TRABAJO Y EMPLEO EN EL BICENTENARIO - CAMBIO EN LA DINÁMICA DEL EMPLEO Y LA PROTECCIÓN SOCIAL PARA LA INCLUSIÓN PERÍODO 2003 2010
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Trabajo y Empleo
en el Bicentenario
Cambio en la dinámica del empleo y
la protección social para la inclusión
Período 2003 - 2010
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Este documento fue elaborado en septiembre de 2010 por la Subsecretaría
de Programación Técnica y Estudios Laborales a cargo de Marta Novick. Su
coordinación estuvo a cargo de Diego Schleser y Clarisa Soto. Participaron:
Hector Palomino, Soledad Villafañe, David Trajtemberg, Sofia Rojo, Victoria
Castillo, Lila Schachtel, Daniel Contartese, Ximena Mazorra, Marianela Sarabia,
Federico Pastrana, Anahi Amar y Sofia Munarriz, con los aportes de Emilia Roca
(Sec. de Seguridad Social), Monica Muscolino (Sec. de Empleo) y Sergio Paz
(Sec. de Trabajo).
Foto de portada: trabajadores instalando el Paseo del Bicentenario para los
festejos de la Semana de Mayo. Av. 9 de Julio, Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, mayo de 2010. Agradecemos a Daniel Kostzer su aporte fotográfico.
Este documento se publica en el marco del Proyecto PNUD ARG/04/034
“Sistema de información para la evaluación y el monitoreo del empleo, el trabajo
y la inclusión social”.
2 |
Autoridades
Presidenta
Dra. Cristina Fernández de Kirchner
Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
Dr. Carlos A. Tomada
Secretaria de Trabajo
Dra. Noemí Rial
Secretario de Empleo
Lic. Enrique Deibe
Secretaria de Seguridad Social
Dra. Ofelia Cedola
Jefe de Gabinete
Dr. Norberto Ciaravino
Subsecretaria de Programación Técnica y Estudios Laborales
Lic. Marta Novick
Subsecretario de Coordinación
Lic. Horacio Ordeix
Subsecretario de Relaciones Laborales
Dr. Alvaro Ruiz
Subsecretario de Fiscalización del Trabajo y de la Seguridad
Social
Dr. Guillermo Alonso Navone
Subsecretario de Políticas de Empleo y Formación Profesional
Lic. Matías Barroetaveña
Subsecretaria de Políticas de la Seguridad Social
Lic. Emilia Roca
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Índice
Prólogo ..................................................................................................................................................pág. 7
Introducción..........................................................................................................................................pág. 9
1. Esquema del modelo socio-productivo y políticas a partir de 2003..............................pág. 11
1.1. Marco general ...........................................................................................................................pág. 13
1.2. Lineamientos de las políticas implementadas a partir de 2003 ................................................pág. 14
1.3. Estrategia económica................................................................................................................pág. 16
1.4. Políticas laborales y de ingresos...............................................................................................pág. 17
1.5. Políticas activas de empleo.......................................................................................................pág. 20
2. Mercado de trabajo, negociación colectiva y conflictividad laboral...........................pág. 25
2.1. Crecimiento de la actividad económica y del empleo de calidad..............................................pág. 27
2.2. Dinamismo de la negociación colectiva y de los salarios.........................................................pág. 39
2.3. Conflictividad laboral.................................................................................................................pág. 45
3. Sistema de protección social: hacia la construcción de un piso mínimo .................pág. 49
3.1. Mayor protección social en la Argentina 2003 – 2010.............................................................pág. 51
3.2. Ampliación de la cobertura de los adultos mayores................................................................pág. 54
3.3. Ampliación de la cobertura de los menores de 18 años.........................................................pág. 55
4. Mejora en la equidad........................................................................................................pág. 57
5. Respuesta frente a la crisis financiera internacional 2008/09....................................pág. 65
5.1. Políticas anticíclicas.....................................................................................................pág. 67
5.2 Situación laboral emergente..........................................................................................pág. 68
6. Conclusiones..........................................................................................pág. 72
Bibliografía.............................................................................................................................pág. 81
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Prólogo
Realizar un balance de lo acontecido en Argentina durante el período 2003-2010 en
lo que refiere a la situación socio-laboral es adentrarse en el relato de los cambios
que permitieron celebrar nuestro Bicentenario en un contexto de crecimiento
y paz social cuando, tan sólo una década atrás, parecía que la implosión del
modelo productivo y la crisis política era de una magnitud casi irrecuperable.
Superar la crisis interna y sortear con éxito la crisis global iniciada en septiembre
del año 2008 demuestran claramente que el modelo que hemos elegido no sólo
es sustentable, sino que es el que nuestro país requiere para recuperar su senda
de crecimiento.
Siete años de gestión al frente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social, y del competente y comprometido equipo técnico y político que me viene
acompañando, me permiten afirmar categóricamente que los resultados obtenidos
en materia de desarrollo, crecimiento y justicia social no fueron el mero efecto de
un rebote post-crisis, de un “viento de cola” favorable a nivel internacional, ni de
un fenómeno azaroso.
Por el contrario, estos logros fueron la consecuencia directa de la decisión del
gobierno de Néstor Kirchner en 2003 de retomar un proyecto de país productivo
e inclusivo que se había perdido a mediados de los años setenta. Sobre este
rumbo, continuó avanzando y profundizando desde diciembre de 2007 la actual
Presidenta Cristina Fernández de Kirchner: incentivar la producción nacional,
teniendo como horizonte la generación de empleo y la justicia social, sin dejar de
trabajar por una mejor inserción de la Argentina en la región y en el mundo.
