelo o de las actividades clasificadas.» c) Actuaciones de Interés Público, previa aprobación
de un Plan Especial o Proyecto de Actuación.
Autorización autonómica que condiciona el otorga-
miento de la licencia municipal, de manera que la dene- 2. Suelo no urbanizable de especial protección: las
gación de la primera impide la concesión de la segunda obras, construcciones, instalaciones y edificaciones que
(Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de febrero de podrán realizarse son las expresamente previstas y per-
2000 —Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección mitidas por el planeamiento y que sean compatibles con
5.ª; Recurso de Casación núm. 2484/1994—). el régimen de protección.
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3. Suelo no urbanizable en el que deban implantarse resulta minimizada. Entre estos usos condicionados se
o por el que deban discurrir infraestructuras y servicios, encuentran:
dotaciones o equipamientos públicos: únicamente po-
drán llevarse a cabo las construcciones, obras e instala- a) El uso de vivienda familiar.
ciones en precario y de naturaleza provisional realizadas
b) Los usos vinculados a actividades declaradas de
con materiales fácilmente desmontables y destinadas
interés general.
a usos temporales, que deberán cesar y desmontarse
cuando así lo requiera el municipio y sin derecho a in- Son usos prohibidos aquellos en relación con los
demnización alguna. cuales no es posible autorizar ninguna actividad, dado
que la incidencia de las actuaciones que se vinculan a
La Ley 6/1997, de 8 de julio, de Suelo Rústico de Illes
los mismos resulta incompatible con la protección del
Balears, distingue también dos categorías de suelo no suelo rústico.
urbanizable (protegido y común), permitiéndose en am-
bas tanto la explotación agrícola, forestal, cinegética y La Ley 5/1999, de 8 de abril, de urbanismo de Castilla
pecuaria mediante el uso de medios técnicos e instala- y León, distingue (artículo 16) hasta diez categorías de
ciones adecuadas como las actividades que se autoricen suelo no urbanizable, que tiene carácter residual17:
y las segregaciones que respeten dicha ley y la normati-
va agraria (artículos 11 a 13). a) Suelo rústico común.
Clasifica los usos posibles en suelo no urbanizable b) Suelo rústico de entorno urbano.
en admitidos, condicionados y prohibidos, en relación a
c) Suelo rústico con asentamiento tradicional.
los cuales se distinguen tres tipos de actuaciones, según
que no comporten la ejecución de obras de edificación, d) Suelo rústico con protección agropecuaria.
comporten la ejecución de obras en edificaciones e ins-
talaciones existentes o supongan la construcción de edi- e) Suelo rústico con protección de infraestructuras.
ficaciones o instalaciones de nueva planta (artículo 18).
f) Suelo rústico con protección cultural.
Se consideran usos admitidos:
g) Suelo rústico con protección natural.
a) Los usos relacionados con el destino o la natura-
leza de las fincas. h) Suelo rústico con protección especial.
b) Los usos relacionados con la ejecución y el man- i) Suelo rústico de actividades extractivas.
tenimiento de las infraestructuras públicas.
j) Suelo rústico de asentamiento irregular.
Dentro de este uso se consideran incluidas las acti-
Incluso prevé la posibilidad de que los mismos te-
vidades que no comporten actuaciones de edificación.
rrenos tengan cabida en más de una categoría de suelo
También se consideran incluidas en los usos relaciona-
no urbanizable, en cuyo caso se aplicará el régimen que
dos con el destino o la naturaleza de las fincas los edi-
otorgue mayor protección o, cumulativamente, la pro-
ficios o instalaciones vinculados a dichas actividades y
tección dispensada a ambas categorías.
