EL FEDERALISMO FISCAL A LA MODA BRASILEÑA: ALGUNAS REFLEXIONES
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EL FEDERALISMO FISCAL A LA MODA BRASILEÑA:
ALGUNAS REFLEXIONES
José Serra
José Roberto Rodrigues Afonso∗
RESUMEN
En un país de dimensiones continentales que tiene una profunda diversidad económica
y social entre las regiones y un sistema político-electoral inadecuado, el federalismo fiscal del
Brasil llega al final del siglo con grandes desafíos por delante. Hay que conciliar la
estabilización de precios y la reactivación del desarrollo con una estructura fiscal
caracterizada por una acentuada descentralización de poderes y de recursos tributarios, a favor
de los gobiernos sub-nacionales (de los estados y de los municipios) así como de las unidades
y regiones menos desarrolladas. Es necesario que el gobierno federal ejerza una función de
coordinación adecuada y que los gobiernos sub-nacionales adopten un mínimo de armonía
entre sus ámbitos tributarios y de gastos. A pesar de las dificultades y complejidades, la
federación brasileña ha tenido un razonable grado de estabilidad. Sin embargo, se impone
anticiparse a los acontecimientos y adoptar reformas que impidan la reversión de ese cuadro
y que hagan que la federación se torne más fuerte, unida y democrática.
ABSTRACT
In a country of continental dimensions with profound economic and social differences
between regions, as well as an inadequate political and electoral system, fiscal federalism in
Brazil is facing major challenges as it approaches the end of the century. There is a need to
reconcile price stability and the resumption of development with a fiscal structure
characterized by a high degree of decentralization of fiscal powers and resources that favors
state and municipal governments, as well as less developed units and regions. The federal
government needs to perform an adequate coordinating role, while sub-national governments
must adopt a minimum degree of harmonization between their fiscal authority and their
spending. Despite the difficulties and complexities, the Brazilian federation has been
relatively stable. There is nevertheless a need to anticipate events and to adopt reforms that
prevent a reversion of this situation and that make the federation stronger, more united and
more democratic.
∗
Respectivamente, economista y ministro de la salud (serra@saude.gov.br) y economista del BNDES,
jefe de la Secretaría para Asuntos Fiscales (jafonso@bndes.gov.br).
Este texto ha sido presentado originalmente en el Forum of Federations International Conference on
Federalism, en sesión plenaria sobre el tema New Economic and Fiscal Federalism, realizada en Mont-
Tremblant, Canadá, del 6 al 8.10.99, y publicado (en portugués) en la Revista de BNDES, n° 12, p. 3-30, Rio de
Janeiro, diciembre de 1999.
Refleja exclusivamente la opinión de los autores. Los economistas Sérgio Guimarães Ferreira, de
SF/BNDES, y Erika Amorim Araujo, del convenio Pnud/BNDES, organizaron la base estadística. Elaborado
utilizando por base las informaciones disponibles a finales de septiembre de 1999, especialmente las incluidas en
el sitio del Banco Federativo (http://federativo.bndes.gov.br).
11. Introducción *
En este fin de siglo Brasil ocupa el octavo lugar mundial en términos de PIB, el quinto
en términos de mayor población y también el quinto en términos territoriales. Después de un
largo período de paralización durante el siglo XIX, la economía brasileña tuvo el mayor
crecimiento de todas las naciones del mundo, desde la década de los años 70 del citado siglo
hasta la misma década del siglo XX y pasó paralelamente, por profundas transformaciones
estructurales. Sin embargo en los últimos veinte años, ese ritmo de crecimiento,
especialmente vigoroso después de la Segunda Guerra mundial, pasó por una fuerte inflexión
descendente. Por eso, su renta per cápita aún está en el octogésimo octavo lugar 1 y la
distribución de la renta está entre las más desiguales del planeta.
Acostumbrado a un alto crecimiento de la producción y del empleo y a los cambios
estructurales rápidos, además de deseoso de promover una significativa mejoría de las
condiciones de vida de la población más pobre, Brasil ha buscado, con impaciencia, en este
fin de siglo, reactivar el dinamismo de crecimiento sin comprometer, no obstante, la
estabilidad de precios duramente conquistada hace cinco años.
No se puede olvidar que durante tres cuartas partes de la veintena de semi-paralización
económica, el país fue víctima de un agudo proceso de super-inflación que solamente fue
vencido en la mitad de la década de los 90, después de, por lo menos, ocho iniciativas
frustradas. A partir de ese momento y buscando la reanudación del desarrollo con estabilidad,
el gobierno del presidente Fernando Henrique Cardoso ha intentado, desde 1995, redefinir el
papel del Estado en la vida económica, en el grado de abertura comercial y financiera de la
economía y en los rumbos de las políticas sociales e industriales, además del sistema fiscal y
federativo, que es el tema que ahora nos ocupa.
De hecho, el perfeccionamiento del federalismo fiscal en Brasil es crucial, tanto para
la estabilidad económica, para los efectos del control del déficit y de la deuda pública global,
como para la reanudación del desarrollo sustentado pues la formulación y la puesta en
*
Algunos indicadores actuales del País: PIB = US$ 775,6 mil millones (1998) y US$ 556,3 mil
millones (1999); Población = 161,8 millones de habitantes; Ingreso per capita = US$ 4,8 mil por habitante;
Inflación anual = 8,4 por ciento (dic./ 99); y Tipo de Cambio = R$/US$ 1,16 (1998) y R$/US$ 1,81 (1999).
1
Según la clasificación de países del Banco Mundial de 1998, considerado el producto nacional bruto
per cápita por el método de la paridad del poder de compra (en ese cálculo la renta brasileña es de US$ 6.160 por
habitante).
2práctica de políticas económicas más apropiadas dependen, por ejemplo, de la armonía
tributaria interna y externa. 2
2. Historial
En un país sin grandes embates culturales causados por diferencias de idiomas, de
religión o, incluso, étnicas, la federación brasileña fue creada en 1891, después de la
proclamación de la república, en respuesta a las diferencias regionales y a las necesidades
administrativas, vista la dimensión continental del territorio. Tal federación no nació de
alguna coalición de abajo hacia arriba, sino por decisión de arriba, a través del
desdoblamiento de un estado unitario. En lo que se refiere al sistema tributario, la federación
interesaba principalmente a las provincias más desarrolladas del sur y del sudeste,
especialmente a São Paulo, en donde se concentraba el nuevo sector exportador. El principal
objetivo, entre otros, era el de la obtención de mayor libertad de movimiento para imponer
impuestos locales a sus exportaciones. 3 A cambio de esto, se ofreció a las regiones menos
desarrolladas una representación más que proporcional en el Poder Legislativo.
