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informe de política
Sinergias y trade-offs
entre las políticas de rescate
y recuperación económica
frente a la COVID-19 y la resiliencia
climática de los sistemas agroalimentarios
en América Latina
Informe de política
Sinergias y trade-offs entre las políticas de rescate y recuperación económica
frente a la COVID-19 y la resiliencia climática de los sistemas agroalimentarios en
América Latina
Trabajo realizado bajo la dirección de la Alianza para la Resiliencia Climática Rural
Autores: Orjuela, G., Cavassa, M., Nallar, L., Acevedo, C.
Introducción
Los sistemas agroalimentarios y los medios el PIB regional se reducirá en 9,1% en 2020
de vida rurales dependen más que nunca y el PIB per cápita retrocederá a niveles del
de que los gobiernos concilien la tensión 2010. En este contexto, las comunidades
entre el rescate y la recuperación económi- rurales se encuentran dentro de los sec-
ca y la resiliencia climática rural. Aunque la tores más vulnerables ante los efectos de
pandemia de la COVID-19 y la crisis climá- la pandemia. La pobreza rural es mayor al
tica difieren en sus causas, ambas afectan 40%, el empleo en actividades agropecua-
los sistemas agroalimentarios y requieren rias en América Latina es del 17%, con una
de soluciones conjuntas. Sin embargo, alta informalidad, estacionalidad del trabajo
existe una creciente preocupación en la y una alta proporción de trabajadores fami-
sociedad acerca de si la recuperación a liares, lo cual implica mayores riesgos de
la crisis económica y social comprome- pérdida de empleo y mayores barreras para
te los objetivos de resiliencia climática la extensión de la seguridad social (CEPAL,
rural y el logro de las metas nacionales 2020).
de mitigación.
¿Implementar políticas de rescate y re-
En respuesta a la pandemia, los países en- cuperación económica durante la pande-
focaron sus recursos para mejorar sus sis- mia de la COVID-19 implica renunciar a
temas de salud, implementar medidas de políticas ambientales y climáticas? ¿Las
aislamiento y mitigar los impactos econó- políticas económicas que contribuyan a
micos y sociales. Obstáculos como la baja resiliencia climática pueden impulsar el
cobertura de los sistemas de protección rescate y la recuperación? Este informe
social, la alta informalidad económica y los de política sintetiza los resultados de un es-
altos niveles de deuda pública perjudican tudio que analizó 11 tipos de políticas públi-
la capacidad de respuesta, efectividad de cas de rescate y recuperación económica
las políticas públicas y las prioridades de (Cuadro 1) en el contexto de la COVID-19
inversión. Particularmente, los paquetes de y su influencia en la resiliencia cllimática de
medidas incrementarían la deuda pública los sistemas agroalimentarios, así como de
en más del 55% del PIB promedio y eleva- los principales factores que podrían afectar
rían el déficit a -8,4% del PIB promedio, su la resiliencia climática en los próximos años
nivel más deficitario desde 1950. y el cumplimiento de las metas de mitiga-
ción en América Latina.
Así mismo, la pandemia representa la peor
contracción económica para América Lati-
na en el último siglo. La CEPAL estima que
Cuadro 1. Once tipos de políticas para el rescate y la recuperación económica
1. Apoyo de liquidez para hogares 5. Inversión en infraestructura 10. Diversificación de cultivos
2. Apoyo de liquidez para empresas 6. Actividades turísticas internas y sustitución de insumos
3. Regulación de precios de 7. Acceso a crédito agropecuario 11. Sistemas de monitoreo
alimentos e insumos agropecuarios 8. Acceso a mercados y alertas tempranas
4. Apoyo a emprendimientos nuevos 9. Coordinación entre actores de sanidad
Principales resultados Ejemplos de sinergias
● Políticas de diversificación de cultivos y
● En términos generales, las 11 políticas
sustitución de insumos agropecuarios tie-
para el rescate y la recuperación econó-
nen un mayor potencial de favorecer el
mica no consideran explícitamente objeti-
rescate y la recuperación económica si se
vos de resiliencia climática rural.
