POLÍTICAS PÚBLICAS FRENTE AL DESEMPLEO

POLÍTICAS PÚBLICAS FRENTE AL DESEMPLEO

1 POLÍTICAS PÚBLICAS FRENTE AL DESEMPLEO José Luján Alcaraz Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad Politécnica de Cartagena SUMARIO: I. POLÍTICAS PÚBLICAS, EMPLEO Y DESEMPLEO. MARCO GENERAL. II. LA EMERGENCIA DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO Y LA COORDINACIÓN ENTRE POLÍTICAS ACTIVAS Y PASIVAS. 1. La apuesta de la UE por las políticas activas de empleo. 2. La irrupción de las políticas activas de empleo en España. III. EL ESTABLECIMIENTO DEL MARCO JURÍDICO DE LAS POLÍTICAS DE EMPLEO EN EL PERIODO PREVIO A LA CRISIS. 1. La reforma laboral de 2002 y la coordinación entre políticas activas y pasivas de empleo.

2. La Ley de Empleo. 3. La Ley para la Mejora del Crecimiento y del Empleo. IV. POLÍTICAS DE EMPLEO ANTE LA CRISIS: PRIMER PERIODO 2008-2010. 1. Políticas monetarias, medidas de contingencia y sectorización de las políticas de empleo. 2. Más medidas coyunturales: la reaparición de las políticas pasivas coordinadas con políticas activas: 2.1. El Plan de retorno voluntario de inmigrantes regulado en el RDL 4/2008; 2.2. Las medidas de contingencia para el mantenimiento y el fomento del empleo y la protección de las personas desempleadas (2009-2010); 2.3. El programa temporal de protección por desempleo e inserción.

V. POLÍTICAS DE EMPLEO ANTE LA CRISIS: SEGUNDO PERIODO 2010- 2012. 1. Las reformas estructurales del mercado de trabajo. 2. La insistencia en las políticas de demanda: el fomento de la contratación indefinida. 3. La recurrente reforma del contrato para la formación y de sus incentivos económicos. 4. Nuevas medidas “coyunturales” y “urgentes”: RDL 1/2011, de 11 de febrero. 5. Crisis y transformación de las políticas activas de empleo: la Estrategia Española de Empleo. 6. La colocación: el papel de los Servicios Públicos de Empleo y la apertura a fórmulas de colaboración público-privada. VI.

CONCLUSIONES I. POLÍTICAS PÚBLICAS, EMPLEO Y DESEMPLEO. MARCO GENERAL La atención de las políticas públicas por el problema del desempleo no es nueva. Desde la crisis económica de los años setenta del pasado siglo XX la política de empleo ocupa un lugar destacado en las agendas de los gobiernos. Incluso podría afirmarse que la llamada “reforma laboral permanente”1 es buena medida la sucesiva e interminable concreción normativa de políticas públicas ideadas para hacer frente al desempleo. Aún así, en la situación actual de crisis, cuando el paro alcanza niveles terribles e inaceptables (5.639.500 personas en el primer trimestre de 2012, el 24,44% de la población activa) y es, como mucha diferencia, la principal preocupación de los 1 PALOMEQUE LÓPEZ, C., “La versión 2001 de la reforma laboral permanente”, Revista de derecho social, núm.

15, 2001, págs. 9 y ss.; “La versión 2010 de la reforma laboral permanente (La Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo)”, en GARCÍA- PERROTE ESCARTÍN, I., y MERCADER UGUINA, J.R. (Coord.), La reforma del mercado de trabajo: Ley 35/2010, 17 de septiembre, Lex Nova, Valladolid, 2010, págs. 11 y ss.

2 ciudadanos2 , resulta obligado preguntarse qué remedios están proponiendo los poderes públicos para enfrentar la situación3 . Ciertamente, en estos momentos toda política pública, cualquiera que sea su objeto o materia, es ―o debería ser―, de una u otra manera, una política frente al desempleo. No obstante, aquí se trata de revisar las decisiones producidas en un marco más concreto: el de la política de empleo entendida de acuerdo con el art. 1 Ley 56/2003, de 16 diciembre, de Empleo (LE) como aquella que tiene “por finalidad el desarrollo de programas y medidas tendentes a la consecución del pleno empleo, así como la calidad en el empleo, a la adecuación cuantitativa y cualitativa de la oferta y demanda de empleo, a la reducción de las situaciones de desempleo y a la debida protección en las situaciones de desempleo” 4 .

Conviene no olvidar, además, que, así entendida, la política de empleo se diseña y proyecta en tres ámbitos o escenarios diferentes, aunque relacionados entre sí, que la estructura del Título II LE, rubricado Instrumentos de la política de empleo, distingue perfectamente: a) los mecanismos de colocación e intermediación en el mercado de trabajo, b) el fomento del empleo y la mejora de la formación y la empleabilidad de los trabajadores con carácter eminentemente preventivo (políticas activas de empleo), y, coordinada éstas, c) la protección económica de los trabajadores desempleados (políticas pasivas de empleo)5 .

De acuerdo con ello, el objeto de estas páginas es el examen y valoración de las diferentes medidas ideadas y puestas en funcionamiento por los poderes públicos en el contexto de la actual crisis económica con la doble finalidad de mejorar el acceso al empleo y permanencia de las personas desempleadas y asegurar su protección económica ante la situación de desempleo. Para ello se recuerda, en primer lugar, la relativamente moderna emergencia de las políticas activas de empleo como alternativa coordinada con las tradicionales políticas pasivas (II). Seguidamente, se estudian los hitos fundamentales de la política de empleo en el periodo previo a la crisis representados por la Ley de Medidas Urgentes para la Reforma del Sistema de Protección por Desempleo y Mejora de la Ocupabilidad, la Ley de Empleo y la Ley para la Mejora del Crecimiento y del Empleo, cuya regulación del mercado de trabajo es la 2 CIS, Barómetro de marzo 2012 [http://datos.cis.es/pdf/Es2935mar_A.pdf].

