Programa de Mejora de la Gestión Municipal (PMGM) Préstamo BID 1855/OC-AR

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Programa de Mejora de la Gestión Municipal – Préstamos BID 1855/OC-AR
                GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN

Programa de Mejora de la Gestión Municipal (PMGM)
            Préstamo BID 1855/OC-AR

                      República Argentina
               Gobierno de la Provincia del Neuquén
             Ministerio de Hacienda, Finanzas y Obras Públicas
            Unidad Provincial de Financiamiento Externo (UPEFE)

      PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO MUNICIPAL
             DE LA PROVINCIA (PFMP)

                                                                           1
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   Programa de Fortalecimiento Municipal de la Provincia (PFMP)

                             PROYECTO EJECUTIVO

Tabla de contenidos

RESUMEN EJECUTIVO…………………………………………………………….……...….....3
Breve diagnóstico y fundamentación del PFMP…….…………………….…….……….…3
Objetivo General…………………….…………………………………………….…….…....….4
Objetivos Específicos……………….……………………………...…………….…….….....…4
Proyectos Identificados………………………………………………………….…….…......…5
        De Iniciativa Provincial………………………………………………….…….…..…..5
        De Iniciativa Municipal………………………………………………….…….……….6
Monto global del PFMP y Cronograma de Ejecución……………………….…….……..…6
Costos estimados por Proyecto……………………………………………………….…….…7
 1. INTRODUCCIÓN……………………………………………………………………….….….8
 2. MARCO DE REFERENCIA…………………………………………………………….……..9
       2.1. Caracterización de la Provincia del Neuquén……………………...….….…9
       2.2. Marco Constitucional y Legal. Régimen Municipal…………………….....13
       2.3. Recursos Municipales…………………………………………………………...15
               2.3.1. Régimen de coparticipación……………………………...………..16
               2.3.2. Composición de los Recursos Municipales…………...………...17
               2.3.3. Composición del Gasto Municipal…………………………………18
3. DIAGNÓSTICO Y JUSTIFICACIÓN DEL PFMP………………………………………....19
       3.1. Principales problemas identificados en el sector municipal…………….19
       3.2. Ejes provinciales para el desarrollo municipal………………..……………20
4. OBJETIVOS DEL PFMP……………………………………………………………………...30
       4.1. Objetivo General………………………………………………………………….30
       4.2. Objetivos Específicos…………………………………………………………….30
5. CONDICIONES DE ELEGIBILIDAD DE MUNICIPIOS………………………..............31
6. CONDICIONES DE ELIGIBILIDAD PROYECTOS……………………………………….31
7. IDENTIFICACIÓN PRELIMINAR DE PROYECTOS……………………………………..32
8. ORGANIZACIÓN PARA LA EJECUCIÓN…………………………………………………34
       8.1. Organismos intervinientes…….……………………………………..………..34
       8.2. Cronograma de ejecución………………………………………………………34
9. COSTO ESTIMADO DELPFMP…….,,,……………………………………………………..34
10. CONDICIONES DE TRASPASO DE RECURSOS A LOS MUNICIPIOS……………36
11. PROYECCIÓN DE LA EJECUCIÓN FINANCIERA………..…………… …. ….… …36
12. MECANISMOS DE EJECUCION……………………………………………………...…...36
13. INDICADORES DE RESULTADO E IMPACTO……………………..………………...36
14. ANEXOS……………………………………………………………………………….……..39

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    Programa de Fortalecimiento Municipal de la Provincia (PFMP)

                                RESUMEN EJECUTIVO

Breve Diagnóstico y Fundamentación del PFMP

    En las últimas tres décadas, la Provincia del Neuquén ha vivido un desarrollo
vertiginoso producto del crecimiento de su economía y de las diversas políticas que
facilitaron la evolución de sus centros urbanos. Este crecimiento, sin embargo, trajo
consigo nuevas dificultades y aumentó la demanda hacia los municipios, demandas
que los actuales modelos de gestión local no logran satisfacer completamente.

    Asimismo, el proceso de descentralización experimentado tanto a nivel nacional
como provincial de los últimos 20 años, ha implicado la asignación de nuevas y más
complejas funciones a las municipalidades, funciones relacionadas con la promoción
del desarrollo local y la calidad de vida de sus habitantes. En este contexto,
necesidades crecientes de la ciudadanía, junto con la escasez de recursos para
satisfacerlas, son contradicciones a las que cotidianamente se enfrentan los ejecutivos
municipales.

    En líneas generales, un rápido diagnóstico de la realidad municipal neuquina
permite identificar y priorizar cinco grandes áreas problemáticas: 1) dificultades de
tipo financiero-tributarias, relacionadas con la desactualización de los instrumentos
legales de administración tributaria y financiera, y con el desconocimiento y la
subutilización de facultades para captar nuevos recursos; 2) la falta de disponibilidad
de suelo urbano por falta de transferencia dominial por parte de la Provincia,
relacionado con la imposibilidad técnica y económica para realizar las mensuras
correspondientes; 3) la ausencia de una política ambiental que garantice el adecuado
tratamiento de los residuos urbanos; 4) la falta de recursos humanos calificados y la
presencia de estructuras organizacionales ineficientes al interior de la administración
municipal; y 5) un atraso significativo en relación al nivel de desarrollo tecnológico y al
acceso a las infotecnologías.

    El Gobierno de la Provincia del Neuquén, de acuerdo a lo expresado en su Plan
Director de Desarrollo Provincial, asume como objetivos prioritarios de su gestión
consolidar el federalismo y la descentralización a través del fortalecimiento de las
administraciones locales. De este modo, la Provincia fundamenta su participación en el
Programa de Modernización de la Gestión Municipal (PMGM) en la necesidad de
reforzar las acciones ya iniciadas en el marco de programas antecedentes de origen
provincial, nacional e internacional, tendientes a fortalecer la capacidad de gestión de
los municipios en una apuesta por convertirlos progresivamente en los agentes
centrales del desarrollo territorial.