Durante estos años hemos tenido que administrar y superar, en primer término, los
resultados de una crisis interna a nivel económico, político, social y de legitimidad
del Estado jamás vistos anteriormente en nuestro país (2001-02). Paralelamente
hemos decidido y gestionado la reconstrucción de nuestro entramado productivo,
impulsando también un proceso de crecimiento sostenido, con leve impacto de la
crisis económica y financiera mundial más importante desde 1930, todo ello junto
con nuestro compromiso de fortalecer y mejorar los derechos y la calidad de vida
de los trabajadores y del conjunto de ciudadanos de este país.
Es así que se hace necesario reflexionar sobre lo acontecido en la Argentina
durante los últimos siete años en materia socio-laboral, para comprender de
forma más completa y profunda los frutos y desafíos del nuevo patrón productivo
| 7que estamos llevando adelante, identificando los resultados de las políticas y de la
trayectoria seguida.
Haciendo este ejercicio es posible entender mejor el proceso en marcha y los
importantes quiebres que se fueron concretando en la dinámica instituida para
revertir las consecuencias de la dirección impuesta por las políticas neoliberales y
su relación directa con la ampliación y extensión de la injusticia social. Este estudio
no pretende agotar el análisis de todas las acciones llevadas adelante, ni de todas
sus repercusiones, pero sí destacar aquellas que sintetizan el importante cambio
de rumbo y su impacto en la equidad.
Logramos construir un país más justo – aunque aún quede mucho por hacer – y
prueba de ello fue el clima social expresado por el pueblo en las calles durante
los festejos del 25 de Mayo pasado, donde se reflejó que la situación actual del
país es mucho mejor respecto de 100 años atrás y también supera en mucho a la
vivencia de desconcierto y falta de horizonte que invadía a la sociedad al inicio de
este nuevo siglo XXI. El 25 de Mayo de 2010 se celebró con amplia participación
popular, con alegría, con diversidad étnica y cultural, con memoria y con esperanza.
Estas observaciones positivas y alentadoras podrían resultar por sí mismas una
expresión elocuente de nuestra realidad, pero siempre es necesario e importante
contar con más indicadores que permitan analizar los diferentes aspectos que
hacen a la actividad del país y a la calidad de vida de su pueblo.
Los resultados de este análisis hablan por sí solos respecto de los avances positivos
en el plano económico y sociolaboral. Mucho se ha ganado: la transformación
profunda de la dinámica del mercado de trabajo, no sólo generando empleo sino
mejorando su calidad y su grado de protección; la recuperación de los espacios
de negociación colectiva y diálogo social; la ampliación de la cobertura del sistema
de protección social y el mejoramiento de los ingresos de los niños y los adultos
mayores, impulsando medidas históricas como la Asignación Universal por Hijo y la
recuperación por parte del Estado del control de los fondos del sistema previsional;
la inserción de los sectores más postergados a través de políticas activas de
empleo, mediante la formación y capacitación. Todo esto ha significado transitar
un sendero hacia un mayor grado de igualdad, que se expresa principalmente en
una distribución del ingreso mejor y más justa.
Queda mucho por hacer tanto en el plano económico como en el sociolaboral, pero
este balance que estamos difundiendo nos indica que el camino que elegimos es
correcto para seguir el rumbo inaugurado hace 200 años con nuestra independencia
y lograr el objetivo que el pueblo argentino nos encomendó en elecciones
democráticas: alcanzar la felicidad y la prosperidad de la Nación Argentina.
Dr. Carlos A. Tomada
Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
Septiembre de 2010
8 |Introducción
La Argentina en el año de su Bicentenario muestra una fortaleza económica y
social no recordada en su historia reciente. La mayoría de los indicadores socio-
económicos dan cuenta de una mejora sustantiva alcanzada tanto en materia
de crecimiento y desarrollo, como de inclusión social. Y esto es así a pesar del
contexto adverso provocado por la última crisis internacional, caracterizada como
la más profunda de los últimos 80 años.
El nuevo enfoque dado a las políticas públicas económicas y sociales puesto en
marcha en el año 2003 modificó de raíz la dinámica laboral de exclusión instalada
en nuestro país desde mediados de la década de los setenta y transformó el
alcance del sistema de protección social. La promoción del empleo de calidad,
productivo y justamente remunerado, junto a la ampliación y redefinición de la
protección social orientada a proteger a la mayor parte de la población, constituyen
los principales canales a través de los cuales el actual modelo socio-económico
mejora las condiciones de vida de las personas.
Este documento hace especial hincapié en la evolución de las diferentes
dimensiones que conforman el mercado de trabajo para identificar los cambios
producidos por las políticas públicas. El balance que se presenta en este informe
adopta una perspectiva dinámica analizando los muchos y diversos procesos que
influyeron en la configuración de la actual coyuntura, a siete años de haber puesto
en marcha un nuevo patrón de crecimiento y desarrollo.
La dinámica de transformación actual no puede aprehenderse a través de
enfoques estáticos, limitados a constatar cuánto se distancia la realidad observada
puntualmente de algún estado o situación ideal que no siempre se formula
explícitamente. Al desvincular las observaciones puntuales de los procesos que
inciden en su configuración, se sustrae de las conclusiones la dimensión histórica,
lo que sirve al propósito de elaborar juicios –en general negativos– sobre la
“realidad” observada, pero no aporta a su comprensión.
Entre los elementos necesarios para el análisis figuran las políticas públicas y las
instituciones que transforman el mercado de trabajo y las relaciones laborales.
Estos dispositivos inciden en el perfil de su evolución, y requieren continuidad en
el tiempo para concretar en el mediano y largo plazo los cambios estructurales a
los que se aspira en el proceso de desarrollo.
| 9Esto no significa que aún en la actualidad persistan dificultades y situaciones
inequitativas en materia socio-laboral, que afectan a un gran número de trabajadores
y a sus familias. Los logros del enfoque socio-productivo vigente consisten en
haber dado lugar a una reducción progresiva, pero sistemática, de problemáticas
enquistadas desde larga data en el mercado de trabajo argentino, y que sólo
podrán ser resueltas en el transcurso de un proceso más prolongado.
