Planificación y gestión del desarrollo local en municipios de tamaño intermedio en la Análisis de de la Municipalidad de Río Cuarto en el período ...
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Planificación y gestión del desarrollo local en municipios de tamaño intermedio en la
primera década del Siglo XXI.
Análisis de de la Municipalidad de Río Cuarto en el período 2000-2008
Gustavo Busso1 (gbusso@eco.unrc.edu.ar) , Héctor Polinori2 (hpolinori@riocuarto.gov.ar) ,
Guido Curletto3 (gcurletto@eco.unrc.edu.ar) y Paula Bianchi4 (pbianchi@riocuarto.gov.ar)
Índice
RESUMEN....................................................................................................................................................2
I. INTRODUCCIÓN....................................................................................................................................2
II. LA PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DEL DESARROLLO LOCAL: EL DIFICIL CAMINO
ENTRE LA UTOPÍA ORIENTADORA DE LOS ESCENARIOS FUTUROS Y LAS
NECESIDADES INSATISFECHAS DEL PRESENTE...........................................................................3
III. LA PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DEL DESARROLLO LOCAL EN MUNCIPIOS DE
TAMAÑO INTERMEDIO: EL CASO DE LA MUNICIPALIDAD DE RÍO CUARTO EN EL
PERÍODO 2002-2008...................................................................................................................................5
III.1. PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN EN EL PERIODO POSTCONVERTIBILDAD 2002-2004......5
III.2. PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN EN EL PERIODO POSTCONVERTIBILDAD 2004-2008......6
A. El punto de partida de la nueva gestión municipal en el mes de julio del 2004.............................6
B. La planificación y la gestión estratégica como instrumento de desarrollo: una primera
sistematización de la experiencia del municipio Río Cuarto 2004-2008............................................6
III.3. EL PUNTO DE LLEGADA EN LA PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN ESTRATÉGICA: UNA PRIMERA SISTEMATIZACIÓN DE LA
EXPERIENCIA DEL MUNICIPIO RÍO CUARTO EN EL SEGUNDO SEMESTRE DEL 2008...................................................14
a. Los cambios en los organigramas de la Municipalidad y la Secretaría de Planificación a
mediados del año 2008......................................................................................................................14
b. Los niveles de objetivos en la Secretaría de Planificación a partir de mediados del año 2008...16
c. Situación de la Secretaría a fines del año 2008.............................................................................19
IV. CONCLUSIONES ..............................................................................................................................19
V. BIBLIOGRAFÍA...................................................................................................................................20
1
Docente e investigador del Dpto. de Economía, FCE-UNRC. Miembro del Instituto de Desarrollo
Regional, FCE-UNRC.
2
Docente e investigador del Dpto. de Economía, FCE-UNRC. Miembro del Instituto de Desarrollo
Regional, FCE-UNRC.
3
Docente e investigador del Dpto. de Contabilidad, FCE-UNRC. Miembro del Instituto de Desarrollo
Regional, FCE-UNRC.
4
Alumna avanzada de la carrera de Lic. En Administración de Empresas, FCE-UNRC.RESUMEN El trabajo tiene como objetivo general analizar experiencias de planificación y gestión del desarrollo local en Argentina a inicios del Siglo XXI, en el período post-convertibilidad que comprende los años 2002-2008, tomando como estudio de caso la Municipalidad de Río Cuarto, Provincia de Córdoba. El trabajo se compone de tres partes sustantivas. En la primera se discuten de forma breve aproximaciones a enfoques de planificación y modelos de gestión del desarrollo local. En la segunda se sistematizan las actividades realizadas por la Secretaría de Planificación referidas a la Planificación Estratégica y el modelo de gestión interna de la Municipalidad de Río Cuarto, focalizando el análisis en la articulación de los niveles de objetivos que permiten identificar continuidades y cambios en el período considerado. Por último, en las conclusiones, se discuten las relaciones entre niveles de objetivos, los impactos logrados en la eficiencia y eficacia de la gestión y los desafíos futuros que enfrentan municipios de tamaño intermedio en la planificación y gestión del desarrollo local. I. INTRODUCCIÓN En las últimas tres décadas la planificación y gestión del desarrollo local fue un tema de creciente debate teórico, metodológico y político en todos los países de América Latina. Los procesos de globalización y descentralización co-existieron y se territorializaron de forma dispar entre los estados nacionales y sus territorios y regiones internas, y pusieron en cuestión el rol de los gobiernos municipales como promotores y gestores del desarrollo local. En este marco, los estados provinciales, nacionales y supranacionales tuvieron importantes mutaciones estructurales en las últimas tres décadas, que se expresaron también, y quizás con mayor intensidad, a nivel subnacional. La gestión del desarrollo local se encontró con desafíos emergentes a partir de los cambios estructurales en los estados nacionales que comenzaron en la década de los años setenta del siglo pasado y que se consolidaron en Argentina en los años noventa. La crisis económica en Argentina del año 2001 cerró una etapa de hegemonía del pensamiento y el enfoque neoliberal apoyado en el denominado “Consenso de Washington”, que influyó fuertemente en el modelo de gestión de las organizaciones públicas, particularmente las de escala local. En el año 2002 comenzó una nueva etapa, todavía inconclusa, de fuerte crecimiento económico que ha durado, por lo menos, hasta la actualidad, es decir hasta la crisis internacional desatada en Estados Unidos y propagada al resto del mundo a mediados del año 2008. Los vaivenes del cíclico comportamiento económico, político e institucional de Argentina permiten identificar etapas en el modelo de desarrollo (S. Torrado, 2002), y este trabajo se enfoca en la planificación y gestión del desarrollo local en Argentina a partir del año 2002, periodo caracterizado por el acelerado crecimiento económico y por un lento pero persistente proceso de mejora de algunos indicadores sociales como los de desempleo, pobreza, indigencia y los referidos a la equidad distributiva, entre otros. Las preguntas generales que guían este trabajo son tres. La primera es conceptual, y se refiere a ¿Qué se entiende por planificación y gestión del desarrollo local?. La segunda se enfoca de forma breve a los cambios contextuales y endógenos que posicionan a los municipios de tamaño intermedio en un nuevo escenario en la definición y gestión de políticas de desarrollo: ¿Cuáles son los aspectos centrales y los denominadores comunes en los cambios de enfoques y políticas sobre la planificación y gestión del desarrollo local?. Por último, a partir de analizar una experiencia concreta (Municipalidad de Río Cuarto período 2002-2008), la pregunta es ¿Cuáles son los diferentes niveles de objetivos y como se articulan los mismos en los procesos de planificación y gestión municipal?. De esta forma, abordando estos interrogantes, el objetivo