    Los municipios neuquinos están llamados a modernizar y fortalecer su gestión para
satisfacer la gran responsabilidad que les toca desempeñar de cara a la ciudadanía. En
esta línea, el presente PFMP contempla la ejecución de una cartera de proyectos de
iniciativa provincial, orientados directamente a asistir a los municipios en aspectos
clave de su gestión, junto con proyectos de iniciativa municipal que estén en
concordancia con los siguientes ejes estratégicos:

          Gestión Financiero-Tributaria Municipal (1)
          Gestión de Tierras y Catastro Municipal (2)
          Gestión Urbano-Ambiental (3)
          Rediseño Organizacional y Gestión de RRHH (4)
          Desarrollo Tecnológico Local (5)

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En principio, la cartera de proyectos de iniciativa provincial, contempla a la totalidad de
los municipios (36) y comisiones de fomento (21), de acuerdo con la ejecución en
etapas prevista para el PFMP.

No obstante, el desarrollo de las distintas líneas de acción de cada eje se realizara en
base a una previa priorización de los municipios y/o comisiones de fomento de
acuerdo a su estado de situación y necesidades específicas.

El monto global del PFMP ha sido estimado en U$S 20.000.000, divididos en dos
etapas, en una primera U$S 5.400.000 serán destinados a proyectos de iniciativa
provincial y U$S 4.600.000 a los proyectos de iniciativa municipal. Se reservan U$S
10.000.000 para proyectos de la segunda etapa.

El plan de ejecución del programa se llevará adelante en dos etapas sucesivas por un
periodo de una año cada una: en una primera etapa se firmará un convenio de
préstamo subsidiario por un monto total de U$S 10.000.000, para ejecutar los
proyectos que se consideran prioritarios. En una segunda etapa, se firmará un segundo
convenio de préstamos subsidiario por un monto total de U$S 10.000.000.

Objetivo General

   Los municipios representan la primera instancia de poder formal para el ciudadano
y constituyen el ámbito privilegiado para la promoción del desarrollo. Su función
central consiste en conducir y facilitar el proceso de ampliación de la ciudadanía local,
promoviendo activamente la expansión de los derechos fundamentales de su
comunidad.

    En este sentido, el presente Programa de Fortalecimiento Municipal de la Provincia
(PFMP) se propone un doble objetivo general: hacia el interior de los gobiernos
municipales, promover la modernización de la estructura administrativa en aquellos
aspectos centrales de la gestión, atendiendo a los principios de calidad, transparencia,
solvencia y autonomía; y hacia fuera de la institución municipal, favorecer la
implementación de políticas activas que mejoren la calidad de vida de la comunidad en
general y consoliden su modelo de desarrollo.

Objetivos Específicos

    Para dar cumplimiento con el objetivo general propuesto en el apartado anterior, el
PFMP agrupa los diversos proyectos de iniciativa provincial y municipal dentro de cinco
ejes estratégicos: gestión financiero-tributaria, gestión de tierras y catastro, gestión
urbano-ambiental, rediseño organizacional y gestión de RRHH, y desarrollo tecnológico
local.

    Cada uno de estos ejes supone una serie de acciones puntuales en distintas áreas
prioritarias de la vida municipal, orientadas a fortalecer las capacidades de la gestión
de gobierno y a promover el desarrollo armónico de las comunidades implicadas. De
esta manera, y en sintonía con los ejes estratégicos identificados anteriormente, se
plantean los siguientes objetivos específicos:

   •   Fortalecer la autonomía económico-financiera de los gobiernos locales
       garantizando las condiciones para un adecuado manejo de las finanzas
       públicas municipales según las disposiciones de la Constitución Provincial,
       cartas orgánicas, ley orgánica de municipalidades y Ley de Responsabilidad
       Fiscal.

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   •    Regularizar la situación territorial de la provincia, mediante la efectiva
        transferencia dominial, por parte de la autoridad provincial, de los terrenos de
        comprendidos en las áreas urbanas municipales. Este objetivo exige, a su vez,
        la modernización del sistema catastral municipal, tanto en términos de
        equipamiento tecnológico como de los procesos y procedimientos requeridos
        para su confección.

   •    Promover la implementación de políticas de protección medioambiental y
        consolidar las capacidades de los gobiernos locales para una adecuada
        prestación de los servicios urbanos, prestando especial atención a la
        problemática de los residuos sólidos.

   •    Optimizar las capacidades institucionales, de gestión y administrativas de los
        gobiernos locales, mediante la reestructuración, la normalización y la
        estandarización de sus funciones y procesos críticos, otorgando herramientas y
        proponiendo tecnologías de gestión en el marco de la modernización y la
        descentralización municipal, y promoviendo la implementación de políticas de
        recursos humanos que regulen la incorporación, promoción, remuneración y
        capacitación de los agentes públicos, y que fomenten su profesionalización.

   •    Contribuir a posicionar a los municipios de la Provincia como centros de
        referencia en la investigación científica y la innovación tecnológica a través del
        desarrollo de Polos Tecnológicos Locales que articulen entre sí al ámbito
        público, privado y científico, y que atraigan la radicación de empresas de base
        tecnológica en la región.

   •    Desarrollar redes provinciales de datos (Internet) de la Administración Pública
        central y de los Municipios, así como complementar las ya existentes, mediante
        la inversión en infraestructura y en la generación de contenidos y fuentes
        auténticas de datos que propendan a la transparencia de la gestión local y a la
        generación de mejores y mayores servicios a los ciudadanos.

Proyectos Identificados

    Con el fin de alcanzar los objetivos arriba mencionados, en el PFMP se plantean los
siguientes proyectos de iniciativa provincial y municipal:

Proyectos de iniciativa Provincial:

        Denominación        Mejoramiento de la Gestión Financiero-Tributaria Municipal
    Organismo Ejecutor      UPEFE - Ministerio de Hacienda, Obras y Servicios Públicos.
                            •  Estudio de regularización y actualización de la normativa
                               tributaria municipal.
                            •  Desarrollo de Sistemas de Administración Tributaria
                               Municipal: Implementación de la cuenta corriente única
       Líneas de acción
                               tributaria municipal.
                            •  Adquisición del Módulo Crédito Público del Sistema Integral
                               de Administración Financiera Municipal SIAF-M; e
                               implantación en municipios.