Para el dato de paro, http://www.ine.es/daco/daco42/daco4211/epa0112.pdf.

3 Una explicación resumida de la génesis y desarrollo de la actual crisis puede verse en el Informe del Parlamento Europeo sobre la crisis financiera, económica y social: recomendaciones relativas a las medidas e iniciativas que deberán adoptarse (informe intermedio) preparado por la Comisión Especial sobre la Crisis Financiera, Económica y Social [2009/2182(INI)]. También, con carácter general, DE LA DEHESA, G., La primera gran crisis financiera del siglo XXI, Alianza Editorial, Madrid, 2009; STIGLITZ, J.E., Caída libre, Taurus, Madrid, 2010; KRUGMAN, P., El retorno de la economía de la depresión y la crisis actual, Crítica, Madrid, 2009; SOROS, G., El nuevo paradigma de los mercados financieros, Taurus Madrid, 2008; NIÑO-BECERRA, S., El crash del 2010, Los libros del lince, Barcelona, 2009; TAPIA, J.

A. Y ASTARITA, R., La Gran Recesión y el capitalismo del siglo XXI. Los Libros de la Catarata, Madrid, 2011; TORRERO MAÑAS, A., La crisis financiera internacional y sus efectos sobre la economía española, Marcial Pons, Madrid, 2011; MARTÍN SECO, J.F, La trastienda de la crisis, Península, Madrid, 2010. 4 El concepto de “política de empleo” que ofrece el art. 1 LE se construye sobre la pauta que ofrecía el viejo art.1.1 Ley 51/1980, de 8 octubre, Básica de Empleo, pero con novedades sobre todo en la referencia a las Comunidades Autónomas (MONTOYA MELGAR, A. y CRISTÓBAL RONCERO, R., Comentario a la Ley de Empleo, Thomson-Civitas, Madrid, 2004, págs.

23 y ss.). 5 Con carácter general, puede verse GARCIA GIL, M. B., Los instrumentos jurídicos de la política de empleo. Aranzadi, Pamplona, 2006.

3 referencia inmediata de las reformas posteriores (III). Y finalmente, se analizan con detalle las intervenciones normativas de los poderes públicos distinguiendo a efectos sistemáticos dos periodos bien definidos: 2008-2010 (IV) y 2010-2012 (V). II. LA EMERGENCIA DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO Y LA COORDINACIÓN ENTRE POLÍTICAS ACTIVAS Y PASIVAS Durante muchos años las políticas de empleo han estado orientadas principalmente a la protección económica de los desempleados en el ámbito de la Seguridad Social, como una contingencia más que el sistema podía y debía proteger. Con el precedente del Seguro de Paro Forzoso de 1931, y sobre disposiciones anteriores reguladoras de diversos subsidios de paro (vgr.

paro tecnológico por causas económicas), la Ley 62/1961, de 22 de julio, creó un Seguro Nacional de Desempleo de cuya gestión se encargó al Instituto Nacional de Previsión. Posteriormente, el TALSS6 incorporó a la acción protectora del Sistema de Seguridad Social las prestaciones económicas en la situación de desempleo (art. 20) y, de conformidad con la Base 12ª LBSS, el Capítulo X del Título II TALSS (arts. 172 a 177) materializó su reglamentación7 .

Frente a la importancia cualitativa y cuantitativa que la protección por desempleo tenía ―y tiene― en nuestro sistema de protección social8 , a las políticas activas de empleo ha correspondido tradicionalmente un papel secundario en el que se daba prioridad al empleo como objetivo cuantitativo en lugar de a la empleabilidad de los trabajadores desempleados como objetivo cualitativo. Además, el hecho de que una misma entidad pública ―el INEM, actualmente el SEPE― sea, por una parte, el sujeto responsable del reconocimiento, pago y control de una prestación de Seguridad Social como es la protección por desempleo, y, por otra, el llamado a gestionar la política de empleo ―inicialmente en solitario, luego coordinadamente con los servicios autonómicos de empleo― puede haber contribuido en algún momento a restar eficacia a su actividad en esta segunda faceta.

En este sentido, la Exposición de Motivos que acompaña a la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo (LE) explica bien como bajo la vigencia de la LBE “la implantación de las políticas activas era muy moderada, mientras que la protección por desempleo era concebida exclusivamente como prestación económica en las situaciones de falta de trabajo”. Ciertamente, la LBE aprobada en 1980 contenía varias disposiciones generales sobre programas de fomento de empleo para grupos específicos de trabajadores y sobre formación profesional ocupacional que luego fueron desarrolladas por diversas normas, algunas de ellas todavía vigentes9 .

Sin embargo, 6 Texto articulado primero de la Ley 193/1963, de 28 de diciembre, sobre Bases de la Seguridad Social (LBSS), aprobado por Decreto 907/1966, de 21 de abril 7 Curiosamente, el TALSS no derogó la Ley 62/1961, de 22 julio. Lo haría la Ley 51/1980, de 8 octubre, Básica de Empleo, que también ordenó la derogación de la Base 12ª LBSS y del Capítulo XI del Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, que aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, que, a su vez, había reemplazado el contenido del Capítulo X Título II TALSS. 8 En datos de EUROSTAT, la cantidad destinada a políticas activas en España en 2002 fue de 4.110, 2 millones de euros, mientras que en políticas pasivas fue de 10.784,9 millones.