general que se plantea es identificar y analizar la articulación de niveles de objetivos en la planificación y gestión del desarrollo local. En términos metodológicos, el trabajo se construye a partir de la identificación de niveles de objetivos al interior de las actividades de planificación y gestión que ha realizado la municipalidad desde mediados del año 2002 a noviembre del 2008, que corresponden a tres administraciones diferentes, dado que la última elección para intendentes se realizó en junio del año 2008. En conjunto se toma un período de alto crecimiento económico a nivel nacional, provincial y municipal, en donde se reactivó la economía en los sectores de la industria, la construcción, el comercio y los servicios. Al mismo tiempo, las recaudaciones fiscales crecieron por encima del crecimiento del producto, en mayor medida a nivel nacional que provincial y municipal, que afectó la lógica de vinculación entre diversos niveles territoriales de gobierno. Ello estuvo acompañado en la ciudad y zona directa de influencia de un proceso de crecimiento poblacional más fuerte de lo esperado (por migración neta positiva), la reactivación de obras privadas y públicas y por la expansión del espacio urbano, que replanteó la problemática urbana, económica y social de las prioridades públicas en comparación al periodo de crisis de los años 1999-2001. El trabajo se compone de tres capítulos además de la introducción. En la primera se discuten aproximaciones a los conceptos y enfoques de planificación y gestión del desarrollo local. En el segundo se analiza específicamente la planificación y gestión del desarrollo local realizada en la municipalidad de Río Cuarto en el período post-convertibilidad, teniendo en cuenta que hubo tres administraciones diferentes, que corresponden a los años 2002-2004, la segunda a los años julio del 2004 a junio del 2008 y al período julio a noviembre del 2008. Vale remarcar, como limitación del presente trabajo, que los resultados presentados constituyen una primera sistematización de la experiencia de la planificación y gestión del desarrollo local en la Ciudad de Río Cuarto, y en ese sentido el trabajo es esencialmente descriptivo del proceso. De todos modos, este es un primer paso necesario para comenzar a hacer dialogar en mayor medida los procesos vividos con los enfoques teóricos y metodológicos de planificación y gestión del desarrollo local. II. LA PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DEL DESARROLLO LOCAL: EL DIFICIL CAMINO ENTRE LA UTOPÍA ORIENTADORA DE LOS ESCENARIOS FUTUROS Y LAS NECESIDADES INSATISFECHAS DEL PRESENTE El concepto de desarrollo surge a partir de la segunda guerra mundial, y emerge como enfoque dominante como enfoque de la política pública a partir de los años cincuenta y sesenta, principalmente a nivel macroeconómico, y en las décadas posteriores se empieza a enfatizar y distinguir entre desarrollo productivo, social, cultural y ambiental, tanto a escala supra como sub nacional. A partir de los años noventa, en los organismos internacionales de financiamiento, en Naciones Unidas y en diversos organismos públicos y privados, se fue imponiendo un concepto y un enfoque sobre desarrollo que pasó de enfocarse a la riqueza a orientarse a la no pobreza (Hidalgo Capitán, 1998). Este paso del desarrollo-riqueza al desarrollo-no pobreza implico modificaciones sustanciales en las políticas de desarrollo territorial, que otorgaron mayor importancia que lo ocurrido en décadas anteriores a las capacidades endógenas, tanto del territorio, como de las comunidades, los hogares y los individuos. En ese sentido, las políticas de desarrollo local pasaron de enfatizar en las necesidades de infraestructura urbana y de crecimiento económico, a centrarse más en la inversión en capital humano, capital social y a generar esquemas de incentivos para promocionar las actividades productivas y sociales que favorecieran la competitividad y la integración social. Planificar y gestionar el desarrollo local implica, al final de cuentas, considerar un proceso de tiempo que se expresa en un modelo de gestión explícito o implícito de una organización municipal. Si bien el
concepto de desarrollo es entendido como un proceso complejo, expresado en su carácter multicausal, multidimensional y, además, polisémico, la imagen o visión que se tenga de ese proceso terminará influyendo en las políticas y en la estructura funcional que las sostiene. Pero, ¿qué se entiende por desarrollo?, esa ha sido la pregunta que ha recibido múltiples respuestas, que no serán abordadas aquí (Ver Meier y Stiglitz, 2001; PNUD, 2005; CEPAL, 2006; ). De todos modos pueden buscarse algunos elementos que han constituido su denominador común como proceso participativo que fomenta el empleo decente, la promoción de actividades productivas, la mejora en la productividad de los factores y una institucionalidad que respete la diversidad cultural y gestione un uso adecuado de su medio ambiente para las generaciones presentes y futuras. Los modelos de gestión y de planificación al interior de los municipios fueron cambiando, tanto por las modificaciones en los paradigmas del desarrollo como por las transformaciones en el contexto y en las improntas personales y de estilo de gestión de las diversas administraciones municipales. En este trabajo se analizan los procesos de gestión y planificación a partir de los niveles de objetivos que se identifican en los equipos de trabajo o unidades del municipio en donde recaía la responsabilidad de planificación y articulación interna de las diversas secretarías, programas y proyectos que se estaban gestionando. A tal efecto, se recurre a consultar documentos oficiales, investigaciones anteriores y resultados de talleres de planificación interna realizados en el segundo semestre del año 2004 (Busso, Maurutto, Bosch y Roig, 2004) y en el segundo semestre del año 2008 (Busso, Polinori, Curletto y Bianchi, 2008). Los modelos de gestión5 que coexisten al interior de una organización municipal son variados y están condicionados por los propósitos que persiguen y por los productos que brindan las distintas áreas o unidades de gestión. La planificación del desarrollo organizacional pretende influir en esos modelos, y se transforma en estratégica cuando es guiada por objetivos y resultados. El fin que persigue una planificación estratégica de un municipio es alcanzar mayores niveles de integración, complementación y cooperación entre los diversos actores según las metas de impacto que la organización defina. El resultado de la