Programa de Mejora de la Gestión Municipal (PMGM) Préstamo BID 1855/OC-AR
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Programa de Mejora de la Gestión Municipal – Préstamos BID 1855/OC-AR GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN Programa de Mejora de la Gestión Municipal (PMGM) Préstamo BID 1855/OC-AR República Argentina Gobierno de la Provincia del Neuquén Ministerio de Hacienda, Finanzas y Obras Públicas Unidad Provincial de Financiamiento Externo (UPEFE) PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO MUNICIPAL DE LA PROVINCIA (PFMP) 1
Programa de Mejora de la Gestión Municipal – Préstamos BID 1855/OC-AR GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN Programa de Fortalecimiento Municipal de la Provincia (PFMP) PROYECTO EJECUTIVO Tabla de contenidos RESUMEN EJECUTIVO…………………………………………………………….……...….....3 Breve diagnóstico y fundamentación del PFMP…….…………………….…….……….…3 Objetivo General…………………….…………………………………………….…….…....….4 Objetivos Específicos……………….……………………………...…………….…….….....…4 Proyectos Identificados………………………………………………………….…….…......…5 De Iniciativa Provincial………………………………………………….…….…..…..5 De Iniciativa Municipal………………………………………………….…….……….6 Monto global del PFMP y Cronograma de Ejecución……………………….…….……..…6 Costos estimados por Proyecto……………………………………………………….…….…7 1. INTRODUCCIÓN……………………………………………………………………….….….8 2. MARCO DE REFERENCIA…………………………………………………………….……..9 2.1. Caracterización de la Provincia del Neuquén……………………...….….…9 2.2. Marco Constitucional y Legal. Régimen Municipal…………………….....13 2.3. Recursos Municipales…………………………………………………………...15 2.3.1. Régimen de coparticipación……………………………...………..16 2.3.2. Composición de los Recursos Municipales…………...………...17 2.3.3. Composición del Gasto Municipal…………………………………18 3. DIAGNÓSTICO Y JUSTIFICACIÓN DEL PFMP………………………………………....19 3.1. Principales problemas identificados en el sector municipal…………….19 3.2. Ejes provinciales para el desarrollo municipal………………..……………20 4. OBJETIVOS DEL PFMP……………………………………………………………………...30 4.1. Objetivo General………………………………………………………………….30 4.2. Objetivos Específicos…………………………………………………………….30 5. CONDICIONES DE ELEGIBILIDAD DE MUNICIPIOS………………………..............31 6. CONDICIONES DE ELIGIBILIDAD PROYECTOS……………………………………….31 7. IDENTIFICACIÓN PRELIMINAR DE PROYECTOS……………………………………..32 8. ORGANIZACIÓN PARA LA EJECUCIÓN…………………………………………………34 8.1. Organismos intervinientes…….……………………………………..………..34 8.2. Cronograma de ejecución………………………………………………………34 9. COSTO ESTIMADO DELPFMP…….,,,……………………………………………………..34 10. CONDICIONES DE TRASPASO DE RECURSOS A LOS MUNICIPIOS……………36 11. PROYECCIÓN DE LA EJECUCIÓN FINANCIERA………..…………… …. ….… …36 12. MECANISMOS DE EJECUCION……………………………………………………...…...36 13. INDICADORES DE RESULTADO E IMPACTO……………………..………………...36 14. ANEXOS……………………………………………………………………………….……..39 2
Programa de Mejora de la Gestión Municipal – Préstamos BID 1855/OC-AR GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN Programa de Fortalecimiento Municipal de la Provincia (PFMP) RESUMEN EJECUTIVO Breve Diagnóstico y Fundamentación del PFMP En las últimas tres décadas, la Provincia del Neuquén ha vivido un desarrollo vertiginoso producto del crecimiento de su economía y de las diversas políticas que facilitaron la evolución de sus centros urbanos. Este crecimiento, sin embargo, trajo consigo nuevas dificultades y aumentó la demanda hacia los municipios, demandas que los actuales modelos de gestión local no logran satisfacer completamente. Asimismo, el proceso de descentralización experimentado tanto a nivel nacional como provincial de los últimos 20 años, ha implicado la asignación de nuevas y más complejas funciones a las municipalidades, funciones relacionadas con la promoción del desarrollo local y la calidad de vida de sus habitantes. En este contexto, necesidades crecientes de la ciudadanía, junto con la escasez de recursos para satisfacerlas, son contradicciones a las que cotidianamente se enfrentan los ejecutivos municipales. En líneas generales, un rápido diagnóstico de la realidad municipal neuquina permite identificar y priorizar cinco grandes áreas problemáticas: 1) dificultades de tipo financiero-tributarias, relacionadas con la desactualización de los instrumentos legales de administración tributaria y financiera, y con el desconocimiento y la subutilización de facultades para captar nuevos recursos; 2) la falta de disponibilidad de suelo urbano por falta de transferencia dominial por parte de la Provincia, relacionado con la imposibilidad técnica y económica para realizar las mensuras correspondientes; 3) la ausencia de una política ambiental que garantice el adecuado tratamiento de los residuos urbanos; 4) la falta de recursos humanos calificados y la presencia de estructuras organizacionales ineficientes al interior de la administración municipal; y 5) un atraso significativo en relación al nivel de desarrollo tecnológico y al acceso a las infotecnologías. El Gobierno de la Provincia del Neuquén, de acuerdo a lo expresado en su Plan Director de Desarrollo Provincial, asume como objetivos prioritarios de su gestión consolidar el federalismo y la descentralización a través del fortalecimiento de las administraciones locales. De este modo, la Provincia fundamenta su participación en el Programa de Modernización de la Gestión Municipal (PMGM) en la necesidad de reforzar las acciones ya iniciadas en el marco de programas antecedentes de origen provincial, nacional e internacional, tendientes a fortalecer la capacidad de gestión de los municipios en una apuesta por convertirlos progresivamente en los agentes centrales del desarrollo territorial. Los municipios neuquinos están llamados a modernizar y fortalecer su gestión para satisfacer la gran responsabilidad que les toca desempeñar de cara a la ciudadanía. En esta línea, el presente PFMP contempla la ejecución de una cartera de proyectos de iniciativa provincial, orientados directamente a asistir a los municipios en aspectos clave de su gestión, junto con proyectos de iniciativa municipal que estén en concordancia con los siguientes ejes estratégicos: Gestión Financiero-Tributaria Municipal (1) Gestión de Tierras y Catastro Municipal (2) Gestión Urbano-Ambiental (3) Rediseño Organizacional y Gestión de RRHH (4) Desarrollo Tecnológico Local (5) 3
