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Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 LA PLANIFICACIÓN EN EL CONTEXTO DEL NUEVO MODELO DE DESARROLLO Y DE GESTIÓN PÚBLICA 1 Este documento se compone de cuatro partes. En la primera se intenta resaltar las ideas fuerza del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación. En la segunda se presentan los aspectos formales de la planificación en el contexto del nuevo modelo de desarrollo. En la tercera se describe a la planificación en el contexto del modelo de gestión pública. En la cuarta y última parte, se presentan las reflexiones y lecciones aprendidas desde la perspectiva de una apreciación situacional. A los efectos de establecer el alcance y limitaciones del trabajo se han tenido en cuenta los siguientes aspectos: a) Existe una brecha muy marcada entre lo formal y lo real en el Sistema Nacional de Planificación, que se hace difícil fundamentar porque no disponemos de diagnósticos a profundidad sobre esta materia. b) Desconocemos los aspectos sustantivos y procesales del nuevo Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación, cuyo punto de partida es el año 2007. c) El Sistema Nacional de Planificación “de hecho”, incluye a fuentes de cambio organizativo social, y de gastos, como las misiones, los fondos de recursos especiales, la participación activa de PDVSA en proyectos sociales y comunitarios, que superponen al presupuesto por encima del plan. Es decir, todo parece indicar, que el presupuesto no es la expresión financiera del plan y que el Sistema Nacional de Planificación es muy distinto al descrito en las leyes de la República. Esto nos hizo avanzar en la reflexión desde la perspectiva de una apreciación situacional e intentar concentrar los esfuerzos en los siguientes aspectos: a) Intentar “armar el modelo” descrito en las leyes y en el plan de la nación, por ser el que rige la República en correspondencia con la Constitución y la convivencia democrática. b) Realizar la apreciación situacional sobre los aspectos centrales del Sistema Nacional de Planificación y no optar por un diagnóstico, dedicado exclusivamente, sobre su funcionamiento real; lo cual requiere de otro tipo de esfuerzos de investigación. c) Presentar algunas reflexiones y lecciones aprendidas desde la coherencia interna de la trama y desde la perspectiva que permite el “armar el modelo”. 1 El autor agradece las observaciones y sugerencias de: Lourdes Yero, Carolina Rivas y Richard Fernándes. 1
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 LA PLANIFICACIÓN EN EL CONTEXTO DEL NUEVO MODELO DE DESARROLLO Y DE GESTIÓN PÚBLICA Este papel de trabajo ha sido preparado bajo tres momentos constitutivos, que podemos denominar: 1) armar la trama: descripción de los elementos que integran el todo, a partir del análisis de las distintas fuentes pertinentes, 2) centro de la trama: síntesis de la articulación del todo o visualización integrada de sus aspectos clave, 3) apreciación situacional sobre la trama: reflexión y lecciones aprendidas desde la coherencia interna de la trama. Para ello, se ha tenido presente, de manera implícita, la escalera de inferencias (Argyris, 1993) que conduce a nuestras creencias y sobre cómo éstas influyen sobre los próximos datos que seleccionamos conformando un ciclo reflexivo (Senge, 1995). Los tramos de la escalera son: 1) observamos desde nuestra historia y experiencia, 2) seleccionamos datos de lo observado, 3) añadimos sentido, 4) tenemos supuestos que se basan en los sentidos que añadimos, 5) elaboramos conclusiones, 6) adoptamos creencias sobre el mundo, y 7) realizamos acciones según nuestras creencias. Escalera de Inferencias y Ciclo Reflexivo 7 6 6 5 4 3 2 2 1 En consideración de lo expuesto anteriormente, en la reflexión y desarrollo de los argumentos se ha prestado especial atención a: • La conformación de nuestras creencias y sobre cómo éstas influyen sobre lo que observamos de la realidad. • La crítica de los supuestos y creencias que conforman nuestros mapas de acción y que se reproducen irreflexivamente. 2
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 • La argumentación y contra-argumentación como proceso sistemático de autorreflexión social y crítica del conocimiento. • La explicación como acto de juzgar las razones argumentativas que fundamentan las pretensiones de validez inherentes a las acciones. El trabajo se compone de cuatro partes. En la primera se intenta resaltar los aspectos centrales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación. En la segunda una descripción formal de la planificación en el contexto del nuevo modelo de desarrollo. En la tercera la planificación en el contexto del modelo de gestión pública. I. X PLAN DE LA NACIÓN Las Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social En las Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007, se encuentra como problema central el agotamiento del modelo de desarrollo, entre cuyas manifestaciones destacan: la reducción sistemática de la renta petrolera, las desigualdades y desequilibrios permanentes, la crisis del modelo político y la pérdida de los valores éticos y morales. Por otra parte, en estos documentos, hay un reconocimiento que, en general, las políticas económicas aplicadas estuvieron orientadas hacia la búsqueda de equilibrios contables y no hacia los cambios estructurales requeridos en el modelo de desarrollo. Así, la opción o propuesta del Plan se focaliza en un modelo de desarrollo basado en cinco equilibrios fundamentales: el político, el económico, el social, el territorial y el internacional. C AM MBB IIO O EESSTTRRUUCCTTUURRAALL M oMdoedleol od de eDDeessaar rrroollll oo M oMd oe dl oe l od ed eD De es as raro r r olllloo b absaasdaod oe ne n b absaasdaod oe ne n E qEuqi luiilbi br iroi oss CC oo nn t a bb lleess E q Eu qi lui bil irbiroi oss SSeecct toorrii aa llee ss P o lí t ic o Y I n t e r n a c io n a l E c o n ó m ic o X T e r r it o r ia l S o c ia l 3
