El poder judicial y la Administración de Justicia
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El poder judicial y la Administración de Justicia
El poder judicial y la Administración de Justicia
Índice 1. Objeto del informe 5 2. Requerimientos básicos en la transición a un estado independiente 6 3. Garantía de la continuidad de la Administración de Justicia y de su funcionamiento normal 7 3.1. Organización y competencia de los órganos judiciales 8 3.2. Provisión de jueces, magistrados, fiscales y secretarios judiciales 11 3.3. Provisión de personal de la Administración de Justicia 20 3.4. Medios materiales 22 3.5. Cuentas y depósitos judiciales 22 3.6. Registros. Cooperación y auxilio judicial 23 3.7. Regulación de los procedimientos judiciales. Régimen lingüístico 28 3.8. Procesos pendientes 29 3.9. Ejecuciones judiciales 32 3.10. Escuela Judicial 33 4. Establecimiento de un sistema provisional de gobierno del poder judicial 33 5. Resumen y conclusiones 38
El poder judicial y la
Administración de Justicia
1. Objeto del informe
Este informe tiene por objeto analizar la situación que se produciría en Catalunya en relación
con el poder judicial y con la Administración de Justicia en caso de constituirse en un estado
independiente. Particularmente considerará las acciones que deberían llevarse a cabo para
asegurar un funcionamiento regular de la Administración de Justicia hasta la completa
institucionalización del nuevo estado. Se centra, por tanto, en la fase constituyente, en
sentido amplio, que se extiende desde la proclamación de la independencia hasta la
aprobación de una nueva Constitución que establezca las previsiones oportunas sobre el
poder judicial en el nuevo estado y, en su caso, las reglas transitorias para la plena
aplicación y desarrollo del nuevo modelo. No trata, pues, el nuevo modelo de poder judicial y
de Administración de Justicia que debería adoptar el nuevo estado, cuestión que
corresponde a la nueva Constitución y a las leyes que se dicte en su marco.
Este proceso, como se ha ido indicando en los diversos informes de este Consejo, se puede
desarrollar básicamente en dos escenarios distintos. En primer lugar, un escenario de
colaboración con el Estado español, en el que éste negocie con la Generalitat la
implementación del resultado de una consulta en la que haya obtenido mayoría la opción
para la creación de un Estado catalán independiente. Pero también, en caso de no
celebrarse una consulta, porque después de unas elecciones celebradas con carácter
plebiscitario, si obtienen mayoría las fuerzas políticas partidarias de un Estado catalán
independiente, el Estado español se avenga igualmente a abrir un proceso de negociación
para hacer efectiva esta voluntad. En segundo lugar, sin embargo, puede producirse un
escenario de no-colaboración del Estado español, bien porque, si se celebra una consulta,
no se avenga a negociar un resultado eventualmente favorable a la creación de un estado
independiente, o bien porque, si no se puede celebrar una consulta, tampoco se avenga el
Estado a negociar la creación de un nuevo Estado catalán, si esa es la voluntad de la
mayoría parlamentaria formada tras unas elecciones celebradas en clave plebiscitaria.
Pág 5Las dificultades que se pueden presentar en cada uno de estos escenarios son diversas, y,
sin duda, de mayor entidad en caso de no colaboración del Estado español en la
implementación de la voluntad popular expresada, de una manera u otra, a favor de la
creación de un Estado catalán independiente. Pero las cuestiones sustantivas que se
plantean respecto del poder judicial y de la Administración de Justicia son básicamente las
mismas en un escenario y en el otro. Por este motivo, se tratan a continuación con carácter
general, haciendo una mención específica a los escenarios correspondientes cuando sea
necesario o conveniente.
2. Requerimientos básicos en la
transición a un estado independiente
En el proceso de creación de un nuevo estado en Catalunya, y sea cual sea el escenario
político en el que este proceso se desarrolle, en el ámbito del poder judicial y de la
Administración de Justicia habría que asegurar dos objetivos esenciales:
garantizar la continuidad de la Administración de Justicia y su normal
funcionamiento
establecer un sistema provisional de gobierno del poder judicial
En cambio, no corresponde a esta fase de transición establecer el nuevo modelo de poder
judicial y de Administración de Justicia que deba aplicarse al nuevo estado, sino que ésta es
una cuestión a decidir en la nueva Constitución. Por este motivo, resulta muy importante que
las medidas que se tomen en la fase de transición para cumplir los objetivos básicos que se
han indicado no predeterminen ni condicionen el futuro modelo que se ha de decidir en la
Constitución, y que tampoco lastrado la nueva Administración de Justicia que tenga que
implementar en el nuevo estado, a partir del modelo que diseñe la Constitución. Este
segundo criterio tiene especial incidencia en la provisión de personal judicial, como se verá
más adelante.
Desde un punto de vista temporal, está claro que estos dos objetivos se presentan a partir
del momento en que se proclama la independencia y se crea el nuevo estado, ya que hasta
Pág 6ese momento Catalunya sigue formando parte del Estado español y por tanto, la
administración de justicia es la del Estado. En consecuencia, las medidas para alcanzar los
objetivos que se han indicado se deben tomar a partir del momento de la creación del nuevo
Estado catalán. También es cierto, sin embargo, que este conjunto de medidas no se puede
improvisar ni adoptar repentinamente, sino que debe prepararse con antelación suficiente. Y
en esta preparación juega un papel fundamental el contexto político en que se desarrolle, ya
que puede resultar muy diferente según este contexto sea de colaboración, o no, con el
Estado español. En un escenario de colaboración, en efecto, las cuestiones que se tratan a
continuación y las medidas que se hubieran de adoptar a partir de la creación del nuevo
estado podrían ser objeto de negociación y preparación entre las dos partes, que podrían
acordar un plan de transición adecuado. En caso de no colaboración, en un contexto político
que no permita acordar esta transición entre las dos partes, resulta, sin embargo, también
imprescindible preparar las medidas adecuadas, aunque las dificultades para hacerlo sean
mayores.