En 2010 ha sido destinados 7.146,4 millones de euros a políticas activas y 33.014,5 millones a protección por desempleo. 9 Como más destacadas, deben señalarse el RD 1445/1982, de 25 junio, por el que se regulan diversas medidas de fomento del empleo; RD 1451/1983, de 11 mayo, por el que en cumplimiento de lo previsto en la Ley 13/1982, de 7 abril, se regula el empleo selectivo y las medidas de fomento de empleo de los trabajadores minusválidos; RD 3239/1983, de 28 diciembre, por el que se establecen incentivos para fomentar la contratación de trabajadores mayores de 45 años; RD 799/1985, de 25 mayo, por el que se

4 faltaba en ella una expresa vinculación ―de la que en último término depende el éxito de la política de empleo― entre políticas activas y pasivas10 . Pese a todo, a la altura de 1989 la Comisión de las Comunidades Europeas identificaba entre las “grandes líneas de la política de empleo vigente en España”, “el establecimiento de acciones positivas de estímulo a la creación de empleo y de empresas”, “la ampliación y diversificación de la oferta de formación profesional (para adaptarla) a las nuevas tecnologías y a la demanda del sistema productivo”, el establecimiento de líneas de actuación tendentes al reparto de trabajo, y, sobre todo, “la extensión del sistema de protección por desempleo ligado a acciones positivas (FPO, fomento de empleo), pasando de una concepción proteccionista de carácter asistencial a un sentido más activo de la protección social y de la política de empleo”11 .

No obstante, será en los primeros años noventa del pasado siglo cuando aquella situación inicial comienza a cambiar de manera verdaderamente apreciable como resultado de decisiones normativas adoptadas tanto en el derecho interno, como en el ámbito de la Unión Europea12 .

1. La apuesta de la UE por las políticas activas de empleo Advirtiendo el desfase existente entre la evolución de una oferta de empleo en proceso de modernización a causa de los cambios tecnológicos y productivos y la evolución de la demanda, ya a la altura de 1993 el Libro Blanco de la Comisión Europea (“Crecimiento, Competitividad, Empleo, Retos y pistas para entrar en el siglo XXI”)13 avisó sobre la insuficiencia de la mera protección económica a los desempleados y consideró la educación y la formación como elementos clave “para flexibilizar el mercado de trabajo”. No obstante, sería la estrategia conjunta de lucha contra el desempleo y las bases para la elaboración de los Programas Plurianuales de Empleo acordadas en el Consejo de Essen (diciembre 1994) lo que dotaría a las políticas activas de empleo de un protagonismo que la entrada en vigor anticipada del Título VIII del Tratado de Ámsterdam decidida en el Consejo Europeo Extraordinario sobre el Empleo celebrado en Luxemburgo en noviembre 1997 confirmaría14 .

incentiva la contratación de jóvenes trabajadores; y RD 1194/1985, de 17 julio, sobre normas de anticipación de la edad de jubilación como medida de fomento del empleo. 10 Como se dijo en su momento, la LBE era, más bien, una ley básica de desempleo (ORDEIG FOS, J.M., “La nueva Ley Básica de Desempleo”, Actualidad Laboral, núm. 7, 1985). Entre otros, pueden verse las opiniones muy críticas frente a esta norma de GALIANA MORENO, J.M., “Notas sobre el nuevo régimen del desempleo”, Revista de Política Social, núm. 129, 1981, pág. 46; DESDENTADO BONETE, A., “Crisis y protección del desempleo. La evolución del sistema español", Relaciones Laborales, 1985, págs.

366 y ss.

11 COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, La política de empleo en España (Informe de base sobre instituciones, procedimientos y medidas de política de empleo), MTSS, Madrid, 1989, pág. 38. 12 Sobre este “cambio de rumbo” en las políticas de empleo puede verse, entre otros, el estudio de TORTUERO PLAZA, J.L., “La inseguridad en el empleo: causas, instrumentos y políticas legislativas”, Aranzadi Social, 1999-V, págs. 783 y ss.

13 Puede verse, por todos, MONTOYA MELGAR, A., “El Libro Blanco de la Comisión Europea y la reforma laboral española”, Revista Española de Derecho del Trabajo, núm.

68, 1994. 14 Como es sabido, en la cumbre de Luxemburgo los Estados miembros definieron los famosos cuatro pilares sobre los que había de levantarse una acción global y coordinada a corto plazo de los diversos Estados miembros en materia de política de empleo: 1) mejora de la capacidad de inserción profesional, 2) fomento del espíritu de empresa, 3) fomento de la capacidad de adaptación de los trabajadores y de las empresas, y 4) refuerzo de la política de igualdad de oportunidades. De acuerdo con ello, los primeros Planes Nacionales de Acción para el Empleo fueron aprobados en el Consejo Europeo de Cardiff celebrado en junio 1998.

Véase COMISIÓN EUROPEA, De las Directrices a la acción. Los Planes Nacionales de Empleo, Comunicación de la Comisión de 15 mayo 1998. Sobre su eficacia, puede verse el

5 En junio de 1999 la denominada estrategia de Essen recibiría un nuevo impulso en el Consejo Europeo de Colonia al comprometerse los Estados miembros a alcanzar un Pacto por el Empleo que reuniera todas las medidas de política de empleo de la Unión y contemplara de manera global las reformas económicas propuestas ya en el Consejo de Cardiff (junio 1998) en relación con necesidad de sustituir paulatinamente las políticas pasivas por políticas activas15 . Y en la misma dirección insistió poco después el Consejo Europeo de Lisboa de marzo de 2000 al definir una nueva estrategia global para el empleo de largo alcance y con el pleno empleo como meta a diez años16 .