                            Regularización Dominial y Modernización de la Gestión
        Denominación
                            Catastral Municipal
                            UPEFE - Dirección Provincial de Catastro e Información Territorial
    Organismo Ejecutor
                            (Ministerio de Hacienda y Obras Públicas)
                            •   Realización de mensuras de parcelas ubicadas en áreas
       Líneas de acción         reservadas para la expansión urbana municipal y mensuras
                                de subdivisión de las parcelas transferidas.

                                                                                                 5
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                     •   Fortalecimiento de áreas municipales con injerencia catrastal
                         y/o dominial.

  Denominación       Fortalecimiento de la Gestión Urbano-Ambiental Municipal
Organismo Ejecutor   UPEFE - Secretaria de Recursos Naturales
                     •   Implementación del Sistema de Gestión Integral de Residuos
                         Sólidos Urbanos y capacitación en legislación ambiental.
 Líneas de acción
                     •   Elaboración de Estudios de Impacto Ambiental y Evaluación
                         Ambiental Estratégica.

  Denominación       Rediseño Organizacional y Gestión de los RRHH Municipales
                     UPEFE - Dirección Provincial de Desarrollo Local y Regional
Organismo Ejecutor
                     Sec. de Control de Gestión Publica y Contrataciones del Estado
                     •   Modernización del sistema de gestión de Recursos Humanos
                         (Legajo Único Municipal)
                     •   Formación y Capacitación del Recurso Humano Municipal
                     •   Rediseño de procesos y procedimientos
 Líneas de acción
                     •   Diseño e implementación de sistemas de gestión de la
                         información municipal. (Sistema de “ventanilla única”)
                     •   Creación de Unidades/Delegaciones Municipales
                         descentralizadas.

  Denominación       Fortalecimiento del Desarrollo Tecnológico Local
                     UPEFE - Secretaría de Control de Gestión Pública y Contrataciones
                     del Estado (Oficina Provincial de Tecnologías de la Información y
Organismo Ejecutor
                     Comunicación) - Dirección Provincial de Desarrollo Local y
                     Regional
                     •   Realización de estudios de factibilidad para la creación de
                         polos tecnológicos locales que fomenten la radicación de
                         empresas de base tecnológica en la región.
                     •   Realización de estudios de factibilidad para la puesta en
                         marcha de incubadoras de empresas de base tecnológica, que
                         permita reducir sus ciclos de gestación y facilitar su despegue
                         comercial.
                     •   Análisis y formulación de instrumentos que impulsen el
                         fortalecimiento del complejo científico tecnológico provincial
 Líneas de acción    •   Ampliación de la red Provincial de comunicaciones.
                     •   Conectividad de Organismos públicos provinciales y
                         municipales en las localidades del interior.
                     •   Instalación de 50 Centros Comunitarios Infotecnológicos a lo
                         largo de todo el territorio Provincial
                     •   Fortalecimiento Institucional de la Oficina Provincial de
                         Tecnologías y de la Información y Comunicación (OPTIC).
                     •   Fortalecimiento de la Dirección General de Desarrollo Urbano
                         que tiene a su cargo la implementación del Programa
                         “Municipio Virtual”.

                                                                                         6
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Proyectos de iniciativa municipal:

       Localidad                                           Proyecto

     VER ANEXO 4

Monto Global de financiamiento PFMP y Plazo de Ejecución

    El monto global de financiamiento del PFMP ha sido estimado en U$S 20.000.000,
divididos en dos etapas. En el primer año de ejecución se prevé la ejecución de la
primera etapa destinando U$S 5.400.000 a proyectos de iniciativa provincial y U$S
4.600.000 a los proyectos de iniciativa municipal. Para el segundo año, se reservan
U$S 10.000.000 para proyectos de la segunda etapa.

   El plan de ejecución del programa se llevará adelante en dos etapas sucesivas: en
una primera etapa se firmará un convenio de préstamo subsidiario por un monto total
de U$S 10.000.000, para ejecutar los proyectos que se consideran prioritarios. En una
segunda etapa, se firmará un segundo convenio de préstamos subsidiario por un
monto total de U$S 10.000.000.

    El organismo ejecutor es el Gobierno Provincial a través La Unidad de Enlace y
Ejecución de Proyectos con Financiamiento Externo (UPEFE), quien tendrá carácter de
Unidad Ejecutora Provincial (UEP) y asumirá tareas de coordinación y seguimiento de la
ejecución. Por su parte, las administraciones municipales participantes serán
ejecutoras de los proyectos de iniciativa municipal.

Costos estimados por proyecto

                            Proyectos financiados por el Programa
                                Primera Etapa: U$S 11.100.000
1    Proyectos de Iniciativa Provincial
      Denominación                 Organismo            Costo Total       Monto        Aporte Local
       del Proyecto                 Ejecutor               U$S        Financiado U$S      U$S
                            UPEFE - Subsecretaría de
    Mejoramiento de la         Ingresos Públicos –
    Gestión Financiero-     Ministerio de Hacienda,      800.000         720.000         80.000
    Tributaria Municipal        Servicios y Obras
                                    Públicas
                              UPEFE - Dir. Prov. de
Regularización dominial y
                             Catastro e Información
  Modernización de la
                             Territorial - Ministerio   1.500.000       1.350.000       150.000
   Gestión Catastral
                              de Hacienda y Obras
        Municipal
                                    Públicas
  Fortalecimiento de la
                            UPEFE - Subsecretaría de
Gestión Urbano-Ambiental                                1.000.000        900.000        100.000
                                Medio Ambiente
        Municipal
                             UPEFE - Secretaría de
Rediseño Organizacional y
                            Control de Gestión - Dir.
  Gestión de los RRHH                                   1.200.000       1.080.000       120.000
                            Provincial de Desarrollo
       Municipales
                               Local y Regional