planificación y gestión del desarrollo local puede, o no, contribuir a generar sinergias positivas para mejorar la calidad institucional y los impactos sociales de las políticas y programas municipales. La Planificación es una herramienta, no un fin en si mismo, que puede ser de utilidad para contribuir a cambiar la cultura organizacional, renovando la identidad de la organización en procesos de cambios dinámicos en el contexto social, político y económico de principios del Siglo XXI. La necesidad de toda organización municipal de aprender de la propia experiencia implica pensar en instrumentos o dispositivos que requiere la sistematización de experiencias complejas como la planificación y gestión del proceso de desarrollo local. Si bien la sistematización de experiencias incluye el control de procesos y la evaluación de resultados, la función que tiene es reflexionar sobre los procesos vividos con los éxitos y fracasos obtenidos para reformular objetivos y metas en el proceso recursivo de planificación y gestión del desarrollo local. En este sentido, la medición continua y sistemática en el tiempo de los resultados obtenidos y la comparación de los mismos con los resultados planeados es uno de los aspectos centrales para evaluar los procesos de planificación y gestión del desarrollo local, teniendo en cuenta que en la mayoría de los municipios de América Latina y de Argentina en particular no realizan ninguno de los aspectos mencionados. 5 H. Mintzberg (1999) identifica cinco modelos de gestión: 1) El modelo de gobierno como máquina, con relaciones tipo insumo-producto, 2) El modelo de gobierno en red, 3) el modelo de control de rendimiento, 4) el modelo de gobierno virtual, que supone que el mejor gobierno es el no gobierno y 5) el modelo del control normativo, de origen oriental, basado en actitudes, valores y creencias compartidas. Si bien pueden existir otras clasificaciones de modelos de gestión, de todos modos, no es que un modelo sea superior o mejor a otro, pero en algunos casos un modelo sirve para favorecer “lo bueno” y otro para “lo malo”.
III. LA PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DEL DESARROLLO LOCAL EN MUNCIPIOS
DE TAMAÑO INTERMEDIO: EL CASO DE LA MUNICIPALIDAD DE RÍO CUARTO
EN EL PERÍODO 2002-2008
III.1. PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN EN EL PERIODO POSTCONVERTIBILDAD 2002-
2004
A partir de mediados del año 2002 se produce un punto de inflexión el proceso de desarrollo
argentino, se sale de una profunda crisis económica, política e institucional de un modelo de
desarrollo que se había consolidado desde la implantación del modelo de convertibilidad. A
partir de mediados del 2002 la situación económica comienza a mostrar fuertes síntomas de
recuperación, proceso que afecto los indicadores de actividades productivas, desempleo,
pobreza y exclusión social (PERC, 2005; Polinori, 2006; Busso y Roig, 2004). El nuevo
panorama que se avecinaba fue transformando la gestión municipal en el marco de los
lineamientos centrales que apuntaban a generar un municipio promotor del desarrollo con
instrumentos propios como los de las empresas mixtas y el presupuesto participativo, pero
también con el fortalecimiento de capacidades para articular las políticas locales con programas
y políticas financiadas a nivel provincial y nacional.
El rol ocupado por el gobierno municipal pretendió articular su política de desarrollo a través de
las políticas de empleo (planes municipales y Plan Jefe de Hogar, etc.), las políticas productivas
(fomento a microempresas, economía social, empresas mixtas, y programas con líneas de
financiamientos provincial y nacional), de vivienda e infraestructura urbana como aspecto
central para la integración social y el crecimiento de la producción local. La gestión municipal
planteó como objetivos la articulación diversos actores locales en la participación de los
principales emprendimientos del municipio, durante el período considerado se consolidaron
iniciativas que habían comenzado en años anteriores respecto a las empresas mixtas de
alumbrado y limpieza, Faena de pequeños animales (Conejos, Chivos, Ñandú, Nutrias, etc.) y
producción apícola (empresas Gamsur, Semiusur, Frigoríficos del Sur y Mieles del Sur,
respectivamente). La intención de fomentar los actores económicos locales a través del impulso
de estas herramientas puede leerse como un intento de consolidar grupos económicos locales
con la participación de un organismo público como el Municipio.
Al termino de la gestión de este período de gobierno, en las elecciones municipales de junio del
2004 pierde el candidato oficialista y comienza una nueva administración del gobierno
municipal que modifica sustancialmente el modelo de gestión que se articulaba principalmente a
través de las empresas mixtas en el fomento productivo, la gestión de subsidios y programas
sociales para la inclusión social y el presupuesto participativo que se implementó en los dos
últimos años de la gestión saliente. Un aspecto destacado, por su impacto en la planificación
urbana de las posteriores administraciones electas en los años 2004 y 2008, fue el proyecto de
ampliación del éjido urbano que se aprobó en el año 2003. Este pasó de 6.000 a 25.000
hectáreas, aproximadamente, lo cual implicó repensar la ciudad desde otra perspectiva, dado
que se revalorizaban diferentes territorios internos e implicaban nuevas obligaciones para el
municipio en términos de provisión de servicios públicos municipales centralizados y
descentralizados. Los nuevos contornos del ejido urbano delimitaban un tipo de ciudad a futuro
que afectaría la planificación urbana de las dos gestiones posteriores, y el proyecto de la
Empresas Mixtas mostraba los actores que estaba construyendo el municipio para avanzar en lo
que empezaba a mostrarse como su proyecto de largo plazo. En los primeros años de
recuperación económica la provisión de obra pública apunto principalmente a infraestructura
básica en planes de vivienda, obras de agua, cloaca y gas natural, en este caso el instrumento del
presupuesto participativo abrió canales de consulta no vinculantes con los vecinos de los
diferentes barrios de la ciudad.III.2. PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN EN EL PERIODO POSTCONVERTIBILDAD
2004-2008
A. El punto de partida de la nueva gestión municipal en el mes de julio del 2004
A mediados del año 2004, con el cambio de gestión de gobierno, las autoridades municipales
deciden la creación de la Secretaría de Planificación y Coordinación de Gestión, este fue una
decisión que marcará la gestión entrante que perdurará hasta el cambio de gestión e influirá en
la siguiente. Dicha acción política constituye el primer antecedente institucional de
reconocimiento de la necesidad de contar, por parte del municipio, de una política pública
explícita orientada a la definición de un plan estratégico de mediano y largo plazo y la
coordinación de las distintas políticas municipales orientadas a sustentar dicho plan.