Programa de Mejora de la Gestión Municipal – Préstamos BID 1855/OC-AR GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN En principio, la cartera de proyectos de iniciativa provincial, contempla a la totalidad de los municipios (36) y comisiones de fomento (21), de acuerdo con la ejecución en etapas prevista para el PFMP. No obstante, el desarrollo de las distintas líneas de acción de cada eje se realizara en base a una previa priorización de los municipios y/o comisiones de fomento de acuerdo a su estado de situación y necesidades específicas. El monto global del PFMP ha sido estimado en U$S 20.000.000, divididos en dos etapas, en una primera U$S 5.400.000 serán destinados a proyectos de iniciativa provincial y U$S 4.600.000 a los proyectos de iniciativa municipal. Se reservan U$S 10.000.000 para proyectos de la segunda etapa. El plan de ejecución del programa se llevará adelante en dos etapas sucesivas por un periodo de una año cada una: en una primera etapa se firmará un convenio de préstamo subsidiario por un monto total de U$S 10.000.000, para ejecutar los proyectos que se consideran prioritarios. En una segunda etapa, se firmará un segundo convenio de préstamos subsidiario por un monto total de U$S 10.000.000. Objetivo General Los municipios representan la primera instancia de poder formal para el ciudadano y constituyen el ámbito privilegiado para la promoción del desarrollo. Su función central consiste en conducir y facilitar el proceso de ampliación de la ciudadanía local, promoviendo activamente la expansión de los derechos fundamentales de su comunidad. En este sentido, el presente Programa de Fortalecimiento Municipal de la Provincia (PFMP) se propone un doble objetivo general: hacia el interior de los gobiernos municipales, promover la modernización de la estructura administrativa en aquellos aspectos centrales de la gestión, atendiendo a los principios de calidad, transparencia, solvencia y autonomía; y hacia fuera de la institución municipal, favorecer la implementación de políticas activas que mejoren la calidad de vida de la comunidad en general y consoliden su modelo de desarrollo. Objetivos Específicos Para dar cumplimiento con el objetivo general propuesto en el apartado anterior, el PFMP agrupa los diversos proyectos de iniciativa provincial y municipal dentro de cinco ejes estratégicos: gestión financiero-tributaria, gestión de tierras y catastro, gestión urbano-ambiental, rediseño organizacional y gestión de RRHH, y desarrollo tecnológico local. Cada uno de estos ejes supone una serie de acciones puntuales en distintas áreas prioritarias de la vida municipal, orientadas a fortalecer las capacidades de la gestión de gobierno y a promover el desarrollo armónico de las comunidades implicadas. De esta manera, y en sintonía con los ejes estratégicos identificados anteriormente, se plantean los siguientes objetivos específicos: • Fortalecer la autonomía económico-financiera de los gobiernos locales garantizando las condiciones para un adecuado manejo de las finanzas públicas municipales según las disposiciones de la Constitución Provincial, cartas orgánicas, ley orgánica de municipalidades y Ley de Responsabilidad Fiscal. 4
Programa de Mejora de la Gestión Municipal – Préstamos BID 1855/OC-AR GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN • Regularizar la situación territorial de la provincia, mediante la efectiva transferencia dominial, por parte de la autoridad provincial, de los terrenos de comprendidos en las áreas urbanas municipales. Este objetivo exige, a su vez, la modernización del sistema catastral municipal, tanto en términos de equipamiento tecnológico como de los procesos y procedimientos requeridos para su confección. • Promover la implementación de políticas de protección medioambiental y consolidar las capacidades de los gobiernos locales para una adecuada prestación de los servicios urbanos, prestando especial atención a la problemática de los residuos sólidos. • Optimizar las capacidades institucionales, de gestión y administrativas de los gobiernos locales, mediante la reestructuración, la normalización y la estandarización de sus funciones y procesos críticos, otorgando herramientas y proponiendo tecnologías de gestión en el marco de la modernización y la descentralización municipal, y promoviendo la implementación de políticas de recursos humanos que regulen la incorporación, promoción, remuneración y capacitación de los agentes públicos, y que fomenten su profesionalización. • Contribuir a posicionar a los municipios de la Provincia como centros de referencia en la investigación científica y la innovación tecnológica a través del desarrollo de Polos Tecnológicos Locales que articulen entre sí al ámbito público, privado y científico, y que atraigan la radicación de empresas de base tecnológica en la región. • Desarrollar redes provinciales de datos (Internet) de la Administración Pública central y de los Municipios, así como complementar las ya existentes, mediante la inversión en infraestructura y en la generación de contenidos y fuentes