Programa de Mejora de la Gestión Municipal (PMGM) Préstamo BID 1855/OC-AR
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Programa de Mejora de la Gestión Municipal – Préstamos BID 1855/OC-AR
GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN
Programa de Mejora de la Gestión Municipal (PMGM)
Préstamo BID 1855/OC-AR
República Argentina
Gobierno de la Provincia del Neuquén
Ministerio de Hacienda, Finanzas y Obras Públicas
Unidad Provincial de Financiamiento Externo (UPEFE)
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO MUNICIPAL
DE LA PROVINCIA (PFMP)
1Programa de Mejora de la Gestión Municipal – Préstamos BID 1855/OC-AR
GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN
Programa de Fortalecimiento Municipal de la Provincia (PFMP)
PROYECTO EJECUTIVO
Tabla de contenidos
RESUMEN EJECUTIVO…………………………………………………………….……...….....3
Breve diagnóstico y fundamentación del PFMP…….…………………….…….……….…3
Objetivo General…………………….…………………………………………….…….…....….4
Objetivos Específicos……………….……………………………...…………….…….….....…4
Proyectos Identificados………………………………………………………….…….…......…5
De Iniciativa Provincial………………………………………………….…….…..…..5
De Iniciativa Municipal………………………………………………….…….……….6
Monto global del PFMP y Cronograma de Ejecución……………………….…….……..…6
Costos estimados por Proyecto……………………………………………………….…….…7
1. INTRODUCCIÓN……………………………………………………………………….….….8
2. MARCO DE REFERENCIA…………………………………………………………….……..9
2.1. Caracterización de la Provincia del Neuquén……………………...….….…9
2.2. Marco Constitucional y Legal. Régimen Municipal…………………….....13
2.3. Recursos Municipales…………………………………………………………...15
2.3.1. Régimen de coparticipación……………………………...………..16
2.3.2. Composición de los Recursos Municipales…………...………...17
2.3.3. Composición del Gasto Municipal…………………………………18
3. DIAGNÓSTICO Y JUSTIFICACIÓN DEL PFMP………………………………………....19
3.1. Principales problemas identificados en el sector municipal…………….19
3.2. Ejes provinciales para el desarrollo municipal………………..……………20
4. OBJETIVOS DEL PFMP……………………………………………………………………...30
4.1. Objetivo General………………………………………………………………….30
4.2. Objetivos Específicos…………………………………………………………….30
5. CONDICIONES DE ELEGIBILIDAD DE MUNICIPIOS………………………..............31
6. CONDICIONES DE ELIGIBILIDAD PROYECTOS……………………………………….31
7. IDENTIFICACIÓN PRELIMINAR DE PROYECTOS……………………………………..32
8. ORGANIZACIÓN PARA LA EJECUCIÓN…………………………………………………34
8.1. Organismos intervinientes…….……………………………………..………..34
8.2. Cronograma de ejecución………………………………………………………34
9. COSTO ESTIMADO DELPFMP…….,,,……………………………………………………..34
10. CONDICIONES DE TRASPASO DE RECURSOS A LOS MUNICIPIOS……………36
11. PROYECCIÓN DE LA EJECUCIÓN FINANCIERA………..…………… …. ….… …36
12. MECANISMOS DE EJECUCION……………………………………………………...…...36
13. INDICADORES DE RESULTADO E IMPACTO……………………..………………...36
14. ANEXOS……………………………………………………………………………….……..39
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GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN
Programa de Fortalecimiento Municipal de la Provincia (PFMP)
RESUMEN EJECUTIVO
Breve Diagnóstico y Fundamentación del PFMP
En las últimas tres décadas, la Provincia del Neuquén ha vivido un desarrollo
vertiginoso producto del crecimiento de su economía y de las diversas políticas que
facilitaron la evolución de sus centros urbanos. Este crecimiento, sin embargo, trajo
consigo nuevas dificultades y aumentó la demanda hacia los municipios, demandas
que los actuales modelos de gestión local no logran satisfacer completamente.
Asimismo, el proceso de descentralización experimentado tanto a nivel nacional
como provincial de los últimos 20 años, ha implicado la asignación de nuevas y más
complejas funciones a las municipalidades, funciones relacionadas con la promoción
del desarrollo local y la calidad de vida de sus habitantes. En este contexto,
necesidades crecientes de la ciudadanía, junto con la escasez de recursos para
satisfacerlas, son contradicciones a las que cotidianamente se enfrentan los ejecutivos
municipales.
En líneas generales, un rápido diagnóstico de la realidad municipal neuquina
permite identificar y priorizar cinco grandes áreas problemáticas: 1) dificultades de
tipo financiero-tributarias, relacionadas con la desactualización de los instrumentos
legales de administración tributaria y financiera, y con el desconocimiento y la
subutilización de facultades para captar nuevos recursos; 2) la falta de disponibilidad
de suelo urbano por falta de transferencia dominial por parte de la Provincia,
relacionado con la imposibilidad técnica y económica para realizar las mensuras
correspondientes; 3) la ausencia de una política ambiental que garantice el adecuado
tratamiento de los residuos urbanos; 4) la falta de recursos humanos calificados y la
presencia de estructuras organizacionales ineficientes al interior de la administración
municipal; y 5) un atraso significativo en relación al nivel de desarrollo tecnológico y al
acceso a las infotecnologías.
El Gobierno de la Provincia del Neuquén, de acuerdo a lo expresado en su Plan
Director de Desarrollo Provincial, asume como objetivos prioritarios de su gestión
consolidar el federalismo y la descentralización a través del fortalecimiento de las
administraciones locales. De este modo, la Provincia fundamenta su participación en el
Programa de Modernización de la Gestión Municipal (PMGM) en la necesidad de
reforzar las acciones ya iniciadas en el marco de programas antecedentes de origen
provincial, nacional e internacional, tendientes a fortalecer la capacidad de gestión de
los municipios en una apuesta por convertirlos progresivamente en los agentes
centrales del desarrollo territorial.
