La reforma energética en el sector eléctrico - Documentación
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La reforma energética en el sector
eléctrico
Madrid, 3 de Junio de 2014
DocumentaciónModerador
Claudio Aranzadi
Ingeniero industrial por la Escuela Técnica Superior de Ingenieros Industriales
de Bilbao y licenciado en Económicas en La Sorbonne, París. Vicepresidente
(1984-1986) y presidente (1986-1988) del INI. Fue ministro de Industria y
Energía entre 1988 y 1993. Ex - embajador de España ante la O.C.D.E. Ha sido
asesor de Participaciones Industriales Internacionales en el BBVA y Presidente
de Bravo Solution España (Grupo Italcementi).
La reforma energética en el sector eléctrico
Luis Atienza
(Consejero de Redes Eléctricas Nacionais)
La reforma energética en el sector eléctrico: cuestiones a debate
Gaspar Ariño
(Catedrático de Derecho Administrativo)
La reforma energética en el sector eléctrico
Jorge Fabra
(Presidente de “Economistas frente a la crisis”)
El sector eléctrico español y las consecuencias de la reforma
Eduardo Montes
(Presidente de UNESA, Asociación Española de la Industria Eléctrica)
2La reforma energética en el sector eléctrico
Jorge Fabra
(Presidente de “Economistas frente a la Crisis”)
1. ¿Cómo ha afectado la reciente reforma, añadida a las múltiples
correcciones regulatorias de períodos precedentes, a la percepción
de la seguridad jurídica y riesgo regulatorio en el sector?
La regulación es un contrato del Estado con los agentes regulados que
determina una relación triangular entre Estado, empresas reguladas y
ciudadanos. En la historia de los últimos años se han verificado cambios
regulatorios que han transgredido el contrato regulatorio en contra de los
consumidores, en unos casos, y en contra de determinados inversores, en otros.
La reforma eléctrica recientemente aprobada no sólo no ha resuelto estas
transgresiones contractuales sino que las ha consolidado y agudizado, situando
la calidad reputacional de la regulación económica española bajo los mínimos
que deberían ser exigibles a un Estado de Derecho moderno. La seguridad
jurídica y la confianza legítima en las normas han quedado seriamente dañadas
2. ¿Existían alternativas diferentes a las adoptadas para frenar el
"déficit tarifario" y corregir disfunciones en el sector?
Naturalmente que existían y siguen existiendo alternativas para corregir el Déficit
Tarifario y las disfunciones que experimenta el Sector Eléctrico. Y la demora en
adoptar las soluciones alternativas que existen está creando situaciones que
tienen el riesgo de convertirse en irreversibles. El problema es que no ha sido
hecho por el Gobierno un diagnóstico adecuado sobre el origen del Déficit
Tarifario, diagnóstico imprescindible para poder haber adoptado las soluciones
al problema.
El fallo en el diagnóstico correcto sobre el origen del Déficit Tarifario se debe a
multitud de circunstancias entre las que cabe destacar, en mi opinión, tres. En
primer lugar, se ha producido, inexplicablemente, una notable pérdida de la
memoria regulatoria que ha impedido un desarrollo coherente y consecuente de
la regulación. En segundo lugar, ha concurrido un cierto nivel de incompetencia
entre los responsables últimos de la regulación eléctrica, debida a su falta de
experiencia profesional en el sector, a sus bajos conocimientos teóricos sobre la
materia y a la presencia de fuertes intereses con gran capacidad de seducción
en la defensa de sus particulares posiciones. Y en tercer lugar, existe una cierta
dificultad en identificar las causas del problema eléctrico porque algunas de las
que son más relevantes son ciertamente paradójicas, es decir, poco intuitivas.
33. ¿Es necesario un cambio del paradigma regulatorio establecido por
la Ley del Sector Eléctrico de 1997?
El paradigma regulatorio en el que quiso sustentarse la Ley 54/97 del Sector
Eléctrico, que confiaba la mejora de la eficiencia de los servicios prestados por
el Sector Eléctrico al “mercado sólo energía”, es el que nos ha traído hasta aquí.
Por consiguiente, si queremos superar el problema que presenta la electricidad
en España será necesario constatar que el paradigma en el que se sustentó la
Ley debe ser abandonado y, una vez hecha tal constatación, actuar en
consecuencia.
La Ley 54/97, además de haber caído en la trampa paradigmática del “mercado
sólo energía”, diseñó mal el mercado y aún monitorizó peor su desarrollo
normativo y su gestión. Prueba de ello son los innumerables parches que han
tenido que ser puestos a la norma y la creación de múltiples conceptos
retributivos administrativamente establecidos que difícilmente se compadecen
con la filosofía regulatoria de la Ley del 97, que pretendidamente quería
sustentarse en mercados marginalistas a un solo precio. Dos son las razones
principales que están detrás de los desequilibrios retributivos generador por la
LSE: la falta libertad de entrada y salida en muchos segmentos tecnológicos, y
la existencia de activos eléctricos de muy diversa naturaleza cuyas inversiones
han sido recuperadas, más allá de lo que reflejen las políticas contables, a través
de la percepción de ingresos sobrevenidos por cambios regulatorios.