auténticas de datos que propendan a la transparencia de la gestión local y a la generación de mejores y mayores servicios a los ciudadanos. Proyectos Identificados Con el fin de alcanzar los objetivos arriba mencionados, en el PFMP se plantean los siguientes proyectos de iniciativa provincial y municipal: Proyectos de iniciativa Provincial: Denominación Mejoramiento de la Gestión Financiero-Tributaria Municipal Organismo Ejecutor UPEFE - Ministerio de Hacienda, Obras y Servicios Públicos. • Estudio de regularización y actualización de la normativa tributaria municipal. • Desarrollo de Sistemas de Administración Tributaria Municipal: Implementación de la cuenta corriente única Líneas de acción tributaria municipal. • Adquisición del Módulo Crédito Público del Sistema Integral de Administración Financiera Municipal SIAF-M; e implantación en municipios. Regularización Dominial y Modernización de la Gestión Denominación Catastral Municipal UPEFE - Dirección Provincial de Catastro e Información Territorial Organismo Ejecutor (Ministerio de Hacienda y Obras Públicas) • Realización de mensuras de parcelas ubicadas en áreas Líneas de acción reservadas para la expansión urbana municipal y mensuras de subdivisión de las parcelas transferidas. 5
Programa de Mejora de la Gestión Municipal – Préstamos BID 1855/OC-AR GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN • Fortalecimiento de áreas municipales con injerencia catrastal y/o dominial. Denominación Fortalecimiento de la Gestión Urbano-Ambiental Municipal Organismo Ejecutor UPEFE - Secretaria de Recursos Naturales • Implementación del Sistema de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos y capacitación en legislación ambiental. Líneas de acción • Elaboración de Estudios de Impacto Ambiental y Evaluación Ambiental Estratégica. Denominación Rediseño Organizacional y Gestión de los RRHH Municipales UPEFE - Dirección Provincial de Desarrollo Local y Regional Organismo Ejecutor Sec. de Control de Gestión Publica y Contrataciones del Estado • Modernización del sistema de gestión de Recursos Humanos (Legajo Único Municipal) • Formación y Capacitación del Recurso Humano Municipal • Rediseño de procesos y procedimientos Líneas de acción • Diseño e implementación de sistemas de gestión de la información municipal. (Sistema de “ventanilla única”) • Creación de Unidades/Delegaciones Municipales descentralizadas. Denominación Fortalecimiento del Desarrollo Tecnológico Local UPEFE - Secretaría de Control de Gestión Pública y Contrataciones del Estado (Oficina Provincial de Tecnologías de la Información y Organismo Ejecutor Comunicación) - Dirección Provincial de Desarrollo Local y Regional • Realización de estudios de factibilidad para la creación de polos tecnológicos locales que fomenten la radicación de empresas de base tecnológica en la región. • Realización de estudios de factibilidad para la puesta en marcha de incubadoras de empresas de base tecnológica, que permita reducir sus ciclos de gestación y facilitar su despegue comercial. • Análisis y formulación de instrumentos que impulsen el fortalecimiento del complejo científico tecnológico provincial Líneas de acción • Ampliación de la red Provincial de comunicaciones. • Conectividad de Organismos públicos provinciales y municipales en las localidades del interior. • Instalación de 50 Centros Comunitarios Infotecnológicos a lo largo de todo el territorio Provincial • Fortalecimiento Institucional de la Oficina Provincial de Tecnologías y de la Información y Comunicación (OPTIC). • Fortalecimiento de la Dirección General de Desarrollo Urbano que tiene a su cargo la implementación del Programa “Municipio Virtual”. 6
Programa de Mejora de la Gestión Municipal – Préstamos BID 1855/OC-AR GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN Proyectos de iniciativa municipal: Localidad Proyecto VER ANEXO 4 Monto Global de financiamiento PFMP y Plazo de Ejecución El monto global de financiamiento del PFMP ha sido estimado en U$S 20.000.000, divididos en dos etapas. En el primer año de ejecución se prevé la ejecución de la primera etapa destinando U$S 5.400.000 a proyectos de iniciativa provincial y U$S 4.600.000 a los proyectos de iniciativa municipal. Para el segundo año, se reservan U$S 10.000.000 para proyectos de la segunda etapa. El plan de ejecución del programa se llevará adelante en dos etapas sucesivas: en una primera etapa se firmará un convenio de préstamo subsidiario por un monto total de U$S 10.000.000, para ejecutar los proyectos que se consideran prioritarios. En una segunda etapa, se firmará un segundo convenio de préstamos subsidiario por un monto total de U$S 10.000.000. El organismo ejecutor es el Gobierno Provincial a través La Unidad de Enlace y Ejecución de Proyectos con Financiamiento Externo (UPEFE), quien tendrá carácter de Unidad Ejecutora Provincial (UEP) y asumirá tareas de coordinación y seguimiento de la ejecución. Por su parte, las administraciones municipales participantes serán ejecutoras de los proyectos de iniciativa municipal. Costos estimados por proyecto Proyectos financiados por el Programa Primera Etapa: U$S 11.100.000 1 Proyectos de Iniciativa Provincial Denominación Organismo Costo Total Monto Aporte Local del Proyecto Ejecutor U$S Financiado U$S U$S UPEFE - Subsecretaría de Mejoramiento de la Ingresos Públicos – Gestión Financiero- Ministerio de Hacienda, 800.000 720.000 80.000 Tributaria Municipal Servicios y Obras Públicas UPEFE - Dir. Prov. de Regularización dominial y Catastro e Información Modernización de la Territorial - Ministerio 1.500.000 1.350.000 150.000 Gestión Catastral de Hacienda y Obras Municipal Públicas Fortalecimiento de la UPEFE - Subsecretaría de Gestión Urbano-Ambiental 1.000.000 900.000 100.000 Medio Ambiente Municipal UPEFE - Secretaría de Rediseño Organizacional y Control de Gestión - Dir. Gestión de los RRHH 1.200.000 1.080.000 120.000 Provincial de Desarrollo Municipales Local y Regional 7