3. Garantía de la continuidad de la
Administración de Justicia y de su
funcionamiento normal
Como se ha dicho, uno de los objetivos básicos del periodo de transición, a partir de la
creación del nuevo estado y hasta su completa institucionalización, es asegurar la
continuidad de la Administración de Justicia y su normal funcionamiento, como elemento
básico para garantizar el Estado de Derecho durante este periodo.
Esto implica analizar la situación que se podría producir en los diversos ámbitos del poder
judicial y de la Administración de Justicia y estudiar las medidas que habría que tomar en
cada uno de ellos para asegurar este objetivo básico, a partir del momento de la creación del
nuevo estado. Hasta ese momento, y desde la decisión política a favor de la creación del
nuevo Estado catalán- en los términos que se han analizado en informes anteriores de este
Consejo: consulta popular, seguida de la declaración parlamentaria correspondiente, o
declaración parlamentaria subsiguiente a unas elecciones plebiscitarias- prácticamente no
Pág 7se producen efectos, ya que Catalunya sigue formando parte del Estado español y de su
ordenamiento. En consecuencia, hasta ese momento se mantiene la situación actual. No
obstante, y en la medida en que se está preparando la creación de un nuevo estado (en un
contexto de negociación con el Estado español, o en ausencia de esta negociación) este es
un periodo en el que se han de prever y planificar las medidas adecuadas para la fase
siguiente (creación del nuevo estado y apertura del proceso constituyente). Esto puede
conllevar avanzar algunas medidas o, al menos, prepararlas y, en su caso, anunciarlas,
aunque no se apliquen o entren en vigor hasta el momento de la creación del nuevo Estado
catalán. También sería aconsejable, si el contexto lo permite, modular la legislación existente
en algunos aspectos, dada la perspectiva de su sustitución en el territorio de Catalunya.
3.1. Organización y competencia de los
órganos judiciales
Hasta la proclamación de independencia y la creación del nuevo estado no se produciría
ningún cambio en la actual organización y competencia de los órganos judiciales. Catalunya
continuaría formando parte del Estado español y le sería de aplicación el ordenamiento
actual -estatal y autonómico- conforme a la distribución de competencias vigente. A partir,
sin embargo, de la proclamación de independencia, se produciría la desconexión de los
órganos judiciales de Catalunya de la organización judicial española. Esto implica que
dejarían de tener jurisdicción en Catalunya los órganos judiciales estatales situados fuera de
Catalunya con competencia sobre todo el territorio (Tribunal Supremo y Audiencia Nacional,
a los que habría que añadir también el Tribunal Económico Administrativo Central (TEAC),
aunque no tenga carácter judicial), así como también el Tribunal Constitucional. Sería
necesario, por tanto, asignar las funciones jurisdiccionales de estos órganos, en todo aquello
que afecte a Catalunya, a órganos y/o instituciones catalanas. Así, partiendo de la actual
organización judicial:
a) Respecto de la Audiencia Nacional:
las competencias penales que actualmente tiene atribuidas podrían ser asumidas
por las Audiencias Provinciales
Pág 8 las competencias en los órdenes contencioso-administrativo y social no sería
necesario, en principio, que fueran asumidas por los órganos judiciales catalanes,
dado que la competencia de la Audiencia Nacional está determinada o bien por el
órgano que ha dictado el acto que se impugna (ministro, secretario de Estado,
Tribunal Económico Administrativo Central) o bien por el carácter de las materias
objeto de recurso (procesos que afectan a más de una comunidad autónoma)
b) Respecto de los Juzgados Centrales de Instrucción y los Juzgados Centrales de lo
Penal: la instrucción y el enjuiciamiento de los delitos y los procesos que hoy les
corresponden podrían ser asumidos por los Juzgados de Instrucción y los Juzgados de
lo Penal de Catalunya (o en algún caso, por las Audiencias Provinciales), según
proceda, siguiendo las reglas ordinarias de distribución de competencia entre los
diversos órganos judiciales. En este sentido, convendría revisar estas reglas, para
clarificar las (en especial, respecto de los delitos que, por su alcance supra territorial,
hoy están atribuidos al conocimiento de estos órganos centrales). En cuanto a los
Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo, las materias que tienen asignadas
deberían ser asumidas por los Juzgados Contencioso-administrativos de Catalunya.
c) Respecto del Tribunal Supremo:
los recursos de casación, revisión y otros extraordinarios que hoy se conocen en
los órdenes civil, penal, contencioso-administrativo y social, deberían ser
asumidos por el Tribunal Superior de Justicia de Catalunya (TSJC)
las competencias relativas a las demandas de responsabilidad civil (en el orden
civil) y de instrucción y enjuiciamiento (en el orden penal) que hoy tiene asignadas
y que en su caso se hubieran de mantener (respecto de los aforados hoy en el
Tribunal Supremo, que, si se mantiene el aforo en los términos actuales,
quedarían circunscritos sólo a los magistrados del Tribunal Superior de Justicia
(TSJ), deberían ser asumidas por el TSJC
d) Respecto del Tribunal Constitucional: sin perjuicio de que eventualmente se puedan
atribuir determinadas funciones de control (previo) de la ley a un nuevo Consejo de
Garantías Estatutarias, en los términos que se indicaron en el informe de este Consejo
Pág 9relativo al proceso constituyente 1 , la competencia de mayor relieve del Tribunal
Constitucional que se debería asignar a un nuevo órgano o institución de Catalunya es
la relativa a la protección de los derechos fundamentales a través del recurso de
amparo. Sin embargo, en la medida en que una garantía de la misma naturaleza
implicaría la creación de un tribunal constitucional y que esta decisión debe
corresponder a la nueva Constitución, una buena solución para el periodo transitorio
sería la de asignar la función de protección individual los derechos fundamentales -en el
mismo ámbito de derechos que hoy cubre el recurso de amparo- a una nueva sala del
TSJ, con competencia para conocer de los recursos de amparo que se plantearan en los
mismos términos que hoy prevé la Ley Orgánica del Tribunal constitucional (LOTC) en
relación con el Tribunal constitucional (TC). Alternativamente, y siempre sólo para este
periodo transitorio, y a la espera de lo que decida la futura Constitución catalana, podría
eliminarse el recurso de amparo constitucional (atribuido a esta nueva sala del TSJ) y
establecerse la protección de derechos fundamentales exclusivamente en vía judicial
ordinaria, creando al efecto los recursos que correspondan en esta vía
(fundamentalmente, un recurso de casación ante el TSJ, manteniendo el sistema actual
de recursos en vía ordinaria).