complementan con prácticas de resilien-
cia climática. Este tipo de política mejora
● En general, las políticas económicas con-
el ingreso de los agricultores al no depen-
dicionadas a objetivos de resiliencia cli-
der de un solo cultivo ni de insumos ex-
mática rural tienen un mayor impacto en
ternos. Cuando las prácticas agrícolas se
el rescate y la recuperación económica en
complementan con una agricultura más
América Latina, según la percepción de
resiliente, genera beneficios adicionales
expertos de la región. Esto sugiere que
como mayor productividad, menores ries-
8 de 11 políticas tienen la posibilidad de
gos de contaminación y degradación, in-
generar sinergias entre las políticas eco-
cremento en la demanda de mano de obra
nómicas y la resiliencia al clima para una
y acceso a mercados especiales con posi-
recuperación sostenible (Figura 1). Tam-
bilidades de mayores ingresos.
bién es posible que los trade-offs sean
por restricciones presupuestales y no por
● Las políticas de apoyo a emprendimien-
cambios en las prioridades de los indivi-
tos nuevos contribuyen más al rescate y la
duos.
recuperación económica cuando se consi-
deran objetivos de resiliencia climática. El
● Los hallazgos de estudios previos de-
apoyo a emprendimientos impacta positi-
muestran que es posible conciliar objeti-
vamente la creación de puestos de trabajo
vos de política económica y climática, al
y la producción de bienes y servicios. Al
menos desde las preferencias de indivi-
condicionar estas políticas a modelos de
duos. Este estudio avanza en esta línea
negocio sustentables se contribuye a in-
y demuestra que en un contexto de crisis
crementar la productividad agrícola, redu-
sanitaria y económica los objetivos de res-
cir el consumo de fertilizantes y reducir el
cate y recuperación económica no se so-
riesgo ante eventos climáticos a través de
breponen a objetivos de resiliencia climá-
con procesos de producción limpia, don-
tica rural. Es decir, las posibles sinergias
de los productores puedan monitorear las
percibidas por actores gubernamentales y
condiciones climáticas, mejore la optimi-
de la comunidad científica se asocian con
zación en el uso del agua, y la prevención
impactos positivos en el rescate y la recu-
de plagas y enfermedades,.agrícola, re-
peración económica.
ducir el consumo de fertilizantes y reducir
el riesgo ante eventos climáticos.Figura 1. Percepción de gobiernos y comunidad científica del impacto promedio de las políticas condi-
cionadas a objetivos de resiliencia climática en el rescate y la recuperación económica
Cada punto representa la respuesta de un expertos. Los Gobiernos perciben un mayor impacto económico
promedio cuando las políticas se condicionan a resiliencia climática.
Ejemplos de trade-offs Diferencias de resultados
por tipo de organización
● El impacto percibido de las políticas de
liquidez a hogares en rescate y recupe-
ración económica puede ser menor si se ● En 3 de los 11 tipos de políticas hay di-
condiciona a objetivos de resiliencia cli- ferencias en el impacto percibido por
mática. Aunque la focalización ayuda a expertos según el tipo de organización
que la transferencia en gasto incremente a la que pertenecen (Figura 2). Políticas
el efecto multiplicador de la política, con- de coordinación entre actores condicio-
dicionamientos de otro tipo puede reducir nada a programas de agricultura sos-
el número de beneficiarios. Cabe destacar tenible y a mercados especiales favo-
que el gasto en transferencia de liquidez recería la generación de ingresos para
a hogares fue entre 10 y 40 % del gas- pequeños productores. Sin embargo,
to total que incurrieron los países para el expertos de organismos gubernamen-
rescate de la economía. tales perciben trade-offs si estas polí-
ticas se condicionan ya que se podría
reducir el alcance de la política al limitar
los beneficiarios, por ejemplo.Figura 2. Trade-offs y sinergias entre las políticas de rescate y recuperación económica y la resiliencia al clima según tipo de organización La comunidad científica se compone de academia, centros de pensamiento y de investigación nacionales e internacionales. Obstáculos a la resiliencia climática rural y la contribución determinada a nivel nacional en el largo plazo ● Los factores que más afectarán la resi- tricciones presupuestales para programas liencia climática de los sistemas agroa- considerados como no prioritarios por los limentarios son i) la voluntad política de gobiernos. los países, ii) la reducción del espacio fiscal para la inversión en adaptación y ● El cumplimiento de la contribución deter- iii) la capacidad para el diseño e imple- minada a nivel