En este documento se describen, en primer término, las principales características
del modelo socio-productivo y las políticas laborales, de ingresos y empleo
implementadas desde el año 2003. El segundo capítulo muestra el impacto que ha
tenido este nuevo esquema en la creación de empleos de calidad, en la disminución
de la precariedad laboral y del desempleo, en la revitalización de la negociación
colectiva y los salarios. En tercer término son descriptas la reconfiguración y la
ampliación del sistema de protección social llevadas a cabo en los últimos años.
En el cuarto capítulo, se analiza cómo el conjunto de políticas actuó sobre la
mejora de la equidad. En quinto lugar se puntualiza la respuesta de la Argentina
frente a la crisis mundial en 2008/09 y la fortaleza del modelo socio-productivo
para enfrentarla. Finalmente, se plantean las conclusiones.
10 |1
Esquema del modelo
socio-productivo y políticas
a partir de 2003
| 1112 |
1. Esquema del modelo socio-productivo y políticas
a partir de 2003
1.1. Marco general
Luego de la Segunda Guerra Mundial se implementó en Europa Occidental y en
otros países con grados de desarrollo medio y alto, el denominado Estado de
Bienestar (Boyer, 2006). Este esquema, basado en políticas de desarrollo industrial
y el modo de producción fordista –con un notable crecimiento de la productividad
laboral–, permitió la consolidación de un mercado interno a través del incremento
de la demanda doméstica. Como resultado se elevaron sistemáticamente los
estándares de vida de la población y mejoró la equidad distributiva en las décadas
posteriores, sostenida por compensaciones financieras frente a diversos riesgos
“colectivos” y por la fuerte articulación socio-económica generada por el sistema
productivo.
La versión local de la sociedad industrial vinculada a la producción en serie y
al Estado de Bienestar también encontraba fuertes anclajes entre el sistema
productivo, el mercado de trabajo y los hogares. Si bien existían trabajadores
afectados por la informalidad –un rasgo estructural latinoamericano– y por lo
tanto excluidos de algunos beneficios sociales, estos constituían una proporción
reducida de la población económicamente activa y tenían trazos diferentes a
los actuales, en especial con respecto al nivel salarial. En un contexto de pleno
empleo, con una elevada tasa de asalarización, el trabajo se constituía en el eje
de la integración social y fuente principal de ingresos, un modelo cuyos resultados
se manifestaban en altos niveles de cohesión e inclusión social.
Desde el último cuarto del siglo pasado comenzó a transitarse un sendero
diferente. Esping-Andersen (1993, 1996 y 2000) clasifica distintos sistemas de
bienestar, tomando al liberal (o anglosajón) como el que tiende a individualizar
los riesgos fomentando soluciones de mercado con un Estado subsidiario
limitado a compensar las necesidades de quienes encuentran dificultades de
integración. Si bien este modelo coexistió con el Estado de Bienestar, se podría
decir que se profundizó a partir de los años setenta, cuando la globalización y la
reconfiguración de la producción mundial, así como la ruptura del esquema definido
por el capitalismo fondista, debilitaron profundamente sus bases. En términos
sociolaborales, las consecuencias de esta transformación fueron negativas: se
desestabilizó la condición salarial, creció el desempleo y se precarizaron las
condiciones del trabajo (reducción de costos laborales) y su protección, dando
lugar a que un gran número de trabajadores transitara hacia la vulnerabilidad
sociolaboral (Castel, 2002).
Si se toma como referencia comparativa la situación laboral en la Argentina hacia
mediados del siglo XX, las consecuencias negativas del proceso abierto por la
dictadura militar en el último cuarto del siglo pasado fueron más profundas aún
| 13que las registradas en Europa Occidental. En parte, por un Estado con menor
capacidad de respuesta respecto de los Estados de Bienestar consolidados. Pero
fundamentalmente como resultado de la aplicación generalizada de políticas de
libre mercado, que luego serían profundizadas durante los noventa por las que
recomendara el Consenso de Washington. En este contexto, la política pública
imprimió supremacía a las cuestiones económicas por sobre las laborales
y las sociales. Abogando por la “estabilidad macro” y una mayor eficiencia, se
implementaron severas reformas estructurales y privatizaciones que, sumadas a
la creciente exposición internacional, condujeron al desmantelamiento del sistema
productivo nacional y al debilitamiento del Estado en su rol de garante de las
condiciones mínimas de vida de la población. Como resultado, la desarticulación
del modelo laboral consolidado en la Argentina derivó en crecientes niveles de
desempleo, precariedad y exclusión social.
La profunda crisis económica, social y política de 2001/02 que emergió como
consecuencia de la primacía del mercado, exigía la revisión de las políticas
basadas en aquellas ideas, sin embargo muchos proponían reiterarlas e incluso
intensificarlas. Frente a este desafío el Gobierno que se hizo cargo de la gestión en
2003 enfrentó la mirada neoliberal y decidió configurar el modelo socio-productivo
en vigencia, con el objetivo de armonizar los requerimientos de la economía
globalizada, de competitividad y eficiencia, con la necesidad imperiosa de mejorar
las condiciones de vida de la población.
Así, entre los ejes que orientaron los cambios se colocó al trabajo de calidad como
un determinante de la política pública, y se posicionó al Estado tanto como promotor
del desarrollo económico como coordinador de actores y políticas, por ejemplo, a
través del estímulo a la inversión y la mejora de la competitividad. En combinación
con las medidas para aumentar la productividad se promovió la extensión de
la protección social, la determinación de salarios dignos y la ampliación de la
formación profesional. También se consideró ineludible para asegurar la cohesión
e inclusión social propender a una distribución del ingreso más equitativa, a través
del diálogo social, la negociación colectiva; y la articulación de la política salarial
con la protección social.
Es a partir de esta nueva concepción que se definieron las acciones y políticas
implementadas en la Argentina desde el año 2003.
