El modelo de reparto ejecutivo de la renta en Venezuela (2003-2009)
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Revista Geográfica Venezolana, Vol. 52(1) 2011, 125-140
El modelo de reparto ejecutivo de la renta
en Venezuela (2003-2009)
The executive model of revenue distribution in Venezuela (2003-2009)
Pérez S. Juan José1
Recibido: julio 2010 / Aceptado: abril 2011
Resumen
Este estudio se propuso una reconstrucción histórica del proceso de conformación de un
nuevo modelo de distribución de la renta y la descripción de sus características. A partir de
2003, se configuran arreglos legales, monetarios y fiscales que permiten al Ejecutivo Nacional
apropiarse de una porción creciente de la Renta Petrolera Internacional (RPI) que capta del
mercado mundial. Se encontró que tres fueron los dispositivos utilizados para tal propósito:
i) subestimación de los ingresos en el presupuesto nacional; b) gastos de desarrollo social
de Petróleos de Venezuela (PDVSA) y, c) constitución de fondos especiales. La distribución,
acto eminentemente político, observó, hasta 2002, criterios institucionales. En el modelo
instaurado, la renta se reparte, –de allí su nombre– sin sujeción a reglas precisas. Sus
características son: asignación discrecional de los recursos, centralización y concentración
de las decisiones, exaltación de la figura del Presidente de la República, centro gravitacional
del reparto.
Palabras clave: Distribución de la renta; ingreso petrolero; rentismo; renta.
Abstract
The purpose of this study is a historical reconstruction of the formation process of a new
revenue distribution model and the description of its general characteristics. In 2003, legal,
monetary and fiscal arrangements were configured, allowing the National Executive Branch
to take over a growing piece of the international petroleum revenue (RPI) obtained from
the world market. It was found that three mechanisms were used in order to impose the
new arrangements: a) underestimation of the public income budget, b) PDVSA’s expenses
in social development; c) creation of special funds. The distribution is an essentially political
action, which in the Venezuelan case, broadly speaking, followed institutional criteria until
2002. In the founded model, the revenue is distributed (hence its name) with no attachments
to exact rules. Its characteristics are: discretional assignation of resources, centralization
and concentration of decisions, aggrandisement of the figure of the country’s President,
gravitational centre of the distribution.
Key words: Revenue distribution; petroleum revenues; rent-seeking; revenue.
1 Universidad Centro Occidental ‘Lisandro Alvarado’, Decanato de Administración y Contaduría (DAC),
Departamento de Economía, Barquisimeto (Lara)-Venezuela. Correo electrónico: jperesa@gmail.comPérez S. J. J.
1. Introducción 2. Fuentes de las finanzas públicas
venezolanas
Desde que comenzó la explotación de
los hidrocarburos en Venezuela ha sido Es una particularidad histórica venezo-
preocupación del pensamiento político y lana que el Estado tenga dos fuentes de
académico el destino de la renta petrole- financiamiento: a) ingreso petrolero fis-
ra. En una larga lista de opiniones sobre cal, en lo fundamental renta petrolera
lo más aconsejable o conveniente des- internacional (RPI), que capta del mer-
taca la famosa frase atribuida a Arturo cado mundial y, b) ingreso tributario (T),
Uslar: ‘Sembrar el petróleo’, y que cada generado en el ámbito de la producción
gobierno, a su turno, ha tratado de ade- nacional. La cuantía del primero es muy
cuar según su mejor entender. El modelo significativa respecto del tamaño de la
de reparto se inscribe como una opción economía nacional y los arreglos que ri-
histórica más, adoptada en la primera gen para la captación y distribución de
década del siglo XXI, tras la búsqueda de ambas son disímiles. Así, la RPI está su-
la ‘solución adecuada’. A su estudio se de- jeta a los vaivenes del mercado mundial.
dican las próximas páginas. Mientras que T es relativamente estable
Con el objetivo de describir los meca- a corto plazo; depende del nivel de activi-
nismos de apropiación de la renta por el dad que se alcance en el sector no petro-
Ejecutivo Nacional en el período 2003- lero y de las tasas impositivas.
2009 y sus peculiares características de La RPI se calcula deduciendo del
distribución, que dan lugar al Modelo ingreso petrolero nacional el costo eco-
de Reparto Ejecutivo de la Renta, la in- nómico (Consumo de Capital Fijo, los
vestigación se estructura en 4 secciones. Sueldos y Salarios y el Excedente de Ex-
En la primera se enmarca el estudio ha- plotación normal), matemáticamente
ciendo referencia a la singularidad de las RPI= IP – CE; donde CE= CCF + SS+
fuentes de las finanzas venezolanas, se EE, y se define como una “retribución
expone la noción básica de renta, fórmu- patrimonial internacional causada por
la de cálculo y se destacan las funciones la propiedad de los yacimientos petro-
del Estado, que se derivan del carácter leros; no se produce ni por el trabajo ni
rentista de la economía. En la segunda por el capital”, (MENPET, 2008: 43). En
sección se bosqueja la metodología utili- breve, La RPI es la porción del ingreso
zada. En la tercera, se exponen los hallaz- petrolero que corresponde al Estado. ‘La
gos de la investigación en torno a los me- renta no se produce, se capta’.