Programa de Mejora de la Gestión Municipal – Préstamos BID 1855/OC-AR GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN UPEFE - Dir. Prov. de Fortalecimiento del Desarrollo Local y Desarrollo Tecnológico 1.500.000 1.350.000 150.000 Regional – Local OPTIC – COPADE TOTAL 6.000.000 5.400.000 600.000 2 Proyectos de Iniciativa Municipal Denominación del Organismo Costo Total Monto Aporte Local Proyecto Ejecutor U$S Financiado U$S U$S VER BASE DE DATOS (EN SELECCIÓN DE PROYECTOS) TOTAL 5.100.000 4.600.000 500.000 TOTAL Segunda Etapa: U$S 11.000.000 1 Proyectos de Iniciativa Provincial Denominación del Organismo Costo Total Monto Aporte Local Proyecto Ejecutor U$S Financiado U$S U$S 2 Proyectos de Iniciativa Municipal Denominación del Organismo Costo Total Monto Aporte Local Proyecto Ejecutor U$S Financiado U$S U$S Mecanismos de Ejecución La Ejecución del PFMP se regirá por las normas establecidas en el Reglamento Operativo del Programa y el Contrato de Préstamo entre la Republica Argentina y el Banco Interamericano de Desarrollo (Préstamo BID 1855/OC-AR) y estará a cargo de la Unidad Provincial de Enlace y Ejecución de Programas con Financiamiento Externo (UPEFE) 8
Programa de Mejora de la Gestión Municipal – Préstamos BID 1855/OC-AR GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN Programa de Fortalecimiento Municipal de la Provincia (PFMP) PROYECTO EJECUTIVO 1. Introducción El Gobierno de la Provincia del Neuquén, de acuerdo a lo expresado en su Plan Director de Desarrollo Provincial, asume como objetivos prioritarios de su gestión consolidar el federalismo y la descentralización a través del fortalecimiento de las administraciones locales. A partir de un diagnóstico preliminar de las principales debilidades del sector, la política provincial de desarrollo municipal se orienta en función de los siguientes lineamientos estratégicos1: • Incentivar la administración eficiente y responsable de los municipios, para que puedan cumplir con la función de liderar los procesos de desarrollo local. • Fortalecer políticas públicas a escala microregional, y propiciar el asociativismo para el desarrollo local y la utilización conjunta de líneas de financiamiento para la compra de equipamiento, procurando la asistencia técnica y financiera a los municipios y comisiones de fomento, para mejoramiento de su gestión. • Confeccionar un Programa Integral de Capacitación y fortalecimiento institucional para todos los municipios. De este modo, la Provincia fundamenta su participación en el Programa de Modernización de la Gestión Municipal (PMGM) en la necesidad de reforzar las acciones ya iniciadas en el marco de programas antecedentes de origen provincial, nacional e internacional, tendientes a fortalecer la capacidad de gestión de los municipios en una apuesta por convertirlos progresivamente en los agentes centrales del desarrollo territorial. En sintonía con estos principios, el presente PFPM contempla la ejecución de una cartera de proyectos de iniciativa provincial y municipal que estén en concordancia con los siguientes ejes estratégicos: Gestión Financiero-Tributaria Municipal (1) Gestión de Tierras y Catastro Municipal (2) Gestión Urbano-Ambiental (3) Rediseño Organizacional (4) Desarrollo Tecnológico Local. (5) El monto global de financiamiento del PFMP ha sido estimado en U$S 20.000.000, divididos en dos etapas, en una primera U$S 5.400.000 serán destinados a proyectos de iniciativa provincial y U$S 4.500.000 a los proyectos de iniciativa municipal. Se reservan U$S 10.000.000 para proyectos de la segunda etapa. El plan de ejecución del programa se llevará adelante en dos etapas sucesivas: en una primera etapa se firmará un convenio de préstamo subsidiario por un monto total de U$S 10.000.000, para ejecutar los proyectos que se consideran prioritarios. En una segunda etapa, se firmará un segundo convenio de préstamos subsidiario por un monto total de U$S 10.000.000. El organismo ejecutor es el Gobierno Provincial a través La Unidad de Enlace y Ejecución de Proyectos con Financiamiento Externo (UPEFE), quien tendrá carácter de Unidad Ejecutora Provincial (UEP) y asumirá tareas de coordinación y seguimiento de la ejecución. Por su parte, las administraciones municipales participantes serán ejecutoras de los proyectos de iniciativa municipal. 1 Plan Director del Desarrollo Neuquino, Lineamientos para el Desarrollo Local (2008). 9
Programa de Mejora de la Gestión Municipal – Préstamos BID 1855/OC-AR GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN 2. Marco de Referencia 2.1. Caracterización de la Provincia del Neuquén Neuquén es una provincia argentina situada en el oeste del país y al noroeste de la Patagonia argentina. Limita al norte con la provincia de Mendoza, al este con La Pampa y Río Negro, al sur con Río Negro y al oeste con Chile de la que la separa la Cordillera de los Andes. Su capital es la ciudad homónima. Mapa Nº 1 Aspectos Geográficos Ubicada en el centro oeste del país, los límites de la provincia en parte se apoyan en accidentes naturales: los ríos Colorado y Limay, y la Cordillera de los Andes. Presenta dos paisajes bien diferenciados: al oeste, la porción andina (caracterizada por su relieve montañoso) y al este, el área de mesetas y valles. La mayor parte del territorio está apenas cubierta de una vegetación de estepa; no obstante, la franja más cercana a la Cordillera de los Andes, especialmente en la mitad sur de la provincia, está cubierta de un denso bosque andino patagónico. En su extremo sudoeste, existen pequeños reductos de selva valdiviana. La región de las mesetas y valles se caracteriza por un relieve escalonado, que disminuye de oeste a este, existiendo en medio de la meseta patagónica, especialmente en los Llanos de Huipinco, existen importantes zonas de hundimiento tectónico que en ciertos casos tienen salinas en su nivel de base (Cuenca de Añelo, Bajo de la Raya, Bajo de los Choiques), en otros dan lugar a lagunas naturales como la del Parque Nacional Laguna Blanca y en otros, durante la segunda mitad de siglo XX han sido transformadas en grandes lagos artificiales de agua dulce, tales los casos de la Cuenca Barreales transformada en el Embalse Cerros Colorados) y la Cuenca de El Chocón (Embalse Ezequiel Ramos Mexía). Población 10