                                                                                                      7
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                                UPEFE - Dir. Prov. de
  Fortalecimiento del
                                 Desarrollo Local y
 Desarrollo Tecnológico                                 1.500.000       1.350.000       150.000
                                    Regional –
          Local
                                 OPTIC – COPADE
                        TOTAL                           6.000.000       5.400.000       600.000
2    Proyectos de Iniciativa Municipal
     Denominación del               Organismo           Costo Total       Monto        Aporte Local
          Proyecto                   Ejecutor              U$S        Financiado U$S      U$S
    VER BASE DE DATOS
     (EN SELECCIÓN DE
        PROYECTOS)

                        TOTAL                           5.100.000       4.600.000       500.000
                        TOTAL
                                    Segunda Etapa: U$S 11.000.000
1 Proyectos de Iniciativa Provincial
    Denominación del                Organismo           Costo Total       Monto        Aporte Local
        Proyecto                     Ejecutor              U$S        Financiado U$S      U$S

2 Proyectos de Iniciativa Municipal
    Denominación del                Organismo           Costo Total       Monto        Aporte Local
        Proyecto                     Ejecutor              U$S        Financiado U$S      U$S

Mecanismos de Ejecución
La Ejecución del PFMP se regirá por las normas establecidas en el
Reglamento Operativo del Programa y el Contrato de Préstamo entre la
Republica Argentina y el Banco Interamericano de Desarrollo (Préstamo
BID 1855/OC-AR) y estará a cargo de la Unidad Provincial de Enlace y
Ejecución de Programas con Financiamiento Externo (UPEFE)

                                                                                                      8
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                        GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN

       Programa de Fortalecimiento Municipal de la Provincia (PFMP)

                                    PROYECTO EJECUTIVO

1. Introducción

    El Gobierno de la Provincia del Neuquén, de acuerdo a lo expresado en su Plan
Director de Desarrollo Provincial, asume como objetivos prioritarios de su gestión
consolidar el federalismo y la descentralización a través del fortalecimiento de las
administraciones locales. A partir de un diagnóstico preliminar de las principales
debilidades del sector, la política provincial de desarrollo municipal se orienta en
función de los siguientes lineamientos estratégicos1:

      •   Incentivar la administración eficiente y responsable de los municipios, para que
          puedan cumplir con la función de liderar los procesos de desarrollo local.
      •   Fortalecer políticas públicas a escala microregional, y propiciar el asociativismo
          para el desarrollo local y la utilización conjunta de líneas de financiamiento
          para la compra de equipamiento, procurando la asistencia técnica y financiera
          a los municipios y comisiones de fomento, para mejoramiento de su gestión.
      •   Confeccionar un Programa Integral de Capacitación y fortalecimiento
          institucional para todos los municipios.

    De este modo, la Provincia fundamenta su participación en el Programa de
Modernización de la Gestión Municipal (PMGM) en la necesidad de reforzar las acciones
ya iniciadas en el marco de programas antecedentes de origen provincial, nacional e
internacional, tendientes a fortalecer la capacidad de gestión de los municipios en una
apuesta por convertirlos progresivamente en los agentes centrales del desarrollo
territorial. En sintonía con estos principios, el presente PFPM contempla la ejecución de
una cartera de proyectos de iniciativa provincial y municipal que estén en concordancia
con los siguientes ejes estratégicos:

             Gestión Financiero-Tributaria Municipal (1)
             Gestión de Tierras y Catastro Municipal (2)
             Gestión Urbano-Ambiental (3)
             Rediseño Organizacional (4)
             Desarrollo Tecnológico Local. (5)

    El monto global de financiamiento del PFMP ha sido estimado en U$S 20.000.000,
divididos en dos etapas, en una primera U$S 5.400.000 serán destinados a proyectos
de iniciativa provincial y U$S 4.500.000 a los proyectos de iniciativa municipal. Se
reservan U$S 10.000.000 para proyectos de la segunda etapa.

   El plan de ejecución del programa se llevará adelante en dos etapas sucesivas: en
una primera etapa se firmará un convenio de préstamo subsidiario por un monto total
de U$S 10.000.000, para ejecutar los proyectos que se consideran prioritarios. En una
segunda etapa, se firmará un segundo convenio de préstamos subsidiario por un
monto total de U$S 10.000.000.

    El organismo ejecutor es el Gobierno Provincial a través La Unidad de Enlace y
Ejecución de Proyectos con Financiamiento Externo (UPEFE), quien tendrá carácter de
Unidad Ejecutora Provincial (UEP) y asumirá tareas de coordinación y seguimiento de la
ejecución. Por su parte, las administraciones municipales participantes serán
ejecutoras de los proyectos de iniciativa municipal.

1
    Plan Director del Desarrollo Neuquino, Lineamientos para el Desarrollo Local (2008).

                                                                                           9
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2. Marco de Referencia

2.1. Caracterización de la Provincia del Neuquén

    Neuquén es una provincia argentina situada en el oeste del país y al noroeste de la
Patagonia argentina. Limita al norte con la provincia de Mendoza, al este con La Pampa
y Río Negro, al sur con Río Negro y al oeste con Chile de la que la separa la Cordillera
de los Andes. Su capital es la ciudad homónima.

                                      Mapa Nº 1

Aspectos Geográficos

    Ubicada en el centro oeste del país, los límites de la provincia en parte se apoyan
en accidentes naturales: los ríos Colorado y Limay, y la Cordillera de los Andes.

    Presenta dos paisajes bien diferenciados: al oeste, la porción andina (caracterizada
por su relieve montañoso) y al este, el área de mesetas y valles. La mayor parte del
territorio está apenas cubierta de una vegetación de estepa; no obstante, la franja más
cercana a la Cordillera de los Andes, especialmente en la mitad sur de la provincia,
está cubierta de un denso bosque andino patagónico. En su extremo sudoeste, existen
pequeños reductos de selva valdiviana.