necesarios para el desarrollo de actividades agrícolas o
de conservación y defensa del medio natural. En el resto Respecto al estatuto de la propiedad, el artículo 23
de los casos la autorización de edificaciones requiere la reconoce el derecho a usar, disfrutar y disponer de los
declaración de interés general. terrenos conforme a su naturaleza rústica (explotación
de los recursos naturales). Frente a esta facultad contra-
También los usos recreativos, educativos, culturales pone el resto como excepcionales:
y científicos deberán ser declarados de interés general
salvo que se efectúen en ejecución de un plan especial o a) Construcciones e instalaciones vinculadas a ex-
de un plan de ordenación del medio natural. plotaciones agrícolas, ganaderas, forestales, ci-
negéticas y otras análogas vinculadas a la utiliza-
Entre las actividades vinculadas a los usos comple- ción racional de los recursos naturales.
mentarios de la actividad tradicional se incluyen las re-
lacionadas con el agroturismo y aquellas que resulten b) Actividades extractivas, incluida la explotación
calificadas en aplicación de su regulación específica. minera, las canteras y la extracción de áridos o
tierras, así como las construcciones e instalacio-
Son usos condicionados aquellos que sólo podrán nes vinculadas a las mismas.
efectuarse en la forma que los instrumentos de planea-
miento general establezcan, que deberán definir los re- c) Obras públicas e infraestructuras en general, así
quisitos y procedimientos para garantizar que la inciden- como las construcciones e instalaciones vincula-
cia de las actividades a ellos vinculadas es admisible o das a su ejecución, conservación y servicio.
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d) Construcciones e instalaciones propias de los En el suelo no urbanizable de protección reconoce
asentamientos tradicionales. a los propietarios las siguientes facultades (artículo 28):
e) Construcciones destinadas a vivienda unifamiliar a) La realización de los actos precisos para la utiliza-
aislada y que no formen núcleo de población. ción y explotación agrícola, ganadera, forestal, ci-
negética o análoga a la que estén efectivamente
f) Obras de rehabilitación, reforma y ampliación de destinados, conforme a su naturaleza y mediante
las construcciones e instalaciones existentes que el empleo de medios técnicos e instalaciones,
no estén declaradas fuera de ordenación. compatibles con la preservación de los valores
que motivan su inclusión en esta clasificación de
Llama la atención la configuración como excepcional suelo. Esta facultad comprende sólo los trabajos
de las construcciones e instalaciones vinculadas a la uti- y las instalaciones que sean indispensables y es-
lización racional de los recursos naturales cuando en el tén permitidos o, en todo caso, no prohibidos
TRLS-2008 se incluyen dentro de las facultades de uso, por las ordenaciones territorial y urbanística, de-
disfrute y explotación del mismo conforme al estado, biendo ejecutarse en los términos de éstas y con
clasificación, características objetivas y destino que ten- sujeción, además y, en todo caso, a las limitacio-
ga en cada momento (artículo 8.1.a]). nes impuestas por la legislación civil y la adminis-
trativa aplicable por razón de la materia.
Por otra parte, el artículo 25 de la Ley 5/1999 distin-
gue usos permitidos (compatibles con la protección de b) La realización de obras, edificaciones y construc-
cada categoría de suelo y que no precisan de una au- ciones y el desarrollo de usos y actividades que
torización expresa al margen de la licencia urbanística), se legitimen expresamente en los términos dis-
usos sujetos a autorización de la Comunidad Autónoma, puestos por la propia ley mediante calificación
previa a la licencia urbanística y usos prohibidos (incom- urbanística.
patibles con la protección de cada categoría de suelo
rústico). Además, reconoce las siguientes facultades:
Los artículos 59 a 65 del Decreto 22/20047, de 29 de a) Actuaciones específicas siempre que estén con-
enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urba- templadas en la legislación sectorial y permitidas
nismo de Castilla y León, pormenoriza los usos que se expresamente por el planeamiento.
incluyen en cada tipo dentro de cada categoría de suelo
b) Obras e instalaciones y los usos requeridos por
rústico.
los equipamientos, infraestructuras y servicios pú-
La legislación valenciana (Ley 10/2004, de 9 de di- blicos estatales, autonómicos o locales que preci-
ciembre, del suelo no urbanizable de la Comunidad sen localizarse en terrenos con esta clasificación.