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 Cada uno de estos equilibrios en la opción de desarrollo seleccionada tiene un propósito definido, un conjunto de principios que los orientan, una normativa vinculada, proyectos asociados, y unas categorías que los integran en cada equilibrio y explican en el conjunto de los equilibrios. El cambio propuesto considera una nueva concepción del Estado “es democrático y social de Derecho y de Justicia”, el cual se debe expresar en la naturaleza de las relaciones en cada equilibrio. Por ejemplo, en el equilibrio económico la relación que se busca redefinir es la de Estado-mercado, y, específicamente, que se exprese en la forma de articular la economía productiva con los lineamientos macroeconómicos. HELICE DE LOS EQUILIBRIOS Estado - Estado Estado-Estado Estado - Mundo Transformación Transformación del del Estado-Mundo marco institucional marco institucional Economía Integración Integración Economía productiva multipolar multipolar productiva y yequilibrios equilibrios macroeconómicos macroeconómicos Estado - Mercado Estado-Mercado Ocupación Ocupación y y consolidación consolidación del territorio Red RedSocial Social del territorio Estado-Territorio - Territorio Estado - Sociedad Estado-Sociedad FUENTE: MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO 4
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 El contenido del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación puede ser reconsiderado en atención a interrogantes para cada equilibrio. Por ejemplo, en lo económico: ¿En qué consiste el equilibrio? ¿Cómo se alcanza el equilibrio? ¿Cuáles son los elementos de la economía productiva? ¿Cómo se integran los lineamientos macroeconómicos? En el equilibrio económico se busca consolidar una economía productiva con justicia social, para lo cual se trata de combinar el establecimiento de reglas que permitan la coordinación de las políticas macroeconómicas con una nueva forma de organización social de la producción 2 : empresas de producción social (EPS) 3 , cooperativas, modalidades de cogestión, etc. ECONOMIA PRODUCTIVA Y LINEAMIENTOS MACROECONOMICOS Fiscal Organización Social de la Producción Coordinación de Políticas Cambiaria Monetaria En lo que respecta a la coordinación de las políticas macroeconómicas, la nueva normativa ha significado un cambio institucional que hace de la política económica el resultado de un arreglo institucional que configura un juego de coordinación de tipo cooperativo y que ha provocado cambios en la organización y funcionamiento 2 Ver, en lo referido al desarrollo de la economía social, los artículos Nº 62, 118, 132, 168 y 184 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. 3 Las empresas de producción social son definidas por le gobierno como: “unidades productivas comunitarias que tienen como objetivo esencial la generación de bienes y servicios que satisfagan las necesidades básicas de las comunidades, es decir: alimentación, vivienda, educación, salud y vestimenta”. Ver: Ministerio de Comunicación e Información. Empresas de Producción Social. Colección Temas de Hoy. Caracas.2006. 5
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 de los jugadores, en las estructuras de incentivos y en las relaciones entre los jugadores, en términos de: rendición de cuenta, mecanismos de supervisión, transparencia y responsabilidad por los resultados. RELAC IONE S REGLAS E REGLAS IN CE N TIVOS E INCE NTIVOS JUGADORES JUG ADOR O RG ANIZ ACIÓN Y FUN CIO NAMIENT O CA MBIO INS TITU CION AL Este juego de coordinación se debe concretar en un Acuerdo Anual de Políticas 4 , cuyo espacio de posibilidades y puntos focales están delimitados por las Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de mediano plazo y un Marco Plurianual de Presupuesto 5 . LINEAMIENT OS MARC O ACUERDO COORD IN AC IÓN 4 Resultado de la armonización de las políticas, fiscal, monetaria y cambiaria, el Acuerdo Anual de Políticas debe contener: a) metas de crecimiento, balance externo e inflación; b) Políticas fiscales, cambiarias y monetarias dirigidas al logro de las metas; c) Repercusiones sociales; d) Responsabilidades e interrelaciones entre el Ejecutivo Nacional y el Banco Central de Venezuela; e) Rendición de cuenta. 5 Ver artículo 311 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. 6
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 En el Acuerdo Anual de Políticas, se establecen los objetivos de inflación, balance externo y crecimiento, y sus repercusiones sociales; los resultados esperados en el ámbito fiscal, monetario, financiero y cambiario; las políticas y acciones dirigidas a lograrlos y las responsabilidades de los participantes. Este proceso demanda la creación de espacios de negociación y de las leyes que regirán en esta materia, a los efectos de definir: las responsabilidades, las sanciones, los mecanismos para dirimir las diferencias, entre otros. ESTABILIZACIÓN MACROECONÓMICA BCV MF Formulación POLÍTICAS Monetaria Cambiaria Ejecución Ejecución Fiscal POLÍTICA POLÍTICA MONETARIA FISCAL CAMBIARIA INFLACIÓN BALANCE EXTERNO CRECIMIENTO En relación con la organización social de la producción se establece por agrupaciones sectoriales y para cada agrupación se asocia un nuevo marco jurídico institucional y un portafolio de proyectos. El conjunto de agrupaciones conforman un modelo pentasectorial 6 que busca articularse con el proceso de coordinación de políticas. 6 Los primeros desarrollos de este modelo se encuentran en los papeles de trabajo del profesor Jorge Giordani para el Área de Teoría y Método de la Planificación. CENDES. UCV. 7