    La región de las mesetas y valles se caracteriza por un relieve escalonado, que
disminuye de oeste a este, existiendo en medio de la meseta patagónica,
especialmente en los Llanos de Huipinco, existen importantes zonas de hundimiento
tectónico que en ciertos casos tienen salinas en su nivel de base (Cuenca de Añelo,
Bajo de la Raya, Bajo de los Choiques), en otros dan lugar a lagunas naturales como la
del Parque Nacional Laguna Blanca y en otros, durante la segunda mitad de siglo XX
han sido transformadas en grandes lagos artificiales de agua dulce, tales los casos de
la Cuenca Barreales transformada en el Embalse Cerros Colorados) y la Cuenca de El
Chocón (Embalse Ezequiel Ramos Mexía).
Población

                                                                                     10
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   En un territorio de 94.078 km2 tiene una población estimada por el INDEC para el
año 2009 de 556.528 habitantes, con una densidad de 5 habitantes por km2.

                                                 Cuadro Nº 1

             Proyección de población por sexo según año. Provincia del Neuquén.
                                      Año 2001/20152

                 Año            Total                 Varones                Mujeres
                 2001          486.779                244.093                242.686
                 2002          495.473                248.205                247.268
                 2003          504.075                252.277                251.798
                 2004          512.698                256.354                256.344
                 2005          521.439                260.493                260.946
                 2006          530.219                264.651                265.568
                 2007          538.952                268.777                270.175
                 2008          547.742                272.934                274.808
                 2009          556.528                277.083                279.445
                 2010          565.242                281.188                284.054
                 2011          573.916                285.271                288.645
                 2012          582.560                289.333                293.227
                 2013          591.156                293.368                297.788
                 2014          599.683                297.368                302.315
                 2015          608.090                301.294                306.796

Economía

Petróleo y gas

    La cuenca neuquina es una comarca petrolera de 124.000 km2, que abarca casi
todo el territorio provincial. La actividad extractiva afecta una superficie de unos
35.000 km2, y la actividad exploratoria abarca 26.000 km2. Entre los yacimientos
neuquinos de gas y petróleo, se encuentran los más productivos de Argentina: Loma
de la Lata, con un pico de producción diaria de más de 24 millones de m3/día de gas,
y en petróleo El Trapial con unos 7.000 m3/día en promedio.

    Específicamente con respecto al petróleo, las reservas comprobadas alcanzan los
63,6 millones de m3, 15% del total de las del país. Si se tienen en cuenta las reservas
probables y posibles, a confirmar por exploración, el horizonte de vida de este recurso
se multiplica. Las reservas comprobadas de gas natural en el 2006 eran de 184.6
millones m3,51% de las nacionales. El yacimiento Loma de la Lata, es considerado
como uno de los principales de Sudamérica.

Minerales industriales

2
  La población de junio de 2001 (o población base de la proyección) es mayor a la población censada debido al ajuste
realizado por las técnicas demográficas aplicadas para estimar el nivel de omisión censal.
Fuente: Elaborado por la Dirección Provincial de Estadística y Censos de la Provincia del Neuquén en base a datos del
Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC).

                                                                                                                 11
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    Neuquén ofrece un gran potencial para el aprovechamiento de yacimientos
minerales metalíferos, no metalíferos y rocas ornamentales, y se encuentra en proceso
de reactivación el sector minero.

    Por sus características fisiográficas y geológicas la actividad minera e industrial se
ha desarrollado históricamente en tres regiones: Cordillera del Viento, en el norte,
región de Zapala en el centro geográfico de la provincia y de la Confluencia en el
distrito de la capital del territorio. La mayor actividad de la región de la Cordillera del
Viento, al oeste y noroeste de la localidad de Chos Malal, se refiere a los yacimientos
metalíferos y dentro de estos casi exclusivamente al oro. Las vetas de cuarzo aurífero,
que contienen cantidades menores de sulfuros: blenda, pirita y galena, constituyen la
mineralización más importante del distrito.

Agricultura

    En los últimos años, la superficie neuquina cultivada con frutales ha crecido,
impulsada por la reconversión de variedades y conducción de cultivos para adaptarlos
al mercado actual, ampliación del riego y mejora de la rentabilidad.

    Un tipo de emprendimiento surgido en la zona del Chañar y Añelo desde fines de
los años '90 permitió incorporar tierras vírgenes, generar un paisaje agrario continuo,
y un nuevo segmento de negocios en la provincia. Se trata de la puesta en valor de
tierras fiscales o privadas a las que se incorpora tecnología de riego de última
generación, se implantan con frutales de carozo, de pepita o vides, y se comercializan
como lotes productivos

Vitivinicultura

    Una zona ecológicamente limpia y favorable para el cultivo de vides, al pie de la
cordillera de los Andes, hacen de Neuquén una radicación privilegiada para la
producción de vinos finos. Con la ampliación del área irrigada y la llegada de
inversiones internas y externas desde fines de los años '90, el sector vitivinícola
neuquino incorporó unas 1.800 hectáreas a la producción de uvas finas, como
Cabernet Sauvignon, Malbec, Merlot, Pinot Noir, Syrah, Sauvignon Blanc y Chardonnay,
adoptando la mejor tecnología disponible en el mundo, tanto en el cultivo de viñedos
como en la elaboración de vinos varietales y espumoso.

Turismo

    La Provincia del Neuquén puede considerarse privilegiada por la naturaleza.
Volcanes, cerros, aguas termales, lagos y grandes bosques se conjugan ofreciendo un
entorno en estado casi virgen, que la convierten en un destino elegido por los turistas.
Sumado a ello, gran parte de la superficie provincial se encuentra en áreas naturales
protegidas, tanto de jurisdicción nacional como provincial, las cuales constituyen un
importante atractivo turístico.