canismos diseñados para la producción La cantidad de barriles llevados al
de ‘excedentes’, la creación de los fondos mercado (cuota de producción) varía
especiales y su posterior distribución, poco de un año a otro (MENPET, 2008).
que caracterizan al modelo de reparto. Al Si ello es así, el precio del barril es la
final del documento se insertan las con- variable esencial de la economía y de la
clusiones de rigor. política económica. Pero además, la exis-
126 Revista Geográfica VenezolanaEl modelo de reparto ejecutivo de la renta, 125-140
tencia de una RPI significativa posibilita pretende llegar a una conclusión crítica
que el Estado cumpla dos funciones: una después de evaluar la información.
distributiva y otra redistributiva. Las unidades de análisis selecciona-
Es redistributiva cuando cobra im- das son las sugeridas en Baptista y Mom-
puestos a ciudadanos pudientes y los de- mer (1989): Tasas de crecimiento del
vuelve a la sociedad en forma de servicios Producto Interno Bruto, TCR PIB, RPI,
públicos, salud, educación, seguridad. En RPI/Deuda, RPI/PIB. Adicionalmente se
breve, ‘quita a unos para dar a otros’. Es incorporan: Estimaciones de Precio del
ésta una tarea eminentemente económi- barril petrolero y Precio de Realización
ca, asignar recursos escasos. En el caso del barril, Gastos de Desarrollo Social de
del gasto financiado con cargo a la RPI, PDVSA, Aportes al Fondo de Desarrollo
hay distribución simplemente; ‘nada se Nacional (FONDEN) para la serie cro-
está quitando a los agentes económicos nológica 1999-2009 que sirven de base
nacionales’. Se están repartiendo recur- para el cálculo de excedentes (ingresos
sos provenientes del extranjero. Esta extraordinarios), con periodicidad anual.
distribución es un acto eminentemente Indicadores construidos a partir de in-
político. Pero se debe tener muy presente formación emanada del Banco Central de
que cuando la renta es baja, esta función Venezuela (BCV), Instituto Nacional de
está ausente (nada que repartir) y cuando Estadística (INE), Ministerio de Energía
RPI es elevada, el Estado se vuelve todo- y Petróleo (MENPET) y Ministerio del
poderoso. Y justamente, en la naturaleza Poder Popular de Economía y Finanzas
y orientación de las decisiones acerca de (MEF). Se analizan las series cronoló-
tal distribución, es donde deben hacerse gicas de las variables, observando las
encajar los diversos arreglos de política tendencias y su comportamiento en con-
económica gubernamental. junto. Se consideraron, además, disposi-
ciones contenidas en las siguientes nor-
mas jurídicas: Líneas Generales del Plan
3. Metodologia de Desarrollo Nacional (LGPDN), Ley
Orgánica de Administración Financiera
El estudio califica como investigación del Sector Público (LOAFSP), Reforma
expost facto; está ausente la manipula- Parcial de la Ley del Banco Central de
ción de variables y no es posible el agru- Venezuela (RPLBCV), Acta Constitutiva
pamiento aleatorio de los datos. Es de y Estatutaria del FONDEN, Ley Orgánica
carácter descriptivo argumentativa. Se del Poder Popular (LOPP) y la Constitu-
identifican hechos, disposiciones legales ción de la República Bolivariana de Vene-
y se cotejan con datos e información es- zuela (CRBV).
tadística. Se intenta alcanzar unos objeti-
vos confrontando fuentes bibliográficas y
cifras de variables macroeconómicas. Se
Vol. 52(2) 2011, julio-diciembre 127Pérez S. J. J.
4. Hallazgos empiricos con apoyo popular y mayoría parlamen-
taria en la Asamblea Nacional, con fuer-
El modelo1 de distribución de la renta za suficiente para imponer los arreglos
aplicado en el quinquenio 1999-2002 necesarios.
poco o nada difiere del que venía aplicán- Conviene resaltar que la recesión del
dose (Vera, 2005). Si bien en ese período 2001 indujo a suponer precios menores
la RPI muestra crecimiento vigoroso, to- para los hidrocarburos en el futuro in-
davía es relativamente baja, comparada mediato. Previsión sensata en aquel en-
con niveles alcanzados a comienzos de tonces; ésta había sido la dinámica del
los años 80. Como en el pasado, en lo período previo: avances moderados y
esencial, se cubre la nómina del sector fuertes retrocesos en los precios2. Ocu-
público y se destinan porciones impor- rrió lo contrario, tal como se muestra en
tantes a créditos blandos a productores la figura 1. Las previsiones presupuesta-
de la industria y del agro, financiamiento rias resultaron desbordadas, aparecieron
y promoción de modalidades económicas ingresos adicionales, inesperados. Y una
alternativas, Banco de la Mujer, Banco porción de RPI disponible para nuevos
del Pueblo, Banco Industrial, Fondo Úni- usos o destinos.