Valenciana) distingue únicamente dos categorías de
c) Construcciones e instalaciones que sean de inte-
suelo no urbanizable: común y protegido. Y respecto rés público o social, por su contribución a la orde-
a las facultades de los propietarios del suelo con esta nación y el desarrollo rurales o porque hayan de
clasificación reconoce con carácter general el derecho emplazarse en el medio rural (en claro paralelis-
a usar, disfrutar y disponer de su propiedad de confor- mo esta redacción con el artículo 13.1 del TRLS-
midad con la naturaleza de los terrenos: fines agrícolas, 2008):
forestales, ganaderos, cinegéticos u otros vinculados a
la utilización racional de los recursos naturales (artículo 1) Las de carácter agrícola, forestal, cinegético o
7.1). Esta facultad comprende el empleo de instalacio- análogo, así como las infraestructuras necesarias
nes y medios técnicos adecuados y ordinarios que no para el desarrollo y realización de las actividades
supongan la transformación de los terrenos. correspondientes. Los usos agrícolas, forestales,
cinegéticos o análogos, que deberán ser confor-
Junto a aquélla contempla también una facultad mes en todo caso con su legislación específica,
de carácter excepcional, permitiendo la realización de comprenderán las actividades, construcciones o
obras, construcciones, instalaciones y edificaciones que instalaciones necesarias para las explotaciones
excedan de las anteriores y estén expresamente legiti- de tal carácter, incluidas las de elaboración de
madas o atribuidas por la ordenación territorial y urba- productos del sector primario, así como el acce-
nística. sorio de vivienda.
La Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de Madrid, 2) Las de carácter extractivo. El uso extractivo
divide cada clase de suelo en categoría primaria, que comprenderá las construcciones e instalaciones
precisa el régimen propio de la clase de suelo corres- estrictamente indispensables para la investiga-
pondiente, y categoría secundaria, que complementa a ción, obtención y primera transformación de los
la primera. recursos minerales o hidrológicos. La superficie
Número 117 I Julio 2012 LA LEY Práctica Urbanística© I 61Edificación de viviendas en suelo no urbanizable
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mínima de la finca soporte de la actividad será la b) Las obras previstas en el planeamiento territorial
funcionalmente indispensable. y urbanístico para el establecimiento de usos y
servicios de prestación por parte de las adminis-
3) Las instalaciones de dominio y uso público des- traciones públicas.
tinadas al ejercicio de actividades científicas, do-
centes y divulgativas relacionadas con los espa- c) Los caminos y las vías proyectadas y las infraes-
cios naturales, incluyendo el alojamiento, si fuera tructuras o redes para su ejecución y manteni-
preciso. En estos supuestos, la superficie mínima miento con arreglo al planeamiento territorial y
de la finca será la que funcionalmente sea indis- urbanístico y conforme a la legislación sectorial
pensable. pertinente.
4) Las actividades que favorezcan el desarrollo rural La Comunidad Autónoma de Asturias (Decreto Le-
sostenible, incluyendo las de comercialización de gislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el
productos agropecuarios y los servicios comple- Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes e
mentarios de dichas actividades. materia de ordenación del territorio y urbanismo) regula
cinco categorías de suelo no urbanizable:
5) Los establecimientos de turismo rural en edifica-
ciones rurales tradicionales rehabilitadas al efec- a) Suelo no urbanizable de especial protección, in-
to, dentro de los límites superficiales y de capaci- tegrado por aquellos espacios cuyos excepciona-
dad que se determinen reglamentariamente. les valores de cualquier género les hagan mere-
cedores de un alto grado de protección.
