LEY 25 DE EMERGENCIA SOCIAL - 13/1/2016 CONGRESO DE LOS DIPUTADOS - Libertad Digital
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13/1/2016 CONGRESO DE LOS DIPUTADOS LEY 25 DE EMERGENCIA SOCIAL
13/01/2016 LEY 25 DE EMERGENCIA SOCIAL
A LA MESA DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS
PABLO IGLESIAS TURRIÓN, diputado del partido Podemos, al amparo de lo dispuesto
en los artículos 124 y 126.1.1.º del Reglamento del Congreso de los Diputados, presenta la
PROPOSICIÓN DE LEY 25 DE EMERGENCIA SOCIAL para su tramitación parlamentaria,
acompañado de los siguientes diputados:
NOMBRE Y APELLIDOS DNI FIRMA
Pablo Iglesias Turrión 72881847-E
Alberto Montero Soler 33369546L
Alberto Rodríguez Rodríguez 78711169N
Alexandra Fernández Gómez 53194085F
Amparo Botejara Sanz 8775195M
Ana Belén Terrón Berbel 75133269C
Ana Marcello Santos 71422837V
Ana Vidal Sáez 46408176h
Ángela Ballester Muñoz 20033119G
Ángela Rodríguez Martínez 77418638V
Antón Gómez-Reino Varela 46903980B
Auxiliadora Honorato Chulián 44045577W
Belén Guerra Mansito 78402341X
Carolina Bescansa Hernández 33287161C
David Bravo Bueno 28799689D
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David Bruzos Higuero 34999610G
Dolors Terradas i Viñals 77890228S
Eduardo Maura Zorita 16075748J
Eduardo Santos Itoiz 44615193T
Enric Bataller i Ruiz 25388292H
Fèlix Alonso Cantornè 35010151-B
Fernando Iglesias García 16301259D
Francesc-Xavier Domènech Sampere 44984809Y
Gloria Elizo Serrano 07533334Y
Ignasi Candela Serna 74367238G
Íñigo Errejón Galván 53390537Q
Ione Belarra Urteaga 72814136T
Irene Montero Gil 50900228D
Isabel Franco Carmona 53272429J
Isabel Medina Suárez 77804720k
Jaume Moya Matas 46731521Y
Javier Sánchez Serna 48523472G
Joan Baldovì Roda 73907041Z
Joan Miquel Mena Arca 34766651N
413/01/2016 LEY 25 DE EMERGENCIA SOCIAL
Jorge Luis Bail 18054884E
Josep Vendrell Gardeñes 43707428E
Juan Antonio Delgado Ramos 34048253L
Juan Antonio López de Uralde 00396208X
Juan Manuel del Olmo Ibáñez 16812300J
Juan Pedro Yllanes Suárez 05244576R
Lucía Martín González 47633926y
Marcelo Expósito Prieto 05899470Q
María Asunción Jacoba Pia de la Concha 10795548S
Garcia-Mauriño
María del Carmen Pita Cárdenes 43641433Z
María del Mar García Puig 38141046P
María Victoria Rosell Aguilar 09280196H
Marta Domínguez Álvarez 45657603G
Marta Sibina Camps 79301846P
Marta Sorlí Fresquet 73394216C
Miguel Anxo Fernán Vello 33840509B
Miguel Vila Gómez 47023815Q
Nayua Miriam Goveli Alba 72526579N
Noelia Vera Ruiz-Herrera 75794146S
Pablo Bustinduy Amador 50867659P
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Pedro Arrojo 24082181P
Rafael Mayoral Perales 7248967B
Raimundo Viejo Viñas 33288176T
Rita Gertrudis Bosaho Gori 5411801Q
Rosa Martínez Rodriguez 44433319X
Rosana Alonso Clusa 13790608S
Rosana Pastor Muñoz 73758722E
Rubén Martínez Dalmau 28993744j
Sara Carreño Valero 71664639C
Segundo González García 09448748A
Sergio Pascual Peña 48879187R
Sofía Fernández Castañón 53554618S
Tania Sánchez Melero 2543175L
Txema Guijarro García 50856222W
Yolanda Díaz Pérez 32662769
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LEY 25
DE EMERGENCIA
SOCIAL
PREÁMBULO
1. Entorno socioeconómico
El artículo 25.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos establece que «Toda per-
sona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la
salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia mé-
dica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de
desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de
subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad».