Igualmente, y hasta que se diseñe, en su caso, un nuevo modelo de revisión económica
administrativa, deberían trasladarse a los órganos de Catalunya las actuales funciones que
realiza el Tribunal Económico Administrativo Central que tiene por objeto actos de personas
residentes en Catalunya. Esta cuestión ya fue tratada en el informe de este Consejo sobre la
Administración Tributaria2.
Estas previsiones parten de la actual organización judicial, prevista en la Ley Orgánica del
Poder Judicial (LOPJ) hoy vigente. Hay que hacer notar, sin embargo, la existencia de un
Anteproyecto de Ley Orgánica del Poder Judicial (informe al Consejo de Ministros en fecha 4
de abril de 2014) que modifica profundamente tanto la organización judicial como la
demarcación territorial hoy vigentes3. Se trata de un proyecto muy polémico (en las dos
1
Véase el informe del CATN: “El proceso constituyente”.
2
Véase el informe del CATN: “La Administración Tributaria de Catalunya”.
3
En esencia, el nuevo modelo de organización judicial se basa en los tribunales provinciales de
instancia (que, con cuatro salas- con secciones colegiadas y unidades judiciales-, correspondientes
Pág 10dimensiones indicadas) que, además, si se aprobara en sus términos actuales, requeriría de
un largo y complejo proceso transitorio para su implantación definitiva. Si finalmente se
aprueba esta reforma profunda de la LOPJ, las previsiones anteriores podrían quedar
alteradas, aunque resulta hoy imposible de predecir exactamente cuáles serían el grado y la
forma en que quedarían afectadas. En todo caso, si este proceso de cambio coincidiera con
el de creación del nuevo Estado catalán, en la fase transitoria que aquí se contempla,
resultaría aconsejable que, en la medida de lo posible -en función de los periodos
transitorios previstos y el punto en que se encontrara el despliegue del nuevo modelo-, la
Administración de Justicia en Catalunya en este periodo partiera de la situación actualmente
vigente, tanto para evitar una complejidad añadida como para no prejuzgar el modelo de
Administración de Justicia que decida la futura Constitución catalana.
La organización actual de los órganos judiciales en Catalunya, con la nueva asunción de
competencias que se ha indicado, podría quedar básicamente igual, con la excepción del
TSJ, que debería adecuarse a la nueva situación, aunque con los mínimos cambios
posibles. Entre estos, debería considerarse la división de la actual sala civil y penal en dos
salas diferentes, una para cada uno de estos órdenes jurisdiccionales; la creación,
eventualmente, en los términos que se han visto, de una sala de amparo de derechos
fundamentales; y la creación de una sala de casación.
3.2. Provisión de jueces, magistrados, fiscales
y secretarios judiciales
Para asegurar el funcionamiento normal de la Administración de Justicia durante el periodo
transitorio, es fundamental garantizar que las plazas existentes de jueces y magistrados, de
fiscales y de secretarios judiciales estén cubiertas, al menos en el mismo nivel que en la
actualidad. Sería aconsejable, además, que se dotaran las plazas necesarias para poder
a los cuatro órdenes jurisdiccionales, asumen las funciones de primera instancia que hoy
corresponden a los juzgados unipersonales, que desaparecen), los tribunales superiores de cada
comunidad autónoma (que se convierten en general en órganos de apelación, y desaparecen las
audiencias provinciales) y el Tribunal Supremo (con funciones esencialmente de casación y
revisión), además de mantener la Audiencia Nacional, con competencia sobre determinados asuntos
de los órdenes penal, contencioso-administrativo y social, caracterizados en general por su alcance
supraterritorial. Se suprimen los partidos judiciales, y la demarcación judicial básica pasa a ser la
provincia, sede de los tribunales de instancia.
Pág 11satisfacer adecuadamente las necesidades.
El objetivo del funcionamiento normal de la Administración de Justicia supone poder cubrir
las vacantes que existan, que responderían a dos factores básicos: por un lado, las vacantes
que podríamos calificar de ordinarias o estructurales, en la medida en que se están
produciendo en niveles similares desde hace mucho tiempo y que son imputables al propio
sistema existente de gestión del personal judicial; de otra, las vacantes que eventualmente
se puedan producir debido a la proclamación del nuevo estado. Conviene analizar por
separado ambas circunstancias.
A finales de 2013 en Catalunya había 765 plazas de magistrados y jueces (685 y 80,
respectivamente), 375 plazas de fiscales y 631 plazas de secretarios judiciales. La evolución
de la plantilla en los últimos años y la distribución territorial de estas plazas, así como las
plazas vacantes existentes, se muestra en las tablas siguientes.
Tabla 1
Evolución de la plantilla de jueces y magistrados en Catalunya
2009 2010 2011 2012 2013
Jueces 76 80 80 80 80
Magistrados 659 685 685 685 685
Total 735 765 765 765 765
Fuente: Datos estadísticos Administración de Justicia. Departamento de Justicia
Pág 12Tabla 2
Evolución de la plantilla de secretarios judiciales y de fiscales
en Catalunya
2009 2010 2011 2012 2013
Secretarios judiciales 615 631 631 631 631
Fiscales4 357 375 375 375 375
Fuente: Datos estadísticos Administración de Justicia. Departament de Justícia, Generalitat de
Catalunya
4
No incluye el Fiscal Superior de Catalunya.
