EL DERECHO A LA TIERRA Y PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE POR LOS PUEBLOS INDÍGENAS
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EL DERECHO A LA TIERRA Y PROTECCIÓN DEL MEDIO
AMBIENTE POR LOS PUEBLOS INDÍGENAS
Georgina Gaona Pando*
Resumen: En la actualidad existe una tendencia internacional hacia el reconocimiento de los
derechos colectivos de los pueblos indígenas, especialmente los referidos a la posesión de la tierra
y a la protección del medio ambiente. Algunos países latinoamericanos han hecho un importan
te avance en este sentido, al reconocer constitucionalmente la posesión y personalidad jurídica
de los pueblos indígenas en sus territorios, lo que no ha sido posible todavía en México, en donde
existe una falta de reconocimiento sobre la titularidad de sus tierras, así como al uso y acceso a
los recursos naturales que ahí se encuentran, lo que genera inseguridad jurídica e influye nega-
tivamente en las posibles acciones de protección, conservación y defensa legal del medio ambien-
te por parte de los pueblos indígenas. En el presente texto se analizan el derecho al respeto, a la
integridad y conservación de su hábitat natural así como al derecho a los recursos naturales,
siendo este último elemento la base del análisis, al entender que la protección medioambiental
por parte de los pueblos indígenas está íntimamente ligada a la defensa de su tierra, así como al
reconocimiento de su derecho a la misma y a la conservación de los recursos que en ella se en-
cuentren.
Palabras clave: Derechos humanos, pueblos indígenas, territorio y medio ambiente.
Abstract: Nowadays there is an international tendency to recognize the collective rights of indig-
enous peoples, especially land rights and the right to protect the environment. Some Latin Amer-
ican countries have made significant progress in this regard with the constitutional recognition
of the possession and legal character of indigenous peoples in their territories. This has not yet
been possible in Mexico, where there is a lack of recognition of land ownership, as well as of the
rights to use and access natural resources found there, creating legal uncertainty and negatively
impacting the possibilities for protection, preservation, and legal defense of the environment by
indigenous peoples. This article analyzes the right of indigenous people to respect for the integ-
rity and preservation of their natural environment as well as their right to natural resources.
This last element forms the basis for this analysis, in the understanding that environmental
protection by indigenous peoples is intimately linked to the defense of their land as well as to the
recognition of their right to that land and to the conservation of the resources found there.
Keywords: Human rights, indigenous peoples, land and environment.
* Este artículo forma parte de mi trabajo de investigación de final de Máster Universitario en
Derecho Ambiental en la Universitat Rovira i Virgili de Tarragona, denominado “El sistema univer-
sal de protección de los derechos humanos y la protección del medio ambiente por los pueblos indí-
genas”, defendido el 31 de julio de 2010 en el Centro de Estudios de Derecho Ambiental de
Tarragona.
141142 Georgina Gaona Pando
INTRODUCCIÓN En el presente estudio se hablará,
por lo tanto, de la situación histórica
A
lo largo de los años los Estados que los pueblos indígenas han tenido
americanos, en ejercicio de su respecto al territorio, del creciente in-
soberanía, han adoptado una terés internacional por estos derechos
serie de instrumentos internacionales y del reconocimiento constitucional
que se han convertido en la base de un que algunos países latinoamericanos
sistema regional de promoción y pro- han realizado en concordancia con este
tección de los derechos humanos. Di- tema de interés mundial.
cho sistema normativo reconoce y Tomando en cuenta que existe un
define estos derechos, establece obliga- numeroso cuerpo de disposiciones o he-
ciones tendientes a su promoción y rramientas internacionales para la pro-
protección y crea órganos destinados a tección de los derechos humanos que
velar por su observancia. pueden utilizar los pueblos o comunida-
Recientemente, la Declaración de des indígenas para la defensa de su te-
Naciones Unidas sobre los Derechos rritorio, su forma de vida y el ambiente
de los Pueblos Indígenas, adoptada por que los rodea, el objetivo aquí es anali-
la Asamblea General el 13 de septiem- zar algunos de los derechos de los pue-
bre de 2007, reconoció los derechos bá- blos indígenas, reconocidos a nivel
sicos de los pueblos indígenas en internacional, que se pueden vincular y
algunas áreas de especial interés para usar para la protección del medio am-
estos pueblos, tales como el derecho a biente por parte de los pueblos indíge-
la integridad cultural, el derecho a la nas. Con tal fin analizaré algunos de los
igualdad y a la no-discriminación, el derechos reconocidos constitucional-
derecho al autogobierno y a la autono- mente, relacionados con la protección y
mía, el derecho a la tierra, el territorio defensa del medio ambiente por parte
y los recursos naturales, el derecho al de los pueblos indígenas de América,
consentimiento previo, libre e infor haciendo un énfasis en el derecho a la
mado, entre otros, basándose en el tierra y conservación del medio am-
principio general del derecho a la libre biente, así como el derecho a la vida y a
determinación. la salud humana, contrastándolo con
Estos últimos derechos, que buscan jurisprudencia de la Corte Interameri-
garantizar la tierra, el territorio y los cana de Derechos Humanos.
recursos naturales, son el objeto de
análisis del presente estudio, teniendo EL DESPOJO HISTÓRICO
en cuenta que el solo reconocimiento de DE LAS TIERRAS INDÍGENAS
los derechos no asegura el reconoci-
miento de la propiedad y defensa de los En todos los países que comparten te-
territorios indígenas, con todo lo que rritorios con pueblos indígenas existe
esto conlleva, sino que se establecen una violación histórica y continuada
como una herramienta para la efectiva del derecho a la tierra que innatamente
defensa de esos derechos colectivos. poseen los miembros de estos pueblos,El derecho a la tierra y protección del medio ambiente por los pueblos indígenas 143
tal y como se puede apreciar de las con- desconocimiento de los títulos indíge-
tinuas y antiguas reclamaciones a nivel nas sobre sus tierras, la enajenación y
nacional e internacional que diversos dispersión de las mismas, así como el
pueblos indígenas han presentado ante uso de la fuerza y la violencia, proce
los organismos internacionales de pro- dimientos que fueron utilizados y
tección de los derechos humanos. compartidos por ingleses y portugue-
En el continente americano, el an- ses para hacerse de amplios territorios
tecedente de esta situación data del en el continente americano (Gómez del
siglo xv, y se encuentra vinculado a los Prado, 2002: 53-62).