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 ORGANIZACIÓN SOCIAL DE LA PRODUCCION • Energía • Empresas básicas • Minería • Hidroelectricidad Empresas estratégicas • Infraestructura • Exportaciones no • Agricultura tradicionales Grandes • Turismo • Inversiones extranjeras Bienes de • Pequeña y mediana Industrias • Telecomunicaciones consumo industria (privadas) • Comercio • Ciencia y Tecnología Banca y Servicios • Intermediación financiera • Educación finanzas básicos • Ahorro convertido en • Salud inversión productiva • Seguridad • Repatriación de capitales • Recreación FUENTE: MINISTERIO DE PLANIFICACION Y DESARROLLO En síntesis, en el equilibro económico se busca la producción global de riqueza y justicia en su disfrute, articulando las acciones en la organización social de la producción con las acciones en el régimen fiscal y monetario, con el propósito de incidir en las variables ingreso y empleo. EQUILIBRIO ECONÓMICO ECONOMÍA PRODUCTIVA Y LINEAMIENTOS MACROECONÓMICOS Empresas de Producción Social Organización Cooperativas Social de la Producción Fiscal Régimen Acuerdo Fiscal y MODELO ECONÓMICO Coordinación Monetario Ingreso de Políticas Empleo PRODUCCIÓN GLOBAL DE RIQUEZA Cambiaria Monetaria Y JUSTICIA EN SU DISFRUTE 8
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 El análisis de cada uno de los equilibrios contemplados en el diseño del Modelo de Desarrollo del Plan de la Nación 7 , bajo el procedimiento utilizado para el equilibrio económico, permite señalar que el cambio estructural busca integrar: un Estado democrático y social de Derecho y Justicia, un modelo federal cooperativo y descentralizado a través de la transformación del marco institucional, la articulación de la organización social de la producción y la coordinación de políticas en un nuevo régimen socio-económico, un modelo de gestión pública que facilite la construcción de una red social como organización molecular del Estado, la ocupación y consolidación del territorio sobre la base de ejes de desarrollo y una visión geopolítica para la integración multipolar. CAMBIO ESTRUCTURAL Democracia representativa Democracia participativa y Aislamiento protagónica internacional y Economía unipolar rentista Integración multipolar Economía soberana productiva Concentración Disgregación social Descentralización Tejido social desconcentrada articulado En este proceso de cambio es fundamental comprender lo que sucede en el equilibro político, en términos de la transformación del marco institucional, donde se diseñan las nuevas reglas que requiere el funcionamiento del modelo federal cooperativo, se promueve la participación social para viabilizar el Proyecto 7 Este balance se fundamenta en el documento: Elementos del Modelo de Desarrollo Nacional. Oficina de Planificación. Banco Central de Venezuela. Caracas. Enero.2002 9
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 Nacional y se generan los incentivos para la movilización social desde la perspectiva del poder popular. EQUILIBRIO POLÍTICO TRANSFORMACIÓN DEL MARCO INSTITUCIONAL Parlamentarismo Social de Calle Poder Comunal Gabinetes Móviles MODELO FEDERAL COOPERATIVO II, LA PLANIFICACIÓN EN EL CONTEXTO DEL NUEVO MODELO DE DESARROLLO A los fines de contextualizar a la planificación en el nuevo modelo de desarrollo, resulta oportuno resaltar que: • La evolución del modelo previsto en las Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social se concibe a partir del equilibrio de las fuerzas y factores que intervienen en el desarrollo. 10
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 NUEVO MODELO DE DESARROLLO “ El nuevo modelo fundamentará su evolución en el equilibrio de las fuerzas y factores que intervienen en la multidimensionalidad del desarrollo nacional…” FUENTE: LÍNEAS GENERALES DEL PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL DE LA NACIÓN 2001-2007. P.15. • El desarrollo y los factores de su multidimensionalidad se conciben desde la perspectiva teórica del desarrollo sostenible y, en lo concreto, desde la perspectiva del desarrollo endógeno sustentable. DESARROLLO SOSTENIBLE “…impulsar el desarrollo sostenible del país, tratando de buscar una congruencia entre el crecimiento económico, la equidad social y la proteccion ambiental que permita satisfacer las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades.” FUENTE: DISCURSO PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA .MAYO.2000. • En correspondencia con el concepto y el modelo de desarrollo se parte de un Estado Democrático, Social, de Derecho y Justicia. 11
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 CONCEPCIÓN DEL ESTADO Estado Democrático: se nutre de la voluntad de los ciudadanos, Estado democrático, expresada libremente por los social, de Derecho medios de participación política y y de Justicia social. Estado Social: prevalecen los principios de solidaridad social y del bien común. Estado de Derecho: sometido al imperio de la Constitución y la Ley. Estado de Justicia: comprometido con el progreso integral que los venezolanos aspiran y con el desarrollo humano que permita una calidad de vida digna. A la planificación, como variable dependiente, se le determina que debe ser: • Estratégica democrática, participativa y de consulta abierta. LA PLANIFICACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN ... El Estado, Estado conjuntamente con la iniciativa privada, privada promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, trabajo alto valor agregado nacional, nacional elevar el nivel de vida de la población y fortalecer la soberanía económica del país, garantizando la seguridad jurídica, jurídica solidez, dinamismo, sustentabilidad, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la economía, economía para lograr una justa distribución de la riqueza mediante una planificación estratégica democrática, democrática, participativa y de consulta abierta. abierta Art.. 299 Constitución de la República (El régimen socio-económico) d • Una tecnología para lograr el cambio estructural del sistema. 12