Desde su creación, el sistema federativo brasileño ha pasado por ciclos nítidos de
contracción y descontracción en relación al poder central.4
De esta forma, entre 1891 y 1930, bajo la égida de la denominada “República Vieja” y
en el zenit de la economía primario-exportadora cafetera, el poder central era relativamente
débil. En ese período, la participación relativa del gobierno federal en los gastos públicos
totales disminuyó de cerca de tres cuartos a la mitad. Al mismo tiempo, la parcela de los
ingresos totales de los gobiernos de los estados que corresponde a la provincia de São Paulo
subió de poco más de 10 para casi el 40 por ciento.
Enseguida se inauguró un ciclo de centralización, entre 1930 y 1946, teniendo como
punto de partida la Revolución del Treinta. Este ciclo acompañó la depresión económica
mundial y culminó con la dictadura de Getulio Vargas (“Estado Novo”). La fuerte
2
Para una visión general y bastante actualizada del federalismo fiscal, tanto de sus principios teóricos
como de las experiencias internacionales, ver Oates (1999).
3
Vale la pena prestar atención a un trazo del sistema tributario brasileño que contrasta con la experiencia
norteamericana, destacado por el profesor Alcides Jorge Costa: el nivel intermediario del gobierno, desde la
época de la Colonia, siempre consiguió mantener competencia propia para tributar las exportaciones, incluso de
productos industrializados. En contrapartida, siempre fue irrisoria la tributación sobre la propiedad,
especialmente la rural, comúnmente atribuida a la competencia federal. Así, por ejemplo, en 1998 los estados
recaudaron veinte veces más por medio del impuesto sobre la propiedad de vehículos que lo que lo gobierno
central recaudó con el impuesto territorial rural, (poco más de R$ 200 millones).
3centralización del poder en manos de lo gobierno central permitió concluir la unificación del
mercado interno y fortaleció las bases de la industrialización. En la división
intergubernamental del gasto público, en ese período, la parcela federal aumentó del 50 al 55
por ciento.
Al final de la Segunda Guerra Mundial la redemocratización del país y la nueva
Constitución democrática de 1946 abrieron una fase de nítida descentralización. En la
distribución del gasto público total, el gobierno central volvió a contar con casi el 50 por
ciento del total, en el período de 1950 a 1960.
En 1964, la llegada del régimen militar abrió una fase de dos décadas de
centralización, que sirvió tanto para la reforma fiscal, en la primera mitad del período,
concentrando ingresos y el comando de los gastos en manos de lo gobierno central, como para
el control político y social de que el régimen de fuerza necesitaba. En el zenit de la
centralización financiera, en 1980, el gobierno central era responsable por casi el 70 por
ciento del gasto público total y de la recaudación tributaria disponible (después de
transferencias constitucionales), contra una participación inferior al 60 por ciento en 1960.
El aflojamiento del régimen militar y los vientos de la apertura política fueron
debilitando el poder central, durante la primera mitad de la década de los 80, tendencia ésta
reforzada en la segunda mitad de esa década por la redemocratización y la elaboración de una
nueva Constitución (1987/88). Cuando comenzó a funcionar la Asamblea Nacional
Constituyente, y al contrario de la convicción dominante, tanto en el Congreso como en los
gobiernos (incluso el federal) y en la prensa, los ingresos tributarios disponibles ya no estaban
tan concentrados en manos de lo gobierno central: la parcela federal había disminuido a un
poco menos del 60 por ciento. 5 Además, dentro de un contexto de super-inflación prolongada
y de programas de estabilización fracasados, se ponía en evidencia la debilidad del sistema
tributario anterior, mostrada por el retroceso de la carga tributaria global, del 25% (a
principios de la década de los 70) al 20 por ciento del PIB.
En realidad, desde la década de los 70 las banderas de la descentralización fiscal y de
la debilitación del poder central ocupaban una posición de destaque en el ideario y en el ritmo
de la democratización del país. Y en este aspecto el movimiento fue muy exitoso. En
realidad, desde el comienzo de la década de los 80 hubo una fuerte elevación de las
4
Goldsmith (1986) es la fuente básica de las estadísticas referentes a la división de los ingresos o de los
gastos por esfera de gobierno, citadas en los próximos párrafos de este texto.
5
Ver Serra y Afonso (1991).
4transferencias de impuestos federales a favor de los gobiernos sub-nacionales.6 La fracción
de los dos principales impuestos federales, [sobre la renta (IR) y sobre el valor añadido por la
industria (IPI)] que se transfiere a los fondos de participación de los estados (FPE) y de los
municipios (FPM) aumentó del 18 al 44 por ciento entre 1980 y 1990. Si incluimos todas las
transferencias constitucionales,7 se llega a una parcela transferida del 47 por ciento del IR y
del 57 por ciento del IPI. En 1980 ese total era del 20 por ciento.
A partir de la nueva Constitución también se fortaleció y consolidó la capacidad de
tributación propia de las esferas sub-nacionales del gobierno. En el caso de los estados, por
ejemplo, se amplió la base de incidencia del impuesto de los estados sobre la circulación de
todas las mercancías y sobre los servicios de comunicaciones y de transportes: el nuevo ICMS
absorbió cinco antiguos impuestos federales. Además, se flexibilizaron sus porcentajes y su
administración, transferidas por completo a los propios estados. Paralelamente, se
aumentaron en un 25% las transferencias de ese impuesto a los municipios.