En España, a día de hoy, hay una gran parte de personas que no disfrutan de dicho nivel de
vida adecuado. Según el Instituto Nacional de Estadística, el porcentaje de población en
riesgo de pobreza ha aumentado hasta el 22,2 %, según la Encuesta de Condiciones de Vida
de 2014, y la tasa para los menores de 16 años es de un 30,1 %. El 10,2 % de los hogares se
retrasa en el pago de los gastos relacionados con la vivienda principal (hipoteca o alquiler,
recibos de gas, electricidad, comunidad...).
Las cifras son aún más críticas cuando se usa el indicador AROPE1 de la Comisión Europea,
que combina tres conceptos: el riesgo de pobreza, la carencia material y la baja intensidad
1 La tasa AROPE (siglas de «At Risk Of Poverty or Exclusion») forma parte de los indicadores de la estrategia
Europa 2020 de la Unión Europea. Está definida según unos criterios establecidos por Eurostat. Es aquella
población que está al menos en alguna de estas tres situaciones:
••En riesgo de pobreza (60 % mediana de los ingresos por unidad de consumo).
••En situación de carencia material severa. Son los hogares con carencia en al menos cuatro conceptos de
una lista de nueve. Los conceptos considerados son: 1) No puede permitirse ir de vacaciones al menos
una semana al año. 2) No puede permitirse una comida de carne, pollo o pescado al menos cada dos
días. 3) No puede permitirse mantener la vivienda con una temperatura adecuada. 4) No tiene capacidad
para afrontar gastos imprevistos. 5) Ha tenido retrasos en el pago de gastos relacionados con la vivienda
principal (hipoteca o alquiler, recibos de gas, comunidad...) o en compras a plazos en los últimos 12 meses.
6) No puede permitirse disponer de un automóvil. 7) No puede permitirse disponer de teléfono. 8) No
puede permitirse disponer de un televisor. 9) No puede permitirse disponer de una lavadora.
••En hogares sin empleo o con baja intensidad laboral. Son los hogares en los que sus miembros en edad
de trabajar lo hicieron menos del 20 % del total de su potencial de trabajo durante el año anterior al de la
entrevista (periodo de referencia de los ingresos).
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en el empleo. Según la Encuesta de Condiciones de Vida de 2014, el AROPE se situó en el
29,2 % de la población residente en España, frente al 27,3 % registrado el año anterior.
Los datos de pobreza son abrumadores y afectan a todo tipo de sectores sociales: por su-
puesto, a personas desempleadas (45,1 %) y extranjeras (80 %), pero también a jubilados y a
personas con títulos de formación superior, cuyas tasas alcanzan el 9 % y el 10,2 % respecti-
vamente. Según esta encuesta, los hogares con una sola persona adulta y menores a cargo
duplican la tasa de riesgo de pobreza (42 %) y el 54 % se encuentran en esta situación.
Especiales dificultades sufren aquellos hogares monoparentales encabezados por mujeres,
que suponen el 82 % de estos. La falta de oportunidades laborales condiciona de manera
significativa a estos hogares. Más de la mitad de las madres solas con hijos no trabaja. De
este colectivo, solo un 48 % tiene empleo, frente al 69,9 % de los hogares con hijos, en los
que al menos un progenitor tiene trabajo. En ellos, cuatro de cada diez mujeres no disponen
de dinero suficiente para pagar gastos relacionados con la casa y tres de cada diez han de-
jado de comprar medicinas o seguir tratamientos por problemas económicos, según datos
de organizaciones no gubernamentales.
La crisis financiera que se ha producido en los últimos años ha golpeado con especial vir-
ulencia a aquellas personas que se encontraban en riesgo de pobreza y ha agravado su
situación, lo que ha incrementado las cifras con respecto a la pasada década.
Pero es innegable que existe una pobreza intrínseca a nuestro sistema socioeconómico.
