La Iniciativa Mérida: un problema común de seguridad
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De Raíz Diversa vol. 2, núm. 3, enero-junio, pp. 161-197, 2015
La Iniciativa Mérida: un problema común de seguridad* 1
Fuensanta Medina Martínez**2
Resumen. A partir de 2006 la política exterior mexicana tendrá entre sus prio-
ridades combatir los problemas de seguridad vinculados al comercio de drogas
ilegales, tráfico de armas y trata de personas, generando un mayor apoyo en re-
cursos materiales y asesoría por parte de los Estados Unidos de América. Como
resultado de esta colaboración, se resolvió implementar la Iniciativa Mérida.
A pesar de los esfuerzos de México y Estados Unidos para erradicar el co-
mercio de drogas por medio de la ejecución de la Iniciativa Mérida, los resulta-
dos no han sido los esperados. Esto se debe a que se han olvidado que la salida
no debe limitarse al combate de las organizaciones de traficantes; sino que tam-
bién necesitan atender necesidades como el deterioro en la calidad de vida de
la población, la falta de oportunidades educativas y la insuficiente política de
generación de empleo.
A la vez, resulta necesaria la cooperación eficaz de los EE.UU. en materia de
reducción en la demanda de los consumidores, así como del compromiso real
de cortar el flujo de armas que abastece a los cárteles mexicanos; no olvidando
que si bien éste es un problema que circula por México, su fin último es fluir
fuera de las fronteras, haciendo de la cooperación y el compromiso bilateral
una herramienta necesaria para enfrentar la situación.
Palabras clave: Iniciativa Mérida, narcotráfico, México-Estados Unidos.
Abstract. Since 2006 Mexican foreign policy will have among its priorities
combat security problems linked to illegal drug trade, arms trafficking and
human trafficking, generating greater support in material resources and
guidance from the United States. As a result of this collaboration, it was decided
to implement the Merida Initiative.
Despite ttthe efforts of Mexico and the United States to eradicate the drug
trade through the implementation of the Merida Initiative, the results have not
been as expected. This is because they have forgotten that the output should not
be limited to combat trafficking organizations; but also need to be addressed
other needs as deterioration in the quality of life of the population, lack of
educational opportunities and insufficient job creation policy.
At the same time, is necessary the effective cooperation of the US for the
reduction in consumer demand, as well as the real commitment to cut the
flow of weapons that caters to Mexican cartels; not forgetting that while this
*
El presente artículo forma parte de una investigación más amplia sobre el Plan Colombia
y la Iniciativa Mérida en una perspectiva comparada.
**
Programa de Estudios Políticos e Internacionales, El Colegio de San Luis.
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Medina Martínez.- La iniciativa Mérida: un problema común de seguridad
is a problem that flows through Mexico, the ultimate goal is to flow outside its
borders, making cooperation and bilateral engagement a necessary coping tool.
Keywords: Mérida Initiative, drug trafficking, Mexico-United States.
Recibido: 03 de junio de 2014. Aceptado: 04 de noviembre de 2014.
Introducción
A partir de diciembre de 2006, fecha en que Felipe Calderón inaugura
un nuevo mandato presidencial del Partido Acción Nacional (pan), la po-
lítica exterior mexicana tendrá entre sus prioridades la compatibilidad de
intereses y objetivos con la política de seguridad nacional de los Estados
Unidos de América. Los problemas de seguridad vinculados al comercio
de drogas ilegales, tráfico de armas y la trata de personas, dominarán la
agenda diplomática entre ambos gobiernos, al grado de viabilizar proyec-
tos de carácter regional en el que México tendrá un mayor apoyo en recur-
sos materiales y asesoría en comparación con los países de Centroamérica
y el Caribe. Al iniciar el nuevo siglo, tanto la contención del flujo de dro-
gas ilegales hacia los Estados Unidos, como de las redes delictivas asocia-
das a su procesamiento, transportación y venta, colocaban a México en un
lugar prioritario dentro de la estrategia antidrogas del gobierno nortea-
mericano.
Si bien las organizaciones de traficantes de drogas ilícitas en México
lograban fortalecerse y operar con cierta permisividad gubernamental
hacia la última década del siglo xx, su inclusión en la agenda de seguridad
nacional obedece en una proporción importante a un acontecimiento ex-
terno, como los atentados terroristas del 11 de septiembre en los Estados
Unidos y, en menor grado, a una iniciativa gubernamental. En las dos
administraciones que antecedieron al gobierno de Calderón los asuntos
de seguridad estuvieron determinados en lo externo por las relaciones co-
merciales con los Estados Unidos, mientras que en su dimensión interna
con las demandas sociales de democratización política. De acuerdo con
Raúl Benítez Manaut, la última administración del Partido Revoluciona-
rio Institucional (pri) con Ernesto Zedillo (1994-2000) limitó la agenda
de seguridad al conflicto sociopolítico derivado del alzamiento zapatista
de 1994 como al seguimiento del Tratado de Libre Comercio de Améri-
ca del Norte (tlcan); mientras que Vicente Fox (2000-2006) del Partido
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Acción Nacional heredó una agenda a la que le fueron agregados asuntos
como la migración, la inseguridad pública y el terrorismo internacional
(Benítez 2010: 9). En lo concerniente a la seguridad interna, durante la
presidencia de Zedillo y Fox las estructuras institucionales de seguridad
que operaron en los años de gobierno priísta permanecieron intactas a
pesar de dar claras muestras de un desfase en términos de eficacia para
atender los problemas de inseguridad pública. No es sino hasta la llegada
de Calderón a la presidencia de México que el tráfico de drogas en sus di-
ferentes expresiones se torna en el principal asunto de seguridad nacional
e internacional, hecho que significó buscar recursos económicos y ase-
soría norteamericana ante la incapacidad mostrada por las instituciones
mexicanas responsables de la seguridad pública.