Los municipios neuquinos están llamados a modernizar y fortalecer su gestión para
satisfacer la gran responsabilidad que les toca desempeñar de cara a la ciudadanía. En
esta línea, el presente PFMP contempla la ejecución de una cartera de proyectos de
iniciativa provincial, orientados directamente a asistir a los municipios en aspectos
clave de su gestión, junto con proyectos de iniciativa municipal que estén en
concordancia con los siguientes ejes estratégicos:
Gestión Financiero-Tributaria Municipal (1)
Gestión de Tierras y Catastro Municipal (2)
Gestión Urbano-Ambiental (3)
Rediseño Organizacional y Gestión de RRHH (4)
Desarrollo Tecnológico Local (5)
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En principio, la cartera de proyectos de iniciativa provincial, contempla a la totalidad de
los municipios (36) y comisiones de fomento (21), de acuerdo con la ejecución en
etapas prevista para el PFMP.
No obstante, el desarrollo de las distintas líneas de acción de cada eje se realizara en
base a una previa priorización de los municipios y/o comisiones de fomento de
acuerdo a su estado de situación y necesidades específicas.
El monto global del PFMP ha sido estimado en U$S 20.000.000, divididos en dos
etapas, en una primera U$S 5.400.000 serán destinados a proyectos de iniciativa
provincial y U$S 4.600.000 a los proyectos de iniciativa municipal. Se reservan U$S
10.000.000 para proyectos de la segunda etapa.
El plan de ejecución del programa se llevará adelante en dos etapas sucesivas por un
periodo de una año cada una: en una primera etapa se firmará un convenio de
préstamo subsidiario por un monto total de U$S 10.000.000, para ejecutar los
proyectos que se consideran prioritarios. En una segunda etapa, se firmará un segundo
convenio de préstamos subsidiario por un monto total de U$S 10.000.000.
Objetivo General
Los municipios representan la primera instancia de poder formal para el ciudadano
y constituyen el ámbito privilegiado para la promoción del desarrollo. Su función
central consiste en conducir y facilitar el proceso de ampliación de la ciudadanía local,
promoviendo activamente la expansión de los derechos fundamentales de su
comunidad.
En este sentido, el presente Programa de Fortalecimiento Municipal de la Provincia
(PFMP) se propone un doble objetivo general: hacia el interior de los gobiernos
municipales, promover la modernización de la estructura administrativa en aquellos
aspectos centrales de la gestión, atendiendo a los principios de calidad, transparencia,
solvencia y autonomía; y hacia fuera de la institución municipal, favorecer la
implementación de políticas activas que mejoren la calidad de vida de la comunidad en
general y consoliden su modelo de desarrollo.
Objetivos Específicos
Para dar cumplimiento con el objetivo general propuesto en el apartado anterior, el
PFMP agrupa los diversos proyectos de iniciativa provincial y municipal dentro de cinco
ejes estratégicos: gestión financiero-tributaria, gestión de tierras y catastro, gestión
urbano-ambiental, rediseño organizacional y gestión de RRHH, y desarrollo tecnológico
local.
Cada uno de estos ejes supone una serie de acciones puntuales en distintas áreas
prioritarias de la vida municipal, orientadas a fortalecer las capacidades de la gestión
de gobierno y a promover el desarrollo armónico de las comunidades implicadas. De
esta manera, y en sintonía con los ejes estratégicos identificados anteriormente, se
plantean los siguientes objetivos específicos:
• Fortalecer la autonomía económico-financiera de los gobiernos locales
garantizando las condiciones para un adecuado manejo de las finanzas
públicas municipales según las disposiciones de la Constitución Provincial,
cartas orgánicas, ley orgánica de municipalidades y Ley de Responsabilidad
Fiscal.
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GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN
• Regularizar la situación territorial de la provincia, mediante la efectiva
transferencia dominial, por parte de la autoridad provincial, de los terrenos de
comprendidos en las áreas urbanas municipales. Este objetivo exige, a su vez,
la modernización del sistema catastral municipal, tanto en términos de
equipamiento tecnológico como de los procesos y procedimientos requeridos
para su confección.
• Promover la implementación de políticas de protección medioambiental y
consolidar las capacidades de los gobiernos locales para una adecuada
prestación de los servicios urbanos, prestando especial atención a la
problemática de los residuos sólidos.
• Optimizar las capacidades institucionales, de gestión y administrativas de los
gobiernos locales, mediante la reestructuración, la normalización y la
estandarización de sus funciones y procesos críticos, otorgando herramientas y
proponiendo tecnologías de gestión en el marco de la modernización y la
descentralización municipal, y promoviendo la implementación de políticas de
recursos humanos que regulen la incorporación, promoción, remuneración y
capacitación de los agentes públicos, y que fomenten su profesionalización.
• Contribuir a posicionar a los municipios de la Provincia como centros de
referencia en la investigación científica y la innovación tecnológica a través del
desarrollo de Polos Tecnológicos Locales que articulen entre sí al ámbito
público, privado y científico, y que atraigan la radicación de empresas de base
tecnológica en la región.
• Desarrollar redes provinciales de datos (Internet) de la Administración Pública
central y de los Municipios, así como complementar las ya existentes, mediante
la inversión en infraestructura y en la generación de contenidos y fuentes
auténticas de datos que propendan a la transparencia de la gestión local y a la
generación de mejores y mayores servicios a los ciudadanos.