4. ¿Será estable la reforma emprendida?
La reforma emprendida no puede ser estable por muchas razones. Entre ellas,
dos que, naturalmente, contienen cierta complejidad. Primera razón, desde la
doble perspectiva que en conjunto nos suministra la Economía y el Derecho, la
llamada reforma va en la dirección contraria a la que hubiera esperado cualquier
observador exterior del problema porque al mismo tiempo que lesiona
expectativas y derechos legítimos, ampara otros supuestos derechos de
controvertida legitimidad jurídica y económica. Y segunda razón, la reforma
recurre a instrumentos regulatorios ineficientes, tanto desde el punto de vista
técnico cómo económico.
Ambas familias de cuestiones acabarán aflorando en algún momento como
resultado de los litigios y arbitrajes nacionales e internacionales, y por el
definitivo derrumbamiento de los paradigmas regulatorios que, aunque de
manera agónica, todavía sobreviven en los entresijos de la reforma. Son pocas
las dudas que puedan todavía existir, sobre la corta vida que le queda al modelo
regulatorio nacido en 1997 cuyos extremos más ideológicos y alejados de la
4realidad del Sector Eléctrico Español no sólo no han sido suavizados en esta
reforma sino, muy por el contrario, agudizados.
5. ¿Sería útil el restablecimiento de instrumentos de planificación
energética del tipo de los Planes Energéticos Nacionales?
El restablecimiento de instrumentos de planificación energética no sólo sería útil.
Es que ese restablecimiento es parte ineludible de la solución. La electricidad
presenta características de bien o servicio esencial –interés general en el
Derecho Comunitario- y la fiabilidad de su suministro características propias de
los bienes públicos. El Estado debe disponer de instrumentos que le permitan
ejercer la responsabilidad a la que la naturaleza de la electricidad le enfrenta
inexcusablemente: asegurar un suministro fiable y sostenible a precios
competitivos. Adicionalmente, las diferentes actividades que integran el
suministro eléctrico y los medios mediante las cuales es prestado, generan
externalidades positivas de las que se benefician terceros que no pagan a
quienes las generan, y externalidades negativas cuyos costes son soportados
por la sociedad en su conjunto.
En el ejercicio de la defensa de los intereses generales, la responsabilidad del
Estado para potenciar la generación de externalidades positivas y mitigar la de
externalidades negativas, es ineludible. Del mismo modo, tratándose la fiabilidad
del suministro de un bien público, el Estado debe asumir la gestión del índice de
cobertura de la demanda en el corto y largo plazo, para lo cual debe contar con
los instrumentos institucionales y regulatorios que le permitan desempeñar
eficientemente la gestión correspondiente. Y entre ellos, en primer lugar, debe
contar con un mercado cuya regulación tome en consideración las bizarras
características técnicas, económicas y jurídicas que presenta el suministro de
electricidad como bien económico y como servicio.
6. ¿Es aconsejable un pacto de Estado respecto a la política
energética?
Debemos suponer que el recurso a un pacto de Estado, en relación con la política
energética, busca garantizar la estabilidad que necesitan las elevadas
inversiones en infraestructuras energéticas que, en general, presentan largos
periodos de maduración y una larga vida útil que, en cualquier caso, es necesaria
para que los capitales comprometidos puedan ser recuperados. Pero la realidad
es que los pactos de Estado en materias que involucran a potentes intereses
económicos no siempre son aconsejables. En ocasiones son las puertas por las
que entran los intereses económicos para acabar interponiéndose entre los
5gobernantes y los ciudadanos limitando los grados de libertad con el que deben
contar siempre los gobernantes para defender los intereses generales.
No hay pacto de Estado más robusto que el que se deriva del respeto por el
propio Estado de las normas legales que él mismo emite a través de las
instituciones y órganos competentes de su Administración. Ese respeto es el que
debe dar la estabilidad regulatoria que necesita toda política energética que cada
gobierno considere conveniente desarrollar. Si así fuera, el pacto de Estado no
sería necesario. Y si así no fuera, tampoco habría garantía alguna para que el
pacto fuera respetado.
El reto radica, en definitiva, en alcanzar estabilidad regulatoria sin que ésta se
alcance a costa de los intereses generales.
Jorge Fabra es economista por la Universidad Complutense y Doctor en
Derecho por la Universidad Carlos III. Cofundador y Presidente de “Economistas
frente a la crisis”. Presidente de Red Eléctrica de España (REE) entre 1988 y
1997. Miembro del Instituto Pascual Madoz de Urbanismo y Medio Ambiente.
Decano del Colegio de Economistas de Madrid (1980-83). Ex consejero de
Babcok-Wilcox y de Endesa (1984-88). Fue consejero de la Comisión Nacional
de Energía (2005-2011). Autor, entre otros títulos, de “Un mercado para la
electricidad. ¿Liberalización o regulación?” (Marcial Pons, 2004).
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