El programa de seguridad transnacional firmado entre el presidente
norteamericano George W. Bush y el mandatario mexicano, Felipe Calde-
rón, denominado Iniciativa Mérida (im), respondía a un contexto distinto
de cooperación no sólo por el hecho de haberse incorporado el terroris-
mo como uno de los objetivos centrales, sino porque las organizaciones
de traficantes en México habían logrado extender con eficacia sus redes
delictivas hacia el resto de América Latina. Por otra parte, no resultaba
un hecho menor el cambio de percepción de la élite gobernante nortea-
mericana hacia México luego de tres décadas en que había prevalecido la
desconfianza y, en consecuencia, una precaria ayuda antidrogas en com-
paración a los recursos canalizados hacía otros países de América Latina
(Chabat 2009: 32-33).
Situando el enfoque teórico en la escuela realista, en el presente acápite
concentramos nuestra reflexión en la Iniciativa Mérida como un acto fun-
dacional del gobierno de Felipe Calderón, escudriñando sus implicaciones
en materia de seguridad y combate al narcotráfico en México. La dificultad
de establecer señalamientos concluyentes respecto a un programa en pro-
ceso de aplicación nos conduce a una valoración del mismo a partir de la
información periodística, informes sobre el tráfico y el crimen organizado
emitidos por ambos gobiernos y organismos internacionales, así como de
las incipientes investigaciones académicas que han empezado a publicarse
en México; siendo así la hipótesis de este trabajo que a través de la Iniciati-
va Mérida se trastocan en más de un sentido los elementos fundamentales
de la Seguridad Nacional Mexicana, entendida ésta como la capacidad del
Estado mexicano para atender en forma autónoma su seguridad pública y
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para seguir manteniendo un grado de autonomía relativa con respecto a
los intereses de los Estados Unidos de América.
De esta forma, y a manera de ubicación contextual, realizamos un bre-
ve recuento de los convenios bilaterales entre México y Estados Unidos,
en materia de seguridad y combate al crimen organizado y el terrorismo,
suscritos principalmente durante la primera década del siglo xxi.
Un pedregoso camino para la firma de acuerdos en materia de
“Narcotráfico” y Terrorismo
En la década de los ochenta del siglo xx el tráfico de drogas ilegales se en-
contraba estructurado básicamente entre el sur y el norte del Continente
Americano. Mientras en el área andina, específicamente en Perú y Bolivia,
extensas zonas se destinaban al abastecimiento de materia prima, en Co-
lombia, se trasformaba la base de coca que circulaba a través de las redes
de transportación asentadas en Centroamérica, el Caribe y México. Con-
formado un lucrativo mercado de fármacos ilegales en los Estados Unidos
de América durante los años setenta, los esfuerzos promovidos desde la
Casa Blanca para desarticular las redes de cultivo, procesamiento y la
transportación no habían logrado alterar tanto la oferta como la demanda
en las siguientes décadas. Diez años después, el gobierno estadounidense
terminó por aceptar que la complejidad del tráfico de drogas en su país se
encontraba al punto de considerarse como la principal amenaza interna.
La interpretación que hiciera George Bush respecto a los niveles de
consumo reportados por su país en poco más de una década, lo llevaron a
concebir un plan de combate con implicaciones regionales. La Estrategia
Nacional para el control de Drogas (end), emitida por Bush en septiembre
de 1989, establecía que el complejo problema del tráfico de drogas debía
atender el ciclo productivo que involucraba tanto el sur como el norte del
Continente Americano (The White House 1989: 59). En tanto al interior
de los ee.uu eran impulsadas un conjunto de disposiciones de carácter
punitivo, hacia fuera se buscaba romper con el ciclo productivo a través
de la destrucción de cultivos y la interdicción de droga principalmente en
Colombia, Perú y Bolivia (The White House 1989: 61-69).
En esos años, ciudades fronterizas y costeras de México eran utiliza-
das como lugares de paso de los cargamentos de droga procedentes de
Sudamérica. La integración de México al programa antidrogas de la admi-
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nistración Bush aconteció en febrero de 1989 con la firma del Convenio
entre México y los Estados Unidos para la Cooperación en la Lucha contra
el Narcotráfico. El esfuerzo bilateral se concentraría básicamente en alte-
rar el proceso de oferta y demanda a través de la destrucción de cultivos
como de incrementar la incautación de cargamentos aéreos y marítimos.
Comprometido a traducir en una versión doméstica el convenio antidro-
gas firmado con los estadounidenses, el entonces presidente de México,
Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), emprendió el Programa Nacional
para el Control de Drogas en enero de 1992. Como parte del programa
implementado en México aparece el Centro de Planeación para el Control
de Drogas (cendro), entidad cuya labor sería la de coordinar a las dife-
rentes instituciones mexicanas involucradas en la lucha antidrogas. Al año
siguiente el régimen mexicano consideró necesario concentrar el trabajo
de planeación y operatividad antidrogas en una institución de carácter
federal, es entonces que aparece el Instituto Nacional de Combate al Nar-
cotráfico.
Pero las acciones emprendidas durante la década de los noventa en
países de América Latina derivadas del plan estadounidense de 1989 re-
sultaron de limitado alcance. La destrucción de extensas hectáreas de hoja
de coca en Perú y Bolivia no derivó en la escasez de la materia prima en
Colombia como plantearon los norteamericanos, por el contrario, incenti-
vó la migración de los cultivos hacia diferentes regiones colombianas en la
modalidad de agricultura intensiva. Lo mismo aconteció con la inoperan-
cia temporal de rutas de transportación de la droga en el área andina y el
Caribe, la exploración de nuevas vías por parte de los traficantes a través
de Centroamérica y el Océano Pacífico mantuvo abastecido a los consu-
midores en los ee.uu. Pero al cabo de una década, las versiones nacionales
de la estrategia antidrogas iniciada por el presidente Bush habían resulta-
do insuficientes para lograr la disminución de los índices de consumo y
propiciar una escasez de droga ilegal luego de la destrucción de cultivos
de hoja de coca y la interdicción de cargamentos.