Proyectos Identificados
Con el fin de alcanzar los objetivos arriba mencionados, en el PFMP se plantean los
siguientes proyectos de iniciativa provincial y municipal:
Proyectos de iniciativa Provincial:
Denominación Mejoramiento de la Gestión Financiero-Tributaria Municipal
Organismo Ejecutor UPEFE - Ministerio de Hacienda, Obras y Servicios Públicos.
• Estudio de regularización y actualización de la normativa
tributaria municipal.
• Desarrollo de Sistemas de Administración Tributaria
Municipal: Implementación de la cuenta corriente única
Líneas de acción
tributaria municipal.
• Adquisición del Módulo Crédito Público del Sistema Integral
de Administración Financiera Municipal SIAF-M; e
implantación en municipios.
Regularización Dominial y Modernización de la Gestión
Denominación
Catastral Municipal
UPEFE - Dirección Provincial de Catastro e Información Territorial
Organismo Ejecutor
(Ministerio de Hacienda y Obras Públicas)
• Realización de mensuras de parcelas ubicadas en áreas
Líneas de acción reservadas para la expansión urbana municipal y mensuras
de subdivisión de las parcelas transferidas.
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• Fortalecimiento de áreas municipales con injerencia catrastal
y/o dominial.
Denominación Fortalecimiento de la Gestión Urbano-Ambiental Municipal
Organismo Ejecutor UPEFE - Secretaria de Recursos Naturales
• Implementación del Sistema de Gestión Integral de Residuos
Sólidos Urbanos y capacitación en legislación ambiental.
Líneas de acción
• Elaboración de Estudios de Impacto Ambiental y Evaluación
Ambiental Estratégica.
Denominación Rediseño Organizacional y Gestión de los RRHH Municipales
UPEFE - Dirección Provincial de Desarrollo Local y Regional
Organismo Ejecutor
Sec. de Control de Gestión Publica y Contrataciones del Estado
• Modernización del sistema de gestión de Recursos Humanos
(Legajo Único Municipal)
• Formación y Capacitación del Recurso Humano Municipal
• Rediseño de procesos y procedimientos
Líneas de acción
• Diseño e implementación de sistemas de gestión de la
información municipal. (Sistema de “ventanilla única”)
• Creación de Unidades/Delegaciones Municipales
descentralizadas.
Denominación Fortalecimiento del Desarrollo Tecnológico Local
UPEFE - Secretaría de Control de Gestión Pública y Contrataciones
del Estado (Oficina Provincial de Tecnologías de la Información y
Organismo Ejecutor
Comunicación) - Dirección Provincial de Desarrollo Local y
Regional
• Realización de estudios de factibilidad para la creación de
polos tecnológicos locales que fomenten la radicación de
empresas de base tecnológica en la región.
• Realización de estudios de factibilidad para la puesta en
marcha de incubadoras de empresas de base tecnológica, que
permita reducir sus ciclos de gestación y facilitar su despegue
comercial.
• Análisis y formulación de instrumentos que impulsen el
fortalecimiento del complejo científico tecnológico provincial
Líneas de acción • Ampliación de la red Provincial de comunicaciones.
• Conectividad de Organismos públicos provinciales y
municipales en las localidades del interior.
• Instalación de 50 Centros Comunitarios Infotecnológicos a lo
largo de todo el territorio Provincial
• Fortalecimiento Institucional de la Oficina Provincial de
Tecnologías y de la Información y Comunicación (OPTIC).
• Fortalecimiento de la Dirección General de Desarrollo Urbano
que tiene a su cargo la implementación del Programa
“Municipio Virtual”.
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Proyectos de iniciativa municipal:
Localidad Proyecto
VER ANEXO 4
Monto Global de financiamiento PFMP y Plazo de Ejecución
El monto global de financiamiento del PFMP ha sido estimado en U$S 20.000.000,
divididos en dos etapas. En el primer año de ejecución se prevé la ejecución de la
primera etapa destinando U$S 5.400.000 a proyectos de iniciativa provincial y U$S
4.600.000 a los proyectos de iniciativa municipal. Para el segundo año, se reservan
U$S 10.000.000 para proyectos de la segunda etapa.
El plan de ejecución del programa se llevará adelante en dos etapas sucesivas: en
una primera etapa se firmará un convenio de préstamo subsidiario por un monto total
de U$S 10.000.000, para ejecutar los proyectos que se consideran prioritarios. En una
segunda etapa, se firmará un segundo convenio de préstamos subsidiario por un
monto total de U$S 10.000.000.
El organismo ejecutor es el Gobierno Provincial a través La Unidad de Enlace y
Ejecución de Proyectos con Financiamiento Externo (UPEFE), quien tendrá carácter de
Unidad Ejecutora Provincial (UEP) y asumirá tareas de coordinación y seguimiento de la
ejecución. Por su parte, las administraciones municipales participantes serán
ejecutoras de los proyectos de iniciativa municipal.
Costos estimados por proyecto
Proyectos financiados por el Programa
Primera Etapa: U$S 11.100.000
1 Proyectos de Iniciativa Provincial
Denominación Organismo Costo Total Monto Aporte Local
del Proyecto Ejecutor U$S Financiado U$S U$S
UPEFE - Subsecretaría de
Mejoramiento de la Ingresos Públicos –
Gestión Financiero- Ministerio de Hacienda, 800.000 720.000 80.000
Tributaria Municipal Servicios y Obras
Públicas
UPEFE - Dir. Prov. de
Regularización dominial y
Catastro e Información
Modernización de la
Territorial - Ministerio 1.500.000 1.350.000 150.000
Gestión Catastral
de Hacienda y Obras
Municipal
Públicas
Fortalecimiento de la
UPEFE - Subsecretaría de
Gestión Urbano-Ambiental 1.000.000 900.000 100.000
Medio Ambiente
Municipal
UPEFE - Secretaría de
Rediseño Organizacional y
Control de Gestión - Dir.