Sorprende la inclusión en este epígrafe (artículo 29.3)
de los dos primeros supuestos (explotación de los recur- b) Suelo no urbanizable de interés, compuesto
sos naturales y actividades extractivas, que en definitiva por aquellos terrenos que, sin estar incluidos en
pueden incluirse en la primera) por cuanto el artículo 8.1 ninguna otra de las categorías de este artículo,
y 13.1 del TRLS-2008 contemplan este uso como el nor- deban quedar preservados del desarrollo urba-
mal en el suelo no urbanizable y no los sujeta a ningún nístico y sometidos a un régimen específico de
procedimiento excepcional. protección por disponerlo así el planeamiento te-
rritorial, urbanístico o sectorial, en consideración
La regulación del País Vasco (Ley 2/2006, de 30 de a sus valores paisajísticos, históricos, arqueoló-
junio, del suelo y urbanismo) guarda gran semejanza con gicos, científicos, ambientales o culturales, por
la básica estatal. El artículo 20 delimita el contenido bá- la existencia de riesgos naturales debidamente
sico del derecho de propiedad del suelo en relación al acreditados, singularidades agrícolas, forestales
uso y disfrute y la explotación normales del bien a tenor o ganaderas, o para la preservación del peculiar
de su situación, características objetivas y destino, con- sistema de poblamiento del territorio asturiano,
formes o, en todo caso, no incompatibles con la legisla- así como en función de su sujeción a limitaciones
ción administrativa que le sea aplicable, y en particular la o servidumbres para la protección del dominio
ordenación urbanística. A esta facultad genérica añade público.
la de realizar usos o actividades consideradas admisibles
Se clasificarán también como suelo no urbaniza-
expresamente por las Directrices de Ordenación del Te-
ble de interés los terrenos situados alrededor de
rritorio y el resto del planeamiento territorial y urbanísti-
los núcleos rurales cuya preservación del proceso
co, mediante el empleo de los medios técnicos y de las
urbanizador sea conveniente para el manteni-
instalaciones ordinarias y adecuadas.
miento del propio núcleo y de sus valores pai-
Comprende además la ejecución de los trabajos y sajísticos y tradicionales, sin necesidad de que
obras de edificación, construcción o instalación necesa- dichos terrenos sean objeto, en el momento en
rias para los usos o actividades descritos (artículo 23.3). que se aprueba su ordenación, de un uso agríco-
la, forestal o ganadero.
Asimismo, podrán llevarse a cabo en suelo no urba-
c) Suelo no urbanizable de costas.
nizable:
d) Suelo no urbanizable de infraestructuras.
a) Las actuaciones dirigidas específicamente y con
carácter exclusivo al establecimiento de dotacio- e) Núcleo rural, como categoría de suelo no urbani-
nes, equipamientos y actividades declarados de zable objeto de ocupación residencial.
interés público por la legislación sectorial apli-
cable o por el planeamiento territorial, y que en Pero la regulación de los usos no se organiza en tor-
todo caso, y para el caso concreto, sean además no a estas categorías de suelo no urbanizable, sino que
declaradas de interés público por resolución de se definen usos permitidos (sujetos a licencia urbanísti-
la diputación foral correspondiente previo trámi- ca, únicamente), autorizables (requieren de autorización
te de información pública de veinte días. previa amén de la licencia urbanística), incompatibles
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(son aquellos que no cumplen alguno de los requisitos f) Los usos y construcciones industriales, comer-
exigidos para los usos permitidos o autorizables y cuya ciales y de almacenamiento cuya ubicación en suelo
eventual admisibilidad requiere, con anterioridad a cual- rústico sea imprescindible.»