co Social, Plan Bolívar 2000, y ciertos La cuantía y el manejo de esta RPI se
operativos de atención inmediata para constituirían, casi por azar, en expedien-
estimular la iniciativa privada. te inédito, centro gravitacional y objeto
A finales de 2002 surgen condicio- de controversia política, que marcarían
nes de bonanza petrolera que posibili- el rumbo de los años por venir. Circuns-
tan la implantación de nuevos arreglos. tancia bien comprendida y aprovechada
La existencia de una RPI cuantiosa trae por el Ejecutivo Nacional. En la certeza
a escena, de nuevo, la función política de una RPI abundante y creciente, los
de su distribución. Pasos previos en ese esfuerzos de la ingeniería financiera, la
sentido, se habían dado. La política pe- política monetaria, cambiaria y fiscal, la
trolera venezolana se había ajustado, con maquinaria partidista, la tribuna legisla-
la Reforma a la Ley de Hidrocarburos de tiva, la acción de ministerios y del primer
2001, para captar la mayor renta posi- magistrado se alinearán en un supremo
ble. Se devolvió la coordinación al seno objetivo: la apropiación de la RPI para
de la OPEP, y con ello se estimuló, por el financiar un proyecto político de largo
lado de la oferta, la recuperación de los plazo3.
precios del petróleo. A lo interno cuaja la Para poder distribuir la renta, el Eje-
estrategia de asumir el control político de cutivo tenía que captarla, ponerla a su
la industria petrolera, logro fundamental disposición. Los mecanismos fueron sur-
hacia el propósito ulterior de maximizar giendo por ensayo y error4; prueba de ello
el aporte fiscal petrolero (Vera, 2005). Y son las modificaciones y reformas suce-
en segundo lugar, superado un año tur- sivas de la profusa normativa legal. La
bulento, se afianza un liderazgo político estrategia diseñada para apropiarse de
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2008
Figura 1.Precios de la cesta petrolera venezolana. Período 1981-2008, Dólares USA. Fuente: BCV
la RPI, se despliega en tres direcciones: Presupuesto. Pero además, –esta es otra
a) ‘Excedentes’ del presupuesto nacional; novedad, la empresa podrá mantener
b) gastos directos de PDVSA (Desarrollo fondos en divisas a efectos de sus pagos
Social) y, c) constitución de fondos espe- operativos en el exterior, de inversión y
ciales, con aportes del BCV y PDVSA. a lo que prevea la ley. El remanente de
divisas obtenidas de la fuente indicada
4.1 Excedentes en el presupuesto en el presente artículo, será transferido
mensualmente al fondo que el Ejecutivo
El Presupuesto Nacional establece un Nacional creará a los fines del financia-
precio de referencia del barril, base de miento de proyectos de inversión en la
cálculo para estimar el ingreso petrole- economía real, en la educación y la salud;
ro (ordinario) que percibirá el fisco en el mejoramiento del perfil y saldo de la
el siguiente ejercicio fiscal. Pero no sólo deuda pública; así como, la atención de
eso. Esta estimación sirve también para situaciones especiales y estratégicas.
determinar otras relaciones financieras Hay que destacar en la nueva arqui-
muy importantes señaladas en la LRPB- tectura financiera tres puntos: al subes-
CV (República Bolivariana de Venezuela, timarse los precios, menores serán las
2005), que conviene explicitar. obligaciones fiscales en bolívares y mayo-
En el artículo 113, se impone a PDV- res serán los aportes a fondos especiales.
SA la obligación de vender al BCV parte Queda abierta la posibilidad de efectuar
de las divisas al cambio oficial para aten- otros pagos ‘que prevea la ley’. Y dentro
der los gastos operativos y de funciona- del destino de la RPI se incluye ‘atención
miento del país y las contribuciones fis- de situaciones especiales y estratégicas’,
cales por el monto estimado en la Ley de dando puerta franca a gastos discrecio-
nales en el exterior.
Vol. 52(2) 2011, julio-diciembre 129Pérez S. J. J.
Pues bien, las autoridades fiscales, cedentes’ que, según la Reforma Parcial
partir del año 2003, ex profeso, convier- de la Ley del Banco Central de Venezue-
ten ingresos ordinarios en extraordina- la (República Bolivariana de Venezuela,
rios, contablemente aparecen ‘exceden- 2005; 2009), pueden ser transferidos al
tes’. Detrás vienen decretos-leyes que FONDEN, a otros fondos especiales, o
otorgan la facultad a organismos ad-hoc pueden convertirse en créditos adicio-
de disponer de los excedentes, con auto- nales; es decir, inyectarse al presupuesto
rización del Presidente de la República, del mismo ejercicio económico. Puede
pero sin indicación precisa del destino. verse que los excedentes se ensancharon
Mediante este ingenioso dispositivo se de tal modo que, para 2007, son mayores
logra evadir varias disposiciones, tales que las contribuciones al presupuesto. En
como las previstas en la Constitución Na- efecto, en 2008, por cada barril exporta-
cional: “No se hará ningún tipo de gasto do, 35 dólares van al presupuesto y 51,5
que no haya sido previsto en el presu- a fondos especiales. Nótese que en 2001,
puesto” (Art. 314), “El situado es 20% con una caída del precio del 20%, de to-
de los ingresos ordinarios” (Art.167.4). das maneras ‘queda algo’. Y en el año
También, el artículo 25 de la LOAFSP, 2009, tras la crisis financiera mundial y
“(…) de manera que los ingresos ordi- el desplome de los precios y la produc-
narios sean suficientes para cubrir los ción, los excedentes aún son considera-
gastos ordinarios” (República Bolivaria- bles. La conclusión es ineludible, sugeri-
na de Venezuela, 2008a: 4); y las dispo- da por la magnitud de las proporciones
siciones del Fondo Intergubernamental alcanzadas: el presupuesto es apenas uno
para la estabilización Macroeconómica de los destinos probables de la renta; hay
(FIEM), que impiden disponer en el mis- destinos más importantes.