Gestión de los RRHH 1.200.000 1.080.000 120.000
Provincial de Desarrollo
Municipales
Local y Regional
7Programa de Mejora de la Gestión Municipal – Préstamos BID 1855/OC-AR
GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN
UPEFE - Dir. Prov. de
Fortalecimiento del
Desarrollo Local y
Desarrollo Tecnológico 1.500.000 1.350.000 150.000
Regional –
Local
OPTIC – COPADE
TOTAL 6.000.000 5.400.000 600.000
2 Proyectos de Iniciativa Municipal
Denominación del Organismo Costo Total Monto Aporte Local
Proyecto Ejecutor U$S Financiado U$S U$S
VER BASE DE DATOS
(EN SELECCIÓN DE
PROYECTOS)
TOTAL 5.100.000 4.600.000 500.000
TOTAL
Segunda Etapa: U$S 11.000.000
1 Proyectos de Iniciativa Provincial
Denominación del Organismo Costo Total Monto Aporte Local
Proyecto Ejecutor U$S Financiado U$S U$S
2 Proyectos de Iniciativa Municipal
Denominación del Organismo Costo Total Monto Aporte Local
Proyecto Ejecutor U$S Financiado U$S U$S
Mecanismos de Ejecución
La Ejecución del PFMP se regirá por las normas establecidas en el
Reglamento Operativo del Programa y el Contrato de Préstamo entre la
Republica Argentina y el Banco Interamericano de Desarrollo (Préstamo
BID 1855/OC-AR) y estará a cargo de la Unidad Provincial de Enlace y
Ejecución de Programas con Financiamiento Externo (UPEFE)
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Programa de Fortalecimiento Municipal de la Provincia (PFMP)
PROYECTO EJECUTIVO
1. Introducción
El Gobierno de la Provincia del Neuquén, de acuerdo a lo expresado en su Plan
Director de Desarrollo Provincial, asume como objetivos prioritarios de su gestión
consolidar el federalismo y la descentralización a través del fortalecimiento de las
administraciones locales. A partir de un diagnóstico preliminar de las principales
debilidades del sector, la política provincial de desarrollo municipal se orienta en
función de los siguientes lineamientos estratégicos1:
• Incentivar la administración eficiente y responsable de los municipios, para que
puedan cumplir con la función de liderar los procesos de desarrollo local.
• Fortalecer políticas públicas a escala microregional, y propiciar el asociativismo
para el desarrollo local y la utilización conjunta de líneas de financiamiento
para la compra de equipamiento, procurando la asistencia técnica y financiera
a los municipios y comisiones de fomento, para mejoramiento de su gestión.
• Confeccionar un Programa Integral de Capacitación y fortalecimiento
institucional para todos los municipios.
De este modo, la Provincia fundamenta su participación en el Programa de
Modernización de la Gestión Municipal (PMGM) en la necesidad de reforzar las acciones
ya iniciadas en el marco de programas antecedentes de origen provincial, nacional e
internacional, tendientes a fortalecer la capacidad de gestión de los municipios en una
apuesta por convertirlos progresivamente en los agentes centrales del desarrollo
territorial. En sintonía con estos principios, el presente PFPM contempla la ejecución de
una cartera de proyectos de iniciativa provincial y municipal que estén en concordancia
con los siguientes ejes estratégicos:
Gestión Financiero-Tributaria Municipal (1)
Gestión de Tierras y Catastro Municipal (2)
Gestión Urbano-Ambiental (3)
Rediseño Organizacional (4)
Desarrollo Tecnológico Local. (5)
El monto global de financiamiento del PFMP ha sido estimado en U$S 20.000.000,
divididos en dos etapas, en una primera U$S 5.400.000 serán destinados a proyectos
de iniciativa provincial y U$S 4.500.000 a los proyectos de iniciativa municipal. Se
reservan U$S 10.000.000 para proyectos de la segunda etapa.
El plan de ejecución del programa se llevará adelante en dos etapas sucesivas: en
una primera etapa se firmará un convenio de préstamo subsidiario por un monto total
de U$S 10.000.000, para ejecutar los proyectos que se consideran prioritarios. En una
segunda etapa, se firmará un segundo convenio de préstamos subsidiario por un
monto total de U$S 10.000.000.
El organismo ejecutor es el Gobierno Provincial a través La Unidad de Enlace y
Ejecución de Proyectos con Financiamiento Externo (UPEFE), quien tendrá carácter de
Unidad Ejecutora Provincial (UEP) y asumirá tareas de coordinación y seguimiento de la
ejecución. Por su parte, las administraciones municipales participantes serán
ejecutoras de los proyectos de iniciativa municipal.
1
Plan Director del Desarrollo Neuquino, Lineamientos para el Desarrollo Local (2008).
9Programa de Mejora de la Gestión Municipal – Préstamos BID 1855/OC-AR
GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN
2. Marco de Referencia
2.1. Caracterización de la Provincia del Neuquén
Neuquén es una provincia argentina situada en el oeste del país y al noroeste de la
Patagonia argentina. Limita al norte con la provincia de Mendoza, al este con La Pampa
y Río Negro, al sur con Río Negro y al oeste con Chile de la que la separa la Cordillera
de los Andes. Su capital es la ciudad homónima.
Mapa Nº 1
Aspectos Geográficos
Ubicada en el centro oeste del país, los límites de la provincia en parte se apoyan
en accidentes naturales: los ríos Colorado y Limay, y la Cordillera de los Andes.
Presenta dos paisajes bien diferenciados: al oeste, la porción andina (caracterizada
por su relieve montañoso) y al este, el área de mesetas y valles. La mayor parte del
territorio está apenas cubierta de una vegetación de estepa; no obstante, la franja más
cercana a la Cordillera de los Andes, especialmente en la mitad sur de la provincia,
está cubierta de un denso bosque andino patagónico. En su extremo sudoeste, existen
pequeños reductos de selva valdiviana.