A pesar de no haberse alcanzado el objetivo principal de la lucha anti-
drogas durante los años noventa, los estadounidenses avanzaron hacia una
participación más directa en la logística y la operatividad contra los trafi-
cantes en el área Andina. El Plan Colombia, firmado entre los gobiernos
de Colombia y los Estados Unidos establecía una cooperación bilateral sin
precedente en términos de recursos materiales, asesoría de inteligencia,
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así como de injerencia norteamericana en el área andina. Pero los efectos
de una década de programas antidrogas en Sudamérica se podían consta-
tar en otras partes de América Latina.
Al iniciar el siglo xxi nuevas organizaciones dedicadas al tráfico de
estupefacientes emergían fuera de la región andina para ocupar el lugar
que dejaban los llamados “cárteles” colombianos luego de su desmembra-
miento en los años noventa. En México era posible comprobar la confor-
mación de poderosos “cárteles” de la droga con capacidad de disputarle a
cualquier otra organización las rutas de transportación hacia los Estados
Unidos de América, así como el control del incipiente mercado de consu-
midores en nuestro país. Entre los factores que propiciaron en la última
década la formación de vigorosas organizaciones de traficantes en México
podemos señalar:
la consolidación de un mercado negro de drogas como la cocaína y la he-
roína a causa de las políticas punitivas en los Estados Unidos; la emergen-
cia de un mercado de consumidores en México; la reducción al mínimo de
las capacidades de los cárteles colombianos producto del Plan Colombia;
y la ineficiencia y corrupción de las estructuras de seguridad (Rodríguez
2010:43).
La ubicación de dichos cárteles como de su zona de influencia en la
República Mexicana permitían identificarlos de la siguiente manera:
1) el del Golfo, teniendo a los temidos Zetas como brazo armado, contro-
lando la ruta que va desde la frontera Guatemala-México hasta Tamaulipas
y Texas; 2) el de Sinaloa, encabezado por [Joaquín Guzmán Loera, alias]
el Chapo Guzmán; 3) la escisión de ese cártel, integrando la organización
liderada por Arturo Beltrán Leyva; 4) el cártel de Juárez; 5) el de Tijuana;
y 6) La Familia Michoacana (Benítez 2010:10-11).
En este contexto, la política exterior de los Estados Unidos redefinirá
sus objetivos y sus alcances con posterioridad a los ataques terroristas del
11 de septiembre de 2001 a la ciudad de Nueva York. A partir de dichos
acontecimientos la Estrategia de Seguridad Nacional (esn) contemplará
controles de seguridad interna más rígidos como la ampliación de la pre-
sencia bélica estadounidense en regiones consideradas potencialmente
peligrosas a los intereses nacionales. El discurso bélico asumido por el
régimen norteamericano establecía la internacionalización de una guerra
contra las organizaciones terroristas asentadas en diferentes países del
mundo, situación que podía derivar en el asedio, la agresión e, incluso, la
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intervención directa para deponer regímenes políticos bajo sospecha de
proteger o financiar organizaciones delictivas. El carácter transnacional
que adquirían las acciones armadas estadounidenses requirió de un es-
fuerzo compartido al que pronto se le sumaron varios países identificados
con los postulados pronorteamericanos.
Corresponde al entonces mandatario George W. Bush llevar adelante
la esn luego de su presentación oficial en septiembre de 2002. Los pilares
principales en los que se apoyaba la propuesta se encontraban en la segu-
ridad y la economía internacional. De acuerdo al régimen estadouniden-
se, los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 requerían de nuevas
acciones para mejorar el sistema de seguridad así como de medidas que se
anticiparan a cualquier intento de agresión armada. Mientras en el pasado
se necesitaba “tener grandes ejércitos y grandes capacidades industriales
para poner en peligro a Norteamérica”, los acontecimientos recientes en
Nueva York demostraron “que redes de individuos [podían] traer gran
caos y sufrimiento por menos de lo que cuesta comprar un solo tanque”
(The White House 2002: 2).
Pero la amenaza no se circunscribía únicamente a territorio estadou-
nidense según la interpretación del presidente Bush, sino que de fondo,
se pretendía atentar contra la democracia, el libre mercado y los derechos
humanos. La estabilidad internacional requería entonces de sumar países
que compartieran esa interpretación de la realidad para enfrentar a las
organizaciones terroristas como a los regímenes de gobierno que tuvieran
algún tipo de participación en dichas actividades. Al considerarse que la
existencia de países interesados en hacerse de armas de destrucción masi-
va representaban un riesgo para el sistema internacional, se dejaba allana-
do el camino para futuras intervenciones sin mayor fundamento que una
serie de presupuestos o señalamientos carentes de sustento.
Mientras los países con mayor poderío militar se encargarían de la par-
te operativa como de las acciones de inteligencia contra las organizaciones
terroristas y los regímenes de gobierno bajo sospecha de brindar algún
tipo de colaboración, el resto de los aliados recibiría asistencia militar
para atender los problemas de seguridad relacionados con el creciente trá-
fico de drogas y la estructuración de sus organizaciones delictivas. A nivel
interno, los Estados Unidos reformaron sus instituciones de seguridad
nacional, por lo que aparece el Homeland Security.
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Durante la administración Bush se emitieron con posterioridad a la
ens otros programas que en esencia planteaban cuestiones puntuales de la
contienda contra el terrorismo declarada desde el 2001. Al cubrirse en un
primer momento un conjunto de disposiciones destinadas a incrementar
la seguridad interna de los ee.uu., aparecía con carácter de urgente esta-
blecer una serie de medidas que en esencia pudieran anticiparse a cual-
quier agresión futura (National Strategy for Combating Terrorism 2003: 2).
En esa tesitura es que en febrero de 2003 la Estrategia Nacional Contra
el Terrorismo matizaba entre organizaciones con alcance transnacional
y aquellas con un margen de actividad en una dimensión regional. En
el primer grupo se ubicaba la organización Al Qaeda, mientras que en
el segundo las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (farc) y
la organización separatista Abu Sayyaf de Filipinas (National Strategy for
Combating Terrorism 2003: 8).