En particular, y bajo la rúbrica “Más y mejores empleos para Europa: desarrollo de una política activa de empleo”, la conclusión 29ª, invitaba al Consejo y a la Comisión a abordar cuatro cuestiones fundamentales: a) la mejora de la empleabilidad y la reducción de las deficiencias de cualificaciones, b) la formación continua como componente básico del modelo social europeo, c) el fomento del empleo en los servicios, y d) el fomento de la igualdad de oportunidades. Asimismo, en Lisboa se acordó la revisión anual de la estrategia de empleo, lo que ha permitido su permanente actualización ―y la reiterada insistencia en la necesidad y utilidad de las políticas activas de empleo― desde los Consejos Europeos de Estocolmo (marzo de 2001) y Barcelona (marzo de 2002) hasta los celebrados por el Consejo Europeo como institución permanente de la UE desde 200917 .

Igualmente, las Directrices integradas para el crecimiento y el empleo (2005-2008) aprobadas en julio de 200518 , considerando el papel esencial que desempeñan las políticas de empleo en el marco de la Agenda de Lisboa, insistieron en la necesidad de llevar a los programas nacionales de empleo medidas para “aplicar políticas de empleo conducentes al pleno empleo, la mejora de la calidad y la productividad del trabajo y el fortalecimiento de la cohesión social y territorial”, “promover un enfoque del trabajo basado en el ciclo de vida”; “asegurar unos mercados de trabajo integradores, aumentar el atractivo del trabajo y hacer que el trabajo sea económicamente interesante para los solicitantes de empleo, entre ellos las personas desfavorecidas y las personas inactivas”, “mejorar la adecuación a las necesidades del mercado de trabajo”; “promover la flexibilidad combinada con la seguridad del empleo y reducir la segmentación del Informe de la Comisión El empleo en Europa 1998 (Empleo para todos-Todos por el empleo: transformar las directrices en acción), presentado al Consejo Europeo de Viena (diciembre 1998).

15 Sobre esta etapa puede verse, NAVARRO NIETO, F., El tratamiento de la política de empleo en la Unión Europea, CES, Madrid, 2000 16 Los documentos producidos en este periodo en http://www.consilium.europa.eu/es/presid.htm 17 En el último de ellos, celebrado los días 1-3 de marzo de 2012 en Bruselas, se fijaron cinco prioridades de actuación a nivel de la UE y de los Estados miembros previstas por la Comisión en su Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento: a) proseguir un saneamiento presupuestario diferenciado, favorecedor del crecimiento, b) restablecer la normalidad en la concesión de crédito; c) promover el crecimiento y la competitividad, c) atajar el desempleo y las consecuencias sociales de la crisis, y d) modernizar la administración pública.

Además, con el objetivo marcado en Estrategia 2020 de alcanzar una tasa de empleo del 75 %, se ha defendido también la necesidad de actuar con decisión en aspectos tales como el desempleo juvenil y las estrategias activas de integración que abarquen medidas de activación del mercado de trabajo para atajar la pobreza y la exclusión social. En particular, se concluye que “los Estados miembros deberían: redoblar esfuerzos para que los empresarios tengan mayor facilidad e incentivo para contratar trabajadores, si procede mejorando los mecanismos de fijación de salarios; suprimir los obstáculos para la creación de nuevos empleos; y aplicar políticas activas del mercado de trabajo, en particular con miras a reforzar la participación de los jóvenes, las mujeres y los trabajadores de mayor edad”.

18 Decisión del Consejo 2005/600/CE, de 12 de julio de 2005, relativa a las Directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros (DO L 205 de 6.8.2005).

6 mercado de trabajo, prestando la debida atención al papel de los interlocutores sociales”; “asegurar una evolución de los costes laborales y establecer mecanismos de fijación de salarios que favorezcan el empleo”; ampliar y mejorar la inversión en capital humano” y “adaptar los sistemas de educación y formación en respuesta a las nuevas exigencias en materia de competencias”. En fin, el papel central de las políticas activas en la Estrategia Europea de Empleo se aprecia con toda claridad en el Libro Verde de la Comisión de las Comunidades Europeas, Modernizar el Derecho laboral para afrontar los retos del siglo XXI (Bruselas, noviembre 2006)19 .

Elaborado a mitad de la pasada década ―cuando la crisis económica no era más que una amenaza en boca de unos pocos agoreros― con la finalidad de plantear un debate público en la UE sobre cómo modernizar el Derecho laboral para sostener el objetivo de la Estrategia de Lisboa, y claramente decantado por el modelo de flexiguridad en circulación desde algunos años antes (“los mercados de trabajo europeos deben afrontar el reto de conciliar una mayor flexibilidad con la necesidad de maximizar la seguridad para todos”), el Libro Verde postula “el aprendizaje permanente, que permite a los individuos mantenerse al día con respecto a las nuevas competencias solicitadas; unas políticas activas de mercado de trabajo que brinden a los desempleados y a los inactivos una nueva oportunidad en dicho mercado; y normas más flexibles en el ámbito de la seguridad social para responder a las necesidades de las personas que cambian de empleo o abandonan temporalmente el mercado de trabajo”.

Muy en particular, abiertamente se plantea si para favorecer las transiciones profesionales exigidas por el nuevo modelo productivo “merecería la pena contemplar una combinación entre una relajación de la legislación de protección del empleo y una asistencia adecuada a los desempleados, en forma de compensaciones por pérdida de ingresos (políticas pasivas del mercado de trabajo) y también mediante políticas activas del mercado de trabajo”20 .