1.2. Lineamientos de las políticas implementadas a partir
El Gobierno desde el
2003 Nacional posicionó de 2003
al trabajo en el centro
de las políticas públicas,
como articulador entre La decisión del Gobierno Nacional desde 2003 fue jerarquizar al empleo colocándolo
lo económico y lo social, en el centro de las políticas públicas, situando al trabajo como articulador entre la
como factor básico de
esfera económica y la social, como fuente de dignidad de las personas, como
ciudadanía.
factor básico de ciudadanía. El eje de la política pública se orientó a la creación de
empleo decente, es decir, productivo y protegido, con los beneficios que prevé la
normativa laboral. De este modo, el trabajo fue considerado el núcleo central para
la inclusión social, para la mejora de los ingresos, y el acceso a derechos.
14 |Para ello, no sólo fue necesaria la puesta en marcha de un conjunto de acciones
y programas, sino también la recuperación y resignificación del rol del Estado
definiendo y articulando las políticas económicas, laborales y sociales. En términos
generales, los lineamientos del enfoque socio-económico desarrollado se podrían
sintetizar en los siguientes pilares:
• La instalación de un patrón de crecimiento orientado a la producción
nacional y el empleo, a través de la definición de un conjunto coherente
de políticas económicas y sociales (macroeconómicas, tipo de cambio,
inversión pública en infraestructura básica y social, subsidios a la
producción, políticas educativas y de ciencia y tecnología, entre otras)
que permitieron recuperar y mejorar la competitividad del país.
• La implementación de políticas activas de ingresos y de promoción de la
negociación colectiva, con el fin de incrementar el salario real y mejorar
las condiciones laborales.
• La instrumentación de acciones dirigidas a mejorar las calificaciones
de los trabajadores y a generar canales más eficientes para acceder a
mejores oportunidades de empleo, a través de políticas de formación,
capacitación e intermediación laboral.
• La ampliación del alcance y la cobertura del sistema de protección social
con el fin de garantizar prestaciones básicas y transferencia de ingresos
especialmente a los grupos y sectores más vulnerables.
• La decisión de continuar y fortalecer estas políticas, a pesar de un
contexto de crisis global como la desatada a fines del año 2008, y de
aplicar un conjunto de medidas económicas y laborales para preservar el
empleo existente.
En términos simplificados se podría describir el funcionamiento de este enfoque
económico del siguiente modo: la fijación de un tipo de cambio competitivo, la
realización de importantes inversiones públicas (en especial en infraestructura), y
un conjunto de medidas tendientes a sostener el poder adquisitivo de los ingresos
familiares expandieron y diversificaron la producción impulsada por el crecimiento
de las exportaciones y por la sustitución de bienes importados. El patrón de
crecimiento en marcha estimuló las economías regionales y se desarrollaron
actividades demandantes de trabajo lo suficientemente diversificadas para
permitir que el crecimiento y el desarrollo resultaran inclusivos para la mayoría
de la población.
Esta dinámica sumada a una política activa de ingresos, de fomento de la
negociación colectiva y de ampliación de la protección social colaboró, a través
del aumento del consumo, a apuntalar el mercado interno. Este afianzamiento dio
lugar a un crecimiento importante de la inversión y a una mejora de la productividad
| 15laboral. Simultáneamente, la aplicación de políticas de regularización laboral, inició
un proceso de formalización del trabajo sin antecedentes en la historia reciente de
nuestro país.
1.3. Estrategia económica
La estrategia macroeconómica permitió una mejora en la competitividad de la
economía, el sostenimiento del superávit externo, la promoción de la inversión
pública y privada, y un fuerte impulso a la demanda doméstica como motor del
crecimiento económico.
La política de sostenimiento del tipo de cambio real en niveles competitivos ha
sido esencial. No sólo permitió aumentar la rentabilidad de las exportaciones
sino establecer una protección al sector productivo (especialmente a la industria)
frente a la competencia de las importaciones. Al sostener una cuenta corriente
superavitaria y relajar la restricción externa, que caracterizó históricamente al
crecimiento en la Argentina, se logró minimizar la probabilidad de ocurrencia de
nuevas crisis de liquidez de divisas.
La demanda global ascendente de productos alimenticios, propiciada principalmente
por el crecimiento de países emergentes como China e India, y la mejora en los
términos de intercambio para nuestro país a partir del importante crecimiento
de los precios de los productos exportados, contribuyeron a la consolidación de
una posición externa superavitaria. Complementariamente, las regulaciones a
la entrada y salida de capitales de corto plazo y la re-nacionalización de ciertas
empresas públicas de servicios privatizadas contribuyeron a la fortaleza externa1.
La política de desendeudamiento a través de la renegociación de la deuda pública,
la cancelación de la totalidad de los compromisos que el país tenía con el Fondo
Monetario Internacional (FMI), junto a un manejo prudente de la política fiscal han
sido elementos centrales que otorgaron mayor autonomía a la política económica.
El crecimiento económico y la mejora de la acción recaudadora del Estado (con
una mayor participación de impuestos progresivos) permitieron un nivel creciente
de gasto público, sin resignar el superávit fiscal.
Al mismo tiempo se verificó un impulso importante a la inversión pública, en
especial en infraestructura y equipamiento, así como un conjunto de incentivos a
la producción nacional, lo cual estimuló la inversión privada llevándola a valores
récord.
Por último, otro aspecto esencial para explicar el período de fuerte crecimiento
económico registrado desde el año 2003 estuvo relacionado con las políticas
activas orientadas a incentivar la demanda doméstica, entre las cuales las de
empleo e ingresos han sido centrales. Esta orientación, de fuerte impulso al
1 Para ampliar esta temática ver Abeles, 2009; Panigo, 2009.
16 |consumo interno, permitió que gran parte de los sectores productivos pudieran
aprovechar los beneficios del tipo de cambio alto y las condiciones externas
favorables, evitando que sólo fueran los sectores tradicionalmente exportadores
los que se beneficiaran por ello.