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 LA PLANIFICACIÒN COMO ALTA POLÌTICA DE ESTADO ... tecnología permanente, ininterrumpida y reiterada del Estado y la sociedad. Destinada a lograr su cambio estructural de conformidad con la Constitución de la República. Fuente: ART. 2. LEY ORGÁNICA DE PLANIFICACIÓN. • Construida, viable y perfectible a través de la innovación en las formas de participación social. PARTICIPACIÒN SOCIAL “Se entiende por participación social, el derecho que tienen los sectores sociales de estar debidamente informados, de elaborar propuestas, de identificar prioridades y de recomendar formas de participación que incidan en la construcción, viabilidad y perfectibilidad de la planificación.” FUENTE: ARTICULO N° 58. LEY ORGÁNICA DE PLANIFICACIÓN En la práctica la planificación estratégica democrática, participativa y de consulta abierta, se ha realizado bajo el siguiente esquema de trabajo: • Desarrollo de un modo de planificación, con énfasis en el diagnóstico participativo, el presupuesto participativo y la contraloría social. 13
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 PLANIFICACION PARTICIPATIVA • Diagnóstico Participativo Problemas, recursos y potencialidades. • Presupuesto Participativo Lógica en la distribución de los recursos públicos. • Contraloría Social Ejercicio de corresponsabilidad. • Articulación los esfuerzos de la planificación participativa con el Mapa Estratégico y aseguramiento de direccionalidad y viabilidad en los Gabinetes Móviles: regionales, estadales y comunales. PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA •.Nuevo Mapa Estratégico • Gabinetes Móviles • El cálculo estratégico se expresa en un Mapa que obedece a la apreciación de la situación y que facilita el avance incremental hacia los objetivos estratégicos. 14
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 NUEVO MAPA ESTRATÉGICO • Avanzar en la conformación de la nueva estructura social. • Articular y optimizar la nueva estrategia comunicacional. • Avanzar aceleradamente en la construcción del nuevo modelo democrático de participación popular. • Acelerar la creación de la nueva institucionalidad del aparato del Estado. • Activar una nueva estrategia integral y eficaz contra la corrupción. • Desarrollar la nueva estrategia electoral. • Acelerar la construcción del nuevo modelo productivo, rumbo a la creación del nuevo sistema económico. • Continuar instalando la nueva estructura territorial. • Profundizar y acelerar la conformación de la nueva estrategia militar nacional. • Seguir impulsando el nuevo sistema multipolar internacional. • En los Planes de Acción la articulación entre los objetivos del Mapa Estratégico y los proyectos formulados se asegura en la Agenda al/del Decisor - enfoque de Escogencia Estratégica- y la consistencia en el diseño de los proyectos con la metodología del Marco Lógico. PLAN DE ACCIÓN PLAN Ficha de Agenda del Proyectos Decisor y Medidas Fuente: Ministerio de Planificación Y Desarrollo • La coordinación básica de los planes de acción se puede visualizar a través de la articulación entre el Mapa Estratégico, la Agenda del Decisor y la Matriz del Marco Lógico para los proyectos; lo cual busca facilitar la formulación del Presupuesto por Proyectos. 15
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 ESQUEMA DE TRABAJO AGENDA Mapa Estratègico Decisiones inmediatas Espacio de Área de Decisión/ decisiones futuras OBJETIVOS Acciones Exploraciones Escogencias Planeando Diferidas contingencias Objetivos • Un concepto clave en estos esfuerzos de planificación es el de desarrollo endógeno, se busca que la comunidad sea protagonista en la construcción del modelo socioeconómico. DESARROLLO ENDÓGENO “…el desarrollo endógeno puede entenderse como un proceso de crecimiento económico y cambio estructural por la comunidad local utilizando el potencial de desarrollo que conduce a la mejora del nivel de vida de la población.” Fuente: Vásquez Barquero • La planificación democrática se expresa en cinco niveles en la estructuración de los planes territoriales. Para ello, es importante pensar al país desde la perspectiva de sistemas y tener presente que la estrategia de desarrollo combina: a) fachadas de integración desde el punto de vista geopolítico (caribeña, andina y amazónica), b) una dinámica regional a 16
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 partir de sectores dinamizadores que exigen políticas específicas, y ejes de desconcentración (Occidental, Oriental, Orinoco-Apure, etc.). NIVELES DE LA PLANIFICACIÒN TERRITORIAL FUENTE: ESCUELA VENEZOLANA DE PLANIFICACIÒN • Es bajo esta lógica que la planificación territorial intenta operacionalizar las premisas del desarrollo sustentable y activar la participación social prevista en las leyes de la República. PLANIFICACIÓN TERRITORIAL “El Estado desarrollará una política de ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas, políticas, de acuerdo con las premisas del desarrollo sustentable, que incluya la información, consulta y participación ciudadana…” Fuente: Art. 128. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. El Sistema de Planificación Nacional tiene como productos distintos tipos de planes, utiliza un esquema de articulación entre los planes y a sus distintas instancias se les establece sus atribuciones y productos. 17