La puesta en marcha de las distintas políticas de la secretaría constituía un desafío para la
planificación y gestión del proceso de desarrollo local, dado que prácticamente no existían
antecedentes a nivel municipal de experiencias similares. Por otro lado, y tal vez lo más
importante, la concepción de dichas políticas implicaban la definición en términos filosóficos y
políticos de los fines y los medios involucrados en la problemática. La expectativa existente con
la creación de la nueva Secretaría fue contribuir a definir un modelo de desarrollo para la ciudad
de Río Cuarto y diseñar los instrumentos para llevarlo a cabo. En ese sentido, el poder ejecutivo
municipal continuó con las fundaciones municipales existentes (cultura, deportes, Maternidad
Kowalk y los entes descentralizados) e impulsó la creación de otras fundaciones para el
desarrollo local (principalmente fundaciones vinculadas al desarrollo económico y la
planificación estratégica de la ciudad) que estimularan y favorecieran un cambio cultural a nivel
de los agentes, en especial respecto de su actitud frente a las acciones colectivas de carácter
cooperativo.
En este marco, se propuso abrir espacios formales internos y externos al municipio de
generación de consensos para la definir líneas estratégicas de intervención a mediano y largo
plazo. Dos líneas de acción fueron centrales en sintonía con esos objetivos. Por una parte la
decisión política de instalar e institucionalizar un Plan Estratégico para la ciudad de Río Cuarto
de Río Cuarto y, por otra, la implementación de un proceso participativo de planificación
estratégica interna al municipio que involucrara y comprometiera a las distintas secretarías en
los dos procesos mencionados. En definitiva, el resultado esperado era producir un importante
cambio estructural al interior del municipio, tendiente a constituir una organización más
inteligente y reflexiva, con mayor capacidad de articulación interinstitucional y con una gestión
orientada por objetivos y resultados que sirviera de soporte del proceso de desarrollo y
crecimiento económico iniciado a mediados del año 2002. En algunos planos hubo avances
sustantivos (principalmente en la institucionalización y jerarquización de áreas de planificación
y gestión) y en otros los objetivos sólo se pudieron cumplir parcialmente (por ejemplo, la
articulación entre el Plan Estratégico y el resto de las Secretarías del municipio), como se verá a
continuación.
B. La planificación y la gestión estratégica como instrumento de desarrollo: una primera
sistematización de la experiencia del municipio Río Cuarto 2004-2008
Para realizar una primera sistematización de la experiencia de planificación y gestión del
desarrollo local de la administración municipal en el período 2004-2008 se exponen tres
aspectos principales: 1) el nuevo organigrama de la municipalidad y las funciones asignadas a la
Secretaría de Planificación y Coordinación de Gestión; 2) las actividades de planificación
estratégica de la ciudad y 3) la actividades desarrolladas para la gestión interna.b.1. El nuevo organigrama de la Municipalidad y la Secretaría de Planificación y
Coordinación de Gestión
Frente al carácter sectorial o funcional, básicamente rígido e interno, de las técnicas
tradicionales de gestión pública, la planificación de carácter estratégico pretende representar una
orientación integradora por objetivos y resultados, consciente del entorno y, sobre todo,
comprometida con la acción y la evaluación de eficacia y eficiencia. Mediante la planificación
estratégica, se apuntó a optimizar la toma de decisiones y la implementación coordinada de
cursos de acción sinérgicos, orientados a la creación, fortalecimiento y/o mantenimiento de las
capacidades y ventajas competitivas a escala local. La planificación estratégica del desarrollo
local se concibió como el proceso y cauce en el que se articulaban la participación de los
principales actores políticos, económicos y sociales de la comunidad para elaborar un
diagnóstico compartido y una visión deseable y viable de su futuro común a largo plazo (año
2020) y seleccionar los objetivos y cursos prioritarios de la consecuente actuación pública y
privada.
En la Ciudad existían dos experiencias anteriores e inmediatas de Planificación Estratégica de
Río Cuarto y región, una de ellas fue la experiencia de ADESUR en el período 1997-2002
realizada por la Universidad Nacional de Río Cuarto en conjunto con 48 municipios de la
región, instrumento que pretendió coordinar el accionar de los municipios del sur de la
Provincia de Córdoba (ADESUR, 1998 y 2002; V. Becerrra, G. Rodríguez y otros, 2004). La
otra fue el proceso de preparación del Plan Estratégico Río Cuarto durante el período 1996-
1999, experiencia que quedo trunca con el cambio de gestión del año 2000. Si bien las dos
experiencias pueden mostrar resultados parciales, los resultados finales, aunque por distintos
motivos, no fueron conseguidos en ninguno de los casos.
En el cambio de gestión se definió un nuevo organigrama funcional para el municipio (ver
Esquema 1), y en el marco de la experiencia que comenzaba la estrategia se enfocó a trabajar de
forma simultánea tanto en el plano externo como interno, y se concibió al aspecto
comunicacional como un instrumento fundamental para facilitar y comprometer a los actores
involucrados (Ver Esquema 2). La Secretaría de Planificación y Coordinación de Gestión estaba
compuesta a partir del segundo semestre del 2004 de una subsecretaría y dos Unidades de
Coordinación Operativa:
• Subsecretaría de Planificación Estratégica
• Subsecretaría de Comunicaciones
• Unidad de Coordinación Operativa de Gestión.