diversos procesos de colonización para Otra coincidencia entre los coloni-
apropiarse de las tierras que se iban zadores, con independencia de su ori-
descubriendo. gen, se establece respecto al valor que
En el caso de la colonización espa- conferían a las tierras, el cual era dia-
ñola, cuando los adelantados1 llega- metralmente opuesto al que tenía, y
ban a territorios en los que no existía aún tiene, para los pueblos indígenas,
presencia europea, se apropiaban de quienes conceden a las tierras un espe-
las tierras y de sus pobladores, a quie- cial valor espiritual y material.3 Es en
nes sometían a la soberanía de la Co-
rona para posteriormente desposeer a tección legal especial, como sucedió en el México
actual, con la figura de las Leyes de Indias. En
los pueblos indígenas de territorios a otros casos, o inclusive cuando existía una pro-
través de figuras tales como la enco- tección legal de estos pueblos, la colonización no
mienda (Torrecuadrada, 2001: 101),2 el fue pacífica y se obligó a los indígenas, por dife-
rentes motivos, a dispersarse, lo que dio pie al
trabajo misionero de reunir y congregar a diver-
1
Colonizadores que eran encomendados por sos grupos indígenas en “pueblos españoles” con
la Corona para realizar las labores de descubri- la finalidad de enseñarles a vivir en “sociedad”,
miento y colonización de nuevas tierras. situación que se presentó de manera muy mar-
2
Los colonizadores españoles no reconocie- cada en todo el norte del actual México. El resul-
ron los títulos indígenas sobre sus tierras; por el tado de esta política fue el creciente aislamiento
contrario, despojaron a los nativos de ellas. Nico- de la población indígena y la disgregación de la
lás de Oviedo —primer gobernador real de La vida nacional, fenómeno que está presente en los
Española— introdujo el sistema de encomien- grupos indígenas del estado de Chihuahua, tal y
das, en virtud del cual los pueblos indígenas ren- como se verá con posterioridad.
dían una especie de “tributo” a los encomenderos, 3
Así se determinó en la Reunión Técnica so-
a quienes prestaban “voluntariamente” su traba- bre el Año Internacional de las Poblaciones Indí-
jo, aunque en realidad el sistema de encomienda genas del Mundo, celebrada de conformidad con
era un régimen de verdadera esclavitud. El siste- lo dispuesto en la resolución 46/128 de la Asam-
ma de encomienda significaba el respeto de dos so blea General de Naciones Unidas en Ginebra, 3-5
ciedades diferenciadas: la de los colonizadores y de agosto de 1992 (Naciones Unidas, 1992: pará-
la de los indios, de manera tal que estos últimos grafo 29). La importancia que tiene este elemento
eran confinados en territorios especialmente fi- para los pueblos indígenas es conocida, poniéndo-
jados para ellos, ya fueran sus propios pueblos se de relieve en el preámbulo de cuantos textos se
—denominados congregaciones o reducciones— dirigen a proteger los derechos de estos grupos
o en secciones especiales y delimitadas dentro de humanos, tal y como se manifiesta en el párrafo
las ciudades en que habitaban los colonizadores. quinto de la Declaración Americana, referido al
Además, generalmente se reconocía que la pose- territorio y la supervivencia indígena; véanse
sión colectiva de la tierra era objeto de una pro- también los artículos 25 y 16 de la dnudpi (2006).144 Georgina Gaona Pando
las tierras ancestrales donde estos inmemorial era fuente de derechos váli-
grupos encuentran el fundamento y damente admitida desde la Edad Me-
origen de su cosmovisión, de sus prác- dia (Vattel, 2008: 257): este método fue
ticas religiosas y simbólicas, de su or- ampliamente utilizado en ausencia de
ganización social y cultural, además de otros instrumentos jurídicos suscepti-
ser la fuente última de vida y sabi bles de fundamentar sus propiedades
duría, y el elemento que, en última y (Anaya, 2005: 45), si bien según la ideo-
primordial instancia, les dota de iden- logía jurídica de la época la guerra justa
tidad. En este sentido, los pueblos indí- servía de fundamento para hacerse de
genas defienden la propiedad colectiva las tierras despojadas a los indígenas.
de las tierras al entender que éstas Posteriormente, durante el proceso
proporcionan beneficios colectivos a colonial se continuó desconociendo ese
toda la comunidad, rechazando su po- derecho ancestral a las tierras de los
sible apropiación individual y enten- pueblos indígenas, pues la mayor parte
diendo que la labor que ellos, pueblos de ellos carecía de títulos legalmente
indígenas, tienen en relación con la tie- válidos para fundamentar su derecho
rra es su conservación y preservación sobre las tierras, por lo que su posesión
para las generaciones venideras.4 pacífica se encontraba constantemente
Sin embargo, para la población amenazada por la posible aparición de
europea que se estableció en esos terri- alguien que contara con la requerida
torios la tierra sólo tenía un valor pa- documentación, o que el mismo Estado
trimonial, pues se consideraba como requiriera sus territorios ancestrales
base de riqueza, de poder político y como de propiedad pública, situaciones
económico-social, sin que tuviera un agravadas por la tendencia de algunos
esbozo de valor cultural o espiritual estados de no reconocer a las comuni-
para ellos. Bajo esta óptica, la propie- dades indígenas la capacidad jurídica
dad de la tierra era de carácter exclusi- necesaria para adquirir sus propias tie-
vamente individual y trasmisible, rras, al defender estos grupos sistemas
alejándose de la concepción que los de propiedad colectiva, no individual,5
pueblos indígenas tenían de la misma. lo que ocasiona directamente la falta de
El método utilizado por los colo capacidad jurídica para acceder al sis-
nizadores para desposeer a los poblado- tema judicial a fin de defender sus inte-
res indígenas de sus tierras fue el reses.6
rechazo a reconocer la ocupación inme-
morial de ellas por medio de un título 5
En el caso de México, se reconoce la propie-
dad colectiva, ejidal y particular de las tierras,
adquisitivo —aun cuando la posesión pero sin hacer distinción alguna sobre el origen
étnico de los propietarios, Es decir, no hay un
4
Cabe mencionar que la mayor parte de los reconocimiento expreso del derecho de los pue-
recursos naturales sin explotar se encuentran blos indígenas de México a la propiedad colecti-
en territorios indígenas, lo que da muestra de su va de sus tierras.