Es importante recordar que, por detrás de la tendencia general a la descentralización,
observada en las dos últimas décadas, hubo movimientos claros en el sentido de la
redistribución de los recursos públicos. En términos verticales, objeto principal de la
cuestión del federalismo fiscal, casi todas las ganancias relativas fueron para la esfera
municipal, alterándose poco la posición del nivel de los estados, principalmente en el
concepto de ingresos tributarios disponibles (la recaudación propia más y/o menos las
transferencias constitucionales). En términos horizontales, los recursos adicionales se
destinaron en mayor proporción a los gobiernos de los estados y de los municipios de las
regiones menos desarrolladas, revirtiendo, en la división de los ingresos tributarios
disponibles y del gasto, la elevada concentración de la recaudación y del producto interno en
las regiones más desarrolladas. Las dos tendencias serán demostradas a continuación.
3. Estado de la Situación
6
La expresión gobiernos sub-nacionales incluye el conjunto formado por las administraciones de los
estados y de los municipios además del Distrito Federal. Es un concepto muy utilizado en la literatura
internacional sobre federalismo.
7
Se destina el tres por ciento a los bancos regionales del Norte (BASA), del Nordeste (BNB) y del
Centro-Oeste. En este caso, (como no hay un banco regional, la cuenta la administra el Banco del Brasil, a
fondo perdido, para financiaciones regionales; el 10% del IPI se destina a un fondo de los estados como
compensación porque el ICMS no recae sobre las exportaciones de los productos manufacturados.
5Un diagnóstico actualizado de la federación brasileña se puede resumir en cinco
tópicos:8
(i) El sistema federativo brasileño, en un país en que la frontera económica continúa
en expansión, aún no está concluido físicamente, independientemente de los conflictos y
cuestiones conceptuales que subsisten. La prueba está en que en la década de los 70 se
crearon dos estados nuevos (Mato Grosso do Sul y Rondônia) y a partir de la Asamblea
Nacional Constituyente otros tres (Amapá, Roraima y Tocantins), los cinco en las regiones
menos desarrolladas (Centro-Norte del país). Además, la Asamblea Constituyente equiparó el
Distrito Federal, en la práctica, a los otros estados: plena representación en el Congreso
Nacional, existencia de Asamblea Legislativa, policía y sistema judicial propio.
La constitución de 1988, en su ímpetu descentralizador, también ascendió a los
municipios al status constitucional de casi-miembros de la federación brasileña y, al mismo
tiempo, facilitó su creación: pasaron de poco más de 4 mil para 5,5 mil unidades.9
(ii) En la literatura especializada, la descentralización fiscal es realzada por el papel
notable de los gobiernos sub-nacionales, tanto en la financiación como en los gastos del
gobierno. En Brasil, los estados y municipios recaudan directamente el 32 por ciento del total
de los tributos cobrados en el país y, después de efectuados los repartos constitucionales de
los ingresos de impuestos, pasan a disponer del 43 por ciento de los ingresos tributarios
totales, incluyéndose en la base de cálculo las contribuciones a la previsión social.10
8
Para un análisis más pormenorizado de la descentralización fiscal en el Brasil, véase Affonso (1994) y
Afonso (1994).
9
Entre 1984 y 1997 se crearon 1.405 nuevos municipios en el país, (la mitad de los cuales cuenta con
menos de cinco mil habitantes) fenómeno este inducido por un anacrónico criterio de pro-rata del FPM
proporcional a la población, pero con un límite mínimo de 10 mil y un límite máximo de 150 mil habitantes.
Gomes y MacDowell (1999) señalan de manera precisa y convincente las diversas distorsiones causadas por la
proliferación de pequeños municipios. Entre ellas, la irrisoria capacidad de autofinanciación, disposición de
ingresos per cápita muy superior a la de las ciudades medianas e incluso grandes, además del gasto per cápita
con el poder Legislativo, muy superior a los gastos sociales como, por ejemplo, en el área de la Salud.
10
La división actual entre las tres esferas de gobierno de la recaudación directa y, principalmente, de los
ingresos disponibles, no presentó variaciones más bruscas desde la implantación del nuevo sistema tributario en
1989/93. Las alteraciones en la legislación tributaria federal, más intensas en la segunda mitad de la década,
privilegiaron la cobranza de títulos no compartidos, aumentaron la participación relativa de lo gobierno central
en la división de la recaudación e incluso redujeron ligeramente la base de los fondos de participación. Sus
efectos, sin embargo, fueron más que compensados por la elevación de las transferencias (especialmente para los
gobiernos municipales), de los convenios voluntarios y de traspasos regulares, como la compensación de la ley
nacional del ICMS, el complemento de la enseñanza fundamental, la alimentación escolar y varios programas de
salud. Esto queda mostrado por seguimiento mensual de los principales ingresos tributarios del país, detallados
por esfera de gobierno, región y estado, en las series de indicadores (iniciados en 1987) que se denominan
“Termómetros de la Tributación y de la Descentralización” y que se divulgan a través del sitio del “Banco
Federativo”.
6GRÁFICO 1
"TERMÓMETRO" DE LA DESCENTRALIZACIÓN TRIBUTARIA: DIVISIÓN DE LOS INGRESOS
TRIBUTARIOS DISPONIBLES ENTRE LOS TRES NIVELES DE GOBIERNO (1988 A 1998)
GOBIERNO CENTRAL ESTADOS MUNICIPIOS
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Elaboración Propia. Fuentes Primarias: SRF, STN, MPAS, CEF, Confaz y Secretarias de Hacienda de los Estados.
Obs.: a) "Termómetros" son indicadores de la evolución mensual de los principales ingresos tributarios nacionales (equivalentes al 90% de la carga tributaria global); b)
ingressos tributarios disponibles = recaudación directa más y/o menos transferencias constitucionales, considerados los ingresos mensuales acumulados em cada ejercicio; c)
recaudación propia = en lo gobierno central, incluye los ingresos administrados por la Secretaría de la Hacienda Federal, contribuiciones a la prevision social y al FGTS; y en
los estados, ICMS e IPVA; en los municipios, no computados impuestos propios (no hay datos mensuales disponibles); y d) transferencias de impuestos = en lo gobierno
central, comprende los traspasos efectivos de FPE, FPM, FPEx, Seguro-Recaudación del ICMS (a partir de 1996) y Complementacion del FUNDEF (a partir de 1998); en los
estados, aplicados los porcentuales constitucionales de las cuotas municipales del ICMS, IPVA y FUNDEF (a partir de 1998).