.
Según Ordenanza del Consejo Deliberante Municipal, le compete en términos generales a la
Secretaría de Planificación y Gestión Operativa los siguientes temas:
• Articular las vinculaciones y funcionamiento de las Secretarías y los entes,
asumiendo la responsabilidad de la organización de la Administración Municipal y
la interrelación del Gabinete del Departamento Ejecutivo.
• Elaborar y coordinar el Plan Comunicacional del Gobierno Municipal y las
campañas a desarrollar, centralizando y coordinando la información producida por
la Municipalidad asegurando su distribución y difusión a los medios.
• Prestar apoyo en el seguimiento de los planes y programas de gobierno del
Departamento Ejecutivo Municipal y el control de gestión relativo a las
instrucciones emanadas del Departamento Ejecutivo Municipal.
• Generar escenarios de consensos y compromisos para la acción entre el sector
público y el privado.• Instrumentar la planificación estratégica de la ciudad, basada en la definición y
desarrollo de un proyecto colectivo e integral para el municipio, sustentado en el
acuerdo de los actores sociales y en el reconocimiento de las ventajas y deficiencias
de la ciudad frente a los procesos de cambio.
Esquema 1:
Organigrama de la Municipalidad de Río Cuarto. Período 2004-2008
Fuente: Municipalidad de Río Cuarto
Esquema 2:
Organigrama de la Secretaría de Planificación y Coordinación de Gestión de la Municipalidad
de Río Cuarto. Período 2004-2008
Secretaría de Planificación y Coordinación de Gestión
Subsecretaría de Planificación Subsecretaría de Comunicación
Estratégica
Unidad de Coordinación
Fundación Para la Planificación Operativa de Gestión
Estratégica de Río Cuarto
Fuente: Municipalidad de Río Cuartob.2. Niveles de objetivos de la Secretaría de Planificación y Coordinación de Gestión al
inicio de la gestión en el año 2004
A continuación se exponen los resultados alcanzados en trabajos en taller realizados entre los
meses de agosto y noviembre del año 2004, tomando como base los resultados del informe de
Planificación Estratégica y Participativa (Busso, Bosch, Maurutto y Roig, 2004) y de diversos
informes y consultas realizadas a funcionarios municipales del período. Se presentan tres
niveles de objetivos, propósito de las subsecretarías, productos que brindan y actividades
realizadas para brindar los productos de acuerdo al orgnigrama de la Secretaría.
b.2.1. Nivel de propósito de la Secretaría y las Subsecretarías
Entre los objetivos que define la ordenanza para la Secretaría está el de “instrumentar la
planificación estratégica de la ciudad, basada en la definición y desarrollo de un proyecto
colectivo e integral para el municipio, sustentado en el acuerdo de los actores sociales y en el
reconocimiento de las ventajas y deficiencias de la ciudad frente a los procesos de cambio”. A
está área de trabajo se aboca la Subsecretaría de Planificación Estratégica, se vincula con lo que
los programas producen materialmente (outputs) y sus resultados o impactos (outcomes) en la
Sociedad. También la ordenanza prevé actividades que se vinculan con los resultados e
impactos internos de la organización municipal (información interna, coordinación de gestión,
etc.), de ello se encargaba la Unidad de Coordinación Operativa de Gestión (UCO-G). El
propósito de la Secretaria fue contribuir a coordinar y planificar los lineamientos de gestión
interna y externa municipal de forma eficaz, eficiente y participativa para el corto, mediano y
largo plazo.
Con esta articulación entre lo interno y lo externo la Secretaría prentendía contribuir al fin del
municipio, definido como:
“Mejorar las capacidades y opciones de las personas, hogares y comunidades,
fortaleciendo la identidad cultural local-regional y la calidad de vida de las
generaciones presentes y futuras, con una gestión municipal orientada a lograr una
mayor equidad socioterritorial, eficiencia económica, participación ciudadana y
sustentabilidad ambiental”.
Los propósitos específicos de las Subsecretarías y la UCO-G fueron definidos del siguiente
modo en los talleres realizados en el segundo semestre del 2004:
• Subsecretaría de Comunicaciones: Ser el nexo entre las distintas áreas del municipio y
entre el Municipio y la Comunidad a través de la elaboración, implementación,
coordinación y evaluación de una estrategia global de comunicación institucional.
• Subsecretaría de Planificación Estratégica: Motorizar el proceso de Planificación
Estratégica para la ciudad, articulando integralmente la ciudad con la región, desde una
visión de mediano y largo plazo. El PERC es un Plan de desarrollo local impulsado por
el Gobierno Municipal y sustentado en el acuerdo y compromiso del conjunto de las
Instituciones locales. Pretende ser un proyecto de Ciudad que articula las capacidades y
esfuerzos del conjunto de sus Instituciones, más allá de los circunstanciales dirigentes y
de los circunstanciales intereses que predominen en las acciones de gobierno.
• UCO-Gestión interna: Mejorar la Calidad de Gestión Interna del Municipio, para
lograr un adecuado impacto de las políticas municipales sobre la sociedad.b.2.2. Productos que brindan
Para cumplir con los objetivos planteados anteriormente, las distintas unidades brindaban los
siguientes productos, según fueron elaborados en taller por los equipos de gestión de la
secretaría en los talleres realizados en al año 2004.
Subsecretaría de Comunicaciones:
Área de prensa y difusión:
• Difusión de las actividades y proyectos del gobierno municipal:
o Fotografías
o Partes de prensa
o Videos
• Boletín Oficial Municipal
• Archivos de prensa
Área de comunicación institucional:
• Página Web
• Identidad corporativa: Piezas gráficas y audiovisuales (avisos gráficos, spots
televisivos y radiales, señalética interna y vía pública, papelería interna, etc.)
• Prensa net (información de prensa para Secretarios, Subsecretarios y otros)
• Programa de Inclusión Comunicacional (asesoramiento legal a radioemisoras,
provisión de herramientas informativas, etc.)