labor conservacionista y protectora del ambien- 6
Algunas constituciones estatales recono-
te, aunque en primera instancia no sea éste su cen la personalidad jurídica de los pueblos indí-
objetivo primordial respecto a las tierras. genas, tales como la Constitución brasileña enEl derecho a la tierra y protección del medio ambiente por los pueblos indígenas 145
Por otro lado, al ser desposeídos de nerabilidad económica y jurídica, al
sus tierras, los pueblos indígenas se vie- integrarse a la sociedad occidental.8
ron sometidos a un proceso de depen
dencia económica y política de la elite EL INTERÉS INTERNACIONAL
gobernante, fenómeno que se man POR EL RECONOCIMIENTO
tiene vigente en la actualidad (Aguirre DE LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS
Beltrán, 1967: 67). Agravando la situa- INDÍGENAS
ción, la pérdida de sus tierras ances-
trales rompía con uno de los objetivos En nuestros días, existe a nivel interna-
primordiales de los grupos indígenas: cional una tendencia de interés sobre
la trasmisión de las mismas —de los derechos de los pueblos indígenas
acuerdo con sus propias tradiciones— —sobre todo en los derechos relaciona-
a las generaciones venideras, lo cual dos con las tierras y territorios indíge-
provocó un punto de quiebre en el sis- nas—, debido a su compromiso con la
tema de organización cultural y social reivindicación de las formas de pose-
de muchos grupos indígenas en Mé sión, trasmisión, utilización y acceso a
xico,7 y ha generado problemas tan di- tierras ancestrales, así como al recono-
versos como la creciente migración cimiento de los derechos colectivos ne-
indígena hacia los centros urbanos, la cesarios para asegurar tales fines.
pérdida de tradiciones, de cultura, de En América Latina algunos países
identidad y, en general, una mayor vul- actualmente reconocen la posesión de
las tierras y la personalidad jurídica
su artículo 232, o el artículo 10 de la Ley Indíge- de las comunidades indígenas, tal y
na Chilena, de acuerdo con la cual es necesaria
la previa constitución jurídica como comunidad
como lo hace Chile en el artículo 12.2
indígena de conformidad con el procedimiento de su Ley Indígena;9 Perú en su artícu-
establecido en el citado texto. A nivel internacio-
nal, sólo el artículo 4 de la Declaración America-
na incorpora este reconocimiento. 8
La asimilación al resto de la sociedad tiene
7
La reducción o privación de sus tierras como inconveniente la posible marginación de
afectaba la capacidad moral de gobierno de las este colectivo en la sociedad a la que se preten
autoridades indígenas para ejercer sus funcio- de integrar, así como la posibilidad de ser obje
nes. Por otro lado, los colonizadores establecie- to de discriminación por su condición étnica,
ron un orden político-administrativo que tenía social, de género, etcétera.
como objetivo primordial el reemplazar las for- 9
Constitución Política de la República de
mas de gobierno tradicional indígena así como Chile. Artículo 12.
sus procedimientos decisorios, los cuales se ha- Son tierras indígenas:
bían mantenido vigentes durante siglos. La 1º Aquellas que las personas o comunidades
aplicación de éstas medidas tuvo consecuencias indígenas actualmente ocupan en propiedad o
desiguales: en algunos lugares del país los gru- posesión provenientes de los siguientes títulos:
pos indígenas las aceptaron —o bien se integra- […]
ron o lograron hacer un tipo de sincretismo 2º Aquellas que históricamente han ocupado
político— acomodando su comportamiento a y poseen las personas o comunidades mapuches,
ellas, y en otros lugares no fueron bien recibi- aimaras, rapa nui o pascuenses, atacameñas, que-
das, lo que ha mantenido un tanto “puras” las chuas, collas, kawashkar y yámana, siempre
formas de organización socio-política de los pue- que sus derechos sean inscritos en el Registro
blos indígenas. de Tierras Indígenas que crea esta ley, a solici-146 Georgina Gaona Pando
lo 89 constitucional,10 y más reciente- puede hablar de un reconocimiento ge-
mente los casos emblemáticos 11 de neralizado, pues mientras existen paí-
Ecuador —cuyo Estado reconoce los ses que sí reconocen esta prerrogativa,
derechos colectivos al medio ambiente otros incluso niegan la presencia de
de los pueblos indígenas en el artículo grupos indígenas en su territorio, u
57 constitucional—,12 o Bolivia que en otros que, sin hacerlo, carecen de una
el artículo 30 constitucional reconoce y legislación que les garantice el uso y
obliga a la titulación colectiva de las posesión de la tierra de manera especí-
tierras indígenas.13 Sin embargo, no se fica, como es el caso de México.
En este sentido, la Constitución
tud de las respectivas comunidades o indígenas mexicana, en su artículo 2º, inciso A,
titulares de la propiedad.
10
Constitución Política del Perú. Artículo
establece que:
89. Las Comunidades Campesinas y las Nati-
vas tienen existencia legal y son personas jurí- Esta Constitución reconoce y garan
dicas. En este caso, aun y cuando se reconoce la tiza el derecho de los pueblos y las
personalidad jurídica de las comunidades indí-
comunidades indígenas a la libre de-
genas, se deja de lado a personas indígenas que
viven ya en comunidades oficialmente reconoci- terminación y, en consecuencia, a la
das, lo cual provoca una falta de reconocimiento, autonomía para:
a nivel individual, de estos derechos, así como V. Conservar y mejorar el hábitat
una dificultad a la hora de defenderlos como de-
y preservar la integridad de sus tie-
rechos colectivos.