Y, en relación con ello, “cuál puede ser la función de la Ley o de los convenios colectivos negociados entre los interlocutores sociales en el fomento del acceso a la formación y las transiciones entre las distintas formas de contratos para sostener la movilidad vertical a lo largo de una vida profesional plenamente activa”21 . Esta apuesta comunitaria sigue presente en la nueva estrategia Europa 202022 . Una vez aceptado que “la crisis ha echado por tierra años de progreso económico y social y expuesto las debilidades estructurales de la economía europea”, se plantea ahora otra 19 Sobre la apuesta de éste por la flexiguridad, puede verse GALIANA MORENO, J.M., “Orden económico y relaciones laborales: de la flexibilización a la flexiseguridad”, Revista Española de Derecho del Trabajo nº 140, págs.

781 y ss.

20 La pregunta llega tras la cita del ejemplo de Dinamarca donde se combina “una legislación de protección del empleo «más ligera» (sic) con una intensificación de las medidas activas del mercado de trabajo, una inversión considerable en la formación y unos subsidios de desempleo generosos supeditada a condiciones estrictas”. 21 Sobre la teoría de los mercados de trabajo transicionales, puede verse RODRIGUEZ PIÑERO, M., “Las transiciones en el mercado de trabajo”, Relaciones Laborales, 2010, tomo II, págs. 3 y ss; PÉREZ DOMÍNGUEZ, F., “Los mercados de trabajo transicionales: proyección normativa”, en AA.VV.

XX Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Los mercados laborales y las políticas sociales en Europa, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 2010, págs. 547 y ss.; TOHARIA, L. (Comp.), Los mercados transicionales: Nuevos enfoques y políticas sobre los mercados europeos, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 2006.

22 COMISIÓN EUROPEA, EUROPA 2020 Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador , Bruselas, 2010 [COM(2010) 2020].

7 “estrategia que nos ayude a salir fortalecidos de la crisis y convierta a la UE en una economía inteligente, sostenible e integradora que disfrute de altos niveles de empleo, de productividad y de cohesión social”. Para ello, y como primero de sus objetivos, se pretende que en 2020 el 75 % de la población entre 20 y 64 años esté empleada, lo que exige la adopción de medidas en las áreas de la innovación, la juventud, las nuevas tecnologías, los recursos naturales, la política industrial, las nuevas cualificaciones y empleos y la lucha contra la pobreza y la cohesión social y territorial.

Entre ellas, y en lo que ahora interesa, la definición de un Marco de Empleo de los Jóvenes que ordene las políticas destinadas a reducir la tasa de desempleo de los jóvenes y una Agenda para nuevas cualificaciones y empleos con el fin de modernizar los mercados laborales facilitando la movilidad de los trabajadores y el desarrollo de cualificaciones a lo largo de la vida, con el fin de incrementar la participación en el empleo y de adecuar mejor la oferta a la demanda23 .

2. La irrupción de las políticas activas de empleo en España En Derecho español es con la promulgación del RDL 1/1992, de 3 abril, de medidas urgentes sobre fomento de empleo y protección por desempleo ―luego convertido en Ley 22/1992, de 30 de julio, del mismo título― cuando por vez primera se ensaya un desplazamiento del centro de gravedad del sistema de protección por desempleo desde la tradicionales políticas pasivas hacía las políticas activas. Instrumentada en contemplación de un escenario económico que daba síntomas de debilidad (“el crecimiento moderado de la economía española y, por consiguiente, de la creación de empleo desde la segunda mitad del año 1990, ha originado una difícil situación en el mercado de trabajo y un preocupante desequilibrio financiero en el sistema de protección por desempleo”), la reforma de 1992 tenía como objetivos, por una parte, “reasignar el gasto público para potenciar las políticas activas de empleo dirigidas a incentivar la contratación por tiempo indefinido de aquellos colectivos con especiales dificultades de inserción laboral y a proporcionar mayor formación a los parados”; y, por otra, “racionalizar el gasto en protección por desempleo, asegurando el 23 Sobre la Estrategia 2020, entre otros, CABEZA PEREIRO, J.

y BALLESTER PASTOR, M.A., La estrategia europea para el empleo 2020 y sus repercusiones en el ámbito jurídico laboral español, MTIN, Madrid, 2010; BALLESTER PASTOR, M.A., “Los retos pendientes en la normativa jurídico laboral española en torno a la estrategia Europa 2020”, Revista de Derecho Social, núm. 54, 2011, págs. 11 y ss.; MOLINA TEMBOURY, L., “La Estrategia 2020 y el empleo”, Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración, núm. 91, 2011, págs. 29 y ss. Sobre los desarrollos que la Estrategia 2020 está teniendo en la UE, véase la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones “Hacia una recuperación generadora de empleo”, presentada el 18 de abril de 2012 (puede consultarse, en http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=7619&langId=en) donde se recogen un conjunto de medidas para impulsar el empleo, sobre todo en las consideradas como áreas con mayor potencial de empleo en el futuro (economía ecológica, servicios sanitarios y TIC).