mo ejercicio fiscal de recursos adiciona- El dispositivo que crea artificialmente
les. excedentes, sirve también para eludir la
El cuadro 1 contiene información distribución institucional del presupues-
sobre las estimaciones de precios en el to, trasladar la asignación de recursos de
presupuesto y los precios de realización la Asamblea Nacional al Consejo de Mi-
de mercado. La diferencia constituye ‘ex- nistros y desviar recursos para ‘otras acti-
Cuadro 1. Precios cesta petrolera venezolana estimados y precios de realización nominales, $ USA
Año 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Estimados 12,5 20 20 18,5 16 18,5 26 29 29 35 40
Realización 16,0 25,9 20,2 22 25,8 32,8 46 56,5 64,7 86,5 57,1
Excedentes 3,50 5,91 0,21 3,45 9,8 14,3 20 27,5 35,7 51,5 17,1
Fuente: BCV. 2008, Acuerdo Anual de Políticas, 2003, 2005, 2007. Cálculos propios
130 Revista Geográfica VenezolanaEl modelo de reparto ejecutivo de la renta, 125-140
vidades’ no programadas. Cáptese la idea ciertos organismos, actividades o secto-
básica: los recursos se reparten ahora, no res, sin los engorrosos mecanismos lega-
el año anterior (pre-supuesto) sino en el les aludidos y escapar del control fiscal.
ejercicio fiscal en curso (post-puesto), de Anótese de pasada que la incomprensión
manera centralizada y discrecional, me- del artificio diseñado dio lugar a graves
diante créditos adicionales. En la figura 2 y serias distorsiones, en el análisis del
se evidencia lo que se describe. Los pre- funcionamiento de la economía. Derivó
supuestos ejecutados superan a los apro- en apreciaciones erróneas5 que suponían
bados en un 7% en 1998 y un 30,6% en incompetencia de funcionarios o manejo
promedio para los años 2004-2009; el doloso de los caudales públicos. En reali-
récord se alcanza en 2006 en el cual ex- dad, se trata de un mecanismo ingenioso
ceden en 44,2% según el Ministerio del del Ejecutivo Nacional para disponer de
Poder Popular para las Finanzas (MPPF, una parte de la RPI que le pertenece al
2008) y el Ministerio del Poder Popu- Estado.
lar para Economía y Finanzas (MEF,
2009a). 4.2 Gastos de desarrollo social
Esta estrategia dará lugar a otros es-
cenarios y posibilidades. La programa- Para el gobierno bolivariano: “Las polí-
ción presupuestaria en el período ‘boli- ticas macroeconómicas se subordinan a
variano’, cambia por completo los datos las políticas macrosociales, siendo con-
del problema. En medio de una bonanza secuencias de éstas, no causas” (Garrido,
sin precedentes, el país se topa con un 2002: 100). En pos de este objetivo, los
hecho sorprendente: presupuestos defi- diseñadores de política intentaron varias
citarios, típicos de situaciones recesivas. fórmulas hasta 2002. Entretanto, el flu-
La idea no es otra que mediante accio- jo de dólares que llegaba del extranjero
nes centralizadas el Ejecutivo Nacional aumentó de tal manera que “no se sabía
pueda otorgar recursos de inmediato a en qué gastar, había que inventar en qué
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1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Ejecutado 14,6 23,6 28,0 31,6 41,6 60,5 86,2 125,5 143,0 192,5 197,1
Aprobado 13,5 17,81 23,1 26,4 41,4 49,9 69,3 87,03 115,2 137,6 167,5
Figura 2. Presupuesto nacional ejecutado y aprobado, Venezuela Período 1999-2009. Bi-
llones de bolívares nominales. Fuente: Oficina Nacional del Tesoro (ONT), 2008; MEF (2010)
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gastar de inmediato, gallineros vertica- nuevos arreglos. Mediante el gasto social
les, Plan Bolívar 2000, Plan sobremar- de PDVSA, se obvia la distribución ins-
cha, plan empleo rápido, Plan cultivos titucional (situado constitucional, pago
urbanos, ruta de la empanada, plan de la deuda, remuneraciones, gastos
monta tu negocio, Banco del Pueblo, be- ministeriales, alcaldías, universidades,
cas, cooperativas, son formas expeditas otras entidades y compromisos, Fondo
de reparto, excluidas deliberadamente Intergubernamental para la Descentrali-
de los controles aplicables al resto del zación, Ley de Asignaciones Económicas
sistema financiero nacional” (Rojas, Especiales). En estas circunstancias, era
2004: 237). previsible que la distribución inficionara
A decir verdad, habían continuado los hacia formas segregacionistas que posi-
programas asistencialistas del gobierno bilita el sistema de reparto: incluir a los
anterior (Vera, 2005; Mujica y Rincón, seguidores del proceso, y excluir a los ad-
2006; D´Elia, 2006; Lander y Navarre- versarios.