La región de las mesetas y valles se caracteriza por un relieve escalonado, que
disminuye de oeste a este, existiendo en medio de la meseta patagónica,
especialmente en los Llanos de Huipinco, existen importantes zonas de hundimiento
tectónico que en ciertos casos tienen salinas en su nivel de base (Cuenca de Añelo,
Bajo de la Raya, Bajo de los Choiques), en otros dan lugar a lagunas naturales como la
del Parque Nacional Laguna Blanca y en otros, durante la segunda mitad de siglo XX
han sido transformadas en grandes lagos artificiales de agua dulce, tales los casos de
la Cuenca Barreales transformada en el Embalse Cerros Colorados) y la Cuenca de El
Chocón (Embalse Ezequiel Ramos Mexía).
Población
10Programa de Mejora de la Gestión Municipal – Préstamos BID 1855/OC-AR
GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN
En un territorio de 94.078 km2 tiene una población estimada por el INDEC para el
año 2009 de 556.528 habitantes, con una densidad de 5 habitantes por km2.
Cuadro Nº 1
Proyección de población por sexo según año. Provincia del Neuquén.
Año 2001/20152
Año Total Varones Mujeres
2001 486.779 244.093 242.686
2002 495.473 248.205 247.268
2003 504.075 252.277 251.798
2004 512.698 256.354 256.344
2005 521.439 260.493 260.946
2006 530.219 264.651 265.568
2007 538.952 268.777 270.175
2008 547.742 272.934 274.808
2009 556.528 277.083 279.445
2010 565.242 281.188 284.054
2011 573.916 285.271 288.645
2012 582.560 289.333 293.227
2013 591.156 293.368 297.788
2014 599.683 297.368 302.315
2015 608.090 301.294 306.796
Economía
Petróleo y gas
La cuenca neuquina es una comarca petrolera de 124.000 km2, que abarca casi
todo el territorio provincial. La actividad extractiva afecta una superficie de unos
35.000 km2, y la actividad exploratoria abarca 26.000 km2. Entre los yacimientos
neuquinos de gas y petróleo, se encuentran los más productivos de Argentina: Loma
de la Lata, con un pico de producción diaria de más de 24 millones de m3/día de gas,
y en petróleo El Trapial con unos 7.000 m3/día en promedio.
Específicamente con respecto al petróleo, las reservas comprobadas alcanzan los
63,6 millones de m3, 15% del total de las del país. Si se tienen en cuenta las reservas
probables y posibles, a confirmar por exploración, el horizonte de vida de este recurso
se multiplica. Las reservas comprobadas de gas natural en el 2006 eran de 184.6
millones m3,51% de las nacionales. El yacimiento Loma de la Lata, es considerado
como uno de los principales de Sudamérica.
Minerales industriales
2
La población de junio de 2001 (o población base de la proyección) es mayor a la población censada debido al ajuste
realizado por las técnicas demográficas aplicadas para estimar el nivel de omisión censal.
Fuente: Elaborado por la Dirección Provincial de Estadística y Censos de la Provincia del Neuquén en base a datos del
Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC).
11Programa de Mejora de la Gestión Municipal – Préstamos BID 1855/OC-AR
GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN
Neuquén ofrece un gran potencial para el aprovechamiento de yacimientos
minerales metalíferos, no metalíferos y rocas ornamentales, y se encuentra en proceso
de reactivación el sector minero.
Por sus características fisiográficas y geológicas la actividad minera e industrial se
ha desarrollado históricamente en tres regiones: Cordillera del Viento, en el norte,
región de Zapala en el centro geográfico de la provincia y de la Confluencia en el
distrito de la capital del territorio. La mayor actividad de la región de la Cordillera del
Viento, al oeste y noroeste de la localidad de Chos Malal, se refiere a los yacimientos
metalíferos y dentro de estos casi exclusivamente al oro. Las vetas de cuarzo aurífero,
que contienen cantidades menores de sulfuros: blenda, pirita y galena, constituyen la
mineralización más importante del distrito.
Agricultura
En los últimos años, la superficie neuquina cultivada con frutales ha crecido,
impulsada por la reconversión de variedades y conducción de cultivos para adaptarlos
al mercado actual, ampliación del riego y mejora de la rentabilidad.
Un tipo de emprendimiento surgido en la zona del Chañar y Añelo desde fines de
los años '90 permitió incorporar tierras vírgenes, generar un paisaje agrario continuo,
y un nuevo segmento de negocios en la provincia. Se trata de la puesta en valor de
tierras fiscales o privadas a las que se incorpora tecnología de riego de última
generación, se implantan con frutales de carozo, de pepita o vides, y se comercializan
como lotes productivos
Vitivinicultura
Una zona ecológicamente limpia y favorable para el cultivo de vides, al pie de la
cordillera de los Andes, hacen de Neuquén una radicación privilegiada para la
producción de vinos finos. Con la ampliación del área irrigada y la llegada de
inversiones internas y externas desde fines de los años '90, el sector vitivinícola
neuquino incorporó unas 1.800 hectáreas a la producción de uvas finas, como
Cabernet Sauvignon, Malbec, Merlot, Pinot Noir, Syrah, Sauvignon Blanc y Chardonnay,
adoptando la mejor tecnología disponible en el mundo, tanto en el cultivo de viñedos
como en la elaboración de vinos varietales y espumoso.
Turismo
La Provincia del Neuquén puede considerarse privilegiada por la naturaleza.
Volcanes, cerros, aguas termales, lagos y grandes bosques se conjugan ofreciendo un
entorno en estado casi virgen, que la convierten en un destino elegido por los turistas.