nacional puede verse obs- mentación de políticas climáticas (Figura taculizado principalmente por la necesi- 3). Percibir una mayor incertidumbre so- dad de recursos públicos, los cambios en bre los resultados de las acciones afec- la agenda política, el monitoreo de cum- ta la voluntad política para implementar plimiento de las metas y la poca coordina- medidas hacia una resiliencia climática ción a distintos niveles de gobierno para el rural y la posibilidad de generar cambios cumplimiento de estos compromisos. en las prioridades de los gobiernos. Así mismo, el incremento del gasto en me- didas sanitarias y de atención a nece- sidades básica aumentó el déficit fiscal y la deuda pública, lo cual implica res-
Figura 3. Importancia de los factores que podrían afectar la resiliencia al clima en los próximos 5 años
Implicaciones de política
● América Latina tiene la oportunidad de ● La pandemia empeoró la condición fiscal
adoptar políticas de rescate y recupera- de los países ya que aumentó el gasto
ción económica que a su vez refuercen público y ocasionó una redistribución del
o mantengan la resiliencia climática ru- presupuesto hacia programas sanitarios
ral de los sistemas agroalimentarios. La y sociales. Es probable que los países
COVID-19 y la crisis climática cambian la entren en un régimen de austeridad para
capacidad de respuesta de los sistemas estabilizar sus cuentas públicas, lo cual
agroalimentarios, principalmente de los reduciría la inversión en medioambien-
pequeños productores. Este estudio de- te. Las políticas para combatir el cambio
muestra que si bien es posible conciliar climático requieren más recursos que
objetivos económicos y ambientales en un nunca y es de suma importancia insistir
contexto de crisis, continúa el reto de de- en la priorización de las asignaciones
sarrollar los mecanismos que faciliten su presupuestarias en favor de políticas di-
implementación en diferentes contextos. rigidas a fortalecer la resiliencia climática
rural. La voluntad política de los países y
● La transición hacia una economía verde y la reducción del espacio fiscal son facto-
resiliente al clima constituye una oportu- res que determinarán a futuro la resilien-
nidad para mejorar la productividad agrí- cia climática rural. Involucrar actores de
cola, el empleo y los medios de vida. Una la comunidad científica en los procesos
manera de alcanzar objetivos de resilien- de decisión gubernamentales brindaría
cia climática rural sin restringir el rescate información alternativa de cómo lograr
y la recuperación económica es definir in- una doble ganancia de las políticas de
centivos diferenciados en las políticas pú- rescate y recuperación económica que
blicas que prioricen el acceso a recursos impacten positivamente la economía y el
o beneficios que apunten a mejores prác- ambiente. La voluntad política de los paí-
ticas con el ambiente. ses y la reducción del espacio fiscal sonfactores que determinarán la resiliencia ración que impulsen la actividad agrícola
climática rural a futuro. Involucrar actores no terminen fortaleciendo modelos pro-
de la comunidad científica en los proce- ductivos insostenibles.
sos de decisión gubernamentales brin-
daría información alternativa de cómo lo- ● Si bien los sistemas agroalimentarios
grar una doble ganancia de las políticas son heterogéneos entre países y subre-
de rescate y recuperación económica giones del continente, el diseño e imple-
que impacten positivamente la economía mentación de las políticas de rescate y
y el ambiente. recuperación económica, como criterio
general, debería estar condicionado a
● La transición hacia sistemas agroalimen- la adopción de prácticas agrícolas resi-
tarios resilientes al clima comienza en el lientes y sostenibles. Por ejemplo, las
corto plazo y debe mantenerse en el me- medidas de apoyo a los productores
diano y largo plazo. Combinar políticas de agropecuarios, tales como asistencia
rescate y recuperación con objetivos de financiera y técnica (préstamos direc-
resiliencia contribuye a mejorar aspectos tos, sistemas de garantías, seguros de
económicos de la resiliencia climática. cosecha, medidas para mejorar el ac-
Sin embargo, en el mediano y largo plazo ceso a los mercados, etc.) podrían con-
es insuficiente atender únicamente esta dicionarse para apoyar la transición
dimensión. La resiliencia climática rural hacia prácticas sostenibles (diversifi-
considera también aspectos ambienta- cación de cultivos, restauración de sue-
les, socioculturales e institucionales. los, plantación de cultivos de protección
y plantas perennes, y técnicas de apro-
Recomendaciones vechamiento de los recursos hídricos).