Programa de Mejora de la Gestión Municipal – Préstamos BID 1855/OC-AR GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN En un territorio de 94.078 km2 tiene una población estimada por el INDEC para el año 2009 de 556.528 habitantes, con una densidad de 5 habitantes por km2. Cuadro Nº 1 Proyección de población por sexo según año. Provincia del Neuquén. Año 2001/20152 Año Total Varones Mujeres 2001 486.779 244.093 242.686 2002 495.473 248.205 247.268 2003 504.075 252.277 251.798 2004 512.698 256.354 256.344 2005 521.439 260.493 260.946 2006 530.219 264.651 265.568 2007 538.952 268.777 270.175 2008 547.742 272.934 274.808 2009 556.528 277.083 279.445 2010 565.242 281.188 284.054 2011 573.916 285.271 288.645 2012 582.560 289.333 293.227 2013 591.156 293.368 297.788 2014 599.683 297.368 302.315 2015 608.090 301.294 306.796 Economía Petróleo y gas La cuenca neuquina es una comarca petrolera de 124.000 km2, que abarca casi todo el territorio provincial. La actividad extractiva afecta una superficie de unos 35.000 km2, y la actividad exploratoria abarca 26.000 km2. Entre los yacimientos neuquinos de gas y petróleo, se encuentran los más productivos de Argentina: Loma de la Lata, con un pico de producción diaria de más de 24 millones de m3/día de gas, y en petróleo El Trapial con unos 7.000 m3/día en promedio. Específicamente con respecto al petróleo, las reservas comprobadas alcanzan los 63,6 millones de m3, 15% del total de las del país. Si se tienen en cuenta las reservas probables y posibles, a confirmar por exploración, el horizonte de vida de este recurso se multiplica. Las reservas comprobadas de gas natural en el 2006 eran de 184.6 millones m3,51% de las nacionales. El yacimiento Loma de la Lata, es considerado como uno de los principales de Sudamérica. Minerales industriales 2 La población de junio de 2001 (o población base de la proyección) es mayor a la población censada debido al ajuste realizado por las técnicas demográficas aplicadas para estimar el nivel de omisión censal. Fuente: Elaborado por la Dirección Provincial de Estadística y Censos de la Provincia del Neuquén en base a datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC). 11
Programa de Mejora de la Gestión Municipal – Préstamos BID 1855/OC-AR GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN Neuquén ofrece un gran potencial para el aprovechamiento de yacimientos minerales metalíferos, no metalíferos y rocas ornamentales, y se encuentra en proceso de reactivación el sector minero. Por sus características fisiográficas y geológicas la actividad minera e industrial se ha desarrollado históricamente en tres regiones: Cordillera del Viento, en el norte, región de Zapala en el centro geográfico de la provincia y de la Confluencia en el distrito de la capital del territorio. La mayor actividad de la región de la Cordillera del Viento, al oeste y noroeste de la localidad de Chos Malal, se refiere a los yacimientos metalíferos y dentro de estos casi exclusivamente al oro. Las vetas de cuarzo aurífero, que contienen cantidades menores de sulfuros: blenda, pirita y galena, constituyen la mineralización más importante del distrito. Agricultura En los últimos años, la superficie neuquina cultivada con frutales ha crecido, impulsada por la reconversión de variedades y conducción de cultivos para adaptarlos al mercado actual, ampliación del riego y mejora de la rentabilidad. Un tipo de emprendimiento surgido en la zona del Chañar y Añelo desde fines de los años '90 permitió incorporar tierras vírgenes, generar un paisaje agrario continuo, y un nuevo segmento de negocios en la provincia. Se trata de la puesta en valor de tierras fiscales o privadas a las que se incorpora tecnología de riego de última generación, se implantan con frutales de carozo, de pepita o vides, y se comercializan como lotes productivos Vitivinicultura Una zona ecológicamente limpia y favorable para el cultivo de vides, al pie de la cordillera de los Andes, hacen de Neuquén una radicación privilegiada para la producción de vinos finos. Con la ampliación del área irrigada y la llegada de inversiones internas y externas desde fines de los años '90, el sector vitivinícola neuquino incorporó unas 1.800 hectáreas a la producción de uvas finas, como Cabernet Sauvignon, Malbec, Merlot, Pinot Noir, Syrah, Sauvignon Blanc y Chardonnay, adoptando la mejor tecnología disponible en el mundo, tanto en el cultivo de viñedos como en la elaboración de vinos varietales y espumoso. Turismo La Provincia del Neuquén puede considerarse privilegiada por la naturaleza. Volcanes, cerros, aguas termales, lagos y grandes bosques se conjugan ofreciendo un entorno en estado casi virgen, que la convierten en un destino elegido por los turistas. Sumado a ello, gran parte de la superficie provincial se encuentra en áreas naturales protegidas, tanto de jurisdicción nacional como provincial, las cuales constituyen un importante atractivo turístico. En el marco del actual Plan Provincial de Desarrollo, se concibe al sector turismo como política de estado basada en tres pilares fundamentales: el desarrollo económico, sociocultural y ambiental, para lo cual considera la participación de todos los sectores locales. Los productos turísticos (pesca, paleontología, turismo vitivinícola y turismo rural) han tenido especial auge en los últimos años, creando nuevas posibilidades de recreación tanto para turistas como para residentes en la región. Producto Bruto Geográfico por actividades económicas. Año 2006 Gráfico N° 1 12