Sumado a ello, gran parte de la superficie provincial se encuentra en áreas naturales
protegidas, tanto de jurisdicción nacional como provincial, las cuales constituyen un
importante atractivo turístico.
En el marco del actual Plan Provincial de Desarrollo, se concibe al sector turismo
como política de estado basada en tres pilares fundamentales: el desarrollo
económico, sociocultural y ambiental, para lo cual considera la participación de todos
los sectores locales. Los productos turísticos (pesca, paleontología, turismo vitivinícola
y turismo rural) han tenido especial auge en los últimos años, creando nuevas
posibilidades de recreación tanto para turistas como para residentes en la región.
Producto Bruto Geográfico por actividades económicas. Año 2006
Gráfico N° 1
12Programa de Mejora de la Gestión Municipal – Préstamos BID 1855/OC-AR
GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN
NOTA: CIFRAS EN PORCENTAJES DE VALORES CORRIENTES EN BASE AÑO 2004.
FUENTE: DIRECCIÓN PROVINCIAL DE ESTADÍSTICA Y CENSOS. PROVINCIA DEL NEUQUÉN.
División administrativa
La Provincia se encuentra dividida en 16 departamentos:
Mapa Nº 2
Aluminé
Añelo
Catán Lil
Chos Malal
Collón Curá
Confluencia
Huiliches
Lácar
Loncopué
Los Lagos
Minas
Ñorquín
Pehuenches
Picún Leufú
Picunches
Zapala
A su vez, los departamentos se encuentran divididos en municipios y comisiones de
fomento:
Mapa Nº 3
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GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN
Municipios de
Primera Categoría
Municipios de
Segunda Categoría
Municipios de Tercera
Categoría
Comisiones de
Fomento
2.2. Marco Constitucional y Legal del Régimen Municipal.
El sistema federal argentino ha delegado la conformación del régimen municipal en
las provincias, las que, a partir de la reforma constitucional de 1994, deben garantizar
su autonomía municipal, así como reglar su alcance y contenido en el orden
institucional, político, administrativo, económico y financiero.
En concordancia con el mandato constitucional, la Constitución Provincial establece,
en su artículo 271°, que “los municipios son autónomos en el ejercicio de sus
atribuciones y sus resoluciones -dentro de la esfera de sus facultades- no pueden ser
revocadas por otra autoridad”.
Asimismo, define como municipio “…todo centro de población que alcance a más
de quinientos (500) habitantes (el cual) será gobernado por una Municipalidad, con
arreglo a las prescripciones de esta Constitución y a la ley orgánica que en su
consecuencia dicte la Legislatura y que estará investido de todos los poderes
necesarios para resolver por sí los asuntos de orden local y de carácter eminentemente
popular”. (Art. 270).
Los municipios se dividen en tres categorías, de acuerdo a un criterio estrictamente
poblacional:
Municipios de 1° categoría, con más de cinco mil (5.000) habitantes.
Municipios de 2° categoría, con menos de cinco mil (5.000) y más de mil
quinientos (1.500) habitantes.
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Municipios de 3° categoría, con menos de mil quinientos (1.500) y más de
quinientos (500) habitantes.
Actualmente, existen trece municipios de primera categoría, a saber: Centenario,
Chos Malal, Cutral Có, Junín de los Andes, Neuquén, Plaza Huincul, Plottier, Rincón de
los Sauces, San Patricio del Chañar, San Martín de los Andes, Senillosa, Villa la
Angostura y Zapala. Según el censo poblacional 2001, los municipios comprendidos en
esta categoría concentran el 89% de la población total de la Provincia (421.000
habitantes). De este grupo, se destaca el municipio de Neuquén, el cual concentra el
50% de la población de la categoría y el 44% del total provincial.
La Constitución Provincial establece, además, que “los municipios comprendidos en
la primera categoría dictarán sus respectivas cartas orgánicas para el propio gobierno
sin más limitaciones que las contenidas en esta Constitución…” (Art. 275). En la
actualidad, todos los municipios de primera categoría poseen carta orgánica, con la
sola excepción del municipio de Senillosa.
Los municipios comprendidos en la segunda categoría son diez, a saber: Aluminé,
Andacollo, Añelo, Buta Ranquil, Las Lajas, Loncopué, Mariano Moreno, Picún Leufú,
Piedra del Águila y Vista Alegre. Esta categoría representa el 7% de la población total de
la Provincia, según el censo 2001.
Los municipios de tercera categoría, por su parte, concentran sólo el 2,5% de la
población provincial. Ellos son: Bajada del Agrio, Barrancas, Caviahue-Copahue, El
Cholar, El Huecú, Huinganco, Las Coloradas, Las Ovejas, Los Miches, Taquimilán, Tricao
Malal, Villa El Chocón y Villa Pehuenia.
Tanto los municipios de segunda como los de tercera categoría, al no poseer
potestad constituyente, se rigen de acuerdo a lo prescripto por la Ley Orgánica de
Municipalidades3, en lo atinente a su organización y funcionamiento generales.
Además de los municipios y sus diversas categorías, Neuquén contempla otra
entidad de gobierno local, denominada comisión de fomento, cuya existencia está
prevista en el artículo 299° de la Constitución Provincial: "El Poder Ejecutivo puede
crear, a solicitud de los vecinos, Comisiones de Fomento en aquellos asentamientos
con una población estable, con firmes relaciones de vecindad y arraigo, que no
alcancen la categoría de municipio, las que serán administradas por un presidente”.