quier otra autorización o licencia, la nueva aprobación o
modificación de un planeamiento en virtud del cual se Y el artículo 112 hace lo propio con las construccio-
nes y usos admisibles —excepcionalmente— en el suelo
habilite el suelo afectado por la finalidad pretendida) y
rústico de especial protección, previa prohibición expre-
usos prohibidos (son aquellos que los Planes Generales
sa de las construcciones, actividades y usos que impli-
de Ordenación imposibilitan en suelo no urbanizable y
quen la transformación de su naturaleza y destino o in-
que en ningún caso podrán llevarse a cabo, salvo que se
frinjan el concreto régimen limitativo establecido por el
produzca la aparición de nuevos criterios urbanísticos y
planeamiento territorial y la legislación sectorial:
éstos se materialicen a través de la oportuna revisión del
planeamiento). «a) Las instalaciones que sean necesarias para las
explotaciones agrícolas, ganaderas, forestales y otras
Posteriormente se regulan las condiciones y proce- análogas, que guarden relación con la naturaleza, ex-
dimientos para la realización de actividades (al servicio tensión y utilización de la finca, incluidas las vivien-
de obras públicas y de equipamiento o dotaciones de das de las personas que hayan de vivir y vivan real
interés público o social) y de usos (industriales y agroga- y permanentemente vinculadas a la correspondiente
naderos). explotación.
Todo el suelo rústico en Cantabria es protegido, dis- b) Las instalaciones agroalimentarias comple-
tinguiéndose una protección ordinaria (podría asimilarse mentarias, teniendo esa consideración, entre otras,
al suelo rústico común de otras Comunidades Autóno- las que tengan por objeto la transformación y venta
mas) y una protección especial. En ambos, la Ley 2/2001, directa de los productos de la explotación.
de 25 de junio, del suelo, reconoce a los propietarios,
en coherencia con lo dispuesto en el artículo 13.1 del c) Las construcciones e instalaciones, permanen-
TRLS-2008, la facultad de usar, disfrutar y disponer de sus tes o no, vinculadas a la ejecución, entretenimiento y
terrenos de conformidad con la naturaleza de los mis- servicio de obras públicas e infraestructuras.
mos. Deberán destinarse a la explotación racional de los d) Las actividades y usos considerados de utilidad
recursos naturales dentro de los límites que establezcan pública o interés social por la Administración secto-
la ley y el planeamiento (artículo 110). rial correspondiente, así como otros usos que fuera
imprescindible ubicar en suelo rústico.
El artículo 113 pormenoriza las construcciones autori-
zables en suelo rústico de protección genérica: e) Las actividades extractivas y las construcciones
vinculadas a ellas, siempre que se trate de un suelo
«a) Las instalaciones que sean necesarias para las
rústico especialmente protegido para esa finalidad.
explotaciones agrícolas, ganaderas, forestales y otras
análogas que guarden relación con la naturaleza, ex- f) Las obras de reestructuración, renovación y re-
tensión y utilización de la finca, incluidas las vivien- forma de edificaciones preexistentes, que no estén
das de las personas que hayan de vivir y vivan real fuera de ordenación, para ser destinadas a los usos
y permanentemente vinculadas a la correspondiente autorizados en este artículo, así como a uso residen-
explotación. cial, cultural, actividad artesanal, de ocio o turismo
rural, siempre que estén incluidas en un Catálogo
b) Las instalaciones agroalimentarias comple- de Edificaciones en Suelo Rústico elaborado por el
mentarias, considerándose como tales, entre otras, Ayuntamiento que incluya las edificaciones existen-
las que tengan por objeto la transformación y venta tes con características arquitectónicas, tipológicas
directa de los productos de la explotación. y constructivas propias de una edificación rural del
entorno y una superficie construida no inferior a cin-
c) Las construcciones e instalaciones, permanen- cuenta metros cuadrados.»
tes o no, vinculadas a la ejecución, entretenimiento y
servicio de obras públicas e infraestructuras. En el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de
Cataluña (Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto) se
d) Las actividades y usos considerados de utilidad estructuran en cuatro bloques las facultades de los pro-
pública o interés social por la Administración secto- pietarios de suelo no urbanizable (artículo 47):
rial correspondiente, así como otros usos cuya ubica-
ción en suelo rústico fuera imprescindible. a) Con carácter general, tienen derecho a usar, dis-
frutar y disponer de sus propiedades de acuerdo
e) Las actividades extractivas y las construcciones con la naturaleza rústica de los terrenos, a fin de
vinculadas a ellas. realizar una explotación racional de los recursos
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