Entre ellas, el reforzamiento de las políticas nacionales de empleo con medidas como subvenciones a la contratación que generen nuevos puestos de trabajo, el apoyo al trabajo por cuenta propia, la inclusión del “empleo ecológico” en los planes nacionales de empleo, la mejor adecuación de la oferta y la demanda de profesionales de la salud, el apoyo al empleo altamente cualificado en TIC, el fomento de las capacidades digitales de todos los trabajadores, la mejora de las oportunidades a los jóvenes y el desarrollo del aprendizaje permanente como factor clave para la seguridad en el empleo y la productividad, la mejorar del reconocimiento de las capacidades y las cualificaciones y de la cooperación entre la educación y el mundo laboral, la mejora de la movilidad laboral y de la puesta en relación de las ofertas de trabajo y los demandantes de empleo, o, en fin, el reforzamiento de la coordinación y el seguimiento de las políticas de empleo a escala de la UE, en sintonía con la gobernanza económica de la UE.

8 futuro equilibrio financiero del sistema y la protección efectiva a quienes encontrándose en paro busquen activamente trabajo”24 . Y para ello, en aquel momento se optó abiertamente por fomentar la contratación indefinida concentrando todos los incentivos públicos principalmente en un elegido grupo de colectivos con especiales dificultades de acceso al empleo: jóvenes, trabajadores mayores de cuarenta y cinco años y mujeres. En cuanto a la protección por desempleo, se quiso contener la principal vía de agua del sistema causada por la excesiva contratación temporal y los elevados índices de rotación en relación con los períodos mínimos de cotización exigidos para acceder a las protecciones.

Por ello, y entre otras medidas, se estableció en doce meses el período mínimo de cotización necesario para acceder a la prestación del nivel contributivo, se modificó con un criterio más exigente la escala que relaciona períodos duración de la prestación y períodos de ocupación cotizada y se redujeron los tipos aplicables a la base reguladora que determinan la cuantía de la prestación para moderar las elevadas tasas de reposición de la prestación en relación con los salarios dejados de percibir y así evitar un efectos desincentivador de la búsqueda de empleo25 .

En fin, la apuesta por las políticas activas en detrimento de las pasivas ―cuyo efecto inmediato fue, obviamente, la disminución de la tasa de cobertura y la reducción material de la protección económica, pero cuya eficacia en orden a la creación de empleo y la mejora real de la empleabilidad de los trabajadores nunca se ha demostrado― se completó con otras medidas dirigidas a sancionar la actitud de los beneficiarios que rehúsan “adquirir la capacidad necesaria para acceder a un puesto de trabajo (y se instalan) de forma insolidaria en la protección por desempleo” (Exposición de Motivos Ley 22/1992) como una nueva noción más exigente de colocación adecuada, y la calificación como causa de extinción del derecho a lucrar prestaciones por desempleo del “rechazo de una oferta de empleo adecuada o (la) negativa a participar en trabajos de colaboración social, programas de empleo, o en acciones de promoción, formación y reconversión profesionales, salvo causa justificada”, y, como regla, la “realización de un trabajo de duración igual o superior a doce meses”.

Estas importantes novedades se completaron con algunas otras medidas muy expresivas del cambio de rumbo que con la reforma se quería dar a las políticas de empleo. Por una parte, se optó por la supresión del abono de la prestación por desempleo en su modalidad de pago único (RD 1044/1985, de 19 de junio), salvo en el ámbito de la economía social, decisión que luego ha sido parcialmente revisada en varias ocasiones, especialmente en relación con los trabajadores autónomos. Y, por otra, para corregir una de las más llamativas disfunciones de las políticas activas hasta entonces desarrolladas, 24 Los entrecomillados son de la Exposición de Motivos que acompañó al RDL 1/1992 y a la Ley 22/1992.

Conviene llamar la atención sobre el hecho de que, en último término, estos objetivos de 1992 no son muy diferentes de los que orientan las más recientes reformas de esta parcela del Derecho del Trabajo.

25 Hasta 1992, la cuantía de la prestación se determinaba aplicando a la base reguladora el 80 por 100 durante los seis primeros meses, el 70 por 100 desde el séptimo hasta el duodécimo mes, y el 60 por 100 a partir del decimotercer mes. Desde 1992, dicha cuantía se fija aplicando a la base reguladora los siguientes tipos: el 70 por 100 durante los ciento ochenta primeros días y el 60 por 100 a partir del día ciento ochenta y uno. (Cfr. art. 211.2 TRLGSS). Sobre esta reforma de 1992 puede verse, entre otros, MONTOYA MELGAR, A., “Los incentivos públicos a la contratación laboral indefinida como nueva medida de política de empleo”, Revista de Trabajo y Seguridad Social, núm.9, 1993, págs.

269 y ss.; FLOREZ SABORIDO, I, La contratación laboral como medida de política de empleo, CES, Madrid,1994.

9 se eliminó con carácter general el derecho de los parados a percibir una beca o ayuda por su participación en cursos de formación profesional ocupacional26 . Complementando estas reformas, al año siguiente la Ley 22/1993, de 29 diciembre, de medidas fiscales, de reforma del régimen jurídico de la función pública y de la protección por desempleo, volvería a insistir en la necesidad de mejorar el control sobre el gasto en desempleo que en el periodo 1985-1993 había pasado de representar 2,7 por 100 del PIB al 3,5 por 100. Y para ello actuó principalmente sobre el requisito de involuntariedad en la situación de desempleo, relacionó más estrechamente la cuantía de la prestación con las rentas netas dejadas de percibir por el trabajador27 , revisó los requisitos para acceder al subsidio por desempleo y los conceptos de responsabilidades familiares y rentas de la unidad familiar y modificó el régimen de infracciones y sanciones en contemplación de lo que la Exposición de Motivos que acompañó a la Ley 22/1993 llamó “persistencia de conductas socialmente insolidarias en el disfrute indebido de prestaciones por desempleo, cometidas por los propios beneficiarios de la protección y por los empresarios que les contratan irregularmente”.