Pág 13Tabla 3
Plazas de magistrados, jueces, secretarios judiciales y fiscales
en Catalunya. Distribución territorial y vacantes. (2013)
Magistrados5 Jueces5 Secretarios5 Fiscales (2012)6
Total Vacantes7 Total Vacantes7 Total Vacantes7 Total Vacantes7
N % N % N % N %
Barcelona8 540 29 5,4 35 6 17,1 462 92 19,9 2679 31 11,1
Girona 51 3 5,9 21 5 23,8 62 31 50 44 10 22,7
Lleida 28 1 3,6 10 5 50 35 9 25,7 18 1 5,5
Tarragona 66 4 6,1 14 1 7,1 72 23 32 46 5 10,8
Total
685 39 5,7 80 17 21,2 631 155 24,6 375 47 12,5
Catalunya
Fuente: Elaboración propia
Como se puede observar, en los últimos cinco años hay una gran estabilidad de las plantillas
del personal judicial, los secretarios judiciales y los fiscales en Catalunya. En relación con las
vacantes, se observa que su número se distribuye de manera irregular, y afecta más a
determinadas categorías de personal y a determinados territorios. Se debe hacer notar
también que, aunque en algunos casos las vacantes supongan un porcentaje elevado sobre
las plazas de plantilla, su número en términos absolutos es reducido. Esto supone, por una
5
Datos estadísticos Administración de Justicia. Departament de Justícia, Generalitat de Catalunya
6
Datos de la Memoria de la Fiscalía de Catalunya 2012
7
En las plazas vacantes no se contabilizan excedencias ni licencias
8
Las plazas del TSJ y de la Fiscalía de Catalunya se contabilizan en Barcelona
9
Plazas de plantilla orgánica adscritas a la Fiscalía de Catalunya y a la Fiscalía provincial de
Barcelona. No incluye el Fiscal Superior de Catalunya.
Pág 14parte, que cubrir las plazas vacantes no representa un problema especialmente grave -al
menos desde un punto de vista cuantitativo- y, de otra parte, que las medidas destinadas a
facilitar que se puedan cubrir las vacantes se deben prever y aplicar con la flexibilidad
suficiente, para adecuarlas a la realidad de cada colectivo y de cada territorio.
Para explicar la producción de vacantes se debe tener en cuenta, entre otros factores (como
las jubilaciones y otras bajas) la alta movilidad de personal que existe, que conduce a una
rotación que en algunos casos es muy elevada y llega a comportarse también, aparte de
desplazamientos temporales en la provisión de plazas, disfunciones y problemas para una
buena prestación del servicio. La tasa de rotación presenta igualmente una distribución
irregular y, en general, se puede decir que es más elevada en los colectivos de secretarios
judiciales, fiscales y jueces10.
Las vacantes producidas se han cubierto tradicionalmente mediante la contratación de
suplentes y sustitutos11, a partir de una lista previa elaborada para cada colectivo (jueces,
magistrados, fiscales y secretarios judiciales), de carácter anual, gestionada básicamente
por el TSJC y el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), en el caso de los jueces y
magistrados, por la Fiscalía de Catalunya y el Ministerio de Justicia en el caso de los
fiscales, y por el TSJC y el Ministerio de Justicia en el de los secretarios judiciales. La
designación de sustitutos se ha empleado también tradicionalmente para cubrir bajas (por
licencias de maternidad o por enfermedad de larga duración) y para reforzar los órganos
correspondientes cuando así se decidía por exigencias de la carga de trabajo. Las listas de
sustitutos se forman a partir de concursos públicos, convocados normalmente cada año, en
los que pueden participar las personas que reúnan las condiciones para ingresar en las
carreras correspondientes. Una vez resuelto el concurso de méritos según el baremo
correspondiente, las personas seleccionadas son llamadas para cubrir interinamente las
plazas vacantes o las bajas de larga duración que se produzcan, o bien para reforzar los
10
Por ejemplo, en la Memoria de la Fiscalía de 2013 se cita expresamente el caso de la Fiscalía
provincial de Girona, donde en los últimos 9 años han cesado 55 fiscales titulares por traslado
voluntario (sobre una plantilla de 44 fiscales en total).
11
En los últimos años, no obstante, a causa de cambios de regulación de la carrera judicial (por
ejemplo, la desaparición del ascenso forzoso a magistrado, con cambio obligatorio de destinación),
de desfases entre la creación de órganos judiciales y el número de nuevos jueces de ingreso en la
carrera judicial y por motivos de ahorro presupuestario, la contratación de sustitutos para cobrir
vacantes, especialmente en los col·lectivos de jueces y magistrades, ha disminuido notablement. La
LO 8/2012, de 27 de Diciembre
Pág 15órganos con más carga de trabajo. Los nombramientos se realizan por periodos temporales
limitados y dentro del año judicial correspondiente, aunque con posibilidad de prórroga hasta
cubrir la vacante con un titular, hasta la reintegración del titular en la plaza de la que causó
baja o hasta que finalice el refuerzo.
A partir, sin embargo, de una modificación de la LOPJ en 201212, y básicamente por razones
de ahorro presupuestario, se ha modificado el sistema de sustituciones de jueces y
magistrados, recurriendo principalmente a la sustitución interna frente a la externa. El
mecanismo de sustitución varía según ésta sea de larga o corta duración. En caso de larga
duración, se opta principalmente por las comisiones de servicios previamente ofertadas
entre los miembros de la carrera judicial. El resto de plazas o las que en su caso se
produzcan como consecuencia de las comisiones de servicios con relevo de funciones, se
cubren mediante: 1) jueces y magistrados en activo que voluntariamente quieran formar
parte de los planes de sustituciones (con una retribución complementaria); 2) jueces de
adscripción territorial13; 3) jueces en expectativa de destino (que son nombrados adjuntos del
jueces de adscripción territorial); 4) jueces en prácticas y, si es necesario, 5) jueces del
mismo partido u órgano colegiado judicial. Igualmente, para completar sala en las
Audiencias Provinciales y en los TSJ, se prevé llamar a otros magistrados del mismo órgano
e incluso de otros órganos judiciales que voluntariamente se presten, jueces de adscripción
territorial, magistrados de la misma jurisdicción en el territorio que tengan menos carga de
trabajo e incluso, forzosamente, magistrados del mismo órgano, según un turno
determinado. El nuevo sistema intenta, pues, establecer las sustituciones, para cubrir
vacantes, bajas, licencias, situaciones de servicios especiales u otras causas que las
justifiquen, mediante los propios miembros de la carrera judicial en servicio, y sólo se prevé
recurrir a personas externas, de manera expresamente calificada como excepcional, cuando
no es posible cubrir las vacantes o, en general, las bajas, a través de los métodos
12
LO 8/2012, de 27 de Diciembre, art. 199 y 200 (magistrados suplentes), y art. 210 a 215 (jueces
sustitutos). El régimen del refuerzo también se modificó, en el mismo sentido de aprovechar al
máximo el personal de carrera ya existente (art. 216 bis a 216 bis 4).