● El impacto creciente de las amenazas
Las recomendaciones se postulan de manera
climáticas sobre los ecosistemas y los
preliminar, para debate y mayor elaboración
sistemas agroalimentarios impone con
futura.
mayor urgencia la necesidad de adoptar,
como parte de las políticas de recupera-
● Los paquetes de políticas para responder
ción económica, medidas para enfrentar
a la pandemia de la COVID-19 en América
el cambio climático aprovechando inno-
Latina son una oportunidad para impulsar
vaciones tecnológicas como los méto-
una reactivación económica sostenible y
dos para producir energía de biomasa a
a la vez fortalecer la resiliencia climática
partir de desperdicios de alimentos y co-
si se implementan políticas que apoyen
sechas, la gestión del estiércol, el apro-
los sistemas agroalimentarios hacia una
vechamiento de energías renovables, el
agricultura climáticamente sostenible.
riego por goteo, las tecnologías de in-
Esta oportunidad implica la transición de
vernadero, etc. El aprovechamiento de
modelos convencionales con baja inte-
estas tecnologías contribuiría al cumpli-
gración de estrategias de diversificación,
miento de los compromisos en materia
hacia prácticas que integren la biodi-
de NDC y también mejorará la producti-
versidad, la gestión sostenible de los
vidad, la generación de empleos verdes
suelos y la restauración de ecosiste-
y la resiliencia climática.
mas, tales como los esquemas mixtos
de agricultura y ganadería (por ejemplo,
sistemas silvo-pastoriles). Esta transición
podría configurarse desde hoy, siempre y
cuando las medidas de rescate y recupe-● La reducción de los espacios fiscales im- considerar la sustitución de subsidios a la
plica la necesidad de nuevas fuentes de producción por pagos por servicios am-
ingresos y la transición hacia una agricul- bientales a los agricultores que adopten
tura sostenible es una opción que contri- prácticas sostenibles, lo cual contribuiría a
buiría a aliviar las restricciones presupues- la resiliencia climática a la vez que podría
tarias de los países. Un conjunto creciente mejorar los ingresos de los productores.
de evidencia muestra que la inversión en
tecnologías verdes y la adopción de ● El diseño e implementación de políticas
prácticas sostenibles en los sistemas para la resiliencia climática implica una
agroalimentarios mejora la generación mayor articulación intergubernamental.
de ingresos, para los productores y De esta manera, es posible que organis-
para el fisco, además de sus beneficios mos ambientales involucren prácticas de
climáticos. Así mismo, los gobiernos po- adaptación y mitigación en políticas eco-
drían establecer la adopción de prácticas nómicas, que también se acompañe a los
sostenibles como una condición para sistemas agroalimentarios en la transición
recibir subsidios agrícolas o, mejor aún, hacia una agricultura resiliente al clima.
Metodología
● Se identificaron 236 documentos de política (leyes y decretos) emitidos por auto-
ridades nacionales de Argentina, Colombia, Perú, Guatemala y El Salvador, entre
enero y septiembre de 2020.
● Se revisaron 85 artículos científicos que describen políticas propuestas en el con-
texto de la COVID-19 para favorecer la resiliencia climática rural.
● Resultado de lo anterior, se clasificaron las medidas de política en 11 tipos de polí-
ticas públicas para el rescate y la recuperación económica (Cuadro 1).
● Se identificaron 420 expertos de 16 países de América Latina pertenecientes a cin-
co tipos de organizaciones: i) gobierno, ii) academia, iii) centros de pensamiento y
de investigación iv) nacionales e v) internacionales.
● Se obtuvo respuesta de 93 expertos: 42% de organismos gubernamentales y 58%
de la comunidad científica. Los expertos tienen conocimiento o experiencia en po-
líticas o en resiliencia.
● Se evaluó el impacto percibido de los 11 tipos de política en i) el rescate y recupe-
ración económica y ii) en resiliencia al clima de sistemas agroalimentarios, iii) los
posibles trade-offs o sinergias entre rescate y recuperación económica y resiliencia
climática, y iv) el riesgo que supone la recuperación económica para la resiliencia
climática y las metas de mitigación.Algunos derechos reservados. Este obra está
bajo una licencia de CC BY-NC-SA 3.0 IGO
© FAO, 2021
Orjuela, G., Cavassa, M., Nallar, L., Acevedo, C. 2021. Sinergias y trade-offs entre las políticas de
rescate y recuperación económica frente a la COVID-19 y la resiliencia climática de los sistemas
agroalimentarios en América Latina. Santiago, FAO and FFLA. https://doi.org/10.4060/cb2946es
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