11
Las reformas constitucionales de Ecuador rras en los términos establecidos en
y Bolivia son de vital importancia por el alcance esta Constitución.
de los derechos reconocidos, siendo el caso del VI. Acceder, con respeto a las for-
reconocimiento del “Derecho del medio ambien-
mas y modalidades de propiedad y
te” que realiza Ecuador, el cual ha sido objeto de
numerosos estudios, y el avance en cuanto a de- tenencia de la tierra establecidas en
rechos indígenas se refiere, en la nueva Consti- esta Constitución y a las leyes de la
tución de Bolivia. materia, así como a los derechos ad-
12
Constitución Política de Ecuador. Artículo
quiridos por terceros o por integran-
57. Se reconoce y garantizará a las comunas, co-
munidades, pueblos y nacionalidades indígenas, tes de la comunidad, al uso y disfrute
de conformidad con la Constitución y con los preferente de los recursos naturales
pactos, convenios, declaraciones y demás instru- de los lugares que habitan y ocupan
mentos internacionales de derechos humanos,
las comunidades, salvo aquellos que
los siguientes derechos colectivos:
8.- Conservar y promover sus prácticas de corresponden a las áreas estratégicas,
manejo de la biodiversidad y de su entorno na- en términos de esta Constitución.
tural. El Estado establecerá y ejecutará progra- Para estos efectos las comunidades
mas, con la participación de la comunidad, para
podrán asociarse en términos de ley.
asegurar la conservación y utilización sustenta-
ble de la biodiversidad.
13
Constitución Política del Estado de Boli- Es decir, se reconoce a las comunidades
via. Artículo 30. indígenas la autonomía para preservar
II. En el marco de la unidad del Estado y de
acuerdo con esta Constitución las naciones y
pueblos indígena originario campesinos gozan 6. A la titulación colectiva de tierras y terri-
de los siguientes derechos: torios.El derecho a la tierra y protección del medio ambiente por los pueblos indígenas 147
la integridad de sus tierras y acceder al carecen de un reconocimiento específi-
uso y disfrute preferente de los recursos co y particular sobre la titularidad de
naturales de los lugares que habitan y sus tierras, las cuales solamente pue-
ocupan las comunidades, estipulando el den poseer bajo alguna de las tres ma-
mismo cuerpo legal un candado al re- neras que se establecen en la Ley
querir el necesario respeto a las formas Agraria (reglamentaria del artículo 27
y modalidades de propiedad y tenencia constitucional), es decir: la propiedad
de la tierra establecidas constitucional- privada, el ejido y la propiedad comu-
mente, lo cual nos remite al artículo 27 nal, la última de las cuales cuenta con
constitucional, el cual establece, entre un reconocimiento constitucional de su
otras cosas, que: personalidad jurídica, pero sin hacer
distinción de las comunidades agrarias
La propiedad de las tierras y aguas integradas por indígenas.
comprendidas dentro de los límites Es así como el Estado mexicano se
del territorio nacional, corresponde ostenta como propietario originario de
originariamente a la Nación, la cual las tierras de los pueblos indígenas,14
ha tenido y tiene el derecho de trans- quienes sólo son usufructuarios de
mitir el dominio de ellas a los particu- las mismas, reservando a la actuación
lares, constituyendo la propiedad estatal la aprobación y el diseño de
privada (Párrafo primero) los planes y proyectos a realizarse en las
Corresponde a la Nación el domi- tierras que pertenecen u ocupan los
nio directo de todos los recursos natu- pueblos indígenas, los cuales muchas
rales de la plataforma continental y veces son llevados a cabo mediante
los zócalos submarinos de las islas actos jurídicos unilaterales como el
[...] (Párrafo cuarto) otorgamiento de concesiones15 y expro-
La capacidad para adquirir el do-
minio de las tierras y aguas de la Na- 14
En este sentido me refiero a terrenos pro-
piedad de la nación pero en posesión ancestral
ción, se regirá por las siguientes
de los pueblos indígenas en México.
prescripciones [...] (Párrafo noveno). 15
La concesión forma parte esencial del ré-
gimen de propiedad establecido en el artículo 27
Y sobre los pueblos indígenas, dicho ar- constitucional. Desde su redacción original se
estableció como un derecho del Estado para
tículo establece: “VII. Se reconoce la brindar a los particulares y a las sociedades ci-
personalidad jurídica de los núcleos viles y comerciales la explotación y aprovecha-
de población ejidales y comunales y se miento de los recursos naturales (excepto los
protege su propiedad sobre la tierra, considerados estratégicos). Son las leyes regla-
mentarias en materias de minas, petróleo,
tanto para el asentamiento humano aguas, bosques, pesca, fauna silvestre y de bie-
como para actividades productivas. La nes nacionales, las que consolidan el régimen de
ley protegerá la integridad de las tie- concesiones para dar cabida a la inversión pri-
rras de los grupos indígenas”. vada, donde el Estado se sitúa como un vigilan-
te de la explotación racional de tales recursos.
De esta manera, realizando un aná- Respecto a los pueblos indígenas, éstos po-
lisis textual de este articulado, tenemos drían ser beneficiarios de concesiones públicas
que los pueblos indígenas de México sin distinción de derechos (es decir, como cual-148 Georgina Gaona Pando
piaciones16 a empresas nacionales o tierras sin mediar siquiera un procedi-
extranjeras. miento legal, o una reparación del daño
Como consecuencia de ello, la inse- mediante una indemnización justa.18
guridad jurídica de este grupo es evi- Aparte de la falta de reconocimiento
dente, ya que se sienten amenazados jurídico sobre la propiedad de las tierras
en aspectos tan elementales como el que habitan, otro problema al que se en-
título jurídico que sirve de fundamento frentan los pueblos indígenas es el de la
para la utilización de la tierra o, de utilización y usufructo de sus tierras, tal
manera cada vez más creciente, por y como se manifiesta en el “Informe fi-
acciones del Estado tendientes a la eje- nal del Estudio sobre los tratados cele-
cución de proyectos de diversa natura- brados entre los pueblos indígenas y los
leza que producen un impacto notable Estados” al determinar que “estos colec-
en el medio natural en que habitan tivos pueden encontrarse con la ame
estos colectivos,17 situaciones que se naza directa de evicción forzosa o la
producen inclusive en países “desarro- obligación de obtener licencias o permi-
llados” como Estados Unidos, donde se sos de las autoridades administrativas
desposee a los pueblos indígenas de sus no indígenas para poder realizar sus ac-
tividades económicas tradicionales, en
quier ciudadano mexicano), pero las circunstan- otras ocasiones se les imponen cuotas
cias socio-económicas dificultan el que estos
colectivos cuenten con los recursos necesarios
restrictivas que no siempre cubren las
para viabilizar los proyectos. necesidades de abastecimiento del gru-
16
La expropiación también es otra de las fi- po” (Torrecuadrada, 2001: 106), por lo
guras jurídicas establecidas en el artículo 27 que aun cuando el derecho no indígena
constitucional, el cual establece que las expro-
piaciones sólo podrán realizarse por causa de
les haya reconocido la propiedad sobre
utilidad pública y mediante indemnización. La sus tierras, siempre que desean utilizar
Ley General de Expropiación de 1936 establece los recursos naturales tienen la obliga-
en su artículo 1º la enumeración de los casos ción de solicitar la preceptiva autoriza-
que pueden ser considerados de utilidad pública
y proceder, por ende, a la expropiación. Sin em-
ción administrativa (Naciones Unidas,
bargo, en el caso de los pueblos indígenas han 1999: parágrafo 234).