Por el lado de los gastos es importante notar que los gobiernos sub-nacionales
responden por el 62% de los pagos correspondientes a la nómina de los funcionarios públicos
en actividad, por el 71 por ciento de los otros costeos y, este es el principal aspecto, por el 78
por ciento de las inversiones fijas. El gobierno central solamente predomina en el caso de las
transferencias a personas (básicamente pagos de la previsión) y en el de pagos de intereses de
la deuda pública, en donde responde por más del 80 y del 90 por ciento, respectivamente, de
los gastos consolidados. De esta manera, al contrario de la cultura prevaleciente en Brasil,
cuando se habla del sector público, excluyéndose los gastos financieros y de la previsión
social, los estados y los municipios brasileños ejercen un predominio incontestable.
De hecho, si se restaran los pagos de la previsión social y de las cargas de la deuda, de
la base de cálculo de la deuda pública, se realzaría aún más la pérdida relativa de comando del
gobierno central sobre el contingente de funcionarios públicos, sobre los gastos de costeo de
bienes y servicios y sobre las inversiones públicas fijas, ya que, a mediados de las décadas de
los años 60 y 70, sus gastos con intereses y previsión social eran mucho menores que los
existentes en el período reciente.11
11
Tal circunstancia se ve reforzada por la drástica disminución del sector de empresas estatales (no
contabilizado en los cálculos de este trabajo) debido a la privatización acelerada de la década de los 90, de
empresas predominantemente federales: telecomunicaciones, minería, siderúrgicas, petroquímica, energía
eléctrica, transporte ferroviario y carreteras.
7GRÁFICO 2
a
GASTOS GUBERNAMENTALES NO-FINANCIEROS: DIVISIÓN ENTRE LOS TRES NIVELES DE
GOBIERNO EN LAS CUENTAS NACIONALES - 1998
Gobierno Central Estados Municipios
Suma de los Gastos
Seleccionados
Formación Bruta de Capital
Fijo
Remuneración de los
Empleados (Activos)
Consumo Intermediario b
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Elaboración Propia. Fuentes Primarias: IBGE, Cuentas de las Administraciones Públicas en las Cuentas Nacionales.
a
Gobiernos incluyen administraciones descentralizadas, excepto estatales productivas. Gobierno central incluye la Previsión Social.
b
Consumo intermediario incluye otras compras directas de bienes y servicios.
Obsérvese también, dentro del sub-conjunto de los gobiernos sub-nacionales, la
importancia creciente de los municipios que, en toda la historia brasileña, nunca alcanzaron,
como lo hacen ahora, un volumen relativo tan elevado. Esta esfera de gobierno por sí sola
invierte tanto como la suma de la formación bruta de capital del gobierno federal más los
veintisiete gobiernos de los estados (incluyéndose el Distrito Federal).
Los indicadores de la descentralización fiscal, medidos por los índices de participación
de los gobiernos sub-nacionales en los ingresos y en el gasto total, además de la gran
autonomía en el cobro de sus tributos y en la elaboración de sus presupuestos, sitúan al Brasil
próximo a las federaciones más desarrolladas. Entre los países en desarrollo es, sin duda, el
que más avanzó en términos de autonomía. 12 En ese sentido es interesante recordar que Shah
(1994) elaboró un índice de autonomía de los gobiernos sub-nacionales, llevando en
consideración la proporción de los gastos que son financiados con recursos propios o
recibidos de terceros, pero sin vínculos específicos. En un grupo de diez países, entre ricos y
pobres, el mayor índice es el del Brasil, superando, inclusive, a los Estados Unidos, Alemania
y Canadá.
12
El índice de participación de los gobiernos sub-nacionales en la recaudación tributaria directa no tiene
precedentes en economías de porte similar y se parece a los indicadores de las federaciones más desarrolladas del
mundo como, por ejemplo, Canadá, Australia, Estados Unidos y Alemania y supera los de Francia e Inglaterra.
8(iii) Simultáneamente con la descentralización vertical en la división de los recursos
públicos, se observó una importante e intensa desconcentración horizontal de los ingresos. La
concentración de la recaudación tributaria federal en las regiones más desarrolladas13 tiene
como contrapartida un esquema de repartición de impuestos federales a favor de gobiernos
sub-nacionales que beneficia, básicamente, a los de las regiones menos desarrolladas14, sin
contar la mayor participación de esas regiones en la división de gastos federales directos en
acciones sociales básicas.
GRÁFICO 3
INDICADORES REGIONALES SELECCIONADOS: DIVISIÓN DE LA POBLACIÓN, DEL PIB Y DE LOS
a
RECURSOS TRIBUTARIOS DE ESTADOS Y MUNICIPIOS, ENTRE LAS REGIONES GEOGRÁFICAS -
1998
Sudeste Sur Norte Nordeste Centro Oeste
Población
PIB de la Región
Recaudación Directa Sub-
Nacional b
Ingresos Disponibles Sub-
Nacional c
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Elaboración Propia. Fuentes Primarias: IBGE (población), IPEA (PIB a precios básicos), STN/CONFAZ (recursos tributarios).
Ver tablas A.2, A.3 y A.4 del Anexo Estadístico.
a
Recursos Tributarios: agregados de los estados y municipios de cada región.
b
Recaudación directa incluye los tributos de la competencia propia.
c
Ingresos disponibles considera también las transferencias de impuestos concedidas por el gobierno central.
13
Es interesante citar el caso de São Paulo, la unidad más desarrollada de la Federación (su renta per
cápita es un 70% superior al promedio del país) en donde vive el 22 por ciento de la población del país y donde
se genera más del 37 por ciento de la producción total. En este estado se recauda el 39 por ciento de todos los
tributos de los estados cobrados en el país, el 46,6 por ciento de los tributos federales y el 44,5 por ciento de
todos los tributos recolectados por las tres esferas del gobierno (casi R$ 240 mil millones). La carga tributaria
del estado de São Paulo equivale al 35,5 por ciento del PIB del estado; en los demás estados la carga promedio
es del 26,3 por ciento del PIB. La tributación per cápita en São Paulo alcanza los R$ 3 mil al año, mientras que
el promedio en el resto del país es un poco más de R$ 1 mil. Al final, este estado se queda con
aproximadamente el 31,6 por ciento de los ingresos tributarios disponibles totales de los estados y municipios
brasileños, casi seis puntos porcentuales por debajo de su participación relativa en la generación del PIB del país.