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 • Los distintos tipos de planes del Sistema de Planificación Nacional, se pueden clasificar en nacionales, estadales y municipales. DE LOS PLANES El Plan Nacional de Desarrollo El Plan Operativo Anual Nacional El Plan Nacional de Desarrollo Regional Nacionales Los Planes de Desarrollo Sectorial El Plan Nacional de Desarrollo Institucional Los Planes Operativos de los órganos y entes de la Administración Pública Estadales y El Plan Estadal de Desarrollo Municipales El Plan Municipal de Desarrollo • En el Sistema de Planificación Nacional se integran los distintos tipos de planes, en atención a sus dimensiones: nacional, institucional, sectorial y territorial. INSERCIÓN DE LOS PLANES DE DESARROLLO EN EL SISTEMA DE PLANIFICACIÓN Plan Nacional de Desarrollo Plan de Desarrollo Institucional Dimensión Institucional Plan de Plan Plurianual Dimensión Sectorial Plan de Desarrollo Sectorial Inversiones Públicas de Presupuesto Dimensión Territorial Plan Operativo Sectorial Plan Operativo Presupuesto Anual Nacional Anual Plan Nacional de Ordenamiento Plan Nacional de Territorial Desarrollo Regional Planes sectoriales Plan de Desarrollo Regional Plan de Ordenamiento Regional Plan Estadal de Desarrollo Planes de Ordenamiento Urbanístico Plan Municipal de Desarrollo y Desarrollo Urbano Local Fuente: Ministerio de Planificación y Desarrollo 18
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 • Las atribuciones y productos de las instancias responsables del Sistema de Planificación Nacional 8 , son los que continuación se señalan: CUADRO RESUMEN-SISTEMA DE PLANIFICACIÓN NACIONAL Presidente de Vicepresidencia Ministerio de Organismos Gobernaciones/ Alcaldías/ la República / Planificación y APN Consejo de Consejo Local Instancias Consejo Federal Desarrollo / Planificación de Asamblea de Gobierno / Organismos Gabinetes y Coordinación Planificación Nacional de Desarrollo Ministeriales de Políticas Públicas (Aprobación) Regional Públicas (CPCPP) (CLPP) -Elaborar -Elaborar -Elaborar -Formular -Coordinar -Elaborar Atribución -Ejecutar -Ejecutar -Ejecutar -Dirigir -Apoyar -Coordinar -Realizar -Realizar -Realizar -Dar seguimiento seguimiento seguimiento seguimiento de la ejecución -Apoyar -Apoyar -Líneas Generales -Plan Nacional -PNDES -Plan Nacional de Plan Estadal Plan Municipal y de Desarrollo: -POAN Desarrollo Sectorial de Desarrollo (PED) de Desarrollo Producto Plan Nacional -PNIP -Plan Operativo Anual (PMD) de Desarrollo • Regional -PNDI -Presupuesto (PNDES) (PNDR) -PNDR • Institucional (PNDI) Fuente: Ministerio de Planificación y Desarrollo Teniendo en cuenta los elementos señalados, en este acápite, la manera utilizada para integrar los conceptos fundacionales, según la Escuela Venezolana de Planificación; valga decir: socialismo, desarrollo endógeno sustentable, planificar y proyecto nacional, es la siguiente: 8 Dos atribuciones de relevancia para el Sistema de Planificación Nacional, establecidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, son: el Presidente de la República debe formular el Plan Nacional de Desarrollo y dirigir su ejecución (Art. Nº 236) y la Asamblea Nacional debe aprobar las Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación, en el transcurso del tercer trimestre del primer año de cada período constitucional (Art. Nº 187). 19
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 CONCEPTOS FUNDACIONALES Teorías EN la Planificación: el deber ser Nacional, estadal y municipal bolivarianos Desarrollo endógeno sustentable El objeto Proyecto PARA la Para Socialismo acción Transformar (con economía social) Nacional la realidad Teorías sustantivas Teorías sustantivas Planificar y procesales combinadas Teorías procesales Teorías DE la planificación: Procesos, técnicas, métodos Fuente: Escuela Venezolana de Planificación II. LA PLANIFICACIÓN EN EL CONTEXTO DEL MODELO DE GESTIÓN PÚBLICA El contexto de la planificación en el nuevo modelo de gestión pública, se puede describir en atención a tres niveles de trabajo que faciliten ordenar la información respectiva: Nivel I: Coordinación Macroeconómica • La coordinación en el macro-proceso de la planificación y gestión pública se fundamenta en la articulación de “productos”, tales como: un Proyecto Nacional, un Marco Plurianual del Presupuesto 9 , un Acuerdo Anual de Políticas, Planes Operativos y Presupuesto por Proyectos 10 , entre otros. Las relaciones de coordinación se pueden visualizar de la siguiente manera: 9 Es la expresión cuantitativa de la planificación financiera para un período de tres años, con el objeto de contribuir a la disciplina fiscal. 10 Ver artículo Nº 2 y Nº 7. Reglamento Nº 1. Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público. 20
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 COORDINACIÓN Proyectos Presupuesto por Proyectos Lineamientos Plan Formulación de Presupuestaria Ley de Desarrollo Presupuesto Ley de Presupuesto Plan Operativo Plan Gasto Operativo Ley Operativos Anual Marco del BCV Plurianual Acuerdo Presupuesto Ley Anual de Endeudamiento Política Proy. Presupuesto de Ingresos Consolidado Acuerdo y Gastos Anual BCV • Las políticas públicas, son el resultado de acuerdos entre jugadores, que operacionalizan la coordinación 11 ; el cual se fundamenta en Planes y en lo que se denomina un Programa económico-financiero que tiene áreas bien diferenciadas. Por ejemplo, el Acuerdo Anual de Políticas incluye las siguientes áreas: la fiscal, la monetaria y la cambiaria (ver figura siguiente). ¿Qué significa esto?, que la estrategia monetaria en un contexto de coordinación también precisa acuerdos respecto al Programa que sustenta al Acuerdo Anual de Políticas. 11 Entre las reglas macro-fiscales que la operacinalizan se encuentran: el Marco Plurianual, el Acuerdo Anual de Políticas y los Fondos (Ejemplo: FONDEN). 21