prevalecido los intereses políticos y económicos,
los cuales en aras de un supuesto “desarrollo” 18
Véase, por ejemplo, el caso Tee-Hit-Ton,
han afectado a un sinfín de tierras pertenecien- donde el Tribunal Supremo de Estados Unidos
tes a estos colectivos, por lo que, en general, entendió que el país tiene capacidad con carác-
para los pueblos indígenas las expropiaciones se ter general “para apropiarse de las tierras o de
han traducido en violaciones de sus derechos los bienes de una tribu india o confiscarlos sin el
humanos fundamentales. debido procedimiento legal y sin abonar una in-
17
Es el caso de la comunidad (de hecho) indí- demnización justa, a pesar de que su Constitu-
gena de Mogotavo, ubicada en terrenos de pro- ción dispone explícitamente que el Gobierno no
piedad particular que son objeto de actuaciones puede apoderarse de bienes sin cumplir esas
estatales para el desarrollo e implantación de un condiciones. La Corte Suprema dictaminó que
mega proyecto turístico denominado “Plan los bienes amparados por un título aborigen,
Maestro Barrancas del Cobre”, ubicada en el como la mayoría de las tierras indias, no gozan
municipio de Urique en el corazón de la Sierra de la protección constitucional concedida a to-
Madre Occidental o Sierra Tarahumara, en el dos los demás bienes” (Naciones Unidas, 1999a:
estado de Chihuahua, México. parágrafo 41).El derecho a la tierra y protección del medio ambiente por los pueblos indígenas 149
Con base en esto, las reivindicacio- EL RESPETO A LA INTEGRIDAD
nes a nivel nacional e internacional de Y CONSERVACIÓN DE SU HÁBITAT
los grupos indígenas respecto a la tie- NATURAL
rra se centran en tres elementos: 1) la
recuperación de las tierras de las que Es ampliamente conocida la importan-
fueron desposeídos; 2) el reconocimien- cia del medio natural como base del
to de los derechos colectivos a poseer, elemento cultural de los pueblos indí
desarrollar, utilizar, controlar y ocupar genas,19 en tanto se constituye como un
sus tierras y los recursos tradicionales elemento que les dota de recursos y de
que se encuentren en ellas, y 3) el reco- identidad, realizando una función gene-
nocimiento del derecho al respeto a la radora de conceptos y estructuradora
integridad y conservación de su hábi- de su organización social (estos elemen-
tat natural, incluyendo la protección tos de análisis son utilizados frecuente-
medioambiental. mente por la corriente antropológica
Este último elemento es la base de denominada ecología cultural).
mi análisis, al entender que la protec- A nivel internacional, diversos tex-
ción medioambiental por parte de los tos se han hecho eco de esta significa-
pueblos indígenas está íntimamente ción para los pueblos indígenas, por lo
ligada a la defensa de su tierra, así que han integrado dentro de su texto o
como al reconocimiento de su derecho articulado, disposiciones relativas a los
a la misma y a la conservación de los derechos de los pueblos indígenas so-
recursos que en ella se encuentren. bre sus tierras y sobre los recursos na-
Al respecto, el Comité de Derechos turales que ahí se integran.
Humanos de Naciones Unidas ha reite- Sin embargo, la preocupación por la
rado la íntima relación existente entre conservación y protección del medio
el derecho a la tierra y a los recursos ambiente es una cuestión relativa-
que se encuentran en ella y el ejercicio mente novedosa, motivo por el que se
del derecho a la libre determinación de ha incorporado de manera general en
los pueblos, en tanto los primeros son los textos nacionales e internacionales
elemento esencial para la consecución más recientes.
del segundo. A nivel internacional, en el preám-
En este sentido, el Comité ha hecho bulo del Convenio 169 de la oit se hace
hincapié en que “el derecho a la auto-
determinación requiere, entre otras 19
En este sentido se ha manifestado el Comité
cosas, que todas las poblaciones pue- de Derechos Humanos en su Dictamen sobre el
asunto “Jouni E. Länsman y otros contra Finlan-
dan disponer libremente de sus rique- dia”, en el cual los demandantes —criadores de
zas y recursos naturales, y que no se les renos de la etnia sami— consideran que los planes
prive de sus medios de subsistencia” de la Junta Forestal Central de Finlandia —apro-
(Naciones Unidas, 1999b), subrayando bar un proyecto que pretende realizar la tala de
árboles y la construcción de carreteras en una
que es tal la interpretación que debe zona que abarca 33 000 ha de tierras ocupadas
darse al artículo 1.2 del Pacto Interna- por el Comité de Pastores Muotkatunturi— les
cional de Derechos Civiles y Políticos. afectará negativamente (Naciones Unidas, 1996).150 Georgina Gaona Pando
una breve referencia a la importancia ductiva de sus tierras, territorios y re-
de este elemento para los pueblos indí- cursos:
genas al reconocer la “particular con-
tribución de los pueblos indígenas y 1. Los pueblos indígenas tienen derecho
tribales a la diversidad cultural, a la a la conservación y protección del me-
armonía social y ecológica de la huma- dio ambiente y de la capacidad pro-
nidad y a la cooperación y comprensión ductiva de sus tierras o territorios y
internacionales”. En el preámbulo del recursos. Los Estados deberán esta-
Proyecto de Declaración Americana blecer y ejecutar programas de asis-
sobre los Derechos de los Pueblos Indí- tencia a los pueblos indígenas para
genas también se subraya la impor- asegurar esa conservación y protec-
tancia de este elemento, al reconocer ción, sin discriminación.