    En el marco del actual Plan Provincial de Desarrollo, se concibe al sector turismo
como política de estado basada en tres pilares fundamentales: el desarrollo
económico, sociocultural y ambiental, para lo cual considera la participación de todos
los sectores locales. Los productos turísticos (pesca, paleontología, turismo vitivinícola
y turismo rural) han tenido especial auge en los últimos años, creando nuevas
posibilidades de recreación tanto para turistas como para residentes en la región.

Producto Bruto Geográfico por actividades económicas. Año 2006

                                      Gráfico N° 1

                                                                                        12
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        NOTA: CIFRAS EN PORCENTAJES DE VALORES CORRIENTES EN BASE AÑO 2004.
        FUENTE: DIRECCIÓN PROVINCIAL DE ESTADÍSTICA Y CENSOS. PROVINCIA DEL NEUQUÉN.

División administrativa
La Provincia se encuentra dividida en 16 departamentos:
                                                            Mapa Nº 2

     Aluminé
     Añelo
     Catán Lil
     Chos Malal
     Collón Curá
     Confluencia
     Huiliches
     Lácar
     Loncopué
     Los Lagos
     Minas
     Ñorquín
     Pehuenches
     Picún Leufú
     Picunches
     Zapala

   A su vez, los departamentos se encuentran divididos en municipios y comisiones de
fomento:

                     Mapa Nº 3

                                                                                       13
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                                                                 Municipios de
                                                               Primera Categoría

                                                                 Municipios de
                                                               Segunda Categoría

                                                                 Municipios de Tercera
                                                               Categoría

                                                                 Comisiones de
                                                               Fomento

2.2. Marco Constitucional y Legal del Régimen Municipal.

    El sistema federal argentino ha delegado la conformación del régimen municipal en
las provincias, las que, a partir de la reforma constitucional de 1994, deben garantizar
su autonomía municipal, así como reglar su alcance y contenido en el orden
institucional, político, administrativo, económico y financiero.

    En concordancia con el mandato constitucional, la Constitución Provincial establece,
en su artículo 271°, que “los municipios son autónomos en el ejercicio de sus
atribuciones y sus resoluciones -dentro de la esfera de sus facultades- no pueden ser
revocadas por otra autoridad”.

    Asimismo, define como municipio “…todo centro de población que alcance a más
de quinientos (500) habitantes (el cual) será gobernado por una Municipalidad, con
arreglo a las prescripciones de esta Constitución y a la ley orgánica que en su
consecuencia dicte la Legislatura y que estará investido de todos los poderes
necesarios para resolver por sí los asuntos de orden local y de carácter eminentemente
popular”. (Art. 270).

   Los municipios se dividen en tres categorías, de acuerdo a un criterio estrictamente
poblacional:

      Municipios de 1° categoría, con más de cinco mil (5.000) habitantes.
      Municipios de 2° categoría, con menos de cinco mil (5.000) y más de mil
       quinientos (1.500) habitantes.

                                                                                    14
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       Municipios de 3° categoría, con menos de mil quinientos (1.500) y más de
        quinientos (500) habitantes.

    Actualmente, existen trece municipios de primera categoría, a saber: Centenario,
Chos Malal, Cutral Có, Junín de los Andes, Neuquén, Plaza Huincul, Plottier, Rincón de
los Sauces, San Patricio del Chañar, San Martín de los Andes, Senillosa, Villa la
Angostura y Zapala. Según el censo poblacional 2001, los municipios comprendidos en
esta categoría concentran el 89% de la población total de la Provincia (421.000
habitantes). De este grupo, se destaca el municipio de Neuquén, el cual concentra el
50% de la población de la categoría y el 44% del total provincial.

    La Constitución Provincial establece, además, que “los municipios comprendidos en
la primera categoría dictarán sus respectivas cartas orgánicas para el propio gobierno
sin más limitaciones que las contenidas en esta Constitución…” (Art. 275). En la
actualidad, todos los municipios de primera categoría poseen carta orgánica, con la
sola excepción del municipio de Senillosa.

    Los municipios comprendidos en la segunda categoría son diez, a saber: Aluminé,
Andacollo, Añelo, Buta Ranquil, Las Lajas, Loncopué, Mariano Moreno, Picún Leufú,
Piedra del Águila y Vista Alegre. Esta categoría representa el 7% de la población total de
la Provincia, según el censo 2001.

   Los municipios de tercera categoría, por su parte, concentran sólo el 2,5% de la
población provincial. Ellos son: Bajada del Agrio, Barrancas, Caviahue-Copahue, El
Cholar, El Huecú, Huinganco, Las Coloradas, Las Ovejas, Los Miches, Taquimilán, Tricao
Malal, Villa El Chocón y Villa Pehuenia.

   Tanto los municipios de segunda como los de tercera categoría, al no poseer
potestad constituyente, se rigen de acuerdo a lo prescripto por la Ley Orgánica de
Municipalidades3, en lo atinente a su organización y funcionamiento generales.

    Además de los municipios y sus diversas categorías, Neuquén contempla otra
entidad de gobierno local, denominada comisión de fomento, cuya existencia está
prevista en el artículo 299° de la Constitución Provincial: "El Poder Ejecutivo puede
crear, a solicitud de los vecinos, Comisiones de Fomento en aquellos asentamientos
con una población estable, con firmes relaciones de vecindad y arraigo, que no
alcancen la categoría de municipio, las que serán administradas por un presidente”.

     Actualmente existen 21 comisiones de fomento: Aguada San Roque, Chorriaca,
Covunco Abajo, Coyuco-Cochico, El Sauce, Guañacos, Los Catutos, Los Chihuidos,
Manzano Amargo, Octavio Pico, Paso Aguerre, Pilo Lil, Quili Malal, Ramón Castro, Santo
Tomás, Sauzal Bonito, Varvarco-Invernada Vieja, Villa Curí Leuvú, Villa del Nahueve y
Villa del Puente Picún Leufú y Villa Traful.