13
La LO 8/2012, de modificación de la LOPJ, previó la creación de plazas de jueces de adscripción
territorial en cada TSJ, en el ámbito provincial. El presidente del TSJ designa los jueces de
adscripción territorial para realizar sus funciones en las plazas vacantes o en las que su titular esté
ausente (art. 347 bis LOPJ).
Pág 16anteriores.
Tabla 4
Evolución de la plantilla de jueces y magistrados en Catalunya
2009 2010 2011
Magistrados suplentes14
45 44 54
Jueces sustitutos14 208 197 189
Secretarios judiciales sustitutos15 236 203 182
Fiscales sustitutos16 -- 50 22
Fuente: Elaboración propia
Por otra parte, se debe considerar la posibilidad de que se puedan producir algunas bajas en
colectivos de jueces, magistrados, fiscales y secretarios judiciales, al igual que en otros
cuerpos estatales, con motivo de la creación de un nuevo estado. Este hecho puede
depender de muchos factores, de difícil ponderación, pero entre éstos puede contar
probablemente de manera significativa la relación que se mantenga en el futuro con el
cuerpo español de origen. Esta relación no depende sólo del nuevo Estado catalán, sino
también, con igual peso, de la posición que quiera mantener el estado español. Por parte
catalana, sería muy recomendable que se anunciara claramente la voluntad de hacer
compatible la incorporación al cuerpo correspondiente del nuevo Estado catalán y la
permanencia en el cuerpo español de origen, manteniendo, además, los derechos que se
hayan adquirido, incluida, naturalmente, la posibilidad de concursar a las plazas que se
ofrezcan. En efecto, la incorporación de estos profesionales a los cuerpos correspondientes
del Poder Judicial y de la Administración de Justicia de Catalunya debería hacerse
14
Fuente: Plan Nacional de Estadística Judicial
15
Fuente: Memorias del TSJ de Catalunya
16
Fuente: Memorias de la Fiscalía (2012) y datos de la Fiscalía provincial de Barcelona (2013)
Pág 17respetando las categorías y los derechos adquiridos en el poder judicial y la Administración
de Justicia española, y con la posibilidad de regresar a su país. La pasarela entre las dos
Administraciones de justicia, al menos para el personal que se incorporara inicialmente a la
catalana procedente de la española, debería ser objeto de una minuciosa regulación entre
las dos partes, que garantizara, durante este periodo, que estuviera abierta y en qué
condiciones lo estaría, al objeto de respetar los derechos profesionales de las personas
afectadas. Esta es, naturalmente, una cuestión que no se puede abordar adecuadamente
sin la colaboración y el acuerdo entre las dos partes. Pero incluso en caso de que este
escenario de colaboración no fuera posible, el nuevo estado catalán podría hacer un
ofrecimiento unilateral en este sentido, comprometiéndose a incorporar a las personas
procedentes de la Administración de Justicia española con los derechos que hayan
adquirido.
En el examen de la posibilidad de que se produzcan vacantes para la creación de un nuevo
estado en Catalunya se debe tener en cuenta igualmente el factor del arraigo. Este factor
debe considerarse no sólo en relación con aquellas personas que han nacido en Catalunya
o que han pasado aquí una parte extensa de su vida, sino también con aquellas que, incluso
con menos tiempo de residencia, se han asentado y han establecido múltiples vínculos de
carácter personal, familiar y social, además de los profesionales. Es muy difícil medir el
impacto que puede tener el factor de arraigo de las personas, porque no existe información
estadística específica de los elementos que influyen respecto de las personas implicadas; y
además, incluso si se dispusiera de esta información objetiva, resultaría muy difícil valorar
los efectos de calcular la probabilidad de que se produjeran bajas o vacantes. Sin embargo,
resulta bastante claro que cuanto más alto sea el arraigo, menos probabilidades existen de
abandonar el puesto de trabajo en el territorio; que hay más arraigo cuantos más vínculos
personales, familiares, sociales y profesionales existen en el territorio y que estos vínculos
son normalmente más amplios y más intensos cuanto más tiempo se reside. Por tanto, en
términos generales, cuantos más años de residencia y de ejercicio profesional en Catalunya,
probablemente más profundo será el arraigo. Si a este factor se une un trato respetuoso de
los derechos profesionales adquiridos y una voluntad de entendimiento con el Estado
español para mantener abierta una pasarela entre las dos Administraciones de justicia, al
menos para las personas inicialmente afectadas, no resulta demasiado atrevido decir que,
probablemente, el número de profesionales que decidieran voluntariamente causar baja de
la nueva Administración de Justicia catalana fuera reducido o, en todo caso, se moviera
Pág 18dentro de unos márgenes cuantitativos perfectamente asumibles (especialmente en una
Administración de Justicia acostumbrada a gestionar un número significativo de vacantes).
Per hacer frente a las vacantes (y a las bajas de larga duración) que se puedan producir, por
cualquier motivo, durante el periodo transitorio, habría que tomar las medidas adecuadas,
que garanticen el normal funcionamiento de la Administración de Justicia y, por otra parte,
no comprometan su futuro, ni en cuanto al diseño del modelo ni a la calidad del personal del
que se dotará.
De entrada, habría que minimizar las vacantes que se puedan producir con motivo,
específicamente, de la constitución del nuevo estado en Catalunya. Ya se ha dicho que el
ideal consistiría en llegar a un acuerdo con el Estado español para permitir que los
profesionales que se incorporaran a la nueva Administración de Justicia de Catalunya
pudieran mantenerse en las carreras de origen y, por tanto, tuvieran abierta la posibilidad de
concursar a las plazas que se ofrecieran. Para el caso de que este acuerdo no fuera posible,
al menos de entrada, la nueva Administración de Justicia de Catalunya podría ofrecer la
incorporación de estos profesionales, con los derechos que tienen reconocidos en las
carreras de origen, y con el compromiso de mantener abierta esta posibilidad de pasarela si
el Estado español se aviene a negociar en el futuro.