Pese al cambio de rumbo que quisieron marcar estas leyes de 1992-1993, la temporalidad, la rotación y la segmentación del mercado de trabajo seguían siendo a mitad de los años noventa el más grave problema del mercado de trabajo español. Y los datos sobre desempleo tampoco eran muy propicios: la tasa de desempleo, situada en 1991 en el 16,3%, alcanzaba en 1994 el 24,2%28 .

En este contexto, la reforma laboral de 1994 actuó, por una parte, sobre el régimen del contrato de trabajo, aumentando la flexibilidad interna, pero también potenciando la autonomía colectiva en orden a la fijación de su contenido29 ; y, por otra, “con el objetivo de luchar contra el paro y potenciar nuestra capacidad generadora de empleo”, trató de “optimizar las posibilidades de colocación existentes, favorecer la inserción laboral de los jóvenes sin formación profesional específica o sin experiencia laboral (y) posibilitar el trabajo de un mayor número de personas”30 . En esta segunda dirección, 26 En cambio, se mantuvo para trabajadores con discapacidad que participen en cursos de formación profesional, alumnos escuelas-taller y casas de oficios y trabajadores agrarios.

Confiesa la Exposición de Motivos de la Ley 22/1992 que este sistema “ha producido distorsiones en la finalidad formativa de los citados cursos y, por tanto, una inadecuada asignación de los importantes recursos destinados a tal fin”. Por ello, “desde una nueva concepción del papel que las políticas activas están llamadas a cumplir en el nuevo entorno comunitario, deja sin efecto dichas becas, sin perjuicio de reasignar el gasto que por tal concepto se realizaba hacia una oferta formativa de mayor calidad, que se traducirá en recursos humanos más cualificados, permitiendo así a nuestras empresas competir con éxito en el mercado único y a nuestros trabajadores obtener más y mejor empleo”.

27 Hasta 1993, la cuantía de la prestación no era “inferior al salario mínimo interprofesional incluida la parte proporcional de pagas extraordinarias”. Tras la reforma, si el desempleado no tiene hijos a cargo, dicho límite se sitúa en el 75 por 100 SMI salario mínimo interprofesional incluida la parte proporcional de pagas extraordinarias. Cfr. art. 211 TRLGSS que en su actual redacción procedente del RDL 3/2004, de 25 junio, establece como cuantía mínima el 107 por 100 o el 80 por 100 del IPREM según que el beneficiario tenga o no hijos a su cargo.

28 CES, Memoria sobre la situación socioeconómica y laboral de España, edición de 1994, pág.

26, y de 1997, pág. 31. 29 Ley 11/1994, de 19 mayo, por la que se modifican determinados artículos del Estatuto de los Trabajadores, y del Texto Articulado de la Ley de Procedimiento Laboral y de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social. 30 Los entrecomillados son de la Exposición de Motivos de la Ley 10/1994, de 19 de mayo sobre medidas urgentes de fomento de la ocupación. En esta misma dirección, se promulgó también en este momento la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal. Sobre cambio

10 además de la mejora de los servicios públicos de empleo, de la inserción laboral de los jóvenes y del contrato de trabajo a tiempo parcial, la Ley 10/1994 anunció el establecimiento de “programas que fomenten la contratación por pequeñas empresas de trabajadores perceptores de prestaciones por desempleo”, encomendando a la ley anual de prepuestos la determinación de los programas y colectivos a los que irían destinados. Sin embargo, traicionando abiertamente el postulado de la reforma de 1992, la disposición adicional sexta de la Ley 10/1994 reguló al amparo del art. 17.3 ET un programa de fomento de empleo para 1994 mediante el que las empresas podían contratar temporalmente (entre un mínimo de doce meses y un máximo de tres años) a trabajadores desempleados mayores de cuarenta y cinco años, minusválidos o beneficiarios de prestaciones por desempleo, con derecho a reducciones en la cotización a la Seguridad Social siempre el contrato fuera a jornada completa.

Y la disposición adicional tercera Ley 10/1994 autorizó también la prórroga durante dieciocho meses de los contratos temporales de fomento del empleo cuya duración máxima de tres años expirara entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 1994.

Estas últimas medidas advierten claramente sobre la difícil situación de empleo existente en aquel momento y son un buen ejemplo de cómo las políticas de empleo con frecuencia ceden en situaciones agudas de crisis de empleo en favor de medidas pretendidamente eficaces en el corto plazo, pero con posibles efectos-rebote. Pero es que, además, en este caso los resultados fueron muy pobres. Solo tres años después, en una situación caracterizada “por la alta tasa de desempleo existente en nuestro país (22% de la población activa), así como, por la temporalidad (34%) y rotación de la contratación laboral que tienen graves efectos sobre la población trabajadora, el crecimiento económico, el funcionamiento de las empresas y el sistema de protección social”, los agentes sociales suscribieron el 29 de abril de 1997 un Acuerdo interconfederal para la estabilidad del empleo (AIEE) en el que proponían al Gobierno para su articulación normativa un conjunto de medidas con el objetivo de “contribuir a la competitividad de las empresas, a la mejora del empleo y a la reducción de la temporalidad y rotación del mismo” 31 .