Programa de Mejora de la Gestión Municipal – Préstamos BID 1855/OC-AR GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN NOTA: CIFRAS EN PORCENTAJES DE VALORES CORRIENTES EN BASE AÑO 2004. FUENTE: DIRECCIÓN PROVINCIAL DE ESTADÍSTICA Y CENSOS. PROVINCIA DEL NEUQUÉN. División administrativa La Provincia se encuentra dividida en 16 departamentos: Mapa Nº 2 Aluminé Añelo Catán Lil Chos Malal Collón Curá Confluencia Huiliches Lácar Loncopué Los Lagos Minas Ñorquín Pehuenches Picún Leufú Picunches Zapala A su vez, los departamentos se encuentran divididos en municipios y comisiones de fomento: Mapa Nº 3 13
Programa de Mejora de la Gestión Municipal – Préstamos BID 1855/OC-AR GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN Municipios de Primera Categoría Municipios de Segunda Categoría Municipios de Tercera Categoría Comisiones de Fomento 2.2. Marco Constitucional y Legal del Régimen Municipal. El sistema federal argentino ha delegado la conformación del régimen municipal en las provincias, las que, a partir de la reforma constitucional de 1994, deben garantizar su autonomía municipal, así como reglar su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero. En concordancia con el mandato constitucional, la Constitución Provincial establece, en su artículo 271°, que “los municipios son autónomos en el ejercicio de sus atribuciones y sus resoluciones -dentro de la esfera de sus facultades- no pueden ser revocadas por otra autoridad”. Asimismo, define como municipio “…todo centro de población que alcance a más de quinientos (500) habitantes (el cual) será gobernado por una Municipalidad, con arreglo a las prescripciones de esta Constitución y a la ley orgánica que en su consecuencia dicte la Legislatura y que estará investido de todos los poderes necesarios para resolver por sí los asuntos de orden local y de carácter eminentemente popular”. (Art. 270). Los municipios se dividen en tres categorías, de acuerdo a un criterio estrictamente poblacional: Municipios de 1° categoría, con más de cinco mil (5.000) habitantes. Municipios de 2° categoría, con menos de cinco mil (5.000) y más de mil quinientos (1.500) habitantes. 14
Programa de Mejora de la Gestión Municipal – Préstamos BID 1855/OC-AR GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN Municipios de 3° categoría, con menos de mil quinientos (1.500) y más de quinientos (500) habitantes. Actualmente, existen trece municipios de primera categoría, a saber: Centenario, Chos Malal, Cutral Có, Junín de los Andes, Neuquén, Plaza Huincul, Plottier, Rincón de los Sauces, San Patricio del Chañar, San Martín de los Andes, Senillosa, Villa la Angostura y Zapala. Según el censo poblacional 2001, los municipios comprendidos en esta categoría concentran el 89% de la población total de la Provincia (421.000 habitantes). De este grupo, se destaca el municipio de Neuquén, el cual concentra el 50% de la población de la categoría y el 44% del total provincial. La Constitución Provincial establece, además, que “los municipios comprendidos en la primera categoría dictarán sus respectivas cartas orgánicas para el propio gobierno sin más limitaciones que las contenidas en esta Constitución…” (Art. 275). En la actualidad, todos los municipios de primera categoría poseen carta orgánica, con la sola excepción del municipio de Senillosa. Los municipios comprendidos en la segunda categoría son diez, a saber: Aluminé, Andacollo, Añelo, Buta Ranquil, Las Lajas, Loncopué, Mariano Moreno, Picún Leufú, Piedra del Águila y Vista Alegre. Esta categoría representa el 7% de la población total de la Provincia, según el censo 2001. Los municipios de tercera categoría, por su parte, concentran sólo el 2,5% de la población provincial. Ellos son: Bajada del Agrio, Barrancas, Caviahue-Copahue, El Cholar, El Huecú, Huinganco, Las Coloradas, Las Ovejas, Los Miches, Taquimilán, Tricao Malal, Villa El Chocón y Villa Pehuenia. Tanto los municipios de segunda como los de tercera categoría, al no poseer potestad constituyente, se rigen de acuerdo a lo prescripto por la Ley Orgánica de Municipalidades3, en lo atinente a su organización y funcionamiento generales. Además de los municipios y sus diversas categorías, Neuquén contempla otra entidad de gobierno local, denominada comisión de fomento, cuya existencia está prevista en el artículo 299° de la Constitución Provincial: "El Poder Ejecutivo puede crear, a solicitud de los vecinos, Comisiones de Fomento en aquellos asentamientos con una población estable, con firmes relaciones de vecindad y arraigo, que no alcancen la categoría de municipio, las que serán administradas por un presidente”. Actualmente existen 21 comisiones de fomento: Aguada San Roque, Chorriaca, Covunco Abajo, Coyuco-Cochico, El Sauce, Guañacos, Los Catutos, Los Chihuidos, Manzano Amargo, Octavio Pico, Paso Aguerre, Pilo Lil, Quili Malal, Ramón Castro, Santo Tomás, Sauzal Bonito, Varvarco-Invernada Vieja, Villa Curí Leuvú, Villa del Nahueve y Villa del Puente Picún Leufú y Villa Traful. De modo que Neuquén cuenta con 