    De modo que Neuquén cuenta con 57 gobiernos locales, de los cuales 21 son
entidades    gubernamentales      que no están técnicamente definidas            como
municipalidades, sino como comisiones de fomento. Además, el sistema municipal está
organizado en base al criterio de “ejidos no colindantes”, el cual hace coincidir los
límites del municipio con los de la construcción urbana, aunque también se adiciona un
área rural, como previsión del crecimiento de la localidad, que queda dentro de la
órbita municipal. Asimismo, la cantidad, heterogeneidad y dispersión de los gobiernos
locales se contrapone con la concentración de la población en los municipios más
grandes, fundamentalmente en la capital provincial. Mientras el 77% de los gobiernos
locales posee solamente el 11% de la población, el 89% vive en ciudades de más de
5.000 habitantes

3
 Actualmente, se encuentran en estado parlamentario dos proyectos de ley; uno que modificaría a la
actual Ley Orgánica de Municipalidades N° 53; otro que regiría específicamente la organización y
funcionamiento de las comisiones de fomento.

                                                                                                     15
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2.3. Recursos Municipales

    El artículo 273° de la Constitución Provincial establece que son atribuciones
comunes a todos los municipios, con arreglo a sus cartas y leyes orgánicas… “b. crear
recursos permanentes o transitorios estableciendo impuestos, tasas o cotizaciones de
mejoras cuyas cuotas se fijarán equitativa, proporcional y progresivamente, de
acuerdo con la finalidad perseguida y con el valor o el mayor valor de los bienes o de
sus rentas…; y c. recaudar e invertir libremente sus recursos…”.

      Asimismo, el artículo 290 define la fuente de los recursos municipales propios:

           a. El impuesto a la propiedad inmobiliaria;
           b. Los servicios retributivos, tasas y patentes;
           c. La participación en los tributos que recaude la Nación o la Provincia por
              actividades realizadas dentro del municipio;
           d. La contribución por mejoras en relación con la valorización del inmueble
              como consecuencia de una obra pública municipal;
           e. Las multas y recargos por contravención a sus disposiciones;
           f. Los fondos provenientes de las ventas de tierras fiscales que le
              correspondan;
           g. El impuesto a la propaganda cuando, en razón del medio empleado, aquella
              no exceda los límites territoriales del municipio;
           h. El producto del otorgamiento de concesiones para la explotación de
              servicios públicos, cuando se hagan por empresas o personas privadas;
           i. Todos los demás que le atribuya la Nación, la Provincia o que resulten de
              convenios intermunicipales.”

    Tanto las cartas orgánicas que dictan el gobierno de los municipios de primera
categoría, como la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 53 4 , reproducen la
enumeración de recursos municipales establecida por la Constitución Provincial.

    Para el caso del impuesto inmobiliario, si bien su recaudación y administración han
sido descentralizadas, su efectivización se encuentra supeditada, según la Ley
2469/04, al cumplimiento de dos condiciones. Por un lado, se requiere la
manifestación expresa, por parte de los municipios, de su voluntad de administrar y
recaudar el impuesto, mediante ordenanza de adhesión a dicha ley; y, por el otro,
realizar las modificaciones necesarias5 al régimen de coparticipación, establecido en la
Ley 2148/95, a efectos de mantener un equilibrio de distribución que asegure para
cada jurisdicción una percepción similar a la actualmente vigente.
    Dado el retraso en el tratamiento parlamentario de las modificaciones de la Ley
Provincial de Coparticipación, y la escasa manifestación de voluntades de parte de los
municipios para asumir sus facultades legislativas respecto de la percepción del
impuesto inmobiliario, éste continua siendo percibido y administrado por la provincia a
través de la Dirección Provincial de Rentas, y el 30 por ciento de lo recaudado es
transferido a los municipios.

4
    Articulo 66. Ley Orgánica de Municipalidad Nº 53
5
 Dichas modificaciones refieren a la puesta en marcha instrumentos contenidos en la ley, a fin de
actualizar la información de base que determina los coeficientes secundarios de reparto entre los
municipios; coeficientes que tienen en cuenta básicamente la performance fiscal de los municipios y su
población.
Desde la promulgación de la ley a la actualidad ha habido cambios sustanciales en la información que
nutre los indicadores, sin embargo la información de base no ha sido actualizada, y validada por todos
los actores del Régimen Provincial de Distribución de Recursos, provincia y municipios. Dicha situación
provoca que los municipios reclamen constantemente mayor coparticipación, sin una previa evaluación
de la eficiencia de la actual aplicación de los recursos volcados al sistema.

                                                                                                   16
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2.3.1. El Régimen de Coparticipación del Neuquén

   El actual Régimen de Coparticipación Provincial se rige según lo prescripto por la
Ley 2148, que data de 1995. Este régimen involucra la participación de los 36
Municipios en el conjunto de los principales recursos provinciales.

    La masa primaria se forma con la recaudación de tributos provinciales (impuestos
sobre los Ingresos Brutos, de Sellos e Inmobiliario), los recursos provenientes del
Régimen de Coparticipación Federal (Ley 23.548) y los ingresos por regalías
hidrocarburíferas (petróleo y gas). Estos últimos representan actualmente más del 90%
de los ingresos totales provinciales.

    La participación del conjunto de los Municipios en la masa coparticipable se
estableció en un 15%.

   El siguiente cuadro detalla el porcentaje de distribución según cada parámetro:

                                      Cuadro N° 2
 Participación                   Parámetro                            Carácter del parámetro
      60%                         Población                                 Devolutivo
      15%          Inversa del Costo salarial por habitante                Redistributiva
      10%         Población excepto Municipio de Neuquén                   Redistributiva
      10%             Recaudación Tributaria Municipal                     Redistributiva
       5%                       Partes iguales                              Devolutivo

    En conjunto, la distribución de fondos a los Gobiernos Municipales sigue un método
claramente devolutivo.