Actualmente existen 21 comisiones de fomento: Aguada San Roque, Chorriaca,
Covunco Abajo, Coyuco-Cochico, El Sauce, Guañacos, Los Catutos, Los Chihuidos,
Manzano Amargo, Octavio Pico, Paso Aguerre, Pilo Lil, Quili Malal, Ramón Castro, Santo
Tomás, Sauzal Bonito, Varvarco-Invernada Vieja, Villa Curí Leuvú, Villa del Nahueve y
Villa del Puente Picún Leufú y Villa Traful.
De modo que Neuquén cuenta con 57 gobiernos locales, de los cuales 21 son
entidades gubernamentales que no están técnicamente definidas como
municipalidades, sino como comisiones de fomento. Además, el sistema municipal está
organizado en base al criterio de “ejidos no colindantes”, el cual hace coincidir los
límites del municipio con los de la construcción urbana, aunque también se adiciona un
área rural, como previsión del crecimiento de la localidad, que queda dentro de la
órbita municipal. Asimismo, la cantidad, heterogeneidad y dispersión de los gobiernos
locales se contrapone con la concentración de la población en los municipios más
grandes, fundamentalmente en la capital provincial. Mientras el 77% de los gobiernos
locales posee solamente el 11% de la población, el 89% vive en ciudades de más de
5.000 habitantes
3
Actualmente, se encuentran en estado parlamentario dos proyectos de ley; uno que modificaría a la
actual Ley Orgánica de Municipalidades N° 53; otro que regiría específicamente la organización y
funcionamiento de las comisiones de fomento.
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2.3. Recursos Municipales
El artículo 273° de la Constitución Provincial establece que son atribuciones
comunes a todos los municipios, con arreglo a sus cartas y leyes orgánicas… “b. crear
recursos permanentes o transitorios estableciendo impuestos, tasas o cotizaciones de
mejoras cuyas cuotas se fijarán equitativa, proporcional y progresivamente, de
acuerdo con la finalidad perseguida y con el valor o el mayor valor de los bienes o de
sus rentas…; y c. recaudar e invertir libremente sus recursos…”.
Asimismo, el artículo 290 define la fuente de los recursos municipales propios:
a. El impuesto a la propiedad inmobiliaria;
b. Los servicios retributivos, tasas y patentes;
c. La participación en los tributos que recaude la Nación o la Provincia por
actividades realizadas dentro del municipio;
d. La contribución por mejoras en relación con la valorización del inmueble
como consecuencia de una obra pública municipal;
e. Las multas y recargos por contravención a sus disposiciones;
f. Los fondos provenientes de las ventas de tierras fiscales que le
correspondan;
g. El impuesto a la propaganda cuando, en razón del medio empleado, aquella
no exceda los límites territoriales del municipio;
h. El producto del otorgamiento de concesiones para la explotación de
servicios públicos, cuando se hagan por empresas o personas privadas;
i. Todos los demás que le atribuya la Nación, la Provincia o que resulten de
convenios intermunicipales.”
Tanto las cartas orgánicas que dictan el gobierno de los municipios de primera
categoría, como la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 53 4 , reproducen la
enumeración de recursos municipales establecida por la Constitución Provincial.
Para el caso del impuesto inmobiliario, si bien su recaudación y administración han
sido descentralizadas, su efectivización se encuentra supeditada, según la Ley
2469/04, al cumplimiento de dos condiciones. Por un lado, se requiere la
manifestación expresa, por parte de los municipios, de su voluntad de administrar y
recaudar el impuesto, mediante ordenanza de adhesión a dicha ley; y, por el otro,
realizar las modificaciones necesarias5 al régimen de coparticipación, establecido en la
Ley 2148/95, a efectos de mantener un equilibrio de distribución que asegure para
cada jurisdicción una percepción similar a la actualmente vigente.
Dado el retraso en el tratamiento parlamentario de las modificaciones de la Ley
Provincial de Coparticipación, y la escasa manifestación de voluntades de parte de los
municipios para asumir sus facultades legislativas respecto de la percepción del
impuesto inmobiliario, éste continua siendo percibido y administrado por la provincia a
través de la Dirección Provincial de Rentas, y el 30 por ciento de lo recaudado es
transferido a los municipios.
4
Articulo 66. Ley Orgánica de Municipalidad Nº 53
5
Dichas modificaciones refieren a la puesta en marcha instrumentos contenidos en la ley, a fin de
actualizar la información de base que determina los coeficientes secundarios de reparto entre los
municipios; coeficientes que tienen en cuenta básicamente la performance fiscal de los municipios y su
población.
Desde la promulgación de la ley a la actualidad ha habido cambios sustanciales en la información que
nutre los indicadores, sin embargo la información de base no ha sido actualizada, y validada por todos
los actores del Régimen Provincial de Distribución de Recursos, provincia y municipios. Dicha situación
provoca que los municipios reclamen constantemente mayor coparticipación, sin una previa evaluación
de la eficiencia de la actual aplicación de los recursos volcados al sistema.
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2.3.1. El Régimen de Coparticipación del Neuquén
El actual Régimen de Coparticipación Provincial se rige según lo prescripto por la
Ley 2148, que data de 1995. Este régimen involucra la participación de los 36
Municipios en el conjunto de los principales recursos provinciales.
La masa primaria se forma con la recaudación de tributos provinciales (impuestos
sobre los Ingresos Brutos, de Sellos e Inmobiliario), los recursos provenientes del
Régimen de Coparticipación Federal (Ley 23.548) y los ingresos por regalías
hidrocarburíferas (petróleo y gas). Estos últimos representan actualmente más del 90%
de los ingresos totales provinciales.
La participación del conjunto de los Municipios en la masa coparticipable se
estableció en un 15%.
El siguiente cuadro detalla el porcentaje de distribución según cada parámetro:
Cuadro N° 2
Participación Parámetro Carácter del parámetro
60% Población Devolutivo
15% Inversa del Costo salarial por habitante Redistributiva
10% Población excepto Municipio de Neuquén Redistributiva
10% Recaudación Tributaria Municipal Redistributiva
5% Partes iguales Devolutivo
En conjunto, la distribución de fondos a los Gobiernos Municipales sigue un método
claramente devolutivo.