Este ofrecimiento de incorporación podría extenderse incluso a las personas que están
destinadas a órganos judiciales de fuera de Catalunya, que podrían pasar a formar parte, en
las mismas condiciones, de la nueva Administración de Justicia de Catalunya. Este
ofrecimiento podría quedar abierto durante un tiempo, a valorar, que podría extenderse
incluso más allá del periodo transitorio. En todo caso, esta cuestión debería ser objeto de
regulación legal por parte de Catalunya, aplicando el acuerdo que se hubiera establecido
con el Estado español, si existe, o bien estableciendo unilateralmente los términos de la
incorporación y la previsión de un futuro acuerdo con el Estado español.
Las vacantes que resultaran podrían ser cubiertas mediante los métodos previstos en la
legislación actualmente vigente, y recurriendo igualmente, si es necesario en mayor medida
que en la actualidad, al método tradicional de los suplentes y sustitutos y extendiendo, en su
caso, esta figura a los demás colectivos. En la gestión de este mecanismo, en relación con
los jueces y magistrados, tendrían un papel fundamental los órganos a los que se atribuyera
provisionalmente el gobierno del poder judicial durante este periodo, en los términos que se
Pág 19examinan en el apartado 4 de este informe (fundamentalmente, la Sala de Gobierno del TSJ
y una comisión mixta Sala de Gobierno del TSJ y Govern); en relación con los fiscales, una
comisión mixta de la Fiscalía y el Departamento de Justicia; y en relación con los secretarios
judiciales, el Departamento de Justicia.
En todo caso, la aplicación de estos métodos debería ser suficiente para poder cubrir las
vacantes que se puedan producir, por cualquier motivo, durante el periodo transitorio. En
ese momento, efectivamente, no debería haber problemas para disponer del personal
judicial necesario en Catalunya incluidas las vacantes, las bajas y los refuerzos-. Para
garantizarlo, habría que asegurar que la lista de suplentes y sustitutos fuera suficientemente
amplia para cubrir en última instancia las necesidades de personal que se presenten. El
recurso a estos métodos, conocidos ya hoy, evitaría tomar decisiones apresuradas sobre el
personal judicial, que, como se ha dicho más arriba, pudieran condicionar la futura
Administración de Justicia de Catalunya, tanto con respecto al modelo como también al
personal que la forme.
3.3. Provisión de personal de la
Administración de Justicia
El personal de la Administración de Justicia actual en Catalunya está formado por varios
cuerpos estatales (gestores, tramitadores y personal de auxilio, así como los médicos
forenses) que, sin embargo, gestiona la Generalitat, a quien corresponde establecer los
mecanismos adecuados para cubrir provisionalmente las vacantes y las bajas que se
producen. Estas vacantes se cubren provisionalmente, hasta el correspondiente concurso,
mediante personal interino, que es nombrado con este carácter a partir de las bolsas de
interinos que, para los diversos colectivos, se crean y se gestionan por parte del
Departamento de Justicia del Govern de la Generalitat.
Por estos motivos, no se debe esperar que en caso de creación de un nuevo estado en
Catalunya se pudieran producir problemas especiales que comprometieran la posibilidad de
cubrir las necesidades de personal. El actual sistema de sustituciones a través de interinos,
con la formación de las bolsas correspondientes con una dimensión adecuada, debería ser
suficiente para cubrir las vacantes y las bajas que pudieran producirse, así como, si fuera
Pág 20necesario, reforzar también los órganos que lo necesitasen. Y todo ello a la espera de poder
abordar y resolver adecuadamente los problemas de gestión de personal que padece hoy la
Administración de Justicia en Catalunya, motivados especialmente por la existencia de
cuerpos estatales, que, dada la procedencia geográfica de los opositores y la situación de
las plantillas a las diversas comunidades autónomas, genera en Catalunya una muy alta
rotación de personal y un alto porcentaje de vacantes, como se muestra en el siguiente
cuadro:
Tabla 5
Personal de la Administración de Justicia (plantilla e interinos),
por territorios (2013)
Médicos
Gestores Tramitadores Personal auxilio
forenses
Total Interinos Total Interinos Total Interinos Total Interinos
N % N % N % N %
Barcelona 134 39 29,1 1.677 287 17,1 2.495 488 19,5 1.082 445 41,1
Girona 28 8 28,6 220 68 30,6 325 156 47,7 167 129 77,2
Lleida 17 3 17,6 116 24 20,5 144 36 24,8 80 49 61,2
34
Tarragona 8 23,5 228 72 31,4 353 131 37 174 122 70,1
Total
213 58 27,2 2.241 463 20,6 3.317 846 25,5 1.503 786 52,3
Catalunya
Fuente: Departament de Justícia, Generalitat de Catalunya (Diciembre de 2013)
Addicionalmente, habría que considerar la posibilidad de que se incorporaran a la
Administración de Justicia catalana personas que formen parte de los colectivos
correspondientes de la Administración de Justicia española, como se ha contemplado
también en el caso del personal judicial. En este sentido, sería deseable llegar a un acuerdo
Pág 21con el Estado español para regular adecuadamente esta pasarela, que debería respetar los
derechos adquiridos por las personas. En defecto de acuerdo, el nuevo Estado catalán
podría admitir unilateralmente esta posibilidad, regulándola adecuadamente.
3.4. Medios materiales
Los medios materiales, incluidos los informáticos, que requiere la Administración de Justicia
para su funcionamiento dependen ya en la actualidad de la Generalitat de Catalunya. Por
este motivo, en un eventual proceso de creación de un nuevo estado no debería haber
ningún problema para asegurar su continuidad. En especial, el hecho de que el
equipamiento y la red informática de la Administración de Justicia dependan también de la
Generalitat conlleva que no debiera haber problemas técnicos ni para la tramitación de los
procedimientos judiciales ni para el funcionamiento de los diversos órganos, que seguirían
contando con los medios actuales.
3.5. Cuentas y depósitos judiciales
Los depósitos y las consignaciones judiciales que se realizan en el marco de los diversos
procedimientos son ingresados en una cuenta especial (llamada "cuenta de depósitos y
consignaciones"), que gestiona actualmente el Banco de Santander, por designación del
Ministerio de Justicia.