1.4. Políticas laborales y de ingresos
En el marco de este nuevo patrón de crecimiento, las políticas laborales en sentido
amplio (marcos regulatorios, diálogo social, políticas de ingresos y de empleo, Recuperación del Estado.
negociación colectiva, administración de conflictos, inspección de las condiciones Rol activo del Ministerio
de trabajo, protección social) tuvieron una línea acorde2. El MTEySS asumió un de Trabajo dinamizando
las instituciones laborales
papel activo interviniendo en ámbitos abandonados por el Estado en los años
claves.
anteriores, en base a una estrategia de restablecimiento de las instituciones
claves del mundo del trabajo, atribuyéndoles una nueva significación en este
nuevo contexto.
En este sentido, la revitalización del valor institucional del salario mínimo se
constituyó en un importante instrumento para mejorar la equidad en la distribución
del ingreso al establecer un piso salarial para los trabajadores de menores
recursos, y como política macroeconómica para alentar la demanda agregada.
El salario mínimo es determinado por el Consejo Nacional del Empleo, la
Productividad y el Salario Mínimo, Vital y Móvil3 integrado por representantes de
empleadores y trabajadores, con la presidencia del MTEySS y la participación
La reinstalación del
de otros representantes del Estado a nivel nacional y del Consejo Federal del Salario Mínimo como
Trabajo. Este organismo tripartito fue convocado en el 2004 después de 11 años estrategia para mejorar
de inactividad, retomando su funcionamiento regular y consolidando la institución los “pisos” salariales.
del salario mínimo a través del diálogo social y el consenso entre los actores
involucrados. Un ejemplo palpable del funcionamiento activo de este mecanismo
es su evolución en los últimos años: con el último aumento acordado en 2010 el
salario mínimo crecerá4 un 820% con respecto al valor que rigió durante la mayor
parte de la década de los noventa.
En materia de relaciones laborales, la sanción en 2004 de la Ley 25.877 de
Ordenamiento Laboral proporcionó un conjunto de instrumentos compatibles
con las necesidades coyunturales y con el objetivo estratégico y prioritario del
gobierno de estimular el desarrollo del trabajo decente y de tomar partido por
fórmulas legales que estimulen la negociación colectiva, la preeminencia de las
2 A lo largo de todo este informe se sintetizan las principales decisiones adoptadas en
materia de políticas laborales en sentido amplio y se analizan sus respectivos impactos.
3 Desde el año 2004 el Consejo es convocado anualmente. Es el ámbito tripartito de
mayor cobertura en nuestro país. Es un organismo autónomo, con atribuciones norma-
tivas asignadas por el Congreso Nacional en materias específicas vinculadas con la re-
distribución del ingreso y la atención a los desempleados. Si bien en esos temas –en
especial en la fijación del SMVM- es donde gana el mayor impacto mediático, también po-
see atribuciones para definir pautas de productividad y formación profesional, a través del
funcionamiento de cuatro comisiones técnicas (empleo; productividad; salarios; formación
profesional) que abarcan una agenda más amplia que la propiamente salarial.
4 La última etapa de este aumento está prevista para enero de 2011.
| 17normas más favorables al trabajador y la resolución de los conflictos por acuerdos
de partes. Asimismo la ley facilita el desenvolvimiento de las pequeñas y medianas
empresas para que creen más empleo, y le da intervención al MTEySS juntamente
con las administraciones provinciales y con la de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, para garantizar el cumplimiento de la normativa laboral y de la seguridad
social.
La reforma laboral revertió la orientación flexibilizadora de las condiciones de
Con la sanción de la Ley trabajo impuestas en la década de los noventa5. La nueva legislación reivindica la
de Ordenamiento Laboral negociación colectiva en el nivel de rama de actividad o sector por sobre la de niveles
se revirtió la legislación inferiores. Cuando hay superposición en los contenidos de distintas negociaciones,
flexibilizadora y se
se estipula que prevalece la norma más favorable para el trabajador.
promovió la negociación
colectiva por actividad.
La dinámica de la negociación tuvo diferentes estadios en estos últimos siete años.
Al principio fue impulsada por el Estado, que articuló las políticas salariales con
las de Promoción de la Negociación Colectiva, al disponer que los aumentos
de suma fija no remunerativa –que se habían otorgados a los asalariados privados
desde 2002– fueran incorporados a los básicos de convenio, lo que impulsó la
conformación de paritarias entre empresas y sindicatos. Posteriormente, la
negociación se fue extendiendo incluso a sectores donde los sindicatos presentaban
dificultades para afianzarse y conformar paritarias. El restablecimiento del paulatino
protagonismo sindical permitió encarar las negociaciones laborales en condiciones
de mayor equidad.
Con el objeto de combatir el trabajo no registrado (fortaleciendo la protección y
seguridad social), verificar que las condiciones laborales garanticen el respeto de
los derechos fundamentales del trabajo y lograr que los empleadores regularicen en
forma voluntaria su situación ilegal, el MTEySS puso en marcha el Plan Nacional
de Regularización del Trabajo (PNRT) dirigido a transformar la cultura del
incumplimiento de la normativa laboral y previsional.
Ello requirió reconstruir la capacidad institucional de este ministerio para llevar
a cabo las inspecciones. Un indicador que refleja este hecho es la evolución de
la cantidad de inspectores del MTEySS: en el año 2003 previo al lanzamiento
del PNRT se contaba con 20 inspectores; en 2010, se contabilizan 400 agentes
dedicados a la tarea inspectiva. A este incremento en la capacidad del MTEySS
hay que agregarle la intervención específica y coordinada que se realiza en esta
materia con ANSES, AFIP y con la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, así
como la colaboración desarrollada durante estos años con el Consejo Federal del
Trabajo y con muchos de los gobiernos provinciales.