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 ESTRATEGIA MONETARIA Acuerdo Anual Programa Económico-Financiero Fiscal Monetario Cambiario Coordinación Estrategia Monetaria Nivel 2: Planificación y Coordinación de Políticas Públicas • Las instituciones de los niveles estadal, municipal y nacional involucrados por ley en los respectivos procesos de planificación pública se agrupan en un Sistema de Consejos y Gabinetes. Ejemplos: Consejo Federal de Gobierno, Consejo de Ministros, Gabinete Sectorial, Consejos de Planificación y Coordinación de Políticas públicas. 22
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 CONSEJOS DE PLANIFICACIÒN Y COORDINACIÒN DE POLÌTICAS PÙBLICAS Organización y funcionamiento: • Estadal (Art. 166) • Local (Art.182) • Federal de Gobierno (Art. 185) Cambio y Reforma de la Estructura Gubernamental. FUENTE: CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA • Los Consejos de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas están interrelacionadas y requieren de una comunicación y coordinación permanente entre ellos. Cada Consejo tiene su alcance y atribuciones definidas en las Leyes respectivas. Por ejemplo, para el Consejo Local de Planificación Pública se establece: CONSEJO LOCAL DE PLANIFICACIÒN PÙBLICA Corresponde … asegurar la coordinación y participación social en la elaboración y seguimiento del Plan Municipal de Desarrollo, de los programas y acciones que se ejecuten en el municipio, y garantizar que los Planes Municipales de Desarrollo estén debidamente articulados con los Planes Estadales de Desarrollo FUENTE: ARTÍCULO N°.27. LEY ORGÁNICA DE PLANIFICACIÓN • En la base del Sistema de Consejos de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, se encuentran los Consejos Comunales que deben asegurar la consolidación del poder popular y a los cuales se les establece por ley ejercer directamente la gestión de las políticas públicas y proyectos orientados hacia una sociedad de equidad y justicia social. Para lo cual, se 23
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 deben articular las organizaciones comunitarias tales como: las mesas técnicas de agua, comités de tierra, comités de vivienda, etc. CONSEJOS COMUNALES “…en el marco constitucional de la democracia participativa y protagónica, son instancias de participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos y ciudadanas, que permiten al pueblo organizado ejercer directamente la gestión de las políticas públicas y proyectos orientados a responder a las necesidades y aspiraciones de las comunidades en la construcción de una sociedad de equidad y justicia social”. FUENTE: ARTÍCULO N°. 2. LEY DE LOS CONSEJOS COMUNALES • El esquema de funcionamiento de los Consejos Comunales elimina la intermediación de las Alcaldías y Gobernaciones 12 , y supone una nueva estructura organizativa para el logro de sus objetivos. CONSEJOS COMUNALES Comisión Presidencial Asamblea de del Poder Popular Ciudadanos y Ciudadanas (Asamblea Constituyente) Fondo de Nacional de los Consejos Comunales (Servicio autónomo sin personalidad jurídica-Ministerio Consejo Comunal Consejo Local de Finanzas) Órgano Ejecutivo Unidad de Gestión Financiera (Banco Comunal-Cooperativa) Unidad de Contraloría Social Comisión Especial de Sistema Nacional de la Asamblea Nacional Planificación 12 En los decretos iniciales preparados para el gobierno de transición, por el movimiento político que lideriza el Presidente de la República, las Alcaldías y Gobernaciones se asumen como un mecanismo de reproducción del sistema. VER: MRB-200. Programa de Gobierno. 4F. Año 1992. 24
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 • Los Estados y los Municipios pueden descentralizar y transferir a las comunidades y grupos vecinales organizados servicios a los fines consolidar una gestión compartida y fortalecer los mecanismos que requiere el poder popular. GESTION COMPARTIDA “La ley creará mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y los Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad para prestarlos, promoviendo:..” FUENTE; ARTICULO N° 184. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA. Nivel 3: Administración Pública Nacional • La participación en los asuntos públicos es un derecho político consagrado en la Constitución y es el medio necesario para lograr el protagonismo del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública. DERECHOS POLÍTICOS En el artículo. 62 de la Carta Magna se establece: “Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas. La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica” 25
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 • En la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se establece que la Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y se fundamenta en un conjunto de principios para el ejercicio de la función pública. GESTIÓN PÚBLICA “La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a ley y al derecho”. Fuente: Art. 141. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. • Los órganos y entes de la Administración Pública deben cumplir con un conjunto de principios que rigen su funcionamiento planificado, el control de la gestión, la utilización de los recursos, la adecuación de medios a fines, la simplicidad organizativa y la coordinación interinstitucional. 26