Gradualmente se fueron emitiendo una serie de programas con preten-
siones de legitimar el intervencionismo de los estadounidenses y sus alia-
dos. La Estrategia Nacional para Combatir Armas de Destrucción Masiva,
presentada en diciembre de 2002, además de reiterar los postulados del
año anterior, relativos a la intervención preventiva, intentaba controlar la
adquisición y desarrollo de armas nucleares para ciertos países, mientras
que validaba su utilización con fines defensivos.
De acuerdo con el esn, el gobierno de Washington consideró que Amé-
rica del Norte constituía una región estratégica dentro de la geopolítica
estadounidense, razón por la que se justificaba el establecimiento del
Comando Norte en octubre de 2002. El complejo de seguridad militar
abarcaría de Alaska hacia México, e incluía también el espacio aéreo como
el marítimo de dichos territorios.
Mientras tanto, hacia el resto del Continente Americano el Coman-
do Sur, en coordinación con la Cuarta Flota, mantenían bajo resguardo
a Centroamérica, el Caribe y Sudamérica. No será sino hasta octubre de
2008 que la geopolítica norteamericana extenderá su presencia hacia el
Continente Africano con la formación del Comando África cuya base se
instaló en Alemania.
Para asegurar la participación de sus dos socios comerciales de Améri-
ca del Norte, Estados Unidos firmó con ellos la Alianza para la Seguridad
y Prosperidad de América del Norte (aspan) en marzo de 2005. Planteado
como un instrumento de cooperación entre Estados Unidos, Canadá y
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México, representa una continuidad con el tlcan iniciado en la década
anterior, con la salvedad de que no se constituye en instrumento de obli-
gatoriedad entre las partes (ASPAN 2005: 1).
Pero ante el evidente fortalecimiento de las organizaciones de trafican-
tes en México es que en marzo de 2007 se contempla la puesta en mar-
cha de un programa de cooperación entre los Estados Unidos y México
destinado a erradicar la violencia e inseguridad interna. De manera que
la IM guardaba relación con los postulados enunciados años atrás en la
esn, el nuevo programa contemplaba la atención de aquellos problemas de
seguridad interna que pudieran detonar conflictos que pusieran en riesgo
la seguridad nacional estadounidense y la propia estabilidad de México.
Los objetivos de crecimiento económico, comercial y bienestar social
contemplados en la aspan aparecían supeditados a los avances en materia
de seguridad interna y al control fronterizo de los tres países. En aprecia-
ción de los estadounidenses la creciente inseguridad impedía incluir en
la agenda de negociación asuntos largamente pospuestos entre Canadá,
Estados Unidos y México: “el hecho es que la reforma migratoria va a ser
más viable cuando el pueblo y los dirigentes de los Estados Unidos sientan
la confianza de que la frontera es segura” (Embajada de los Estados Uni-
dos en México 2005, marzo 22:1).
La declaración conjunta emitida en Waco, Texas, por parte de los pre-
sidentes de Estados Unidos, George W. Bush, y de México, Vicente Fox,
así como del primer ministro de Canadá, Paul Martin, señala una serie
de problemáticas compartidas, así como un conjunto de acciones para su
atención. La vecindad y las relaciones comerciales entre dichos gobier-
nos requerían de establecer mejores controles internos, concretamente
en aquellos puntos fronterizos en que el flujo de personas pudiera dar
cabida a actividades que atentaran contra la seguridad interna. De tal for-
ma que se intentaba crear un modelo común de seguridad sostenido en
el intercambio de información como en la asesoría permanente. El pro-
nunciamiento apuntaba entonces a reforzar el trabajo aéreo y terrestre
para incrementar la capacidad de anticipación y respuesta a las amena-
zas venidas del exterior. En cuestiones económicas y sociales, la aspan
estaría abocada a incrementar la productividad como paso inicial de un
crecimiento económico que permitiría destinar recursos a la salud y la
seguridad. Al primer encuentro en Waco le siguió un segundo en Cancún
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en marzo de 2006,1 un tercero se efectuó en Québec en agosto de 2007,2
mientras que la cuarta reunión promovida por la administración Bush
congregó a los mandatarios de los tres países en Nueva Orleáns en abril
de 2008.3 En abril de 2009, unos meses antes de celebrarse la V Reunión
de Líderes de América del Norte, los gobiernos de México, Estados Uni-
dos y Canadá acordaron terminar la ASPAN impulsada bajo el signo de
la amenaza terrorista. Implementada para incentivar la competitividad e
incrementar la seguridad regional desde el 2005, los tres países acordaron
mantener la Cumbre de Líderes del Tratado de Libre Comercio de Améri-
1
La II Reunión de la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América del Nor-
te celebrada en Cancún, Quintana Roo, contó con la asistencia de los presidentes de
México, Vicente Fox, el de Estados Unidos, George W. Bush, y el Primer Ministro de
Canadá, Stephen Harper. Además de la valoración de los avances del último año, fueron
enunciados un conjunto de objetivos a implementar en los siguientes meses: a) Fortale-
cer la competitividad a través de la creación de Consejo de Competitividad de América
del Norte (nacc); b) Gestión de emergencias a través del desarrollo de infraestructura
adecuada para responder a contingencias como la inf luenza aviar y humana; c) Seguri-
dad energética para lograr un desarrollo sustentable; y d) Establecimiento de fronteras
inteligentes y seguras con la finalidad de acelerar la movilidad comercial y de viajeros.
(En Trejo García, 2006: 12-13).