• Diseño de estrategia comunicacional para diversas áreas del municipio
Subsecretaría de Planificación Estratégica
Los productos da Subsecretaíra, relanzada en el mes de agosto del año 2004, pretenden ser
instrumentos básicos de gestión que permitan superar la situación de fragmentación social y
lograr consensos entre la municipalidad y las diversas organizaciones de la Sociedad Civil. Los
productos definidos en los talleres son:
• Implementación del Plan Estratégico Río Cuarto
• Apoyo Técnico a la Comisión Regional de Residuos Sólidos:
• Apoyo y Coordinación Técnica de Áreas Municipales:
• Programa “Ambiente, Ciudad y Región”
• Programa “Ciudad Integrada”
Unidad de Coordinación Operativa de Gestión
Los productos que brinda esta Unidad de planificación y coordinación interna se plantean en
una acción conjunta con los profesionales de las diferentes áreas del municipio, los distintos
actores locales y municipios de la región.
1. Planificación Estratégica Interna. Este Producto de Planificación Interna tiene por
objeto lograr un diagnóstico acabado de cada una de las áreas del municipio,
promoviendo la articulación de los diferentes niveles de objetivos de las mismas,identificando los productos que ofrecen, las actividades que desarrollan y los
insumos que requieren.
2. Creación e implementación de Marcos Lógicos e Indicadores de Gestión
3. Capacitación en Formulación y Evaluación de Proyectos a dependencias
municipales.
4. Optimización de Recursos Municipales
5. Coordinación de la Comisión Regional de Residuos Sólidos.
6. Seguimiento y Gestión Legislativa.
Las actividades que se realizaban para brindar los productos de la Secretaría de Planificación y
Coordinación de Gestión se reflejaban en las actividades de la Subsecretarías y la UCO-G y en
la Subsecretaría de Comunicaciones. Muchas de las actividades son de relaciones
interpersonales, de compleja y difícil valoración, de todos modos en los trabajos en taller se
definieron el listado de actividades que no expondrán aquí y que pueden consultarse en otros
trabajos (Busso et al, 2004).
b.3. Planificación de mediano y largo plazo (externa)
Se podría sintetizar el proceso de planificación y gestión de la municipalidad en dos planos de
actuación generales en la estrategia de la Secretaria: la planificación estratégica de mediano y
largo plazo y la planificación interna de la organización municipal. El producto principal
logrado en la planificación estratégica en el período fue la institucionalización y puesta en
marcha del Plan Estratégico Río Cuarto como modelo de desarrollo territorial, con un horizonte
temporal de 15 años y estructurado en base a cuatro dimensiones fundamentales: urbana,
económica, social y ambiental. Además de la elaboración del Libro sobre el Plan Estratégico de
Río Cuarto (PERC, 2005), lo más importante fue el proceso llevado a cabo, que incluyo 1)
talleres participativos con la participación de las instituciones más representativas de la ciudad,
2) diagnóstico y sistematización de la información disponible sobre la ciudad, 3) la definición
de escenarios futuros al año 2020 en los cuatro ejes principales definidos y 4) La definición de
una cartera de perfiles de programas y proyectos para cada uno de los cuatro ejes.
Entre los problemas fundamentales que se detectaron en distintas experiencias anteriores de
planificación se pueden mencionar la falta de institucionalización de los procesos, la
discontinuidad en el tiempo de los mismos vinculados a los cambios de gestión política y la
inexistencia de carteras de proyectos consensuados para la estructuración y perdurabilidad de
los planes. En este sentido, y, aprendiendo de las experiencias pasadas, se constituyó en el año
2005 la Fundación Municipal Para la Planificación Estratégica de Río Cuarto (FUMPERC)
constituida por el Estado Municipal y 33 instituciones locales y regionales lo que permitió
brindar anclaje institucional al Plan Estratégico y garantizó el compromiso y la participación
activa de las mismas.
A partir del año 2005, las acciones emprendidas se orientaron a la consecución de los siguientes
objetivos:
• Impulsar una mejor calidad del espacio urbano; una mayor eficiencia y racionalidad
en la estructuración física del mismo;
• Privilegiar la equidad social y la creación de condiciones y oportunidades de acceso
a una mejor calidad de vida para todos los sectores;
• Producir transformaciones integrales que tiendan a convertir a la ciudad y su región
en un territorio más atractivo para las oportunidades de inversión y reinversión que
se presenten y fomenten;
• Priorizar políticas que promuevan la conservación y la puesta en valor de los
importantes -pero frágiles y vulnerables- ecosistemas y recursos ambientales del
ámbito urbano y su entorno.Estos objetivos forman parte de nueve (9) programas surgidos durante el proceso de
Formulación del PERC, en donde se definió la siguiente cartera de programas:
1. Programa para el Posicionamiento Estratégico de Río Cuarto;
2. Programa para el Desarrollo Equilibrado de la Ciudad;
3. Programa de Equipamiento e Infraestructura Estratégica;
4. Programa de Revalorización del Espacio Público;
5. Programa para la Gestión Ambiental Local y Regional;
6. Programa para el Desarrollo Industrial de Río Cuarto;
7. Programa Río Cuarto “Ciudad de Encuentros”;
8. Programa Políticas Inclusivas;
9. Programa de Responsabilidad y Control Ciudadano;
Luego de determinar los programas, las instituciones consensuaron en los talleres realizados
por el PERC la siguiente imagen de ciudad: “Ciudad atractiva, con escala humana y cultura
ciudadana; Centro estratégico de encuentros sociales, deportivos, científicos y culturales; con
una economía diversificada basada en la producción agropecuaria, en la actividad comercial,
en servicios de excelencia y en la industria limpia y de base tecnológica; Polo de desarrollo
tecnológico y del conocimiento; Promotora del desarrollo sustentable de la región, alineada al
MERCOSUR; con un crecimiento urbano, armónico y planificado, cimentado en la
revalorización de su espacio público, la inclusión social, la protección del ambiente y la
integración con su río” (PERC, 2005: 141).