en el parágrafo tercero “el respeto que 2. Los Estados adoptarán medidas efica-
los pueblos indígenas de las Américas ces para asegurar que no se almace-
rinden al medio ambiente y la ecolo- nen ni eliminen materiales peligrosos
gía”, así como “el valor de las culturas, en las tierras o territorios de los pue-
conocimientos y prácticas de los pue- blos indígenas sin su consentimiento
blos indígenas para mantener un de- libre, previo e informado.
sarrollo sustentable y para vivir en 3. Los Estados también adoptarán me-
armonía con la naturaleza” (oas, 2003). didas eficaces para asegurar, según
Por otra parte, la Declaración de sea necesario, que se apliquen debi-
Naciones Unidas sobre los Derechos de damente programas de control, man-
los Pueblos Indígenas hace una refe- tenimiento y restablecimiento de la
rencia importante al medio ambiente, salud de los pueblos indígenas afecta-
al declarar en el preámbulo: “consi dos por esos materiales, programas
derando que el respeto de los conoci- que serán elaborados y ejecutados por
mientos, las culturas y las prácticas esos pueblos.
tradicionales indígenas contribuyen al
desarrollo sostenible y equitativo y a la Por otro lado, en el artículo 32 de la De-
ordenación adecuada del ambiente”;20 claración se establece el derecho de con-
además, en el artículo 29 reconoce el sulta previa de los pueblos indígenas,
derecho de los pueblos indígenas a las sobre todo respecto a los proyectos que
conservación y protección del medio puedan afectar sus tierras o los recur-
ambiente, así como de la capacidad pro- sos naturales que en ellas se encuen-
tren. En este sentido la Declaración
20
La importancia de este elemento para la
determina que:
cultura indígena se ha manifestado en variadas
ocasiones, entre las que destaca la reunión téc- 1. Los pueblos indígenas tienen derecho
nica sobre el Año Internacional de las Poblacio- a determinar y elaborar las priorida-
nes Indígenas del mundo, celebrada de acuerdo
des y estrategias para el desarrollo o
con lo dispuesto en la resolución 46/128 de la
Asamblea General de Naciones Unidas (Nacio- la utilización de sus tierras o territo-
nes Unidas, 1992: parágrafos 25 y 29). rios y otros recursos.El derecho a la tierra y protección del medio ambiente por los pueblos indígenas 151
2. Los Estados celebrarán consultas y mediante su utilización como destino
cooperarán de buena fe con los pue- turístico.21
blos indígenas interesados por con- En este último caso debe destacarse
ducto de sus propias instituciones la importante afectación que algunos
representativas a fin de obtener su proyectos turísticos generan a las co-
consentimiento libre e informado an- munidades indígenas, sobre todo los
tes de aprobar cualquier proyecto que que son implantados desde fuera y ca-
afecte a sus tierras o territorios y recen de una red de participación y de
otros recursos, particularmente en respeto a los modos de organización so-
relación con el desarrollo, la utiliza- cial de las comunidades indígenas. Este
ción o la explotación de recursos mi- tipo de proyectos, además de afectar la
nerales, hídricos o de otro tipo. cultura de las comunidades, afectan
3. Los Estados proveerán mecanismos gravemente al entorno natural y provo-
eficaces para la reparación justa y ca la precarización de formas de subsis-
equitativa por cualquiera de esas ac- tencia tradicionales, así como una
tividades, y se adoptarán medidas posible desarticulación social, pues a
adecuadas para mitigar las conse- consecuencia del deterioro del hábitat
cuencias nocivas de orden ambiental, natural de los pueblos indígenas los
económico, social, cultural o espiri- miembros del grupo se vean obligados a
tual. prestar su fuerza laboral en beneficio de
las empresas que destruyen su modo
Sin embargo, muchos estados, guiados de vida (Naciones Unidas, 1994: pará-
en su mayoría por intereses económi- grafo 14), tal y como sucede en la mayor
cos y/o políticos, aprueban sin previa parte de los proyectos turísticos implan-
consulta a los pueblos indígenas pro- tados en el territorio mexicano, específi-
yectos que deben ejecutarse en tierras camente en el estado de Chihuahua.22
pertenecientes a estos grupos, o que La Comisión de Derechos Huma-
en cualquier caso dificultan o impiden nos se muestra sensible a este tipo de
el ejercicio de las actividades econó problemas, tal y como lo manifiesta en
micas, religiosas o culturales de los
mismos, además de afectar las condi- 21
En el caso de la comunidad de Mogotavo, el
proyecto Divisadero utiliza este entorno cultural y
ciones medioambientales de su entor- natural para impulsar su actividad turística. El
no (por ejemplo: la construcción de Grupo de Trabajo de Naciones Unidas sobre Po-
presas, carreteras, minas, infraestruc- blaciones Indígenas, en su octavo periodo de sesio-
turas turísticas, industriales, depósi- nes, realiza una aproximación a esta problemática
en Naciones Unidas (1991: parágrafo 66).
tos de residuos, etcétera); incluso si la 22
En este sentido, sirva como ejemplo el ci-
dimensión del proyecto no es tan gran- tado caso de la comunidad indígena de Mogota-
de, provoca serios trastornos al hábitat vo, cuyos habitantes, a falta de permiso para
tradicional de estos pueblos, como la cultivar sus tierras o pastorear su ganado, se
ven obligados a trabajar en el complejo hotelero
ejecución de proyectos de desarrollo de la propietaria de sus tierras (de la comuni-
o el uso del entorno natural indígena dad), creando así una verdadera relación de
como fuente de recursos económicos neo-latifundismo.152 Georgina Gaona Pando
algunas de sus observaciones finales México, por su parte, ha decidido
realizadas con motivo de la presenta- tomar una postura no tan comprome-
ción de los informes nacionales que le tedora al reconocer a los pueblos indí-
remiten los estados.23 genas —artículo 2º de la Constitución
Constitucionalmente, algunos Esta- Política— la autonomía para conservar
dos han reconocido la importancia del y “mejorar el hábitat y preservar la
elemento medioambiental para los pue- integridad de sus tierras”,27 aclarando
blos indígenas, tal y como se hace en las que el ejercicio de esta autonomía de-
constituciones de Brasil (art 231.1),24 berá hacerse de acuerdo con los “tér-
Ecuador (art. 57.8)25 o Bolivia.26 minos” establecidos en la misma
Constitución, es decir según lo estable-
23
En relación con la situación chilena, la Co-
cido en el artículo 27 constitucional y la
misión manifiesta su preocupación por las obras Ley General de Equilibrio Ecológico y
de energía hidroeléctrica y otros proyectos de Protección del Ambiente (lgeepa), re-
desarrollo, en tanto podrían afectar al estilo de glamentaria del artículo 2° constitucio-
vida y los derechos de las personas que pertene-
cen a las comunidades mapuches y otras comu-
nal mencionado referente a los recursos
nidades indígenas. naturales de la nación mexicana.