Este programa relevó alrededor de 827 mil establecimientos, que comprenden a
más de 2,6 millones de trabajadores. Como resultado directo de esta política se
puede destacar que en 2009, el 38% de los trabajadores no registrados detectados
fueron regularizados por efecto directo de la acción inspectiva.
5 La ley de Ordenamiento Laboral N° 25.877 derogó la ley 25.250, llamada la “Ley Banel-
co”.
18 |Esta política sistemática dirigida a reducir la informalidad laboral se desplegó, no
sólo a través de la recuperación de la inspección del trabajo, sino también a partir
de una diversidad de acciones especificas, entre las que se destacan:
• Instalación de la problemática en la agenda pública, fijando una posición
El MTEySS puso en mar-
clara y explícita del Gobierno Nacional en contra de la contratación de cha el Plan Nacional de
trabajadores en forma ilegal. Esta posición se fortaleció con la puesta en Regularización del Tra-
marcha de una campaña sistemática de sensibilización a través de los bajo (PNRT), instalando
el combate al empleo no
medios masivos de comunicación sobre las ventajas de cumplir con las
registrado en la acción y
obligaciones laborales y tributarias y la protección social que de esto se en la agenda pública.
deriva.
• Modificación de los procedimientos administrativos con el objeto de
simplificar la registración de trabajadores en la seguridad social. El
denominado “Programa de simplificación registral” establece un nuevo
esquema de registración que propone un procedimiento único que facilita
la inscripción de los trabajadores, la identificación de los empleadores y
la fiscalización sobre el cumplimiento de la normativa vigente, allanando
el camino para reducir el trabajo informal.
• Reducción de los costos de contratación para los nuevos trabajadores
en empresas pequeñas y medianas. La normativa (Ley Nº 25.877) prevé
un subsidio de sus contribuciones patronales a la seguridad social por el
término de 12 meses por cada trabajador que incorpore.
• Desarrollo de una serie de acciones de difusión a través de diversos medios
(escuelas; sindicatos; cámaras; foros consultivos y de debate sobre la
temática del trabajo y la producción; medios masivos de comunicación),
de los derechos y obligaciones de trabajadores y empleadores.
• Implementación de un conjunto de medidas tendientes a regularizar la
situación laboral de las trabajadoras del servicio doméstico. Las mismas
consisten en la posibilidad por parte del empleador de deducir del impuesto
a las ganancias el salario y las cargas sociales correspondientes, la
simplificación del sistema de registro y pago de aportes, y el lanzamiento
de una intensa campaña mediática con el objetivo de promover la
importancia de la registración laboral.
• Desarrollo de la red de empresas en el marco de la Responsabilidad
Social Empresaria para trabajar con los proveedores de la cadena de
valor en la registración del personal.
En el marco del diálogo social, el rol del MTEySS se ha extendido más allá de
la promoción de la negociación colectiva y de la presidencia del Consejo Nacional
del Empleo, la Productividad y el Salario Mínimo Vital y Móvil. En efecto, se ha
llevado adelante una amplia agenda con el fin de desarrollar y profundizar los
| 19espacios institucionalizados de diálogo. El propósito es visibilizar y avanzar en el
tratamiento de problemáticas específicas relacionadas con el mundo del trabajo ya
sea a través de la concertación tripartita o de la multiactoral, y que los resultados de
esta participación puedan incidir transversalmente en las prácticas de los actores
y en las políticas y programas del MTEySS.
Así, desde 2003 se han ampliado sustancialmente las acciones que se desarrollan
en todo el país en materia de género, de no discriminación en el trabajo, y de
combate al trabajo infantil, que despliegan la Comisión Tripartita de Igualdad de
Trato y Oportunidades6 entre varones y mujeres en el mundo laboral, y la Comisión
Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil, que generó una Red de
Empresas que ha sido puesta como referencia en otros países de la región, ambas
presididas por el MTEySS. Asimismo se ha iniciado el desarrollo del debate con los
actores sociales sobre la prevención de adicciones y del consumo de sustancias
psicotrópicas y drogas con impacto en el mundo del trabajo.
1.5. Políticas activas de empleo
El Estado Nacional a través del MTEySS desarrolló una activa política en materia
de empleo coherente con la estrategia de centrar al trabajo como instrumento de
ciudadanía y eje de vinculación del funcionamiento de la economía con el bienestar
de los hogares.
En los primeros años de gestión, se administró responsablemente y se reformuló el
Programa Jefes de Hogar que implicaba una transferencia de ingresos a hogares
de bajos recursos. Esta política asistió a los grupos más vulnerables de los
desocupados, sosteniendo, además, el consumo de quienes enfrentaron mayores
restricciones durante los primeras tiempos de la recuperación económica.
En el año 2003 este programa brindaba asistencia a más de 2 millones de
personas. Sin embargo, en los años subsiguientes, progresivamente muchos de
estos trabajadores desocupados fueron incorporándose al empleo formal (más
de 600 mil), desarrollaron emprendimientos productivos, o dejaron de percibir el
beneficio debido a la modificación de la situación general del hogar (mayoría de
edad de los hijos, mejora de los ingresos familiares por la activación general de la
economía).
En una segunda etapa, producto de la dinámica inclusiva que se fue verificando
en el mercado de trabajo, se rediseñó el programa para adecuar las prestaciones
a las necesidades de quienes aún requerían de la asistencia del Estado. De esta
manera, los hogares con una cantidad superior de hijos y en situación de mayor
vulnerabilidad socioeconómica fueron incorporados al Programa Familias por
la Inclusión Social (en la órbita del Ministerio de Desarrollo Social). Por el otro
lado, las personas cuyo perfil permitía asistirlas en su inserción en el mercado
6 En cuyo ámbito se creó la Unidad de Violencia Laboral.
20 |de trabajo fueron atendidas a través del Seguro de Capacitación y Empleo (bajo
la responsabilidad del MTEySS), en orden a mejorar su formación y brindarles
apoyo para la búsqueda de trabajo.