2
La III Reunión de la aspan en Québec, Canadá, recomendó a sus ministros trabajar
en: a) Implementar el Marco de Cooperación Regulatoria y la Estrategia de Acción
para la Protección de Propiedad Intelectual; b) Promover la inocuidad de los productos
importados que ingresan a América del Norte; c) Acelerar la investigación de tecnologías
nuevas y limpias y promover su comercialización; d) Incrementar las medidas que faciliten
el movimiento seguro de bienes y personas en las fronteras; y e) Manejo adecuado de
emergencias naturales y humanas. En: “Declaración conjunta Primer Ministro Harper,
Presidente Bush y Presidente Calderón. Cumbre de Líderes de América del Norte”,
Montebello, Québec, Canadá, agosto 21 de 2007, fuente: http://www.canadainternational.
gc.ca/mexico-mexique/media-presse/statement-declaration.aspx?lang=es (Consultado
abril 22 de 2011).
3
En la iv Reunión de la aspan los jefes de Estado de Canadá, Estados Unidos y
México reconocieron los avances logrados en las áreas de interés comercial y de
seguridad establecidas desde el 2005. En la declaración emitida al término de la Cumbre
recomendaron avanzar en: a) Incrementar la competitividad de empresas y economías,
así como establecer regulaciones más compatibles; b) Creación de una infraestructura a
largo plazo para mejorar los servicios fronterizos; c) Fortalecer la seguridad energética
y protección de medio ambiente a través de la compatibilidad de normas de eficiencia
energética; d) Incrementar la compatibilidad de los estándares de inocuidad de alimentos
y de seguridad de productos; y e) Actualización de acuerdos bilaterales para el auxilio
mutuo en situaciones de emergencia. Para mayor detalle del pronunciamiento puede
consultarse: “Declaración conjunta de la Cumbre de Líderes de América del Norte”,
presidentes Bush y Calderón y primer ministro Harper en cumbre de Nueva Orleáns,
24 de abril de 2008, fuente: http://www.america.gov/st/washfile-spanish/2008/
April/20080424113221PII0.3417017.html (Consultado abril 23 de 2011).
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ca del Norte (tlcan), sólo que sujeta a una agenda de temas mucho más
acotada (Morales, 2009: 1). De manera que en la v Reunión de Líderes
de América del Norte, celebrada en la Ciudad de Guadalajara en el mes
de agosto, la valoración de las actividades entre los tres países resultó li-
mitada en comparación a las anteriores reuniones. Entre los asuntos que
tuvieron mención en la declaración conjunta emitida al término de la re-
unión estuvieron la respuesta coordinada ante el brote de Influenza h1n1,
la continuidad en la inversión de infraestructura fronteriza para facilitar
el comercio y la seguridad, la intención de disminuir las medidas protec-
cionistas en lo económico, participación activa de la región en problemas
como el cambio climático y una creciente cooperación al combate de las
redes delictivas del “narcotráfico” (The White House, 2009: 1).
La Iniciativa Mérida: distintas valoraciones de problemas comunes
Durante la gestión de Felipe Calderón se logra establecer una mayor
colaboración antinarcóticos con los Estados Unidos. Dos meses antes
de asumir la presidencia de México, luego de ser declarado por las au-
toridades electorales ganador de las elecciones presidenciales de julio de
2006, Felipe Calderón se apresuró a establecer contacto con su homólogo
estadounidense para atender los problemas de inseguridad y violencia de-
rivados del tráfico de drogas ilegales. A partir del mes de octubre de 2006
el entonces embajador de los ee.uu en México, Tony Garza, tuvo un papel
destacado como intermediario entre Calderón y el presidente George W.
Bush. La inusitada urgencia mostrada por Calderón antes de la asunción
formal de la presidencia colocaba en un primer plano la relación con los
Estados Unidos en lo concerniente a la seguridad interna.
La comunicación entre Garza y Calderón resultó determinante en la
relación entre México y los Estados Unidos, sobre todo si consideramos
el creciente interés en implementar acciones coordinadas para mitigar los
problemas de inseguridad, tráfico de armas y droga. En consecuencia, el
embajador Garza gestionó el primer encuentro entre el presidente electo
de México y George Bush, acontecido el 9 de noviembre de 2006 (Embaja-
da de los Estados Unidos en México 2006, octubre 19: 1).
En el mismo mes de octubre una comitiva de funcionarios de la Drug
Enforcement Administration (dea), encabezada por su titular Karen
Tandy, se trasladó a México para estructurar la guerra antidrogas bajo la
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segunda gestión panista. La administradora general de la dea se reunió en
Cuernavaca, Morelos, con Eduardo Medina Mora, secretario de Seguridad
Publica Federal, y Genaro García Luna. La presencia del director regional
para América del Norte y Centroamérica de la dea, en la comitiva que
acompañó a Tandy, anticipaba el interés norteamericano de concretar un
programa antidrogas para los próximos años. Considerado como uno de
los operadores del Plan Colombia hasta su traslado a la embajada de los
Estados Unidos en México en Junio de 2006, “Gaddis se convirtió desde
entonces en el eje rector de la lucha antidrogas en México, proporcionó
información y elaboró estrategias ante las autoridades mexicanas” (Torres
y Alvarado, 2010: 1).
El diseño de un nuevo programa de seguridad y combate a las organi-
zaciones de traficantes de drogas en México y Centroamérica establecía
ciertos matices con el Plan Colombia, puesto en marcha en aquel país
sudamericano antes de concluir el Siglo xx. La entrevista que sostuvieran
Álvaro Uribe, presidente de Colombia, y Felipe Calderón, en octubre de
2006, refiere la intención de estructurar un proyecto antidrogas a partir de
la experiencia colombiana, sólo que adaptado a las nuevas circunstancias
regionales. Interesado en conocer la experiencia colombiana en materia
de combate antidrogas, el primer acercamiento con Uribe sirvió a Cal-
derón “para intercambiar experiencias de asesoría en temas vitales para
México, en concreto, los temas de seguridad pública y de justicia penal”
(Presidencia de Colombia 2006, octubre 4:1). En consideración del en-
tonces presidente electo, existía el interés de México por “aprender de las
mejores experiencias de los cuerpos de seguridad del Estado Colombiano”
para “aplicar acciones contundentes en la lucha contra la inseguridad de
nuestro país” (Presidencia de Colombia 2006, octubre 4:1).