te, 2007), pero será más tarde, cuando se Antes de proseguir, conviene insertar
produce la ruptura definitiva con esta vi- un comentario sobre las expectativas de
sión de lo social. “Las misiones constitu- los agentes económicos al finalizar el pri-
yen el punto de inflexión de esta ruptura mer semestre de 2003. Las percepciones
en la gestión de gobierno. Es a partir de pesimistas, de penurias y dificultades
su experimentación en el año 2003 y de ligadas a insuficiencia de recursos son
los impactos electorales favorables que cosas del pasado. Adviene una sensación
éstas produjeron para el presidente en el de bonanza sin precedentes. Y de allí se
año 2004, que la visión de la revolución salta a la certeza de ingresos futuros con-
social encuentra un curso de gestión siderables y la disposición a aceptar sin
apropiado y se vuelve predominante en reparos la imposición de nuevos arreglos.
las prácticas del gobierno, aún cuando La economía muestra signos de recupe-
no estuviera escrito ni en la Constitución ración. La invasión de Estados Unidos a
ni en las leyes” (D´Elia, 2006: 3) Irak, justo un mes después de finalizado
PDVSA, en 2002, hizo modestos el paro petrolero de diciembre 2002, dis-
aportes al desarrollo social: 14 millones para los precios de los hidrocarburos y
de $USA. Un año más tarde, cuando el en lo político se ha despejado la incógni-
Ejecutivo toma el control de la petrolera ta sobre el destino institucional del país,
estatal y distribuye ‘gotas de petróleo’, “Chávez, se ha salvado de un golpe y
bajo el lema ‘ahora el petróleo es de to- de un paro, el público aclama al héroe
dos’, dedicará 242 millones. Parte de la y éste plantea un ambicioso proyecto a
RPI se distribuye ahora de manera direc- largo plazo, ya anunciado en el Proyecto
ta, anunciada, visible y ‘en vivo’. Otra, se Simón Bolívar” (Bermúdez, 2008).
destinará a propaganda, proyección de Datos adicionales ilustran bien la idea
la imagen del promotor del reparto. Este que trata de transmitirse. De acuerdo
paso es clave en la conformación de los con el Ministerio de Energía y Petróleo
132 Revista Geográfica VenezolanaEl modelo de reparto ejecutivo de la renta, 125-140
(MENPET, 2008), la RPI por persona Nacional (FONDEN), donde se captan
para 1998 es de 83 mmm Bs. y en 2006 aportes directos de PDVSA en dólares, y
alcanza el récord de 888 mmm de Bs. reservas excedentarias del BCV. La LR-
(constantes de 1997, por cada 100 habi- PBCV (República Bolivariana de Vene-
tantes). zuela, 2005), artículo 8, incorpora una
Conocida la magnitud de la renta en Disposición Transitoria que establece
2004, el Ejecutivo desata nuevos esfuer- que: “Al entrar en vigencia esta Ley, el
zos para apropiarse de otra porción de BCV en el ejercicio fiscal 2005 liberará
RPI, pues se hizo evidente que diversas y transferirá, por única vez, al Ejecuti-
circunstancias auguraban precios pe- vo Nacional, en cuenta abiertas en divi-
troleros en ascenso. Aparecen entonces sas en el BCV a nombre del fondo que se
nuevos arreglos jurídicos, monetarios y creará para tal fin, 6000 millones de dó-
fiscales. Esta vez con el propósito expre- lares USA”. Mediante reforma legal, más
so de captar dólares para ser usados en el tarde se eliminó ‘por única vez’.
extranjero. El FONDEN tiene sus antecedentes
en el FIEM, aprobado en el último mes de
4.3 Los fondos especiales gobierno del presidente Caldera y en el
artículo 321 de la CRBV (República Boli-
Los fondos especiales en dólares (tam- variana de Venezuela, 2000). Los ‘fondos
bién hay en bolívares), son captados de de estabilización? concebidos durante los
dos modos: una porción de la RPI antes gobiernos anteriores establecieron como
de que PDVSA cumpla la obligación de norma general autorizar retiros cuando
entregar los dólares al BCV y, otra que se se cumplieran ciertas condiciones, tales
sustrae de las reservas internacionales, como promedio de precios, nivel de in-
después de entregados. gresos; los ‘Fondos Especiales’, asociados
El primer ensayo de este dispositivo al modelo de reparto, por contraste, usan
ocurre en 2004, cuando se crea el Fon- los ahorros cuando la autoridad respec-
do de Desarrollo del País (FONDESPA), tiva lo dispone6 o considera conveniente;
que obliga al BCV a efectuar un aporte sin que pueda colegirse que es la única
por una única vez de 2000 millones dó- diferencia.