14
Obsérvese que la distribución regional de la recaudación de los estados es mucho menos concentrada
que la federal, porque el ICMS que incide sobre las transacciones inter-estados, aunque no adopte un principio
de destino puro, sigue un principio mixto y sui generis. Después de la Constitución de 1988 se acentuó la
diferenciación de los porcentajes para favorecer a las regiones menos desarrolladas, que aplican un porcentaje
del 12 por ciento sobre sus ventas para las regiones más desarrolladas cuando, en el sentido inverso, el
porcentaje es de apenas el 7% (el porcentaje estándar en las operaciones internas es del 17 por ciento, con el
impuesto incidiendo sobre sí mismo).
9De esta forma, los gobiernos sub-nacionales de las tres macro-regiones menos
desarrolladas tienen el 33 por ciento del total de los ingresos tributarios disponibles
(recaudación propia más y/o menos transferencias obligatorias de impuestos) de esas esferas
de gobierno, proporción superior a su participación en el PIB del país, que es del 24,5 por
ciento. Ya en el caso del Sudeste tales proporciones son, respectivamente, del 52 por ciento y
del 60 por ciento. Los ingresos disponibles de esta región equivalen a 11,4 puntos
porcentuales de su PIB; en la región menos desarrollada (Nordeste), ese coeficiente supera los
20 puntos porcentuales llegando, en algunos estados de esa región y del Norte, a la faja del 30
al 60% del PIB local.15
GRÁFICO 4
DIMENSIÓN DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS DISPONIBLES SUB-NACIONALES:a INGRESOS DE
LOS ESTADOS Y MUNICIPIOS DE CADA REGIÓN EN PROPORCIÓN A SU PIB - 1998
20,32%
20% 18,58%
15%
13,07%
En % del PIB Regional
12,00% 12,38%
11,40%
10%
5%
0%
Brasil Sudeste Centro-Oeste Sur Norte Nordeste
Elaboración Propia. Fuentes Primárias: STN/CONFAZ (recursos tributarios) y IPEA (PIB a precios básicos). Ver Tabla A.4 del Anexo Estadístico.
a
Ingresos tributarios disponibles incluyen recaudación propia de estados y municipios de cada región más las respectivas transferencias de impuestos federales.
La acentuada redistribución regional de los ingresos tributarios disponibles se explica,
en gran parte, por las transferencias federales de impuestos para estados y municipios. De
esta forma, por ejemplo, en 1998 se repasaron a los gobiernos de la Región Norte
aproximadamente R$ 360 por habitante; en el otro extremo, los gobiernos de la región
Sudeste recibieron poco menos de R$ 90 per cápita. En esta última región y en el Sur, de
15
El aumento promedio de los ingresos tributarios reales disponibles de los gobiernos sub-nacionales
entre 1988 y 1998, en las regiones Norte, Nordeste y Centro-Oeste fue del 11,3, 11,6 y 16,2 por ciento anuales,
respectivamente; en el Sur y en el Sudeste fue del 9,5 por ciento.
10cada real recogido de los impuestos sobre la renta o sobre productos industrializados,
volvieron, a través de fondos de participación, dieciocho céntimos. 16
GRÁFICO 5
TRANSFERENCIA DE IMPUESTOS FEDERALES PER CAPITA: TRASPASO A ESTADOS Y
a
MUNICIPIOS DE CADA REGIÓN, EN R$ POR HABITANTE - 1998
Brasil 170,07
Sudeste 87,62
Sur 181,00
Norte 358,78
Nordeste 238,20
Centro-Oeste 175,62
60 110 160 210 260 310 360
Elaboración Propia. Fuentes Primárias: STN e IBGE. Ver Tablas A.2, A.3 e A.4 en el Anexo Estadístico.
a
Incluye transferencias constitucionales de impuestos concedidos por el gobierno central a los estados y municipios de cada región.
En relación al gasto directo federal es interesante percibir que también hay una
acentuada redistribución regional de recursos, sobre todo en lo que se refiere al área social.
Esto se observa a través de la comparación de los datos sobre la composición regional de los
gastos y de la recaudación de las contribuciones sociales.
Así, por ejemplo, en la región Sudeste se recauda casi el 70 por ciento de las
contribuciones que inciden sobre la nómina de pagos, la facturación y las ganancias, pero se
gastan parcelas mucho menores del total del gasto de lo gobierno central con algunas acciones
sociales básicas: el 23 por ciento de la previsión rural; el 29 por ciento de los beneficios
continuados de la asistencia social; el 37 por ciento de la alimentación escolar y el 40 por
ciento de los principales programas de atención primaria al sector de la salud (piso básico,
carencias nutricionales y farmacia básica). En el Nordeste, responsable por menos del 10 por
ciento de la recaudación total de esas contribuciones, la participación en los programas
16
En el FPE, el índice de participación del Sur-Sudeste se limitó al 15 por ciento como consecuencia de
la ley (aprobada en 1989) que adoptó una tabla fija de pro-rata en lugar de la fórmula que ponderaba el inverso
de la renta per capita. La mera actualización de este parámetro amenazaba disminuir el peso relativo de las
regiones menos desarrolladas que, por crecer proporcionalmente más en las décadas de los años 70 y 80, habían
acortado la distancia en relación a las regiones de mayor renta.
11mencionados de la previsión y de la asistencia es de, aproximadamente, el 45 por ciento,
siendo del 30 por ciento en los programas de enseñanza y salud. 17
GRÁFICO 6
GASTOS DE LO GOBIERNO CENTRAL CON ACCIONES SOCIALES BÁSICAS: DIVISIÓN DEL GASTO
FEDERAL REALIZADO CON PROGRAMAS SOCIALES SELECCIONADOS EN CADA REGIÓN - 1998
Sudeste Sur Norte Nordeste Centro-Oeste
Suma de los Programas (14,8 mil
miliones)
Previsión Rural (9,9 mil miliones)
Atención Primaria a la salud (2,1 mil
miliones)
Enseñanza Fundamental (R$1,6 mil
miliones)
Asistencia Social /Loas (R$ 1,1 mil
miliones)
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Elaboración propia basada en levantamiento realizado por Negri (1999). Fuentes Primárias: Balances del gobierno central.