24
Constitución Política de la República Fe- Respecto a los pueblos indígenas, la
derativa de Brasil, 1988, CAPÍTULO VIII. DE lgeepa fue reformada en 1996, cuando
LOS INDIOS:
Art. 231. Se reconoce a los indios su organi-
se estableció un limitado reconoci-
zación social, costumbres, lenguas, creencias, miento a la participación de este colec-
tradicionales y los derechos originarios sobre tivo en algunas áreas de la protección
las tierras que tradicionalmente ocupan, corres- y/o conservación medioambiental.
pondiendo a la Unión demarcarlas, protegerlas
y hacer que se respeten todos sus bienes.
Los preceptos jurídicos que vincu-
1. Son tierras tradicionalmente ocupadas lan a los pueblos indígenas con la nue-
por los indios las habitadas por ellos con carác- va juridicidad ambiental y ecológica
ter permanente, las utilizadas para sus activi-
dades productivas, las imprescindibles para la
preservación de los recursos ambientales necesa- II. En el marco de la unidad del Estado y de
rios para su bienestar y las necesarias para su acuerdo con esta Constitución las naciones y
reproducción física y cultural, según sus usos, pueblos indígena originario campesinos gozan
costumbres y tradiciones. de los siguientes derechos:
25
Constitución Política de Ecuador, Art. 57.- 17. A la gestión territorial indígena autóno-
Se reconoce y garantizará a las comunas, comu- ma, y al uso y aprovechamiento exclusivo de los
nidades, pueblos y nacionalidades indígenas de recursos naturales renovables existentes en su
conformidad con la Constitución y con los pac- territorio sin perjuicio de los derechos legítima-
tos, convenios, declaraciones y demás instru- mente adquiridos por terceros.
mentos internacionales de derechos humanos, 27
Constitución Política de los Estados Uni-
los siguientes derechos colectivos: dos Mexicanos. Art. 2º.
8.- Conservar y promover sus prácticas de A. Esta Constitución reconoce y garantiza el
manejo de la biodiversidad y de su entorno na- derecho de los pueblos y las comunidades indí-
tural. El Estado establecerá y ejecutará progra- genas a la libre determinación y, en consecuen-
mas, con la participación de la comunidad, para cia, a la autonomía para:
asegurar la conservación y utilización sustenta- V. Conservar y mejorar el hábitat y preser-
ble de la biodiversidad. var la integridad de sus tierras en los términos
26
Constitución Política de Bolivia. Art. 30.- establecidos en esta Constitución.El derecho a la tierra y protección del medio ambiente por los pueblos indígenas 153
del país son los establecidos en los ar propias instituciones de adopción de
tículos 44, 45 fracción VII; 46, 47, 54, decisiones.
56, 56 bis, 59, 60 fracciones IV, V y VI;
63, 64, 64 bis 1, 67, 78 y 78 bis, artícu- Artículo 19
los que se circunscriben a las áreas Los Estados celebrarán consultas y
naturales protegidas; posteriormente, cooperarán de buena fe con los pueblos
en su artículo 79, fracciones IX y X, se indígenas interesados por medio de
refiere a la fauna silvestre, mientras el sus instituciones representativas an-
artículo 158 se refiere a la participa- tes de adoptar y aplicar medidas le
ción social e información ambiental. gislativas o administrativas que los
Ahora bien, es cierto que las refor afecten, a fin de obtener su consenti-
mas y adiciones mencionadas reconocen miento libre, previo e informado.
—con cierto alcance— la participación
de los pueblos indígenas respecto a la Asimismo, en su artículo 28 la Declara-
legislación ambiental; sin embargo, el ción reconoce a los pueblos indígenas el
mismo sistema legal mexicano dificul- derecho a la reparación, estableciendo
ta que se lleve a cabo esta articulación la obligación a los Estados de acordar
por motivos de carácter político y eco- las indemnizaciones adecuadas por los
nómico. daños causados, así como la adopción
Por otra parte, los pueblos indíge- de medidas necesarias para reducir al
nas han manifestado —a nivel nacio- mínimo los prejuicios que puedan gene-
nal e internacional— su interés por rarse —ya sean culturales, religiosos,
ser consultados antes de la aprobación medioambientales u otros—, como con-
y ejecución de proyectos, participando secuencia de alguna actuación en su
de esta manera en las actividades que territorio:
se pretenden llevar a cabo en sus te-
rritorios. Artículo 28
La Declaración de las Naciones 1. Los pueblos indígenas tienen dere-
Unidas sobre los Derechos de Los Pue- cho a la reparación, por medios que
blos Indígenas (dnudpi) hace eco de pueden incluir la restitución o, cuan-
este requerimiento, al establecer en do ello no sea posible, una indemniza-
sus artículos 18 y 19 el derecho a la ción justa y equitativa por las tierras,
participación y a la consulta: los territorios y los recursos que tradi-
cionalmente hayan poseído u ocupado
Artículo 18 o utilizado y que hayan sido confisca-
Los pueblos indígenas tienen derecho dos, tomados, ocupados, utilizados o
a participar en la adopción de decisio- dañados sin su consentimiento libre,
nes en las cuestiones que afecten a sus previo e informado.