De esta manera, el Ministerio de Trabajo fue transformando el objeto y las
características de sus políticas, pasando de un esquema de política social y de
transferencias de ingresos, a un sistema basado en la mejora de las condiciones
de acceso al mercado de trabajo.
Se puso en marcha a fines de 2003, el Plan Integral para la Promoción del Empleo
Pasaje de políticas
“Más y Mejor Trabajo” que instituye un conjunto de herramientas que promueven sociales a políticas
la inserción laboral en empleos de calidad a través de estrategias de mejora de activas de empleo.
la empleabilidad, de asistencia en procesos de inserción laboral asalariada o
independiente y en el sostenimiento del empleo en sectores o actividades que así
lo requieren. Por su parte, este plan se sustenta en dos pilares institucionales:
• Red de Servicios Públicos de Empleo: Se crearon y fortalecieron 325
Oficinas de Empleo Municipales en todo el país. Se trata de organismos
técnicos de carácter local que intermedian entre la oferta y la demanda de
trabajo, brindando en forma gratuita información, orientación y derivación
a prestaciones de capacitación y empleo. En ellas se articula el conjunto
de herramientas de políticas activas de empleo y las oportunidades de
trabajo originadas en el sector privado de la economía, con las personas
desocupadas o con aquellas que buscan mejorar su situación laboral.
En 2009, más de 380 mil personas fueron atendidas y orientadas en las
oficinas de empleo7.
• Sistema de Formación Continua: La conformación de este sistema
descansa en el diálogo social de los actores del mundo del trabajo:
cámaras, empresas, sindicatos, trabajadores e instituciones de formación
que asumen compromisos vinculados al desarrollo estratégico sectorial
y a la definición de los perfiles y niveles de calificación requeridos para
los puestos de trabajo. Esta concertación permite contar con instituciones
de formación y certificación de competencias que pueden responder con
calidad y pertinencia sectorial a las demandas territoriales basadas en
las necesidades de su población. En este marco se pusieron en marcha
algunos de los componentes críticos del sistema:
i) Red de Instituciones de Formación Continua a través de la
implementación de planes de mejora en la calidad de sus
prestaciones. Cerca de 250 instituciones en el país fueron
fortalecidas en el marco de esta política y 44 implementaron
procesos de certificación de su calidad;
7 Se incluye a 65 mil jóvenes que participaron de procesos de orientación laboral dentro
del Plan Jóvenes con Más y Mejor Trabajo.
| 21ii) Consejos Sectoriales de Certificación y Formación Continua
de carácter tripartito: se está trabajando en la actualidad con
actores representativos de aproximadamente 40 sectores de
actividad productivos;
iii) Certificación de competencias para el trabajo: más de 40 mil
personas ya certificaron competencias laborales.
Entre 2003 y 2010 alrededor de un millón de personas fueron capacitadas,
ya sea a través de la realización de actividades específicas de formación
profesional, como por la finalización de sus estudios primarios o secundarios.
En promedio, se advierte que en ese período cerca de 134 mil personas
por año recibieron capacitación, mientras que en 2003 sólo fueron 15 mil
los trabajadores capacitados. La importancia asignada a esta temática se
destaca también en términos presupuestarios anuales, considerando que
entre 2003 y 2009 se multiplicaron 11 veces los recursos comprometidos.
En el año 2009, el Estado invirtió cerca de 175 millones de pesos en la
mejora del sistema de formación continua.
En el marco de este plan integral desde el año 2008 se desplegaron actividades para los
jóvenes desocupados de entre 18 y 24 años y con escolaridad primaria o secundaria
incompleta. El Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo dispone de un
conjunto de prestaciones integradas de apoyo a la elaboración e implementación de
un proyecto formativo y ocupacional con el objetivo de proporcionarles oportunidades
laborales vinculadas con sus perfiles, sus expectativas y sus entornos.
Por otra parte, el MTEySS ha desarrollado asimismo una política específica para
mejorar la Empleabilidad de las Personas con Discapacidad, en orden a
procurar para ellas la igualdad de oportunidades laborales8. Las acciones se
desarrollan en forma conjunta con organizaciones gubernamentales y ONG, a través
de la red de Oficinas de Empleo para garantizar una amplia territorialización.
A través del conjunto articulado de prestaciones en materia de empleo, formación
y capacitación (para jóvenes y adultos) se han ido complementando los planes
centrados exclusivamente en la transferencia directa de ingresos. Entre 2003 y
2009 se triplicó la cantidad de beneficiarios de programas de empleo9 que recibieron
algún tipo de asistencia –complementaria a la exclusivamente monetaria– lo que
representa un crecimiento de casi un millón trescientas mil personas considerando
el conjunto de planes y programas en las líneas de trabajo10 llevadas a cabo por
este Ministerio.
8 Este compromiso ha tenido una expresión concreta en el ámbito del Ministerio de Trabajo
con el programa INTEGRANDO, que permitió alcanzar la meta del 4% del personal confor-
mado con hombres y mujeres con capacidades diferentes (Ley 25.689) y establecer una
referencia a replicar en el sector público y privado.
9 Al millón ochocientos mil beneficiarios incluidos en las diversas prestaciones del MTEySS
se suman cien mil personas correspondientes al programa Argentina Trabaja (Ministerio de
Desarrollo Social).
10 Un mismo beneficiario puede recibir más de una prestación. Si se contabiliza a los
beneficiarios sólo una vez, se observa que el incremento ha sido igualmente muy sustantivo,
dado que se pasó de asistir a 620 mil personas en el año 2003 a atender a través de este
conjunto de líneas de trabajo a más de 1,2 millones de beneficiarios.