57 gobiernos locales, de los cuales 21 son entidades gubernamentales que no están técnicamente definidas como municipalidades, sino como comisiones de fomento. Además, el sistema municipal está organizado en base al criterio de “ejidos no colindantes”, el cual hace coincidir los límites del municipio con los de la construcción urbana, aunque también se adiciona un área rural, como previsión del crecimiento de la localidad, que queda dentro de la órbita municipal. Asimismo, la cantidad, heterogeneidad y dispersión de los gobiernos locales se contrapone con la concentración de la población en los municipios más grandes, fundamentalmente en la capital provincial. Mientras el 77% de los gobiernos locales posee solamente el 11% de la población, el 89% vive en ciudades de más de 5.000 habitantes 3 Actualmente, se encuentran en estado parlamentario dos proyectos de ley; uno que modificaría a la actual Ley Orgánica de Municipalidades N° 53; otro que regiría específicamente la organización y funcionamiento de las comisiones de fomento. 15
Programa de Mejora de la Gestión Municipal – Préstamos BID 1855/OC-AR GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN 2.3. Recursos Municipales El artículo 273° de la Constitución Provincial establece que son atribuciones comunes a todos los municipios, con arreglo a sus cartas y leyes orgánicas… “b. crear recursos permanentes o transitorios estableciendo impuestos, tasas o cotizaciones de mejoras cuyas cuotas se fijarán equitativa, proporcional y progresivamente, de acuerdo con la finalidad perseguida y con el valor o el mayor valor de los bienes o de sus rentas…; y c. recaudar e invertir libremente sus recursos…”. Asimismo, el artículo 290 define la fuente de los recursos municipales propios: a. El impuesto a la propiedad inmobiliaria; b. Los servicios retributivos, tasas y patentes; c. La participación en los tributos que recaude la Nación o la Provincia por actividades realizadas dentro del municipio; d. La contribución por mejoras en relación con la valorización del inmueble como consecuencia de una obra pública municipal; e. Las multas y recargos por contravención a sus disposiciones; f. Los fondos provenientes de las ventas de tierras fiscales que le correspondan; g. El impuesto a la propaganda cuando, en razón del medio empleado, aquella no exceda los límites territoriales del municipio; h. El producto del otorgamiento de concesiones para la explotación de servicios públicos, cuando se hagan por empresas o personas privadas; i. Todos los demás que le atribuya la Nación, la Provincia o que resulten de convenios intermunicipales.” Tanto las cartas orgánicas que dictan el gobierno de los municipios de primera categoría, como la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 53 4 , reproducen la enumeración de recursos municipales establecida por la Constitución Provincial. Para el caso del impuesto inmobiliario, si bien su recaudación y administración han sido descentralizadas, su efectivización se encuentra supeditada, según la Ley 2469/04, al cumplimiento de dos condiciones. Por un lado, se requiere la manifestación expresa, por parte de los municipios, de su voluntad de administrar y recaudar el impuesto, mediante ordenanza de adhesión a dicha ley; y, por el otro, realizar las modificaciones necesarias5 al régimen de coparticipación, establecido en la Ley 2148/95, a efectos de mantener un equilibrio de distribución que asegure para cada jurisdicción una percepción similar a la actualmente vigente. Dado el retraso en el tratamiento parlamentario de las modificaciones de la Ley Provincial de Coparticipación, y la escasa manifestación de voluntades de parte de los municipios para asumir sus facultades legislativas respecto de la percepción del impuesto inmobiliario, éste continua siendo percibido y administrado por la provincia a través de la Dirección Provincial de Rentas, y el 30 por ciento de lo recaudado es transferido a los municipios. 4 Articulo 66. Ley Orgánica de Municipalidad Nº 53 5 Dichas modificaciones refieren a la puesta en marcha instrumentos contenidos en la ley, a fin de actualizar la información de base que determina los coeficientes secundarios de reparto entre los municipios; coeficientes que tienen en cuenta básicamente la performance fiscal de los municipios y su población. Desde la promulgación de la ley a la actualidad ha habido cambios sustanciales en la información que nutre los indicadores, sin embargo la información de base no ha sido actualizada, y validada por todos los actores del Régimen Provincial de Distribución de Recursos, provincia y municipios. Dicha situación provoca que los municipios reclamen constantemente mayor coparticipación, sin una previa evaluación de la eficiencia de la actual aplicación de los recursos volcados al sistema. 16
Programa de Mejora de la Gestión Municipal – Préstamos BID 1855/OC-AR GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN 2.3.1. El Régimen de Coparticipación del Neuquén El actual Régimen de Coparticipación Provincial se rige según lo prescripto por la Ley 2148, que data de 1995. Este régimen involucra la participación de los 36 Municipios en el conjunto de los principales recursos provinciales. La masa primaria se forma con la recaudación de tributos provinciales (impuestos sobre los Ingresos Brutos, de Sellos e Inmobiliario), los recursos provenientes del Régimen de Coparticipación Federal (Ley 23.548) y los ingresos por regalías hidrocarburíferas (petróleo y gas). Estos últimos representan actualmente más del 90% de los ingresos totales provinciales. La participación del conjunto de los Municipios en la masa coparticipable se estableció en un 15%. El siguiente cuadro detalla