Incluye: en previsión y asistencia, beneficios concedidos; en enseñanza fundamental, gastos con alimentación escolar y complementación del FUNDEF; em atención a la
salud, gastos con piso/farmacia básica y carencias nutricionales.
Este estándar se reproduce para el conjunto de la previsión social (régimen de los
trabajadores de la iniciativa privada), en donde la recaudación de las contribuciones sobre los
pagos de la nómina se concentra en los estados más desarrollados y la distribución de los
beneficios de la previsión es más desconcentrada regionalmente. El Nordeste, por ejemplo,
responde por el 8 y el 20 por ciento de los respectivos ingresos y gastos, proporciones que, en
el estado de São Paulo, son del 47 y del 31 por ciento. 18 En el cálculo general, el papel
fuertemente redistributivo del régimen actual de previsión social se hace patente por el monto
de los beneficios pagos en proporción al PIB: este monto equivale, en la actualidad, a casi el 6
por ciento del PIB en las regiones más desarrolladas. Esa proporción pasa al 10 por ciento en
el Nordeste. En los estados de Paraíba y de Piaui casi llega a la marca del 15 por ciento.
17
Para un análisis del gasto social reciente del gobierno federal, ver Negri (1999).
18
En 1997, el superávit entre el pago de las contribuciones sobre los pagos de la nómina y el pago de
beneficios de la previsión social en el estado de São Paulo era semejante al déficit total de la previsión.
12(iv) Si el capítulo del sistema tributario en la Constitución Federal y las leyes
complementarias que lo reglamentan son bastante precisos y detallados en lo que se refiere a
las competencias y repartos de ingresos tributarios de cada uno de los tres niveles de
gobierno, el capítulo constitucional que trata de las atribuciones gubernamentales es mucho
más vago, no estableciendo una clara distribución de tareas entre esas esferas.
En resumen, hay una superposición de acciones en algunas áreas y carencia en otras, el
gobierno central no ha conseguido ejercer de manera satisfactoria su función de coordinación
y los gobiernos sub-nacionales adoptan políticas exageradamente autónomas. Si lo gobierno
central, o incluso algunos estados, encogen, por un lado, su participación en las inversiones y
en los programas de duración continua, por el otro, no transfieren personal y bienes a las
unidades de los estados o locales, lo que genera, ceteris paribus, un aumento no previsto de
los gastos públicos agregados.
Más aún, otro factor constitucional que contribuyó para hacer más rígidas las
relaciones fiscales dentro de la federación, fueron los dispositivos que impusieron el régimen
único de trabajo para los funcionarios de las tres esferas de gobierno, la garantía de
jubilaciones precoces e integrales en el área pública y la transformación en estatutarios de
todos los funcionarios regidos por las leyes laborales del sector privado (CLT), de acuerdo
con la propuesta y el empeño, en la época, del llamado “Centrão”, una agrupación que unió a
parlamentares del Centro hasta la Derecha.
(v) Desde el punto de vista político y en relación a la representación parlamentaria, el
sistema federativo brasileño también promueve una considerable redistribución del poder.
Esto empieza en el Senado Federal, creado según el modelo norteamericano, con
representación igualitaria de tres senadores por cada estado, un conjunto que reúne al 43 por
ciento de la población brasileña tiene el 74% de los escaños. Esto tiene una importancia
especial porque el Senado brasileño examina y vota todos los proyectos de ley y las
enmiendas constitucionales que pasan por la Cámara de los Diputados, y puede vetarlos.
Además, tiene atribuciones, como la aprobación de embajadores y de dirigentes de diversas
agencias gubernamentales y la determinación, (y excepcionalidad) de márgenes de
endeudamiento para estados y municipios, que la Cámara de Diputados no tiene. Solo tiene
menos poder que la Cámara en un aspecto: los proyectos de ley del gobierno ingresan al
Congreso a través de la Cámara que tiene la palabra final cuando, eventualmente, el Senado
los devuelve modificados.
13Además de lo dicho, en la Cámara de Diputados la representación no es proporcional a
la población de los estados, ya que hay un límite máximo de setenta parlamentarios por estado
y un mínimo de ocho. La super-representación se concentra en estados poco poblados de la
región Norte y la sub-representación en la región Sudeste. En los casos extremos, la elección
de un diputado en el estado más poblado requiere 16 veces más votos que la elección de un
diputado en el estado menos poblado del país.
Para Stepan (1997), estos desequilibrios de representación son parte importante de los
demo-constraining federal systems, de los cuales Brasil es el caso más exacerbado.19 Se
remontan a la fundación de la República, pero aumentaron en el período posterior a la
Segunda Guerra Mundial y aún más después de la creación de seis nuevos estados y de la
transformación del Distrito Federal en estado, a los efectos prácticos. En lo que se refiere a
la Cámara de Diputados debemos mencionar que la desviación promedio referente a la
diferencia entre el número teórico de diputados (una persona, un voto) y el número efectivo
equivalió, en las elecciones de 1998, a 8,53.
A esas peculiaridades en la representación de las unidades de la federación en el
Congreso Nacional, vale la pena añadir otras características relevantes del sistema político
brasileño que se refuerzan recíprocamente.
Primero, la fragmentación partidaria provocada no sólo por la eventual heterogeneidad
estructural de la sociedad, sino también por la legislación partidaria y electoral más permisiva
del planeta, que aumenta al infinito el predominio de los intereses individuales de los políticos
en relación a los partidos: cualquier partido, incluso provisional, sin parlamentarios ni
directorios definidos tiene derecho al horario gratis para propaganda en la radio y en la TV en
la época de las elecciones; no hay cláusulas de “barrera”; las posibilidades de cambios de
partido son amplias, generales y sin restricciones hasta un año antes de cada elección; se
permiten las coaliciones en las elecciones proporcionales; etc.