lares. Posteriormente, se declara ‘fondo El cuadro 2 pone en evidencia que
rotatorio’, por lo tanto, deben reponerse ambos aportes han ido en aumento, pero
los recursos anualmente. Luego apare- los del BCV cada vez son mayores (reser-
cen otros fondos que encuentran justifi- vas internacionales), hasta representar
cación en la medida que se va revelando 61 por ciento de los ingresos del FON-
la cuantía de los excedentes recibidos y DEN. A los fines de tener una idea de la
por recibir. En 2005, mediante la segun- magnitud de estos ingresos, compárese
da reforma de la Ley del BCV, se crea el el ingreso total acumulado de FONDEN,
más importante, el Fondo de Desarrollo 58.095 mm $USA, con los 6.273 mm
Vol. 52(2) 2011, julio-diciembre 133Pérez S. J. J.
Cuadro 2. Fuentes de financiamiento FONDEN, millones $USA
Organismo
2005 2006 2007 2008 2009 TOTAL %
Año
BCV 6000 4275 6670 1538 12299 30882 61,6
PDVSA 1525 6855 6761 6037 350 21528 39,4
Ganancia Súbita 5657 27 5684
TOTAL APORTES 7525 11130 13531 13232 12676 58095 100,0
Fuente: Memoria y cuenta, 2009 (MPPF, 2010)
$USA reportados como ganancias por Las donaciones sin contrapartida,
PDVSA durante el ejercicio fiscal 2007. transferencias internacionales, Banco
Esta circunstancia no puede considerar- del Sur, Banco del ALBA, compra de per-
se de manera aislada, pues, como se sabe, trechos militares, expropiaciones y otros
los dólares se gastan en el extranjero, gastos de la nación ‘no incluidos en otra
¿dónde más? parte’, se cargan al FONDEN, aunque la
Las Líneas Generales del Plan de la contabilidad desagregada de sus gastos
Nación 2001-2007 (MPD, 2001) apun- no se haya publicado. En la estrategia
tan, entre otros objetivos, hacia la inte- establecida por el despacho de las Finan-
gración latinoamericana y la búsqueda de zas7, los recursos provenientes de las re-
un equilibrio multipolar. En ese encua- servas (BCV) se utilizan para gasto exter-
dre conviene ubicar los acuerdos petrole- no, mientras que el aporte de la industria
ros suscritos por la nación. Lo que había petrolera se emplea para el gasto interno.
comenzado siendo un simple acuerdo En abril de 2008, se formalizó el usu-
bilateral con Cuba, se extiende a otros fructo discrecional de la RPI mediante
países, vecinos y distantes, internaciona- la figura de ‘contribución especial’ de la
lizando así la RPI. Baptista (2007), seña- industria petrolera al FONDEN8, si los
la que dados los grados de libertad que le precios del Brent se elevan por encima de
otorga la renta al Estado venezolano, por 70 $USA el barril, establecido en la Ley
voluntad del grupo que lidera en la actua- de Contribuciones Especiales sobre Pre-
lidad el gobierno nacional, puede utilizar cios Extraordinarios del Mercado Inter-
a discreción el provento rentístico del pe- nacional de Hidrocarburos (mal llamada
tróleo a los fines de crear lazos políticos impuesto a la ganancia súbita). Es decir,
mediante la satisfacción de diferentes los ingresos extras no van al presupuesto,
necesidades, entre las cuales sobresalen, sino a los fondos especiales, lo que encaja
aunque no son las únicas, las asociadas bien dentro de la estrategia gubernamen-
con el consumo de la energía para el des- tal trazada.
envolvimiento económico.
134 Revista Geográfica VenezolanaEl modelo de reparto ejecutivo de la renta, 125-140
4.4. Excedentes y fondos especiales Petrolera Internacional - declaración de
excedentes - creación de fondos - meca-
Lo que tímidamente comenzó con débiles nismos de reparto - cuantía y modalidad
aportes al desarrollo social en 2002, unos del reparto - entrega de recursos. Los es-
excedentes presupuestarios en 2003 y labones de la cadena están enlazados por
unos ‘millarditos’ para el FONDESPA un arreglo político: exaltación y promo-
en 2004, se transformará en músculo fi- ción de la figura que se encuentra en la
nanciero poderoso. Se extenderá a otras cúspide del reparto. Esta secuencia reúne
instancias que producen ingresos pú- todos (o casi todos) los elementos de la
blicos; se generalizará como práctica a dinámica política contemporánea, que
partir de 2005. Aparecerán entonces en muestran la imbricación de objetivos
la administración pública, una serie de económicos y políticos. Esta forma de
funciones no prescritas. Se asignan nue- analizar la historia reciente invita al es-
vos roles: PDVSA, además de petróleo, tudio del impacto psicosocial del reparto.