el porcentaje de distribución según cada parámetro: Cuadro N° 2 Participación Parámetro Carácter del parámetro 60% Población Devolutivo 15% Inversa del Costo salarial por habitante Redistributiva 10% Población excepto Municipio de Neuquén Redistributiva 10% Recaudación Tributaria Municipal Redistributiva 5% Partes iguales Devolutivo En conjunto, la distribución de fondos a los Gobiernos Municipales sigue un método claramente devolutivo. Cuadro N° 3 Coparticipación Municipal Per Capita Anual de algunas jurisdicciones provinciales Montos transferidos en Población Municipal Recursos Cantidad de el 2004 por Régimen de Provincia 2001 en miles de Coparticipados Per Municipios Coparticipación en hab. Capita 2004 en $ millones de $ NEUQUÉN 35 307,5 451,9 680 RIO NEGRO 38 115,7 533,4 217 MENDOZA 18 360,3 1.579,60 228 CÓRDOBA 249 544,4 3.066,80 178 TUCUMÁN 19 187,4 1.014,30 185 BUENOS 134 2.047,40 13.827,20 148 AIRES SANTA FE 48 528,7 3.059,20 173 El gobierno de la Provincia del Neuquén coparticipa el 15% de las regalías a sus municipios, mientras que Santa Cruz, sólo lo hace con el 5.6%, Río Negro con el 10% y Mendoza con el 12%. Neuquén encabeza la lista con una coparticipación por habitante de 680 pesos per capita, triplicando a la provincia que ocupa el segundo lugar. 2.3.2 Composición de los Recursos Municipales. Los recursos tributarios municipales representan, en promedio, un 18% de los recursos corrientes totales, mostrando una considerable diferencia con el promedio 17
Programa de Mejora de la Gestión Municipal – Préstamos BID 1855/OC-AR GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN nacional, que ronda el 50 %. A su vez, la incidencia de los recursos corrientes en el total de recursos municipales alcanza un 88 %. Por otro lado, si bien la coparticipación provincial a los municipios ha aumentado de forma sostenida en los últimos años, su participación en los recursos corrientes ha disminuido. Si a ello se suma que los recursos tributarios se han mantenido constantes, se deduce que la causa del incremento de recursos está dada por el aumento de los aportes no reintegrables. Esta situación se observa, principalmente, en aquellos municipios que se encuadran en el art. 10 de Ley 2148 – suma fija – quienes hace más de 10 años perciben el mismo monto de recursos de coparticipación, mientras que sus gastos se han incrementado año a año. En consecuencia, el desfasaje generado entre los recursos por coparticipación y los incrementos anuales termina siendo compensa con aportes no reintegrables del tesoro provincial. Paradójicamente, los cierres de ejercicios fiscales arrojan resultados superavitarios, sin embargo, esta situación no garantiza una buena performance en las finanzas municipales, sino más bien evidencia la fuerte influencia de los constantes aportes provinciales en el balance municipal. Cuadro N° 4 PRINCIPALES COMPONENTES DE LOS RECURSOS TOTALES MUNICIPALES Período 2002 – 2005 Recursos Recursos Rec. Recursos Recursos Rec. Trib. Rec. Cop. Tributarios por Corrientes Año Totales Corrientes vs Rec. vs Rec. Propios Coparticipación vs. Corrientes Corrientes En millones de $ Rec.Totales 2002 272,9 231,2 49,0 171,6 85% 21% 74% 2003 368,1 309,6 61,0 237,0 84% 20% 77% 2004 392,0 376,2 70,5 257,2 96% 19% 68% 2005 533,0 467,0 83,9 316,8 88% 18% 68% Tributos Municipales El Impuesto Automotor resulta la principal fuente de recaudación tributaria municipal, representando un 34% sobre el total recaudado. Le sigue, en orden de importancia, la Tasa de Servicios Retributivos (19%) y la Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene (15%) (Gráfico N°…) En cuanto a la presión tributaria per capita, es importante destacar que existe una fuerte correlación positiva entre el tamaño de los municipios y el esfuerzo recaudatorio. En promedio, los municipios de primera categoría recaudan, anualmente, 159 pesos per capita; los de segunda, 62 pesos; y los de tercera 45 pesos. En el anexo 1 se detalla los recursos musicales según el tipo y por municipio. 18
Programa de Mejora de la Gestión Municipal – Préstamos BID 1855/OC-AR GOBIERNO DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN Gráfico N° 2 Recaudación de tributos municipales 2005 Inspección Seguridad e Higiene 15% Otros 32% Servicios Retributivos 19% Impuesto Automotor 34% 2.3.3 Composición del Gasto Municipal Según datos de 2007, en promedio, el 75% del gasto total municipal estuvo representado por erogaciones corrientes, de las cuales un 51% correspondió a gasto en personal. Según datos estimados para el 2008, este último gasto se incrementó en tres puntos porcentuales. Por otro lado, al analizar la relación entre los recursos propios y el gasto en personal, se observa que, en el mejor de los casos, los primeros sólo alcanzan a cubrir el 50% de los segundos, según datos de 2007. Ello explica la gran dependencia respecto de los aportes no reintegrables que efectúa el gobierno provincial, para compensar la débil recaudación y cubrir los gastos del funcionamiento municipal. Cuadro N° 5 Gasto en Personal/Gasto Recursos Propios/Gasto en Municipios Corriente Personal Año 2007 Año 2008 (e) Año 2007 Año 2008 (e) 1º Categoría 49% 52% 50% 24% 2º Categoría 62% 65% 12% 7% 3º Categoría 62% 65% 23% 14% Total Municipios 51% 54% 44% 22% Empleados públicos municipales por cada 1.000 habitantes El análisis de esta variable muestra una fuerte correlación inversa entre el tamaño del municipio y la cantidad de empleados públicos municipales por habitante. Así, el promedio de los municipios de tercera categoría es de 102 empleados cada 1.000 habitantes; el de los de segunda, de 61; el de los de primera, de 24. 19
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