Cuadro N° 3
Coparticipación Municipal Per Capita Anual de algunas jurisdicciones provinciales
Montos transferidos en
Población Municipal Recursos
Cantidad de el 2004 por Régimen de
Provincia 2001 en miles de Coparticipados Per
Municipios Coparticipación en
hab. Capita 2004 en $
millones de $
NEUQUÉN 35 307,5 451,9 680
RIO NEGRO 38 115,7 533,4 217
MENDOZA 18 360,3 1.579,60 228
CÓRDOBA 249 544,4 3.066,80 178
TUCUMÁN 19 187,4 1.014,30 185
BUENOS
134 2.047,40 13.827,20 148
AIRES
SANTA FE 48 528,7 3.059,20 173
El gobierno de la Provincia del Neuquén coparticipa el 15% de las regalías a sus
municipios, mientras que Santa Cruz, sólo lo hace con el 5.6%, Río Negro con el 10% y
Mendoza con el 12%. Neuquén encabeza la lista con una coparticipación por habitante
de 680 pesos per capita, triplicando a la provincia que ocupa el segundo lugar.
2.3.2 Composición de los Recursos Municipales.
Los recursos tributarios municipales representan, en promedio, un 18% de los
recursos corrientes totales, mostrando una considerable diferencia con el promedio
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nacional, que ronda el 50 %. A su vez, la incidencia de los recursos corrientes en el
total de recursos municipales alcanza un 88 %.
Por otro lado, si bien la coparticipación provincial a los municipios ha aumentado
de forma sostenida en los últimos años, su participación en los recursos corrientes ha
disminuido. Si a ello se suma que los recursos tributarios se han mantenido constantes,
se deduce que la causa del incremento de recursos está dada por el aumento de los
aportes no reintegrables. Esta situación se observa, principalmente, en aquellos
municipios que se encuadran en el art. 10 de Ley 2148 – suma fija – quienes hace más
de 10 años perciben el mismo monto de recursos de coparticipación, mientras que sus
gastos se han incrementado año a año. En consecuencia, el desfasaje generado entre
los recursos por coparticipación y los incrementos anuales termina siendo compensa
con aportes no reintegrables del tesoro provincial.
Paradójicamente, los cierres de ejercicios fiscales arrojan resultados superavitarios,
sin embargo, esta situación no garantiza una buena performance en las finanzas
municipales, sino más bien evidencia la fuerte influencia de los constantes aportes
provinciales en el balance municipal.
Cuadro N° 4
PRINCIPALES COMPONENTES DE LOS RECURSOS TOTALES MUNICIPALES
Período 2002 – 2005
Recursos Recursos Rec.
Recursos Recursos Rec. Trib. Rec. Cop.
Tributarios por Corrientes
Año Totales Corrientes vs Rec. vs Rec.
Propios Coparticipación vs.
Corrientes Corrientes
En millones de $ Rec.Totales
2002 272,9 231,2 49,0 171,6 85% 21% 74%
2003 368,1 309,6 61,0 237,0 84% 20% 77%
2004 392,0 376,2 70,5 257,2 96% 19% 68%
2005 533,0 467,0 83,9 316,8 88% 18% 68%
Tributos Municipales
El Impuesto Automotor resulta la principal fuente de recaudación tributaria
municipal, representando un 34% sobre el total recaudado. Le sigue, en orden de
importancia, la Tasa de Servicios Retributivos (19%) y la Tasa por Inspección de
Seguridad e Higiene (15%) (Gráfico N°…)
En cuanto a la presión tributaria per capita, es importante destacar que existe una
fuerte correlación positiva entre el tamaño de los municipios y el esfuerzo recaudatorio.
En promedio, los municipios de primera categoría recaudan, anualmente, 159 pesos
per capita; los de segunda, 62 pesos; y los de tercera 45 pesos.
En el anexo 1 se detalla los recursos musicales según el tipo y por municipio.
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Gráfico N° 2
Recaudación de tributos municipales 2005
Inspección
Seguridad e
Higiene
15% Otros
32%
Servicios
Retributivos
19%
Impuesto
Automotor
34%
2.3.3 Composición del Gasto Municipal
Según datos de 2007, en promedio, el 75% del gasto total municipal estuvo
representado por erogaciones corrientes, de las cuales un 51% correspondió a gasto en
personal. Según datos estimados para el 2008, este último gasto se incrementó en tres
puntos porcentuales.
Por otro lado, al analizar la relación entre los recursos propios y el gasto en
personal, se observa que, en el mejor de los casos, los primeros sólo alcanzan a cubrir
el 50% de los segundos, según datos de 2007. Ello explica la gran dependencia
respecto de los aportes no reintegrables que efectúa el gobierno provincial, para
compensar la débil recaudación y cubrir los gastos del funcionamiento municipal.
Cuadro N° 5
Gasto en Personal/Gasto Recursos Propios/Gasto en
Municipios Corriente Personal
Año 2007 Año 2008 (e) Año 2007 Año 2008 (e)
1º Categoría 49% 52% 50% 24%
2º Categoría 62% 65% 12% 7%
3º Categoría 62% 65% 23% 14%
Total Municipios 51% 54% 44% 22%
Empleados públicos municipales por cada 1.000 habitantes
El análisis de esta variable muestra una fuerte correlación inversa entre el tamaño
del municipio y la cantidad de empleados públicos municipales por habitante. Así, el
promedio de los municipios de tercera categoría es de 102 empleados cada 1.000
habitantes; el de los de segunda, de 61; el de los de primera, de 24.
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