tiene que producir excedentes. El BCV, Efecto que de ningún modo puede consi-
además de custodiar las reservas deberá derarse secundario, indirecto o circuns-
producir y entregar excedentes. Pronto tancial.
le tocará el turno al SENIAT, productor A lo largo de 5 años, contados desde
de excedentes cuando la recaudación 2005, se asiste al nacimiento de diversos
exceda las ‘estimaciones conservadoras’ fondos especiales: Fondo ALAN (recur-
y así sucesivamente. La administración sos no ejecutados de créditos adicionales,
pública también generará excedentes en asignaciones que no se ejecutan), Fondo
la medida que no utilice la totalidad de Miranda I, II, III, IV (excedentes del SE-
los recursos asignados. Y por último, el NIAT en sucesivos ejercicios económi-
más conspicuo y más grande, el fondo cos); Fondo Simón Bolívar que manejó
de los fondos, el FONDEN, terminará recursos por 1,2 millardos $USA en 2008
generando también excedentes, cuando (utilidades de las colocaciones del FON-
devengue intereses sobre sus depósitos o DEN, tiene como objeto la ejecución de
inversiones. proyectos de carácter social, productivo
La estrategia en esta nueva etapa es o cualquier otro que considere, previa
la siguiente: todas las instituciones que aprobación del Presidente de la Repúbli-
recaudan ingresos tienen que producir ca [MENPET, 2008]). También: Fondo
excedentes para el Ejecutivo, los legisla- Chino-Venezolano, Fondo Único Binacio-
dores dan el segundo paso: asociar cada nal Venezuela-Irán (MEF, 2010) y Fondo
excedente a un fondo. Así se erige, en lo Ruso-Venezolano (anticipos por inver-
esencial, la arquitectura financiera para siones); Fondo Reintegro de Proyecto
proceder al reparto de la renta. Social Especial (recursos no utilizados en
La secuencia esquemática de cómo el los programas sociales ni empleados por
Ejecutivo logró apropiarse de la RPI vis- los consejos comunales en 2007-2009).
ta en perspectiva, es como sigue: Renta Fondo Social para la Captación y Dispo-
Vol. 52(2) 2011, julio-diciembre 135Pérez S. J. J.
sición de los Recursos Excedentarios de razones de suficiente entidad para afir-
los Entes de la Administración Publica mar que se instauró un nuevo patrón
Nacional (excedentes de institutos públi- histórico de distribución de la renta pe-
cos, sociedades mercantiles del Estado, trolera.
fundaciones, asociaciones civiles).
No hay espacio para extenderse en • La génesis del modelo de reparto ha
consideraciones sobre ‘efectos indirectos de asociarse a la creciente RPI que
y otros beneficios’ de la subestimación tuvo lugar en el período bolivariano.
de ingresos, pero es notorio el fortaleci- Esquemáticamente, durante 1999-
miento de la imagen de las instituciones 2002 continuó vigente el modelo de
públicas. Un organismo como el SE- distribución institucional de la renta.
NIAT, por ejemplo, demuestra todos los En el período 2003-2009, de bonanza
años una eficiencia formidable. Siempre petrolera, se impone otro patrón, ba-
sobrepasa las metas, y desde luego, siem- sado en la apropiación de la RPI por
pre genera excedentes, por lo que debe el Ejecutivo. Se llevó a cabo utilizan-
ser felicitado doblemente. A la vez que do en lo esencial tres mecanismos: i)
va “afianzando las políticas destinadas a subestimación del presupuesto de in-
lograr la recomposición de los ingresos, greso público, b) gastos de desarrollo
de forma tal, que la mayor contribución social de PDVSA); c) constitución de
de los recursos proceda de las rentas no fondos especiales.
petroleras” (MEF, 2009a: 9). Propósito • La preeminencia del Ejecutivo en el
que ha venido alcanzándose ya que para Modelo de Reparto reside en el poder
2006 el sector petrolero aportaba 53,15% que le confiere el uso, manejo y dis-
de los ingresos ordinarios del presupues- posición discrecional de fondos espe-
to, en 2009 un 46,5% y para 2010 se esti- ciales, una estructura que no se divisa
mó en 23,7% (ONAPRE, 2010). con facilidad, aún cuando es demasia-
Tres procesos han confluido en la im- do visible el centro gravitacional del
plantación del Modelo de Reparto: liqui- reparto: el Presidente de la República.
dación de la autonomía del BCV, aumen- • Un ulterior desarrollo del Modelo de
to relativo de la financiación a gastos de Reparto, hace suponer que quedan
desarrollo social y de los fondos especia- por desplegar todavía algunos arre-
les con cargo a la RPI y apalancamiento glos jurídico-políticos para que se
del presupuesto nacional con recursos no cumpla el desiderátum de las finanzas
petroleros, de modo que se pueda finan- bolivarianas: financiar el presupuesto
ciar el proyecto político bolivariano. público de la nación con tributos y el
proyecto político con base en la RPI
5. Conclusiones apropiada por el Ejecutivo.
Del conjunto de elementos expuestos en Trabajo revisado y corregido en marzo 2011,
las páginas anteriores, parecieran surgir Barquisimeto-Venezuela.