Por primera vez se realizó en la Municipalidad un ejercicio de análisis prospectivo sobre los
escenarios previsibles (tendenciales, optimistas y pesimistas) en las dimensiones urbana,
ambiental, económica y social, en donde se señalaban problemas actuales y emergentes con sus
tendencias futuras al año 2020. Al término de la gestión (junio del 2008), el PERC estaba
instalado como un plan director de la municipalidad, pero la misma dinámica de la situación
socioeconómica y política del municipio lo ubico como un plan orientador que tuvo una
vinculación más débil de lo previsto con las políticas que llevaron adelante las diversas
secretarías del poder ejecutivo local. De todos modos, los avances logrados en este período
permitieron a la gestión entrante en el mes de julio del 2008 una situación diferente a la del
inicio de la gestión anterior, dado que fue una de las Secretarías que perduró y aumento sus
responsabilidades con el cambio de gestión.
b.4. Planificación de la organización municipal (interna)
Los productos principales fueron el Programa de Planificación Interna y Participativa (PEIP) del
año 2004, la capacitación de funcionarios municipales en formulación y evaluación de
proyectos de inversión pública en el año 2005 y el Sistema Municipal de Inversión Pública.
Estos tres productos tienen una fuerte vinculación entre sí y, en conjunto, el objetivo perseguido
fue fortalecer y alinear las capacidades internas de la municipalidad a los objetivos estratégicos
que emanaban del PERC.
b.4.1. Programa de Planificación Estratégica Interna Participativa (PEIP)
Este programa se concibió como un instrumento para el rediseño organizacional de la
administración pública municipal, readecuando las capacidades del municipio, de forma de
acompañar y dar una respuesta efectiva a los objetivos planteados por el gobierno y lasinstituciones representativas de la comunidad, a través del PERC. El programa se ejecuto con la asistencia técnica de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Río Cuarto, permitiendo contar con un diagnóstico pormenorizado de los niveles de objetivos de cada una de las áreas del municipio, buscando promover la articulación de los diferentes niveles de objetivos de las mismas, identificando los productos ofrecidos, las actividades desarrolladas y los insumos requeridos. Los trabajos de taller y de capacitación se realizaron en toda las secretarías, subsecretarías y entes descentralizados del municipio, en donde participaron más de 200 funcionarios entre los meses de agosto y diciembre del año 2004. La tareas realizadas apuntaron a contribuir a generar un lenguaje y metodología de análisis común al interior del municipio, aspecto central para lograr un necesario cambio de cultura organizacional que condujera a: 1) modernizar y coordinar eficaz y eficientemente la gestión del desarrollo integral de la localidad, 2) orientar la acción pública por objetivos y resultados; 3) brindar mayor transparencia y participación comunitaria. Asimismo, el programa contempló en el año 2004 la asistencia técnica a las distintas áreas del municipio, cuyo resultado principal fue un informe con un diagnóstico que ofrecía una “radiografía” interna de los niveles de objetivo de las secretarías y subsecretarías, instrumento que fue utilizado en los años posteriores, pero esta intervención fue discontinuada en el año 2005 y el proceso no continuó como estaba previsto con la primera auto-evaluación de las secretarías y subsecretarias. Otro resultado de este programa fue la capacitación de 33 profesionales de la Municipalidad en el año 2005 en identificación, formulación y evaluación de proyectos municipales, con la formulación de 5 proyectos considerados por el municipio. Estas dos actividades fortalecieron la posibilidad de implantar un sistema de inversión pública en la municipalidad, dado que se generó una masa crítica de recursos humanos que fueron capacitados para poder operar y dar funcionamiento efectivo al mismo. b.4.2. Sistema Municipal de Inversión Pública Como consecuencia del convenio firmado oportunamente con el Ministerio de Economía de la Nación en el marco del Curso de postgrado de capacitación en identificación, formulación y evaluación de proyectos, la Secretaría impulsó la constitución del Sistema Municipal de Inversión Pública (Ordenanza Nro. 768/05), atento a lo establecido por la Ley Nacional Nº 24354 (Sistema Nacional de Inversiones Públicas) y las normativas de la Provincia de Córdoba (Sistema Provincial de Inversión Pública), situación que habilitó a los Municipios de la Provincia a establecer sus propios sistemas de inversión. Esto se ha constituido en una de las experiencias pioneras en el contexto de los municipios argentinos, en donde existen instrumentos similares pero sólo a nivel provincial. El Sistema Municipal de Inversión Pública fue concebido como un instrumento fundamental de fortalecimiento institucional, procurando dotar a la administración de las capacidades necesarias y suficientes a los efectos de dar respuestas adecuadas a las diferentes demandas de la comunidad, por medio de la sistematización de programas y, consecuentemente de proyectos, sujetos a normas y estándares de calidad, que permitan un adecuado proceso de identificación, formulación y evaluación de los mismos como así también del posterior financiamiento y control. En términos generales, la intención fue fortalecer las capacidades del municipio en el proceso de transformar ideas proyectos en proyectos formulados y evaluados según los parámetros metodológicos exigidos por organismos provinciales, nacionales e internacionales de financiamiento de proyectos. El Sistema de Inversión Municipal se definió como un conjunto de principios, normas, mecanismos y procedimientos relativos al proceso de asignación y gestión para realizar las inversiones municipales que constituyan las mejores opciones para la comunidad de la Ciudad de Río Cuarto, determinadas sobre la base de criterios de rentabilidad económica y social y su vinculación con los planes de desarrollo. Pretendió constituirse en una verdadera política de
estado, ya que en su elaboración participaron activamente la Municipalidad de Río Cuarto, el
Concejo Deliberante y la Universidad Nacional de Río Cuarto. Dentro de los objetivos que se
plantearon conseguir con la implementación del sistema se puede mencionar:
• La constitución de una oficina de evaluación de proyectos de inversión.
• La concreción de un Banco de Proyectos.
• La gestión de financiamiento de los proyectos.
• El control de gestión de proyectos.
• La disponibilidad de un software para el manejo integral del sistema.