                                       Cuadro N° 3
Coparticipación Municipal Per Capita Anual de algunas jurisdicciones provinciales
                               Montos transferidos en
                                                        Población Municipal       Recursos
                 Cantidad de   el 2004 por Régimen de
   Provincia                                             2001 en miles de     Coparticipados Per
                 Municipios       Coparticipación en
                                                                hab.           Capita 2004 en $
                                    millones de $
  NEUQUÉN            35               307,5                   451,9                 680
 RIO NEGRO           38               115,7                   533,4                 217
  MENDOZA            18               360,3                 1.579,60                228
  CÓRDOBA           249               544,4                 3.066,80                178
  TUCUMÁN            19               187,4                 1.014,30                185
   BUENOS
                    134              2.047,40              13.827,20                148
    AIRES
  SANTA FE           48               528,7                 3.059,20                173

   El gobierno de la Provincia del Neuquén coparticipa el 15% de las regalías a sus
municipios, mientras que Santa Cruz, sólo lo hace con el 5.6%, Río Negro con el 10% y
Mendoza con el 12%. Neuquén encabeza la lista con una coparticipación por habitante
de 680 pesos per capita, triplicando a la provincia que ocupa el segundo lugar.

2.3.2 Composición de los Recursos Municipales.

    Los recursos tributarios municipales representan, en promedio, un 18% de los
recursos corrientes totales, mostrando una considerable diferencia con el promedio

                                                                                            17
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nacional, que ronda el 50 %. A su vez, la incidencia de los recursos corrientes en el
total de recursos municipales alcanza un 88 %.

    Por otro lado, si bien la coparticipación provincial a los municipios ha aumentado
de forma sostenida en los últimos años, su participación en los recursos corrientes ha
disminuido. Si a ello se suma que los recursos tributarios se han mantenido constantes,
se deduce que la causa del incremento de recursos está dada por el aumento de los
aportes no reintegrables. Esta situación se observa, principalmente, en aquellos
municipios que se encuadran en el art. 10 de Ley 2148 – suma fija – quienes hace más
de 10 años perciben el mismo monto de recursos de coparticipación, mientras que sus
gastos se han incrementado año a año. En consecuencia, el desfasaje generado entre
los recursos por coparticipación y los incrementos anuales termina siendo compensa
con aportes no reintegrables del tesoro provincial.

    Paradójicamente, los cierres de ejercicios fiscales arrojan resultados superavitarios,
sin embargo, esta situación no garantiza una buena performance en las finanzas
municipales, sino más bien evidencia la fuerte influencia de los constantes aportes
provinciales en el balance municipal.

                                       Cuadro N° 4
         PRINCIPALES COMPONENTES DE LOS RECURSOS TOTALES MUNICIPALES
                             Período 2002 – 2005

                            Recursos      Recursos        Rec.
       Recursos Recursos                                           Rec. Trib. Rec. Cop.
                           Tributarios      por        Corrientes
Año     Totales Corrientes                                          vs Rec.    vs Rec.
                             Propios   Coparticipación     vs.
                                                                   Corrientes Corrientes
                      En millones de $                 Rec.Totales
2002    272,9      231,2        49,0           171,6           85%         21%          74%
2003    368,1      309,6        61,0           237,0           84%         20%          77%
2004    392,0      376,2        70,5           257,2           96%         19%          68%
2005    533,0      467,0        83,9           316,8           88%         18%          68%

Tributos Municipales

   El Impuesto Automotor resulta la principal fuente de recaudación tributaria
municipal, representando un 34% sobre el total recaudado. Le sigue, en orden de
importancia, la Tasa de Servicios Retributivos (19%) y la Tasa por Inspección de
Seguridad e Higiene (15%) (Gráfico N°…)

    En cuanto a la presión tributaria per capita, es importante destacar que existe una
fuerte correlación positiva entre el tamaño de los municipios y el esfuerzo recaudatorio.
En promedio, los municipios de primera categoría recaudan, anualmente, 159 pesos
per capita; los de segunda, 62 pesos; y los de tercera 45 pesos.

   En el anexo 1 se detalla los recursos musicales según el tipo y por municipio.

                                                                                       18
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                                                Gráfico N° 2

                              Recaudación de tributos municipales 2005

                                  Inspección
                                  Seguridad e
                                    Higiene
                                     15%                                Otros
                                                                        32%
                Servicios
               Retributivos
                  19%

                                                    Impuesto
                                                    Automotor
                                                      34%

2.3.3 Composición del Gasto Municipal

    Según datos de 2007, en promedio, el 75% del gasto total municipal estuvo
representado por erogaciones corrientes, de las cuales un 51% correspondió a gasto en
personal. Según datos estimados para el 2008, este último gasto se incrementó en tres
puntos porcentuales.

    Por otro lado, al analizar la relación entre los recursos propios y el gasto en
personal, se observa que, en el mejor de los casos, los primeros sólo alcanzan a cubrir
el 50% de los segundos, según datos de 2007. Ello explica la gran dependencia
respecto de los aportes no reintegrables que efectúa el gobierno provincial, para
compensar la débil recaudación y cubrir los gastos del funcionamiento municipal.

                                                Cuadro N° 5

                         Gasto en Personal/Gasto                Recursos Propios/Gasto en
   Municipios                   Corriente                               Personal
                          Año 2007              Año 2008 (e)    Año 2007        Año 2008 (e)
1º Categoría                   49%                  52%           50%               24%

2º Categoría                   62%                  65%           12%               7%
3º Categoría                   62%                  65%           23%               14%
Total Municipios               51%                  54%           44%               22%

Empleados públicos municipales por cada 1.000 habitantes

    El análisis de esta variable muestra una fuerte correlación inversa entre el tamaño
del municipio y la cantidad de empleados públicos municipales por habitante. Así, el
promedio de los municipios de tercera categoría es de 102 empleados cada 1.000
habitantes; el de los de segunda, de 61; el de los de primera, de 24.

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