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Principio de funcionamiento planificado y control de la gestión y de los resultados: el funcionamiento de los órganos y entes de la Administración Pública se sujetará a las políticas, metas y estrategias que se establezcan en los respectivos planes estratégicos y compromisos de gestión. Igualmente, comprenderá el seguimiento de las actividades, así como la evaluación y control del desempeño institucional y de los resultados alcanzados (Art. 18 ). Principio de eficacia en el cumplimiento de los objetivos y metas fijados (Art. 19 ). La actividad de los órganos y entes de la Administración Pública perseguirá el cumplimiento eficaz de los objetivos y metas fijados en las normas, planes y compromisos de gestión, bajo la orientación de las políticas y estrategias establecidas por el Presidente de la República, por el gobernador, el Alcalde según sea el caso. FUENTE: LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA • Los principios buscan orientar la transformación de los órganos y entes de la Administración Pública y pre-definir parámetros para los órganos de planificación, control y auditoria de gestión. PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos (Art. 20). Principio de suficiencia, racionalidad y adecuación de los medios a los fines institucionales (Art. 21). Principio de simplicidad, transparencia y cercanía organizativa a los particulares (Art. 22) Principio de coordinación para mantener su orientación institucional de conformidad con la Constitución … (Art. 23). FUENTE: LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA • El nuevo modelo de gestión busca que la Administración Pública este al servicio de los ciudadanos y para ello debe transformar sus prácticas en términos de una gestión por resultados y crear las condiciones organizacionales para una gestión pública transparente. 27
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 MODELO DE GESTIÓN PÚBLICA • Administración al Servicio de los Ciudadanos • Gestión por Resultados • Simplificación de Trámites • Presupuesto por Proyecto • Auditorias Integrales • Rendición de Cuenta • Contraloría Social Cambio Organizacional • En el proceso de cambio de la Administración Pública Nacional se intenta articular tres actores clave: el ente público, la autoridad política y la sociedad, a través de la interacción de procesos orientados a resultados, rendición de cuenta 13 y participación social. 13 En términos de los contrapesos institucionales es de suma importancia la rendición de cuenta y el balance de le ejecución presupuestaria que el Poder Ejecutivo debe presentar a la Asamblea Nacional, dentro de los seis meses posteriores al vencimiento del ejercicio anual. Ver artículo Nº 315 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. 28
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 ADMINISTRACIÒN PÙBLICA NACIONAL (PROCESO DE CAMBIO) ENTE PÚBLICO PROCESOS ORIENTADOS A E RESULTADOS PROCESOS DE PROCESOS DE RENDICIÓN DE PARTICIPACIÓN CUENTAS A S AUTORIDAD SOCIEDAD POLÍTICA Fuente: Vice Ministerio de Planificación y Desarrollo del MPD. • El proceso de cambio busca que la direccionalidad de la gestión, la corresponsabilidad en la gestión y la contraloría social aseguren los resultados esperados en la planificación institucional y en los presupuestos por proyectos respectivos. ADMINISTRACIÒN PÙBLICA NACIONAL (PROCESO DE CAMBIO) GESTIÓN POR RESULTADOS DIRECCIONALIDAD DE LA GESTIÓN (Ente Público) CORRESPONSABILIDAD Planificación (Proyectos RENDICIÓN DE PARTICIPACIÓN CUENTAS (Sociedad) (Autoridad Política) CONTROL SOCIAL Fuente: Vice Ministerio de Planificación y Desarrollo del MPD. 29
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 • En este proceso de cambio de la Administración Pública Nacional es de suma importancia el papel asignado a la Vicepresidencia de la República en la evaluación de los resultados de las políticas públicas adoptadas por el poder ejecutivo, para lo cual deben crearse los dispositivos y procedimientos necesarios para asegurar el control de la gestión pública. RESULTADOS DE LAS POLÌTICAS “… dirigir y coordinar el proceso de evaluación de resultados de las políticas públicas adoptadas por el Ejecutivo Nacional e informar de ello al Presidente de la República”. (Artículo 49, numeral 10 de la Ley Orgánica de la Administración Pública) • En lo relativo al control del sector público se encuentran dos órganos rectores: a) la Superintendencia Nacional de Auditaría Interna que depende de la Vicepresidencia de la República y la cual se encarga del sistema de control interno del sector público; y b) la Contraloría General de la República, que es parte integrante del Poder Ciudadano, la cual se encarga del sistema de control externo del sector público. 30
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 SISTEMA DE CONTROL INTERNO DEL SECTOR PÚBLICO … cuyo órgano rector es la Superintendencia Nacional de Auditoría Interna, comprende el conjunto de normas, órganos y procedimientos de control, integrados a los procesos de la administración financiera así como la auditoria interna. El sistema de control interno actuará coordinadamente con el Sistema de Control Externo a cargo de la Contaloría General de la República, tiene por objeto promover la eficiencia en la captación y uso de los recursos públicos, el acatamiento de las normas legales en las operaciones del Estado, la confiabilidad de la información que se genere y divulgue sobre los mismos; así como mejorar la capacidad administrativa para evaluar el manejo de los recursos del Estado y garantizar razonablemente el cumplimiento de la obligación de los funcionarios de rendir cuenta de su gestión. (Art. 5) FUENTE: LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO • La transformación de la Administración Pública Nacional exige que su sistema de control interno facilite la verificación de: el servicio a la ciudadanía, los resultados de la gestión, la simplificación de trámites, los mecanismos de rendición de cuenta, la transparencia de la gestión, etc. CONTROL INTERNO “ Es