• La conectividad permanente (on line) con el Sistema de Inversión Pública del
Ministerio de Economía de la Nación y de la Provincia de Córdoba.
• El fortalecimiento institucional, a través de la capacitación de la totalidad de las
Secretarías y Entes descentralizados municipales en una metodología de trabajo, en
línea con los requerimientos de los organismos financieros internacionales.
• La incorporación de procesos de calidad en la administración Municipal. La
metodología está concebida para que cada una de las Secretarías y Entes efectúe la
elaboración de los proyectos, como así también la carga en el sistema y el posterior
monitoreo de los mismos.
• La estructuración de un sistema integrado de información. Toda la información
generada en cada una de las áreas se concentra y visualiza en una unidad central de
gestión de proyectos.
III.3. El punto de llegada en la planificación y gestión estratégica: una primera
sistematización de la experiencia del municipio Río Cuarto en el segundo semestre
del 2008
a. Los cambios en los organigramas de la Municipalidad y la Secretaría de Planificación a
mediados del año 2008
Como se vio anteriormente, la creación de la Secretaría de Planificación y Coordinación de
Gestión en el año 2004, constituyó el primer antecedente institucional que ponía de manifiesto
la creciente importancia de la Planificación y la gestión en la administración pública en general
y en la del municipio en particular. Durante el transcurso de la primera mitad del año 2008
ocurrieron una serie de hechos que ratificaron este rumbo, a la vez que sentarían las bases para
la sustentabilidad futuras de prácticas, metodologías y herramientas desarrolladas al respecto.
Estos hechos que ameritan una consideración particular, pues explican en gran medida los
cambios en el organigrama de la Secretaría así como los ocurridos en el último Marco Lógico
elaborado podrían resumirse básicamente en los siguientes:
• Modificaciones en el organigrama referido a la planta de personal permanente.
• Modificaciones en la estructura funcional del Departamento Ejecutivo Municipal.
En primer lugar, respecto a las modificaciones en el organigrama del personal permanente, a
inicios del año 2008 se llevó adelante desde la Subsecretaría de Recursos Humanos del
municipio una instancia masiva de sustanciación de concursos. Esta práctica buscó otorgar
estabilidad y posibilidades de promoción al personal de planta permanente de la municipalidad,
así como también cubrir cargos vacantes. Esta modificación del organigrama obviamente
alcanzó también a la entonces Secretaría de Planificación y Gestión. Concretamente, se
concursaron cargos que dieron surgimiento efectivo a la Dirección General de Inversión Pública
y a la Subdirección General de Gestión Operativa.
La primera de ellas, es de fundamental importancia para ratificar y consolidar la puesta en
marcha del Sistema de Inversión Municipal ya que fue concebida como Unidad Ejecutora delmismo por la Ordenanza 768/05, constituyendo el primer paso hacia el desarrollo de un
poderoso instrumento para la programación y gestión de las inversiones públicas. Actualmente
se encuentran entre sus funciones:
• Establecer y elaborar metodologías y criterios de decisión a utilizar en la identificación,
formulación, presentación y evaluación de los programas y proyectos de inversión
pública.
• Organizar y mantener actualizado el inventario de proyectos municipales, desarrollando
un sistema que proporcione información adecuada, oportuna y confiable sobre el
comportamiento financiero y sustantivo de la inversión pública.
• Intervenir en la búsqueda de fuentes de financiamiento para los proyectos.
• Establecer canales de comunicación con el Estado Provincial, Nacional y la actividad
privada para promover proyectos de mutua conveniencia y congruentes con los
objetivos de la política municipal.
Por el otro lado, la creación de la Subdirección General de Gestión Operativa refleja la
convicción de que es necesario promover los mecanismos necesarios para instrumentar
(operativizar) la planificación estratégica de la Municipalidad de Río Cuarto de manera integral,
coordinada, eficiente y sustentable de modo tal de maximizar la generación de valor público. En
tal sentido, su quehacer tiene como principal insumo los planes, programas y proyectos
generados por las áreas específicas de planificación de la secretaria así como los surgidos por
otras vías dentro del municipio. Sus principales funciones se pueden resumir como sigue:
• Asistir y capacitar a otras dependencias en cuestiones relativas a la gestión operativa.
• Traducir Planes Estratégicos en Planes Operativos, pues si bien los primeros son
lineamientos indispensables para que los planes operativos apunten en las direcciones
deseadas, toda esta información debe ser relacionada con “plazos de gestión” diseñando
un Plan Estratégico Anual primero para luego, identificar los responsables, los
productos concretos que deben realizarse para dar cumplimiento a los objetivos y metas
de gestión, y especificar los recursos necesarios para lograrlo, tomando al presupuesto
como punto de partida.
• Controlar la gestión y evaluar los resultados de lo actuado, ya que si se ejecuta
conforme a lo planeado se pueden realizar por lo menos dos análisis de gran
importancia: el relativo a la eficacia (medida en que se han cumplido los planes
estratégico y operativo) y el referido a la eficiencia (medida en que se han aprovechado
los recursos), que son las dimensiones evaluativas esenciales de la gestión institucional.
• Procesar y comunicar los resultados, entendiendo que la evaluación y puesta a
disposición de la información procesada sirve para retroalimentar el proceso de
Planificación mejorando la gestión del Gobierno Municipal. Para ello es menester
diseñar, administrar y mantener un sistema de información integral para la gestión, de
manera tal que provea en tiempo y forma información relevante, confiable y apropiada
que permita optimizar la toma de decisiones de los funcionarios y agentes municipales.
En segundo lugar, las modificaciones en la estructura funcional del Departamento
Ejecutivo municipal con la asunción de la nueva gestión en 1 de julio del 2008 se
expreso en un nuevo organigrama a los fines de reflejar los nuevos lineamientos
políticos. La Secretaría de Planificación y Coordinación de Gestión quedó compuesta de
por la Subsecretaría de Planificación Estratégica, la Subsecretaría de Coordinación de
Gestión y la Dirección General de Inversión Pública. Al igual que en el caso anterior, la
Secretaría de Planificación no quedó exenta de estas modificaciones. Concretamente, los
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