derechos, por conducto de represen- 2. Salvo que los pueblos interesados
tantes elegidos por ellos de conformi- hayan convenido libremente en otra
dad con sus propios procedimientos, cosa, la indemnización consistirá en
así como a mantener y desarrollar sus tierras, territorios y recursos de igual154 Georgina Gaona Pando
calidad, extensión y condición jurídi- estudios hacia el Estado, manifestan-
ca o en una indemnización monetaria do tan sólo la necesidad de realización
u otra reparación adecuada. de los mismos como requisito para
cumplir con la normativa internacio-
Por otro lado, el artículo 7.3 del Conve- nal, “aun cuando la redacción de pre-
nio 169 de la oit —el 107 carece de dis- cepto resulta adecuada para proteger
posiciones al respecto— regula la los intereses en presencia” (Torrecua-
protección del entorno medioambien- drada, 2001: 130).
tal, imponiendo al Estado dos obliga Por su parte, el artículo 18 de la De-
ciones:28 claración Americana de los Derechos y
1) La elaboración de estudios, en Deberes del Hombre reconoce dere-
cooperación con los pueblos indígenas chos a los pueblos indígenas y obliga-
interesados, a fin de evaluar la inci- ciones a los Estados en relación con el
dencia social, espiritual y cultural y medio ambiente.
sobre el medio ambiente que las activi- Sobre la primera cuestión, confiere a
dades de desarrollo previstas pueden los pueblos indígenas el derecho a un
tener sobre esos pueblos, debiéndose medio ambiente seguro y sano; a recibir
considerar los resultados de estos estu- información de todas las medidas esta-
dios como criterios fundamentales tales que puedan afectar su medio am-
para la ejecución de las actividades biente; a conservar y proteger su medio
mencionadas (artículo 7.3) ambiente; a la plena participación en la
2) La adopción de medidas, previa totalidad del proceso decisorio de los pro-
participación de los pueblos interesa- gramas que adopten los Estados en rela-
dos, que tengan por objeto la protección ción con sus territorios y, por último, a la
y conservación medioambiental en las asistencia estatal o internacional con el
tierras indígenas (artículo 7.4) objeto de proteger el medio ambiente.
Cabe mencionar que el Convenio Respecto a los Estados, la Declara-
169 no establece el grado de vincula- ción establece dos obligaciones:
ción jurídica de los resultados de tales a) La de prohibir y sancionar el de-
pósito de materiales o residuos radiac-
tivos o de cualquier otra naturaleza
28
Art. 7.3. Los gobiernos deberán velar por
que, siempre que haya lugar, se efectúen estu-
tóxica en tierras indígenas, así como el
dios, en cooperación con los pueblos interesados, acceso, transporte, uso o posesión de
a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y todo tipo de armas químicas, biológicas
cultural y sobre el medio ambiente que las acti- o nucleares;
vidades de desarrollo previstas pueden tener
sobre esos pueblos. Los resultados de estos estu-
b) La de impedir la explotación de
dios deberán ser considerados como criterios los recursos que se encuentren en las
fundamentales para la ejecución de las activi- tierras indígenas sin el consentimiento
dades mencionadas. responsablemente expresado por los
4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en
cooperación con los pueblos interesados, para
pueblos afectados.
proteger y preservar el medio ambiente de los A nivel estatal, el derecho de con-
territorios que habitan. sulta ha sido introducido en diversasEl derecho a la tierra y protección del medio ambiente por los pueblos indígenas 155
constituciones que han sido objeto de re- cas necesarias para garantizar la
ciente modificación, como son la de vigencia de los derechos de los indíge-
Bolivia29 y Ecuador,30 o introducidas nas y el desarrollo integral de sus
mediante reformas al texto constitu- pueblos y comunidades, las cuales de-
cional, como es el caso de México. berán ser diseñadas y operadas con-
La reforma constitucional de 2001 juntamente con ellos.
introdujo el derecho de consulta a los Para abatir las carencias y rezagos
pueblos indígenas, reconocido a nivel que afectan a los pueblos y comunida-
internacional, y la obligación del Esta- des indígenas, dichas autoridades, tie-
do mexicano a realizarla —mediante la nen la obligación de:
incorporación a su derecho interno, ............
como parte de las obligaciones de la ra- IX. Consultar a los pueblos indígenas
tificación del Convenio 169 de la oit—, en la elaboración del Plan Nacional
según se ha plasmado en el artículo 2º de Desarrollo y de los estatales y mu-
constitucional: nicipales y, en su caso, incorporar las
recomendaciones y propuestas que
B. La Federación, los Estados y los realicen.
Municipios, para promover la igual-
dad de oportunidades de los indíge- Sin embargo, este derechos de consul-
nas y eliminar cualquier práctica ta, así como los demás reconocidos
discriminatoria, establecerán las ins- constitucionalmente, han sido muy
tituciones y determinarán las políti- poco aplicados en México, debido prin-
cipalmente, a que han sido pocas las
29
Constitución Política de Bolivia. Artículo
entidades federativas de la República
352. La explotación de recursos naturales en de- mexicana que han realizado reformas
terminado territorio estará sujeta a un proceso o leyes complementarias para aplicar
de consulta a la población afectada, convocada estos derechos; además de que, en ge-
por el Estado, que será libre, previa e informa-
da. Se garantiza la participación ciudadana en
neral, los propios sistemas de organi-
el proceso de gestión ambiental y se promoverá zación política de los pueblos indígenas
la conservación de los ecosistemas, de acuerdo dificultan el ejercicio de este derecho,31
con la Constitución y la ley. En las naciones y
pueblos indígena originario campesinos, la con-
sulta tendrá lugar respetando sus normas y pro- 31
Debe recordarse que las reformas a la
cedimientos propios. Constitución de 2001 respecto a los pueblos in-
30
Constitución Política de Ecuador. Artícu- dígenas están profundamente marcadas por el
lo 57. Movimiento Zapatista de Liberación Nacional,
16. Participar mediante sus representan en el marco del cual se propuso, como referente
tes en los organismos oficiales que determine para la reforma, la llamada iniciativa de Ley
la ley, en la definición de las políticas públicas Cocopa (Comisión de Concordia y Pacificación
que les conciernan, así como en el diseño y deci- del Congreso de la Unión), que contaba con la
sión de sus prioridades en los planes y proyectos participación y el apoyo mayoritario de los pue-
del Estado. blos indígenas de México.
17. Ser consultados antes de la adopción de Los senadores se negaron a aprobar ínte-
una medida legislativa que pueda afectar cual- gramente esta iniciativa modificando substan-
quiera de sus derechos colectivos. cialmente lo ahí enunciado y realizando unaTambién puede leer