Una vez constituida una Administración Judicial propia de Catalunya, sería necesario, en
primer lugar, determinar, por parte del Govern, la entidad bancaria que debería gestionar los
depósitos y consignaciones, partiendo del criterio de mantener, durante el periodo transitorio
y hasta la regulación definitiva de la cuestión, el sistema actualmente vigente (que se basa
esencialmente en el establecimiento de una sola cuenta de depósitos y consignaciones y la
designación, mediante concurso, de la entidad bancaria que debe gestionar la cuenta).
Y, en segundo lugar, habría que reclamar a la entidad gestora de la cuenta de depósitos y
consignaciones del Estado español la transferencia de los fondos afectados a los
procedimientos que estén conociendo los órganos judiciales catalanes. En esta tarea habría
que esperar la colaboración del Estado español y de la entidad bancaria que gestione la
Pág 22cuenta, sin ningún tipo de obstáculo, dado que se trata de dinero de particulares que están
litigando ante órganos judiciales de Catalunya.
3.6. Registros. Cooperación y auxilio judicial
El normal funcionamiento de la Administración de Justicia requiere el acceso a determinados
registros y archivos. Un primer bloque de registros lo forman aquellos que se circunscriben al
ámbito judicial y sirven fundamentalmente para la comunicación entre los órganos judiciales
y, en su caso, para facilitar la información que contienen a otros órganos de las
administraciones públicas (en especial, los cuerpos de seguridad), para que éstos puedan
ejercer adecuadamente sus funciones. En este primer bloque figuran:
el Registro de penados
el Registro central de protección de víctimas de violencia doméstica
el Registro de medidas cautelares, requisitorias y sentencias no firmes
el Registro central de rebeldes civiles
el Registro de sentencias de responsabilidad penal de los menores
Estos cinco registros se integran hoy en el Sistema de Registros Administrativos de Apoyo a
la Administración de Justicia17 (SIRAJ), que gestiona el Ministerio de Justicia y al que tienen
acceso los órganos judiciales, el Ministerio Fiscal, los cuerpos de seguridad (incluida los
Mossos d’Esquadra como policía catalana) y otros órganos y servicios de las comunidades
autónomas con competencia en los diversos ámbitos de cada registro, según se detalla en la
normativa que los regula (RD 95/2009, ya citado).
El acceso a estos registros, con respecto al menos a las personas con residencia en
Catalunya y a los hechos producidos en Catalunya, debería garantizarse durante el periodo
transitorio, a la espera de poder diseñar un sistema propio de información y registros de
apoyo a la nueva Administración de Justicia de Catalunya. Esto requeriría mantener abierto
el acceso a estos registros, en el ámbito que corresponda, por parte de los órganos
17
Regulado por el RD 95/2009, de 6 de Febrero, modificado por el RD 1611/2011, de 14 de
novembre.
Pág 23judiciales y otros órganos y administraciones de Catalunya, al menos para la información
anterior a la creación del nuevo estado y que fuera relevante para los procedimientos que se
siguieran ante los nuevos órganos judiciales de Catalunya. Para facilitar este acceso sería
muy deseable que se celebrara un acuerdo entre las dos partes, que podría incluir también
el marco de colaboración futura entre las dos administraciones de justicia y, especialmente,
la comunicación recíproca de información de interés judicial, en los dos sentidos. En todo
caso, desde el Govern de Catalunya se debería empezar a diseñar e implantar un sistema
propio de información y de registro de datos de interés judicial desde el primer momento,
nutriéndolo con la información disponible y la que se genere a partir del momento de la
constitución del nuevo estado.
En segundo lugar, se debe considerar un amplio conjunto de registros que, si bien se sitúan
fuera del ámbito judicial, tienen un gran relieve en las actuaciones de la Administración de
Justicia. Así, entre otros:
el Registro Mercantil
el Registro público concursal
el Catastro
las bases de datos tributarias de la Agencia Estatal de Administración Tributaria
(AEAT)
las bases de conductores y vehículos de la Dirección General de Tráfico (DGT)
la base del DNI de la Policía Nacional
la Seguridad Social
el registro de prestaciones de desempleo
los archivos notariales de poderes de representación procesal
La consulta de estos registros, bases de datos y archivos por parte de los órganos judiciales
se realiza hoy a través de un portal informático, el Punto Neutro Judicial (PNJ), que los
conecta con otras administraciones y entidades, ofreciéndoles el acceso a la información
que necesitan en sus actuaciones, en los términos previstos en cada caso. Además, a través
del PNJ se canalizan también otros servicios de apoyo a los órganos judiciales y de
comunicación entre ellos y con otras administraciones y entidades (estadística judicial,
Pág 24gestión gubernativa, depósitos y consignaciones, embargos, tasas judiciales, comunicación
de exhortos, entre otros). Sería conveniente, por tanto, a fin de asegurar el mismo nivel de
apoyo que hoy reciben los órganos judiciales, que éstos pudieran mantener el acceso al
PNJ, especialmente con respecto a los registros y archivos públicos con información
relevante para los procedimientos que conocen, en relación con las personas de nueva
nacionalidad catalana y con los bienes radicados en Catalunya. Todo ello, a la espera de
que se puedan organizar los nuevos registros y archivos propios y un nuevo sistema propio
de comunicación y acceso de la Administración de Justicia.
Deben considerarse igualmente una serie de registros relevantes para las actuaciones
judiciales, pero que no están integrados hoy en la red del PNJ. Así, especialmente, el
Registro de la Propiedad y el Registro de últimas voluntades. En estos casos, se trataría de
mantener el mismo canal de comunicación que existe en la actualidad.