un sistema que comprende el plan de organización, las políticas, normas así como los métodos y procedimientos dentro de un ente u organismo sujeto a esta Ley, para salvaguardar sus recursos, verificar la exactitud y veracidad de su información financiera y administrativa, promover la eficiencia, economía y calidad en sus operaciones, estimular la observancia de las políticas prescritas y lograr el cumplimiento de su misión, objetivos y metas”. Fuente: Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el SNCF (Art. 35) Al concebir el Estado-Nación como un sistema nos encontramos que el Proyecto Nacional en marcha busca transformar las relaciones Estado-Sociedad –Territorio -Entorno, y en ese marco la Administración Pública Nacional (APN) debe cambiar de manera radical la forma de relacionarse con los ciudadanos y con la sociedad, y tanto el Sistema Nacional de Planificación como los Consejos de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas están concebidos en función del Proyecto 31
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 Nacional previsto en la Constitución. Resulta oportuno señalar que es en este contexto donde se inscribe la recién creada Escuela Venezolana de Planificación. SISTEMA ESTADO/NACIÓN SOCIEDAD INST. ESTADO I AP APN ENTORNO (SITEMA MUNDIAL) AG INTERVENCIÓN CONTROL SOCIAL TERRITORIO Fuente: SNA. Programa de Formación de Luchadores Sociales. Ahora bien, teniendo como marco de referencia estratégico, lo señalado anteriormente, podemos visualizar e interpretar que los cinco grandes motores de la revolución 14 lo que buscan es acelerar la ejecución de las líneas transformadoras del Proyecto Nacional: Primer motor. Ley Habilitante: Vía directa al socialismo; Segundo motor. Reforma Constitucional: Estado de derecho socialista; Tercer motor. Moral y Luces: Educación con valores socialistas; Cuarto motor. La nueva geometría del poder: El reordenamiento socialista de la geopolítica de la nación; y Quinto motor. Explosión del Poder Comunal: Democracia protagónica, revolucionaria y socialista. IV. REFLEXIONES Y LECCIONES APRENDIDAS 14 Anunciados por el Señor Presidente de la República en Alocución al País.2007. 32
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 En esta parte del trabajo, luego de “armar la trama” e identificar sus “aspectos centrales” - acápites anteriores-, procederemos a una apreciación situacional que incluya las reflexiones y lecciones aprendidas. 9 En el Proyecto Nacional se combinan los elementos de la teoría “de” y “en” la planificación. • En el diseño del Plan de Desarrollo de la Nación se encuentran presente los problemas identificados en los planes anteriores, tanto en los métodos como en lo organizativo 15 , registrándose el cambio más resaltante a nivel de los propósitos cuando se concibe al Plan como un Proyecto Nacional, que en el contexto de la Constitución, persigue la transformación estructural del sistema. • Desde el punto de vista de la teoría “de” la planificación se encuentran presente en las fuentes analizadas los planteamientos, entre otros, de: István Mézaros sobre la necesidad de la planificación en el socialismo; Oscar Varsavsky sobre el diseño de Proyectos Nacionales; Carlos Domingo sobre el cambio estructural en un sistema, John Friend y Jonatahan Rosenhead sobre la planificación en condiciones de complejidad, incertidumbre y conflicto; y los planteamientos de Jorge Giordani sobre los planes corporativos de PDVSA y sobre la transición socio-política de Venezuela al socialismo. • En lo que respecta a la teoría “en” la planificación se encuentran planteamientos sobre el socialismo, en especial, en los discursos del Señor Presidente de la República y en los escritos de los Centros de Formación Ideológica; no así en los Planes y Leyes que rigen la República. Igualmente, la utilización de los planeamientos teóricos de la economía social en el cambio de la organización social de la producción: sistema micro-financiero, 15 Ver López, J. Planificación y Gestión Pública. CENDES. 2006. 33
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007 empresas cooperativas, cogestión, empresas de producción social, etc. Las teorías sobre el desarrollo endógeno se utilizan como un elemento fundamental de la transición hacia el socialismo tanto en el diseño de los Planes Territoriales como en la concepción de los Núcleos de Desarrollo Endógeno. En el Proyecto Nacional se combinan los elementos de la teoría “en” y “de” la planificación. 9 El socialismo como “teoría sustantiva” está ausente en la Constitución y en el Plan de Desarrollo. • El socialismo como teoría sustantiva del Proyecto Nacional no se encuentra considerado ni en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y mucho menos en las Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007. Lo cual plantea una serie de interrogantes cruciales, tales como: ¿El sistema está transitando de un capitalismo rentístico a un socialismo rentístico, un capitalismo de Estado, etc.? ¿Cuáles son los parámetros que permiten comprobar que se esta dando un cambio estructural en el sistema? ¿Cómo se puede saber que se ha alcanzado una transformación estructural del sistema que guarda correspondencia con el Proyecto Nacional? ¿Cuáles son los vínculos entre socialismo y nacionalismo en el Proyecto Nacional? 9 La transición hacia el socialismo adolece de medios de verificación en la práctica. • La teoría sustantiva del Proyecto Nacional, en lo que respecta a la transición hacia el socialismo, debería disponer de medios de verificación que faciliten el comprender si efectivamente el sistema está dejando de ser un capitalista rentístico de Estado o sí, por el contrario, se está transformando en un 34
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