Segundo, el sistema electoral excluía la votación en listas partidarias o distritos. Un
candidato a diputado disputa la elección entre todos los electores de su estado, y sus
principales adversarios son sus compañeros de partido. Esto, al mismo tiempo que debilita a
los partidos, provoca la sub-representación de las regiones metropolitanas (aumentando el
peso de los municipios menores de cada estado) y amplía el poder directo de los gobernadores
sobre las posibilidades de elección y reelección de los parlamentarios.
19
Para un análisis más circunstanciado de la reforma política, ver Serra (1997).
144. Distorsiones y Política Reciente
Al principio del primer gobierno del presidente Fernando Henrique Cardoso, en 1995,
la estabilidad recién conquistada y la necesidad de afirmar una imagen externa positiva de la
economía brasileña, concentraban las atenciones de la política económica sobre el control del
déficit público y, a partir de ese momento, sobre las relaciones federativas.
Por un lado, los estados y municipios se convirtieron y aún constituyen en un poderoso
factor potencial de descontrol del déficit público debido al gran peso que tienen en el sector
público, a la asimetría en la distribución de derechos y de deberes entre las tres esferas de
gobierno, a la existencia de bancos de los estados que financiaban los déficits de los estados y
a la posibilidad de emisión de títulos de la deuda mobiliaria, con el mismo propósito. Eso,
naturalmente, también en función de la influencia política directa de gobernadores y alcaldes
sobre el Congreso Nacional, en un sistema electoral y partidario como el brasileño. Por otro
lado, el Senado que, por atribución constitucional, debería controlar y limitar el
endeudamiento de estados y municipios, en la práctica raramente ha adoptado un
comportamiento restrictivo.
Otras tres cuestiones también contribuían para el desajuste del sistema federativo en lo
que se refiere a la estabilidad y a la imagen pretendidas.
Primero, la interferencia de los estados en el comercio exterior, típica variable
nacional de la política económica, mediante la tributación de las exportaciones de productos
primarios y semi-elaborados, a través de su impuesto al valor agregado de los estados.
Segundo, la “guerra fiscal” entre los estados, mediante la manipulación del respectivo
ICMS y la concesión de beneficios (en especial la devolución de la parcela de impuesto que
cabría a otros estados), bajo el disfraz de préstamos subsidiados e incluso participaciones
accionarias. Su efecto principal era y es el de disminuir el ingreso de los estados
efectivamente disponible, como un todo, y aumentar las presiones fiscales de esas esferas del
gobierno sobre lo gobierno central. Esto sin contar el hecho de que la disputa sin reglas sobre
el ICMS con seguridad fue uno de los factores determinantes en la reversión de la tendencia
histórica hacia la desconcentración regional de la economía (el caso reciente de las fábricas de
montaje de automóviles es típico) puesto que, declarada la “guerra” generalizada, los estados
15más desarrollados tienen ventajas obvias como, por ejemplo, la localización del mercado y la
infraestructura económica y social en relación a los menos desarrollados.20
Tercero, la circunstancia de que, de la recaudación de los dos principales impuestos
federales (IR e IPI), se transfiere a los estados y municipios el 47 y el 57 por ciento,
respectivamente, cohibió a lo gobierno central en su propósito de obtener ajustes de ingresos a
través de sus impuestos y la indujo a crear una contribución social sobre el lucro de las
empresas (con alícuota menor pero con base más amplia que la del impuesto sobre la renta de
los mismos contribuyentes). Además, mantuvo y aumentó, de forma continua y significativa,
las contribuciones sobre los ingresos, con una incidencia en cascada, no compartidas con
estados y municipios y con efectos negativos sobre la competitividad de la economía.21
Para situar mejor el diagnóstico es necesario llevar en consideración que, en la
federación brasileña, como en todas las otras, las esferas sub-nacionales del gobierno tienen
compromisos mucho más tenues con variables macroeconómicas relacionadas con la
estabilidad de precios, déficit fiscal, comercio exterior o balanza de pagos. 22
La gran pregunta para la federación brasileña pasa a ser, por lo tanto, ¿cómo conciliar
la descentralización fiscal, mayor o menor, con los objetivos nacionales y racionales de la
política económica? En esto la respuesta suele ser hasta más compleja que en algunos otros
países, en razón de una peculiaridad: a diferencia de lo que sucede en federaciones como la
20
Proyecciones preliminares del IPEA en relación al PIB por estado en la década de los 90 muestran
una inflexión en el movimiento de desconcentración regional. En un extremo, la región Sudeste revirtió la
tendencia declinante: su participación en el PIB del país, que había disminuido del 65,5 al 59,1 por ciento entre
1970 y 1985, subió al 59,6 por ciento al final de 1998. En esta región, en la década de los 90, solamente Río de
Janeiro no aumentó su peso relativo. En el otro extremo, la participación de la región Nordeste, que había
subido del 11,7 al 13,6 por ciento del PIB entre 1970 y 1985, disminuyó al 12,6 por ciento en 1998. En la
década de los 90, todos los estados de la región perdieron posición relativa, menos Ceará y Rio Grande do Norte.
Se observa también que la participación del sur declinó en la década de los 90, mientras que lo contrario sucedió
con el Norte y, principalmente, con el Centro-Oeste. Para un análisis circunstanciado por región ver Affonso e
Silva (1995).
21
El retroceso en la calidad del estándar de tributación federal se demuestra por medio de dos
trayectorias históricas asimétricas en el campo de los tributos indirectos. Por un lado, existe una drástica
disminución de la carga del único impuesto sobre valor agregado cobrado por lo gobierno central, el IPI; en 1970
recaudaba lo equivalente al 4,3 por ciento del PIB; en 1980 y 1990 ese coeficiente había caído a la mitad; ¡en
1999 no pasará del 1,6 por ciento del PIB! En cambio las contribuciones sociales incidentes sobre los ingresos
en general y sobre la facturación, la del PIS/Pasep, creada a principios de la década de los 70 y la de Cofins
(antiguo Finsocial), a principios de la década de los 80 fueron vigorosamente ampliadas después de la reforma
de 1988: en 1970 no existían; en 1980 el cobro del PIS rendía 1 por ciento del PIB; en 1990, las dos
contribuciones ya recaudaban un valor equivalente al 2,7 por ciento del PIB; en 1999 la previsión de la carga
conjunta es un récord, el 4,2 por ciento del PIB (3,2 puntos debidos al Cofins). Incluyendo, también, la
recaudación equivalente al 0,8 por ciento del PIB de la contribución provisional sobre el movimiento financiero
(CPMF), la carga tributaria consecuente de tres contribuciones en cascada llega a ser del 5 por ciento del PIB.