22 |Gráfico 1. Cantidad de beneficiarios de políticas activas de empleo según tipo de prestación brindada por el MTEySS11 .
Comparación 2003 – 2009 (en miles de beneficiarios)
1000
883
900
poliTicaS acTiVaS DE EmplEo
800
(excluyendo las relacionadas sólo con transferencia de ingresos)
crecimiento entre 2003/09: + 1,3 millones de beneficiarios
700
606
600
500
382 380
400
300
211
200
100
49
15 0 0 0
0
ocupación Transitoria mejora de la orientación laboral Sostenimiento del inserción laboral
Empleabilidad Empleo asistida
2003 2009
Fuente: MTEySS, en base a Secretaria de Empleo (Área de Monitoreo).
El balance 2003 – 2009 atestigua que el MTEySS brindó a más de 4,8 millones
de personas orientación laboral, capacitación para el trabajo, prestaciones
A través del conjunto de
relacionadas con la inserción en el empleo, y/o asistencia directa a los grupos más
acciones de empleo y
vulnerables a través de transferencias de ingresos. C11 capacitación, el Ministe-
rio de Trabajo apoyó a
más de 4,8 millones de
Cabe destacar que las políticas activas de empleo se desplegaron teniendo en personas entre 2003 y
2009.
cuenta el desarrollo productivo local, espacio que integra un activo intercambio
entre los gobiernos provinciales y municipales y los actores socio-productivos en
sus jurisdicciones, a fin de dar respuesta a los problemas específicos de empleo
y de calificaciones. En el marco de este enfoque clave se han firmado los últimos
años más de cuatrocientos “acuerdos territoriales” en todo el país.
De esta forma las políticas activas de empleo acompañaron la dirección estratégica
del crecimiento socio-productivo del país en estos últimos años. Las acciones
desplegadas se realizaron, en una porción importante, con la participación y el
compromiso de los representantes de los trabajadores, de los empresarios, de las
instituciones de formación, de los sistemas educativos locales, de la mayoría de
los gobiernos provinciales y municipales y de los movimientos sociales.
11 No se incluyen las prestaciones que implican únicamente transferencia directa de in-
gresos. Estas prestaciones son: Orientación Laboral (orientación laboral para jóvenes; per-
sonas atendidas en oficinas de empleo); Mejora de la Empleabilidad (formación profesional;
finalización de estudios formales; entrenamiento para el trabajo; certificación de competen-
cias); Sostenimiento del Empleo (Programa de Recuperación Productiva (REPRO); interza-
fra y programas contracíclicos estacionales; convenios sectoriales frente a emergencias);
Ocupación Transitoria (actividades comunitarias; apoyo en obras de infraestructura pública;
Argentina Trabaja –Ministerio de Desarrollo Social-); Inserción Laboral Asistida (inserción
laboral pública, privada, obra pública local; emprendimientos productivos individuales y aso-
ciativos).
| 2324 |
2
Mercado de trabajo,
negociación colectiva
y conflictividad laboral
| 2526 |
2. Mercado de trabajo, negociación colectiva y
conflictividad laboral
2.1. Crecimiento de la actividad económica y del empleo
de calidad
El fuerte crecimiento de la economía articulado con políticas de inclusión de los
trabajadores a través de las instituciones laborales posibilitaron −en un plazo
relativamente breve considerando los tiempos históricos de las sociedades− una
reversión de las tendencias de desempleo, precarización del empleo, caída de
salarios y debilitamiento de los sindicatos que habían signado las últimas décadas
del siglo XX en la Argentina.
La estrategia macroeconómica tuvo entre sus efectos más importantes, el
crecimiento elevado y sostenido del Producto Bruto Interno (PBI), sólo interrumpido
por el inicio de la crisis financiera internacional que sumergió a la economía
mundial en una profunda recesión. En efecto, el PBI argentino se incrementó
en promedio 8,6% anual entre 2003 y 2008. Dicho crecimiento fue superior al
evidenciado en América Latina en su conjunto y en la mayoría de los países de la
región tomados individualmente.
El PBI se incrementó
anualmente a un prome-
Este crecimiento se basó, fundamentalmente, en la expansión y fortalecimiento del dio del 8,6%. Sólo en la
entramado productivo nacional. Una prueba elocuente de ello es la incorporación industria, el comercio y
neta de alrededor de 125 mil nuevas empresas privadas en la industria, comercio los servicios se crearon
y servicios12 durante el período comprendido entre 2003 y 2009, que significó un 125 mil empresas for-
males del sector privado.
incremento cercano al 36%.
El contexto macroeconómico favorable, sumado a la existencia de fuertes
incentivos a nivel micro, condujo no sólo al mencionado proceso de apertura de
firmas, sino también a la consolidación de las empresas existentes.
En primer lugar, se destaca la fuerte participación de las nuevas firmas MiPyME
(más del 97% de las empresas nacidas corresponden a este segmento) que
favoreció una amplia renovación del tejido productivo argentino y la expansión
del empleo dado que estos establecimientos de menor tamaño son en general
intensivos en mano de obra. En segundo lugar, existe un número importante de
empresas que no sólo estabilizaron sus operaciones durante los últimos años,
Las empresas existentes
sino que además se expandieron, pasando de microempresas a PyME y de este no sólo pudieron consoli-
último segmento, hacia el grupo de las grandes firmas. También se destaca un dar su situación, sino que
conjunto de empresas creadas durante el período que experimentaron un proceso muchas se expandieron
de tamaño, generando
de rápido crecimiento. Esta elite de firmas (denominadas “gacelas” en la literatura
empleo registrado.
internacional)13 explicaba hacia fines de 2009 la mitad del empleo generado por
todas las empresas nacidas durante el período.
12 Excluyendo de este análisis a las empresas pertenecientes a la construcción y al sec-
tor primario.
13 Para ampliar esta temática, ver Birch, 1981.
| 27También puede leer