La cuestión del acceso debe distinguirse claramente de la de la propia existencia de estos
registros y archivos y su creación en el marco de un nuevo Estado catalán, deseablemente a
partir del trasvase de la información que se contiene que corresponde a personas de
nacionalidad catalana, en hechos sucedidos en Catalunya o bienes radicados en territorio de
Catalunya. Esta última es una cuestión que pertenece a la sucesión de Administraciones y
que debería formar parte de este proceso. Como ya se dijo en el informe de este Consejo
sobre la distribución de activos y pasivos 18 , la Convención de Viena de 1983 sobre la
sucesión de Estados en materia de bienes, archivos y deudas, establece que el estado
predecesor ha de transferir al estado sucesor la parte de sus archivos que se refiera y que
sea necesaria para su administración normal, lo que incluiría todos los que aquí se han
mencionado. A pesar de que la Convención no ha entrado aún en vigor, refleja con claridad
la conciencia de la comunidad internacional sobre el carácter obligatorio que tiene la
transferencia de los archivos que son necesarios para el funcionamiento del nuevo estado.
En todo caso, un nuevo Estado catalán independiente debería dotarse necesariamente de
los instrumentos registrales que fueran necesarios para ejercer sus funciones y para
garantizar la seguridad del tráfico jurídico y económico. Cuestión diferente, como se ha
dicho, es el acceso de los órganos judiciales a la información contenida en estos registros.
Este acceso, hoy directo en la mayor parte de los casos, facilita y hace más eficaz la
18
Véase el informe del CATN: “La distribución de activos y pasivos”
Pág 25actuación de la Administración de Justicia, agiliza los procedimientos y alivia las cargas de
los particulares y, en general, de las partes que intervienen. Estos beneficios se verían
disminuidos en la medida en que los órganos judiciales de la nueva Administración de
Justicia de Catalunya no pudieran disponer de un acceso directo a la información que es
relevante en los procedimientos que conocen (y que, por tanto, debiera ser aportada, en su
caso, por las partes), bien porque se cortara el actual canal de acceso, bien porque no
existieran todavía los registros propios en las diversas áreas. Por este motivo, sería
deseable llegar a un acuerdo con el Estado español para el uso de estos registros y
archivos, en la medida que sea conveniente para el funcionamiento de los órganos
judiciales, que se podría complementar recíprocamente con el acceso de los órganos
judiciales españoles a los nuevos registros y archivos que creara la Generalitat,
especialmente con la información generada a partir de la creación del nuevo estado.
Y, por último, merece una atención específica el Registro Civil. Este Registro, del que
tradicionalmente se han encargado jueces y magistrados aunque no se trata de una función
jurisdiccional, es esencial no sólo para garantizar un normal funcionamiento de la
Administración de Justicia, sino también, y sobretodo, porque recoge y da fe de
determinados hechos básicos sobre las personas (nacimiento, filiación, nombre y apellidos,
sexo, nacionalidad, matrimonio, separación, nulidad y divorcio, régimen económico
matrimonial, modificaciones de la capacidad, tutela y representación legal, declaraciones de
ausencia y muerte, y defunciones, entre otros). Al hacerlo, resulta decisivo en el normal
desarrollo de su vida civil (desde la obtención de la documentación acreditativa de la
identidad personal hasta el matrimonio y el divorcio, la filiación, la protección de personas
discapacitadas, las sucesiones hereditarias y tantas otras actuaciones). El Registro Civil, tras
la profunda reforma legislativa de la que fue objeto en el año 2011 (Ley 20/2011, de 21 de
julio), está informatizado y centralizado, contenido en una única base de datos. Se previó,
además, que su gestión, de la que se había encargado tradicionalmente la Administración
de Justicia (jueces encargados del Registro Civil en cada municipio), la llevaran a cabo
diversas oficinas: una central, las oficinas consulares, y unas oficinas generales del Registro
Civil creadas en cada Comunidad Autónoma, con la participación de la propia Comunidad si
tenía competencias ejecutivas en materia de registros. Se ha anunciado formalmente, no
obstante, que esta nueva estructura, antes incluso de entrar en vigor, se modificará de
manera radical, encargándose llevar el Registro Civil a los Registradores de la Propiedad y
Mercantiles que tengan a su cargo las oficinas del Registro Mercantil (RDL 8/2014, de 4 de
Pág 26julio19). Mientras tanto, hasta que esta nueva organización no se implante, se prevé que los
jueces y magistrados actualmente encargados del Registro Civil continúen desarrollando sus
funciones.
Todo esto significa que la necesaria asunción del Registro Civil por el nuevo Estado catalán
puede partir de una situación especialmente compleja, dependiendo del momento en que se
encuentre el proceso de transformación del sistema actual. Dos son las dificultades
fundamentales que se pueden presentar: por un lado, las derivadas de la centralización
informática del nuevo registro, que sustituye al formato físico (libros del Registro) y de base
local (oficinas del Registro de los municipios). Esto implica que la Oficina Central debería
facilitar en Catalunya la información que se ha registrado (al menos, a partir de la
implantación del nuevo sistema informatizado, ya que el anterior consta en formato físico y
está localizado en el territorio); y, de otra parte, las dificultades derivadas del sistema de
gestión del Registro que esté vigente en ese momento (a cargo de registradores o aún de
jueces y magistrados, u otro, y el régimen transitorio que se haya establecido). En este
sentido, y sin perjuicio de que se puedan introducir los cambios que se consideren
convenientes, sería recomendable mantener el sistema en vigor en el momento, a la espera
de que el legislador catalán decida el modelo de Registro Civil de Catalunya. En todo caso,
si el proceso de implantación del nuevo sistema de gestión, a cargo de los Registradores
Mercantiles y de la Propiedad, no hubiera superado todavía el punto crítico de regreso, sería
aconsejable mantener de momento el sistema tradicional de gestión por parte de los jueces
encargados del Registro a nivel municipal.
A la vista de la trascendencia del Registro Civil para la vida de las personas y de la
complejidad de la situación en que se encuentra su gestión, resultaría necesario llegar a un
acuerdo con el Estado español para producir un trasvase rápido y eficiente de la
información, en beneficio de todas las personas.
19
De hecho, el RDL 8/2014, en sus DA 19 a 24 sólo prevé una prórroga en la entrada en vigor de la
Ley 20/2011, en aquellas partes que aún no lo hubieran hecho, hasta el 15 de Julio de 2015, y dirige
un mandato al Gobierno para que en este tiempo promueva una modificación de la Ley de 2011 que
establezca el nuevo sistema de llevar el Registro Civil, según los criterios generales que determina
el mismo RDL, que se han indicado.
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