Este monto, en 1999, equivale a más del triple de la recaudación del IPI federal o a tres cuartos del ICMS de los
estados, además de superar la recaudación del impuesto sobre la renta.
16norteamericana, lo gobierno central brasileño siempre actuó (sin excepciones) como
“prestadora de última instancia” (lender of last-ressort) de estados y municipios en situación
de quiebra, induciéndolos, por lo tanto, a un comportamiento fiscal más permisivo.
Las raíces de este fenómeno son históricas, remontándose a la tradición del Estado
centralizado, así como culturales y políticas, como es el caso del sistema partidario y de la
representación en el Congreso.
Es necesario tener presente, sin embargo, que una eventual recentralización del poder
en manos de lo gobierno central, que inaugurase una nueva fase cíclica en el recorrido
histórico de la federación brasileña, no encontró amparo en la pauta del gobierno federal: no
sería posible desde el punto de vista político y sería, incluso, indeseable desde el punto de
vista de la eficiencia administrativa y del bienestar social en un país heterogéneo y de
dimensiones físicas y demográficas tan grandes. Un razonamiento similar, con un énfasis
mayor en las condiciones políticas evitaría, también, la inclusión, en esa pauta, de intentos de
cambiar la distribución regional de los recursos públicos federales de origen fiscal.
Por estas razones, y en posesión del diagnóstico señalado, los intentos de
perfeccionamiento del sistema federativo por parte del gobierno federal se tradujeron en
medidas de conciliación, sin nunca perder de vista la antigua recomendación de Tocqueville
(1957, p. 156): “para unir las diversas ventajas resultado de la grandeza y de la pequeñez de
las naciones se creó el sistema federativo”.
De hecho, en los últimos años lo gobierno central adoptó medidas que buscaron
solucionar o atenuar los problemas efectivamente existentes, pero de manera gradual y
paciente y disponiéndose siempre a asumir el principal de sus costos. Por lo tanto:
(i) Evitando siempre la idea de promover una recentralización de ingresos, se ha
buscado, a través de propuestas de reforma del sistema tributario del país, aún en discusión en
el Congreso, unificar la legislación brasileña del impuesto sobre el valor agregado,
imposibilitar la guerra fiscal y crear un impuesto federal idéntico al de los estados, así como
unificar las contribuciones actuales para la seguridad social, recaudadas por lo gobierno
central, y substituir su base de incidencia sobre la facturación total de las ventas por el valor
agregado, también con el objetivo de eliminar sus efectos negativos sobre la competitividad
de la economía.
22
Para una reflexión sobre la descentralización fiscal, la estabilidad de precios y la política
macroeconómica, incluyendo el caso brasileño, ver Afonso (1996) y Dillinger y Webb (1999), y en el ámbito
internacional, ver Spahn (1999).
17Debemos destacar que el modelo de un impuesto sobre el valor agregado con cobranza
compartida entre los gobiernos federal y de los estados, originalmente propuesto por el
presidente de la República en 1995 y que hora es defendido por el relator del proyecto en la
Cámara de los Diputados, fue proyectado con una sistemática de aplicación simultánea de dos
porcentajes que permite implantar el principio de destino en las transacciones inter-estados,
evitar la evasión consecuencia del método clásico que eliminaría el porcentaje en las salidas
de mercancías hacia otros estados y, también, terminar con la salvaje guerra fiscal entre los
estados brasileños.23
(ii) La deuda interna, mobiliaria y bancaria, así como la externa vencida y no pagada,
de los estados y de los grandes municipios, fue consolidada y ha sido asumida por lo gobierno
central, mediante sucesivos programas de refinanciación desde el final de la década de los 80.
Aún sin que el proceso haya sido totalmente concluido (en especial, aún falta la postergación
de buena parte de las deudas municipales) el gobierno federal ya tiene a recibir de los
gobiernos sub-nacionales por lo menos R$ 103,4 mil millones, equivalentes al 10,3 por ciento
del PIB (de los que R$ 100,8 mil millones son debidos por los estados),24 sobre los que se
cobran intereses muy inferiores a los del mercado y con cuotas fijas (una proporción del
ingreso corriente propio). A cambio, el gobierno federal:
a) intervino, liquidó o vendió a la iniciativa privada la mayor parte de los bancos de
los estados; desde 1994 todos los grandes estados privatizaron, liquidaron sus bancos o los
transfirieron para la administración del Banco Central;25
b) obtuvo la suspensión de la emisión de la nueva deuda mobiliaria de los estados o de
los municipios, a través de restricciones constantes en los contratos de refinanciación; y
c) indujo a una amplia desestatización en los gobiernos sub-nacionales, especialmente
en las áreas de transportes y electricidad: desde 1996, se privatizaron 29 empresas de los
23
Esta idea sigue la línea de los ideales del Dual VAT, defendido por Bird y Gendron (1997). La
sistemática detallada del proyecto del ICMS compartido, en debate en Brasil y en Argentina (también conocido
como “little boat model” debido al tratamiento dado a las transacciones inter-estados) es presentada por
Varsano (1999) y específicamente comentada y defendida por McLure (1999) y Bird (1999).
24
Conforme saldos de la deuda líquida del sector público informados por el Banco Central (Bacen) en
julio de 1999.
25
A finales de 1994, el mayor banco de un estado en el país, el Banespa, del gobierno de São Paulo,
pasó a ser administrado por el Banco Central y su privatización deberá ocurrir en un futuro próximo. Desde
1996, por lo menos cuatro grandes bancos de los estados pasaron por una transferencia de control (dos en Minas
Gerais, uno en Río de Janeiro y otro en Pernambuco) y otros cuatro fueron liquidados. Para fomentar un ajuste
patrimonial definitivo del sector financiero de los estados, a semejanza del programa organizado para las
instituciones privadas, las autoridades monetarias federales organizaron un programa de financiación (el Proes),
cuyos desembolsos proyectados pueden llegar a un nivel de R$ 50 mil millones.
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