En la misma tónica, el encuentro entre Calderón y Bush un mes antes
de que el primero asumiera la presidencia de México, restringe de manera
temprana una serie de asuntos que predominarán en la agenda diplomá-
tica entre los dos países. Calderón sostuvo en ese primer encuentro con
Bush “una hipótesis inédita en la historia de México: una amenaza a la
seguridad del país no puede ser enfrentada sólo con las capacidades del
Estado mexicano” (Benítez, 2010: 9).
Desde el inicio de su mandato, Calderón llevó a un primer plano la
participación de las Fuerzas Armadas de México en el combate a las agru-
paciones de traficantes de drogas ilegales asentadas en diferentes regiones
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del país. Al asignarles las tareas de logística y operatividad en el combate
de las organizaciones delictivas dentro del Plan Nacional de Desarrollo
(pnd) para el quinquenio 2007-2012, las Fuerzas Armadas asumían un
papel preponderante en asuntos de política interna relacionados a la se-
guridad pública, en tanto que hacia el exterior, dicho esfuerzo mantenía
vínculos con lo que se hiciera en otros países de la región.4 De manera
que la modernización de las Fuerzas Armadas de México, necesaria para
asumir sus nuevas tareas, respondería a requerimientos específicos de la
cooperación regional.
Los operativos policíacos bajo la administración panista gozarían de una
amplia cobertura en medios televisivos y radiofónicos, al grado de homoge-
nizar el discurso periodístico en temas de seguridad y tráfico de drogas. Una
aparatosa movilización policial en el Estado de Michoacán inauguró una
serie de operativos que se replicarían progresivamente en varios Estados
del país. El seguimiento en los medios televisivos como en prensa acaparó
la atención social respecto a la determinación presidencial de combatir al
crimen organizado de una forma frontal y sin precedente en México.
En la llamada “guerra contra las drogas”, denominación empleada por
Calderón desde el inicio de sexenio para referirse al conjunto de accio-
nes encaminadas a desarticular a los “cárteles” mexicanos, se contempló
la movilización de cerca de 50 mil soldados en labores antinarcóticos
y la incorporación de 10 mil nuevos elementos militares a la Policía
Federal Preventiva. Sin embargo, tras el anuncio de Calderón realizado
en diciembre de 2006 durante un evento en el Campo militar de San
Miguel de los Jagüeyes, Estado de México, las secretarías de la Defensa
4
El Plan Nacional de Desarrollo 2007-20012 agrupa en cinco ejes las actividades
gubernamentales a implementarse para la atención de los problemas de mayor relevancia
en el país. Los objetivos como las estrategias enunciadas a través del pnd son: 1. Estado de
Derecho y seguridad; 2. Economía competitiva y generadora de empleos; 3. Igualdad de
oportunidades; 4. Sustentabilidad ambiental; y 5. Democracia efectiva y política exterior
responsable. El primer eje del pnd justifica la presencia de las Fuerzas Armadas para
resguardar la Seguridad Nacional en un contexto internacional de combate al terrorismo
y a las redes delictivas de traficantes en el Continente Americano. De acuerdo con el
Ejecutivo, la intervención de las Fuerzas Armadas en la persecución de las organizaciones
de traficantes de drogas ilegales ha resultado benéfica en varios sentidos, primero en las
aprehensiones de traficantes y decomisos de droga desde el inicio del sexenio, así como
en el reconocimiento de dicha labor por casi la totalidad de los mexicanos. Para mayor
detalle de la participación de las Fuerzas Armadas en el pnd, consultarse el “Eje 1. Estado
de Derecho y seguridad, en específico, los apartados: “Crimen organizado”, “Defensa de
la Soberanía” y “Seguridad fronteriza”. Poder Ejecutivo Federal: 2007.
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Medina Martínez.- La iniciativa Mérida: un problema común de seguridad
Nacional y de Marina se negaron a realizar la transferencia de efectivos en
los términos anunciados por el mandatario mexicano (Castillo y Aranda,
2007: 1). Las frustradas experiencias que habían enfrentado elementos de
la marina y policía militar en las trasferencias obligadas a la pfp desde
su creación en 1999, se convertían en un argumento de peso para distan-
ciarse de los planes del presidente (Aranda, 2006: 1). La postura de los
titulares de la Defensa y de la Marina, al condicionar su participación en
la llamada “guerra contra las drogas”, hacen suponer el desconocimiento
que ambas instituciones tenían de los planes de Calderón al disponer de
sus elementos en activo antes de consultar a sus respectivos mandos. En
adelante, la participación de las Fuerzas Armadas en tareas antidrogas,
según lo expresado en marzo de 2007, por los secretarios de la Defensa
Nacional, general Guillermo Galván Galván, y de Marina, almirante Ma-
riano Francisco Saynez Mendoza, consistiría en enviar brigadas navales
completas, es decir, desde el comandante de unidad hasta los marinos,
quienes estarían comisionados sólo por tiempo determinado, después, los
elementos regresarían a sus unidades (Castillo y Arana, 2007: 1).