Ante el contumaz fracaso de una política de empleo construida en torno a la generalización de la temporalidad, se trataba ahora ―nuevamente― de potenciar la contratación indefinida32 . Y para ello se actuó en el terreno del fomento del empleo utilizando con nuevo criterio fórmulas ya conocidas33 . Por una parte, se configuró un nuevo modelo contractual para fomento de la contratación indefinida y, por otra, un programa de fomento de empleo estable, facilitándose la intersección entre ambos en función del elemento subjetivo. De este modo, mientras que el RDL 8/1997, de 16 de mayo, de medidas urgentes para la mejora del mercado de trabajo y el fomento de la contratación indefinida (luego Ley 63/1997, de 26 diciembre) dio cobertura legal a la propuesta de los agentes sociales respecto de una nueva modalidad contractual precisamente orientada al fomento del empleo indefinido, el paralelo RDL 9/1997, de 16 de mayo, (luego, Ley 64/1997), reguló diversos incentivos en materia de Seguridad Social normativo de 1994 puede verse, entre otros, CASAS BAAMONDE, M.E.

y VALDES DAL-RE, F., (Coords.), Reforma del mercado de trabajo, La Ley, Madrid, 1994. 31 El mismo día UGT, CC.OO, CEOE y CEPYME suscribieron también el Acuerdo interconfederal sobre negociacion colectiva (AINC) y el Acuerdo interconfederal sobre cobertura de vacíos (AICV). 32 ROJO TORRECILLA, E. y CAMAS RODA, F., “¿El principio del fin? De la temporalidad a la estabilidad: ¿Un viaje de ida y vuelta?, Aranzadi Social, 1998, V, págs. 775 y ss. 33 TORTUERO PLAZA, J.L.,“La inseguridad en el empleo: causas, instrumentos y políticas legislativas”, Aranzadi Social, 1999-V, págs. 783 y ss.

11 y de carácter fiscal para el fomento de la contratación indefinida y la estabilidad en el empleo34 . En este momento, además, la importancia de las políticas activas de empleo encuentra respaldo expreso en la Estrategia Europea de Empleo y concreción en los sucesivos planes nacionales de empleo35 . Y, como consecuencia, su invocación como elemento esencial de toda reforma normativa en Derecho del Trabajo se convierte en lugar común de las sucesivas iniciativas legislativas. Así, nuevamente el RDL 5/2001, de 2 de marzo, de medidas urgentes de reforma del mercado de trabajo para el incremento del empleo y la mejora de su calidad, precedente de la Ley 12/2001, de 9 julio, del mismo título, volvería a ensayar diversas medidas de políticas activas; aunque esta ocasión en contemplación ya de una situación económica distinta caracterizada por la evolución positiva del empleo, pero también por la persistencia de disfunciones tradicionales (excesiva temporalidad, precariedad).

De este modo, el cambio de ciclo económico permite en este momento una cierta reorientación en el diseño de las políticas activas cuyo objetivo no solo será el “incremento del empleo”, sino también “la mejora de su calidad” y el favorecimiento de la “empleabilidad” de los trabajadores aumentando su cualificación y capacidad de adaptación a las nuevas exigencias profesionales que impone la transformación del sistema productivo.

En lo concreto, sin embargo, el alcance de la reforma de 2001 no resultó muy espectacular. Además de prorrogar y reconfigurar el contrato para fomento de la contratación indefinida (disposición adicional 1ª), y como medidas específicamente “dirigidas a instrumentar de una forma más adecuada las políticas activas de empleo”, se ampliaron los colectivos de beneficiarios de los contratos formativos36 y ―“de acuerdo con las prioridades del Estado para cumplir las directrices de la estrategia europea por el empleo”, como advertía el nuevo art. 15.1 d) ET― se creó un nuevo contrato temporal de inserción para trabajadores desempleados contratados para la realización de obras y servicios de interés general y social.

Se trataba de un modelo en el que la vinculación entre políticas activas y pasivas eran muy evidente, pues se 34 Sobre el programa de incentivos de la Ley 64/1997, de 26 diciembre, pueden verse, entre otros, ALBIOL MONTESINOS,I., CAMPS RUIZ. L.M., y GOERLICH PESET, J.M., La reforma laboral de 1997, Tirant lo Blanc, 2ªed. actualizada, Valencia, 1998, págs. 77 y ss. 35 Aparte la consulta directa de los mismos, un resumen del contenido de los 4 primeros en relación con las políticas activas puede verse PORTILLO, P., “El desarrollo de las políticas activas en España: Un análisis de los planes de acción para el empleo”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm.

36, 2002, págs. 20 y ss. También puede verse ALUJAS RUIZ, J.A, Políticas activas de mercado de trabajo en España. Situación en el contexto europeo, CES, Madrid, 2003.

Ya el primero de estos planes, correspondiente a 1998, identificaba como tercera de sus directrices la necesidad de prestar mayor atención a las políticas activas corrigiendo la importante brecha existente entre unas y otras. En 1997, el presupuesto destinado a políticas activas fue de 484.900 millones de pesetas, mientras que las políticas pasivas dispusieron de 1,5 billones de pesetas. El objetivo marcado por el Plan de 1998 era incrementar las cantidades empleadas en políticas activas un 24.8% en 1998, un 28.4% en 1999 y llegar al 31.4% en 2000.

36 Como regla general, el contrato para la formación podían celebrarlo en aquel momento trabajadores mayores de dieciséis años y menores de veintiún años sin la titulación requerida para realizar un contrato en prácticas.

No obstante, el límite máximo de edad no era aplicable cuando el contrato se concertaba con desempleados incluidos en alguno de los siguientes colectivos: a) minusválidos, b) trabajadores extranjeros, durante los dos primeros años de vigencia de su permiso de trabajo, salvo que se acrediten la formación y experiencia necesarias para el desempeño del puesto de trabajo, c) aquellos que lleven más de tres años sin actividad laboral, d) quienes se encuentren en situación de exclusión social, y e) los que se incorporen como alumnos-trabajadores a los programas de escuelas taller, casas de oficios y talleres de empleo.

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