136 Revista Geográfica VenezolanaEl modelo de reparto ejecutivo de la renta, 125-140
6. Notas Macroeconómica (FIEM), fue modifica-
da cinco veces en cuatro años (20/05/99;
1 Domingo, C. et al. (1994) han estudiado los 04/10/01; 11/10/02; 07/01/03 y 04/04/03)
tres primeros modelos; el cuarto, se intenta y derogada el 27/11/03, cuando se aprobó
caracterizar en el presente estudio. El tér- la creación del Fondo de Estabilización Ma-
mino ‘modelo’ alude a una explicación ra- croeconómica (FEM), también derogada el
cional previa de un proceso complejo, del 05/09/05, sustituido por otro Fondo con la
cual se analizan solo los elementos esencia- misma denominación. Esta última ley retira
les; en este caso la relación entre el Estado, el Fondo del BCV y lo adscribe al Ministerio
la Nación y las empresas que participan de de Finanzas.
la actividad petrolera. 5 Cf: Cacique, Jesús (2009: 2), Allí no hay
2 Ver MF-MPD (2002: 29-30). En la sección mención de los desvíos de recursos hacia los
subtitulada Supuestos macroeconómicos fondos especiales. Incurre en error cuando
a largo plazo, se pronostica para el lapso afirma: “El Ingreso Fiscal no petrolero ha
2020-2029 un barril a 12,42$ (a precios rea- sido un instrumento tan importante para
les de 2002) y para el año 2042 se proyecta el Gobierno Central, que en los últimos
en 12,0 $USA, cifra en extremo pesimista. años del 100% del ingreso total tributario
Coincide con las previsiones efectuadas du- el aporte tributario no petrolero ha tenido
rante la Apertura Petrolera (1994-1998) mayor peso “weight” que el aporte tributa-
por Luis Giusti (2003) ‘mercado competi- rio petrolero. (..) El sector privado es fun-
tivo, sobreproducción y previsibles precios damental en el desarrollo económico del
deprimidos a largo plazo’. También Baptis- país, es el “músculo” de la economía y no el
ta (2008: 279). Señala que “Venezuela co- paradigma primitivo y agotado de que el
nocerá largos años con un ingreso nacional sector público es la “grasa de la economía”.
estancado o, en la peor de las situaciones, 6 Artículo 7 del FSCDEAP (2008): “La Presi-
decreciente. Ello puede ser así, incluso con denta o Presidente de la República aproba-
las políticas económicas gubernamentales rá la utilización de los recursos existentes
más inteligentes”. en el Fondo”. Ver también Cláusula Vigési-
3 Propósito expresado con absoluta claridad ma Segunda del ACEFONDEN (2005): don-
en la Memoria y Cuenta del Ministerio de de se indica que “(…) el Directorio Ejecuti-
Finanzas, MEF (2009a: 7) “Afianzar el mo- vo de la Sociedad autorizará el egreso de
delo productivo socialista con los exceden- divisas con vista a la programación que le
tes económicos derivados de los recursos suministre el Presidente de la República”.
petroleros”. 7 El MEF (2009a), refiere que el FONDEN
4 Aunque la noción disponer de un fondo de [permite]: “Fortalecer la política de cons-
estabilización ingresó en la Constitución de trucción y articulación de los nuevos polos
1999 [Artículo 321], su funcionamiento ha de poder geopolíticos en el mundo, a tra-
sido entorpecido en parte por la ausencia de vés de la diversificación de las relaciones
una ley duradera. La ley de 1998, que crea políticas, económicas y culturales, para la
el Fondo de Inversión para la Estabilización creación de nuevos bloques de poder aten-
Vol. 52(2) 2011, julio-diciembre 137Pérez S. J. J.
diendo las particularidades, de acuerdo al CACIQUE, J. 2009. Recaudación Fiscal año
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tratégicas” (Exposición General, p. III). org//Articulos/articulo_4966.htm. (Con-
8 Guerra (2009: 12) señala que “Se definieron sultado el 13-08-09).
los aportes como una contribución con un D´ELIA, Y. (Coord.). 2006. Las misiones so-
solo objetivo: no enterar al Fisco Nacional los ciales en Venezuela: una aproximación a
recursos que por [concepto de] exportaciones su comprensión y análisis. ILDIS. [On line]
petroleras, deben generar el situado consti- www.ildis.org.ve. (Consultado el 10-05-09)
tucional (Art. 167, ordinal 4) le corresponde DOMINGO, C.; FARGIER, M.; MORA, J.; ROJAS
a los estados de Venezuela. PDVSA puso a A. y G. TONELLA. 1994. Viejos y nuevos mo-
disposición del Ejecutivo entre 120 y 240 mi- delos de Venezuela. Revista Nueva Econo-
llones de dólares cada semana en 2008. Por mía. Año 3 (3):101-131. [On line] www.iies.
tanto, ha ocurrido un desvío de fondos que faces.ula.ve. (Consultado el 12-04-09).
debían haberse dirigido a apuntalar al desa- GARRIDO, A. 2002. Documentos de la revo-
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