Pero la intervención castrense en tareas policíacas ha producido una
respuesta violenta de las organizaciones de traficantes a quienes se dirigen
dichas operaciones, sin desdeñar el alto costo social en los lugares donde
tienen presencia los enfrentamientos armados. Las denuncias por viola-
ciones a los derechos humanos de civiles, interpuestas ante la Comisión
Nacional de Derechos Humanos (cndh) en contra de militares y policías
que participan en los operativos, se han incrementado en la misma pro-
porción en que las fuerzas de seguridad se trasladan a diferentes ciudades
de México. Hasta el primer semestre de 2010, la cndh había “recibido 174
quejas contra la Semar por violaciones a los derechos humanos, incluidos
asesinato, tortura, amenazas, detenciones ilegales y allanamientos a pro-
piedad privada” (Martínez, 2011: 5). Con actividad principalmente en los
estados de Nuevo León, Tamaulipas, Sinaloa, Morelos y Distrito Federal,
se contabilizan en más de 15 mil los elementos pertenecientes a la Semar
que participan en la “guerra contra las drogas”. Desde el inicio del sexenio
calderonista las denuncias ciudadanas en contra de militares asignados
a operativos antidrogas han crecido sensiblemente, de manera que en el
2007 se recibieron 31 quejas; en el 2008 se interpusieron 45; en el 2009 42;
mientras que hasta el primer semestre de 2010 las denuncias alcanzaban
las 56 (Martínez, 2011: 5). Sin embargo, el costo social estimado en per-
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secuciones, detenciones, torturas y muertes de civiles ajenos al combate
de los traficantes de drogas, ha sido menospreciado por las autoridades
federales, quienes al eximir a los militares de la justicia civil y omitir las
violaciones a la Constitución, las garantías individuales y los derechos
humanos en que incurren, las probabilidades de terminar con los excesos
policíacos son mínimas.
El 17 de enero de 2007 el diputado demócrata y miembro de la Comi-
sión de Seguridad Nacional, Henry Cuellar y el presidente del Comité de
Servicios de Inteligencia, Silvestre Reyes, enviaron al Congreso estadouni-
dense el proyecto de asistencia para combatir el tráfico de drogas ilícitas y
la violencia en México titulado Prosperous and Secure Neighbor Alliance of
2007, antecedente inmediato de la Iniciativa Mérida (Hispanic Bussiness,
2007: 1). El documento justifica la asistencia norteamericana a México
ante la creciente dificultad del gobierno de Felipe Calderón Hinojosa para
enfrentar los problemas de seguridad pública asociados a la producción
y consumo de drogas ilícitas. Desde la óptica de los legisladores estadou-
nidenses los problemas derivados del tráfico de drogas debían combatirse
entre ambos países, la ayuda hacia México sería canalizada para mejorar
la seguridad y promover el desarrollo económico, aspectos vitales para
combatir el tráfico de drogas, la violencia y otras actividades delictivas.5
El encuentro entre Bush y Calderón, acontecido en Mérida a mediados
de marzo de 2007, anticipaba la “ampliación de la cooperación bilateral y
regional para alcanzar objetivos compartidos cruciales” (Gobierno Fede-
ral 2007, octubre 22:2) en materia de combate al tráfico de drogas ilícitas,
“fortalecimiento de la democracia, el respeto a los derechos humanos,
la promoción del libre comercio, el estado de derecho, la seguridad y el
desarrollo sustentable” (Gobierno Federal 2007, marzo 14:1). Al estable-
cer ambos presidentes la existencia de amenazas comunes producto del
crimen organizado y el tráfico de drogas, la “guerra” emprendida al inicio
del sexenio calderonista merecía el reconocimiento norteamericano, y
justificaba “intensificar la cooperación y el intercambio de información
5
La asistencia para México se concentraría en lograr los siguientes objetivos: a) La
profesionalización del personal encargado de aplicar la ley; b) Dotación de tecnología
al personal mexicano a cargo de la impartición de justicia; c) Fortalecimiento del poder
judicial mexicano; d) Establecer programas anticorrupción; y e) Reducción de la pobreza
a través recursos destinados a promover el desarrollo social. January 16th, 2007, fuente:
http://www.connect2congress.com/rev3/views/infobox.php?displayType=person&gov-
trackid=400657 (Consultado marzo 12 de 2011).
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Medina Martínez.- La iniciativa Mérida: un problema común de seguridad
entre las agencias policiales de México y Estados Unidos, especialmente a
lo largo de la frontera” (Gobierno Federal 2007, marzo 14:1).
El creciente interés de Calderón por llevar adelante una reestructu-
ración de las entidades encargadas de la seguridad pública, así como la
creación de nuevas instancias de apoyo a las ya constituidas, respondía
a una política de cooperación oficializada el 22 de octubre de 2007 con
el nombre de “Iniciativa Mérida: un nuevo paradigma de cooperación
en materia de seguridad”. Los objetivos enunciados en la IM significaron
también poner en evidencia las limitadas “capacidades operativas de las
dependencias e instituciones mexicanas”, en consecuencia, las estrategias
para resarcir dichas limitaciones incluían la transferencia de equipo y
recursos técnicos, además de la capacitación e intercambio de expertos
(Gobierno Federal 2007, octubre 22:2).
El primer eje de la Iniciativa Mérida establecía una modernización
tecnológica y operativa que implicaba la profesionalización del personal
encargado de la seguridad interna a través de su capacitación en labores
propias de combate a la violencia como de actividades ilícitas. En el se-
gundo eje se trabajaría en programas de reducción de la pobreza a través
de un fomento al desarrollo social. En agosto de 2007, las gestiones del
presidente Bush ante el Congreso de los Estados Unidos habían cobrado
mayor fuerza con la solicitud de 550 millones de dólares para el primer
año de vigencia de la im. En total, la petición de Bush consideraba un
monto de 1,400 millones de dólares distribuidos en un periodo de tres
años (Proceso 2008, febrero 8: 1).
El pronunciamiento de ambos mandatarios en el sentido de establecer
una estrategia conjunta destinada a la atención de problemas de seguridad
como el creciente tráfico de drogas ilícitas, así como la proliferación de
organizaciones delictivas, establecía un avance con respecto al documento
presentado al Congreso estadounidense en enero de ese mismo año. La
conjunción de intereses respecto a la seguridad interna, con sus respec-
tivas correspondencias hacia el exterior, representó una continuidad no
siempre visible para establecer fechas de encuentros entre los represen-
tantes de los dos países, así como de sus avances y puntos de tensión. Sin
embargo, el entendimiento cobró forma con la Iniciativa de Cooperación
para la Seguridad Regional presentada en esa ocasión.
Los encuentros entre legisladores de los dos países también fueron espa-
cios en los que temas de interés común como el “narcotráfico”, el terrorismo
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y las organizaciones delictivas, ocuparon un lugar importante. En junio de
2007 la xlvi Reunión Interparlamentaria México-Estados Unidos efectuada
en Austin, Texas, estuvo signada por la probable aplicación del Plan Co-
lombia bajo la denominación de Plan México (Castillo, 2007: 1). La identi-
ficación que se hiciera del proyecto de seguridad para México con el Plan
Colombia por parte de organizaciones partidistas, como de legisladores
mexicanos, obligó a los gobierno de México y los Estados Unidos a emitir
un comunicado en el que se precisaba el nombre. Fue entonces que se hizo
pública la puesta en marcha de la “Iniciativa Mérida: un nuevo paradigma
de cooperación en materia de seguridad”. De acuerdo con los firmantes, el
sustento legal de carácter bilateral y multilateral de la im se encontraba en
el Acuerdo entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de
América sobre Cooperación para Combatir el Narcotráfico y la Fármaco-
dependencia rubricado en febrero de 1989,6 así como en dos convenciones
internacionales: La Convención de Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito
de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 19887 y la Convención de
las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional de
2000.8
6
Dicho acuerdo responde a las circunstancias propias del tráfico de drogas ilícitas de fines
de la década de los noventa del siglo xx: a) Prevención y reducción de la demanda ilícita de
estupefacientes y sustancias psicotrópicas; c) Control de la oferta; d) Supresión del tráfico
ilícito; y e) Tratamiento y rehabilitación. Si bien se reconoce la naturaleza transnacional del
fenómeno, la cooperación bilateral tiene su asiento principal en la aplicación de medidas
similares en ambos países, así como la consulta y valoración periódica de sus alcances y
resultados. Puede consultarse el documento en “Acuerdo entre los Estados Unidos Mexica-
nos y los Estados Unidos de América sobre cooperación para combatir el narcotráfico y la
fármacodependencia”, México, D.F., febrero 23 de 1989, fuente: http://www.ordenjuridico.
gob.mx/Publicaciones/CDs2010/CDTratados/pdf/B250.pdf (Consultado mayo 5 de 2011).
7
Las recomendaciones de Naciones Unidas de 1988 tienen especial énfasis en la actuali-
zación de la legislación penal de cada Estado para tipificar con mayor precisión los delitos
y sanciones a quienes participen en el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psico-
trópicas. En un nivel de cooperación bilateral y multilateral, promueve el intercambio de
información, el establecimiento de “equipos conjuntos” para operaciones antidrogas, así
como “el intercambio de personal” especializado en dichas labores. Para la consulta del
documento completo puede remitirse a “Convención de las Naciones Unidas contra el
Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas”, Viena, diciembre 23 de 1988,
fuente: http://www.unodc.org/pdf/convention_1988_es.pdf (Consultado mayo 5 de 2011).
8
En el 2000 la onu establece a través de su Convención el carácter transnacional de la
delincuencia bajo una visión dicotómica, establece una diferenciación entre “lo civil”, es
decir, la acumulación de conocimiento traducido en el progreso, y “lo incivil”, denomina-
ción referida para los “terroristas, criminales, traficantes de drogas, tratantes de personas y
grupos que desbaratan las buenas obras de la sociedad civil”. Para una revisión detallada de
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Medina Martínez.- La iniciativa Mérida: un problema común de seguridad
En lo sucesivo, las condiciones impuestas por parte de la Cámara de
representantes de los eu para aprobar la partida inicial del programa
contra el tráfico de drogas ilegales y las organizaciones delictivas, suscitó
discrepancias que se expresaron en encuentros como la xlvii Reunión
Interparlamentaria México-Estados Unidos de junio de 2008.(Arámbula,
2008: 33-35). Celebrada en Nuevo León, los representantes de la cámara
de diputados y del senado mexicano expresaron una visión compartida en
cuanto a rechazar las condicionantes expresadas meses atrás, así como su
interés en reformular la propuesta presentada, incluyendo el análisis de la
situación del consumo en los Estados Unidos (Garduño, 2008: 1).
Programada para llevarse a cabo durante un periodo de tres años, y
con un subsidio de 1.4 millones de dólares, la im incluía también a Cen-
troamérica como parte de un extenso programa de seguridad regional.
En consideración de los impulsores de la im, las principales actividades
delictivas vinculadas al mercado de drogas ilegales se encontraban alrede-
dor de la fortaleza que habían adquirido sus organizaciones, sus activida-
des financieras, lavado de dinero, tráfico de armas y la trata de personas
(Gobierno Federal 2007, octubre 22: 2). De acuerdo con el contenido del
documento, la cooperación norteamericana estaría abocada a la capaci-
tación e intercambio de expertos como a dotar del equipo necesario a las
instituciones responsables de la seguridad interna en México (Gobierno
Federal 2007, octubre 22: 2).
La propuesta presentada en octubre de 2007 colocó en la mesa de ne-
gociaciones un conjunto de objetivos que en esencia se mantuvieron hasta
concluido el periodo de encuentros entre los representantes de ambos
gobiernos a mediados de 2008. En un principio, la liberación del dinero
norteamericano para México se condicionaba a un conjunto de acciones
que el régimen de Calderón debería iniciar antes de la firma del acuerdo
de cooperación. El Senado estadounidense consideró indispensable que
las fuerzas armadas y policiales encargadas de ejecutar la im estuvieran
libres de cualquier indicio de participación en actos de violación a los
derechos humanos y corrupción, mientras que en el plano de la adminis-
tración de justicia, solicitaba se iniciara un proceso de reformas judiciales
que coadyuvaran al programa de seguridad (Esquivel, 2008: 1).
la “Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional
y sus Protocolos”, Palermo, diciembre de 2000, fuente: http://www.unodc.org/documents/
treaties/UNTOC/Publications/TOC%20Convention/TOCebook-s.pdf (Consultado mayo
5 de 2011).
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