Esto provoca que, con independencia de ciclos económicos alcistas, de tasas de desempleo
bajas (pero nunca inferiores al 9 %), y de otras condiciones macroeconómicas y microeco-
nómicas favorables, para numerosos sectores de la sociedad siga siendo imposible pa-
gar el alquiler, la luz o los medicamentos. Esta situación perpetúa altos índices de miseria
económica y social estructurales que hace casi imposible eliminar (o acercar al valor cero)
el riesgo de pobreza ni garantizar unas condiciones de vida dignas si no es a través de me-
didas de choque como las que se proponen en la presente ley.
Además, resulta crucial acabar con el círculo vicioso de la pobreza, de manera que las
medidas que se pongan en marcha no solamente sirvan para tapar un problema a modo
de parche sino que produzcan unas inercias de desarrollo económico. En aquellos países
cuyos ciudadanos tienen rentas muy bajas, estos destinan las pocas que tienen a satisfacer
sus necesidades básicas pero no consumen y, por supuesto, no tienen capacidad de ahorro,
lo cual tiene fuerte impacto en la inversión, la producción, la productividad, y el empleo. Por
tanto, las medidas propuestas en el presente texto legislativo están destinadas en primer
lugar a actuar urgentemente sobre situaciones de emergencia social, pero se pretende que
tengan igualmente un impacto indirecto y sean un punto de partida para el desarrollo sos-
tenible del país y de nuestra economía en general.
Uno de los sectores más afectados por la situación actual de pobreza y violencia que vive
nuestro país es el de las mujeres.
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2. Antecedentes y marco legislativo
A día de hoy no existe en nuestro ordenamiento jurídico un marco legislativo adecuado que
permita garantizar a la ciudadanía en riesgo de pobreza unos mínimos vitales que le permi-
tan hacer frente a sus principales necesidades habitacionales, de suministros energéticos y
de asistencia sanitaria y medicación.
El uso de una vivienda adecuada se presenta como uno de los principales elementos que
los poderes públicos deben garantizar para que las personas alcancen un mínimo nivel de
dignidad vital. El artículo 47 de la Constitución española establece que «todos los españo-
les tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada», exhortando a los poderes
públicos a promover las condiciones necesarias y a establecer las normas pertinentes para
hacer efectivo este derecho, y regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés
general para impedir la especulación. Es, precisamente, el interés general el que motiva el
artículo 128.1 de la Constitución española, que subordina a este interés general toda la ri-
queza del país, en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad.
En este sentido, la Observación General número 7 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas incorpora como contenido del derecho a la
vivienda la protección contra los desahucios forzosos y la obligación de los poderes públi-
cos de garantizar el adecuado realojamiento de las personas sin recursos afectadas por un
desahucio.
En el cumplimiento de estas obligaciones, los poderes públicos deben realizar todos los
esfuerzos necesarios, hasta el máximo de recursos disponibles, para satisfacer estos de-
rechos, otorgando prioridad a los colectivos más vulnerables, y que deben asegurarlos no
solamente ante la Administración, sino también ante los abusos que puedan cometer los
particulares.
Sin embargo, no se ha actuado de manera eficaz ante la decadencia inmobiliaria que, ade-
más de producir la destrucción de cientos de miles de empleos en el sector de la construc-
ción y la desaparición de miles de empresas durante los últimos años debido a la crisis del
sector, ha ocasionado sobre todo verdaderos dramas sociales como consecuencia de los
lanzamientos hipotecarios y los desalojos que han sufrido numerosas familias cuyas capa-
cidades de pagar la hipoteca o el alquiler han desaparecido.
Los datos, lejos de ir a mejor, empeoran cada año. En concreto, el número total de ins-
cripciones de certificaciones por ejecuciones hipotecarias iniciadas en el año 2014 fue de
119.442, lo que supuso un 9,3 % más que en 2013, según datos del Instituto Nacional de
Empleo. El 77,6 % de las viviendas de personas físicas con ejecución hipotecaria (34.680)
fueron viviendas habituales en propiedad, un 7,4 % más que en el año 2013.
En la actualidad, el Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protec-
ción de deudores hipotecarios sin recursos y la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para
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reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler
social, se han mostrado como herramientas ineficaces para solventar este problema.
La presente Ley se propone atajar de manera inmediata los desahucios que afecten a los
deudores de buena fe que no hayan podido hacer frente a sus pagos por encontrarse en
una situación de dificultad económica.
Las mujeres que son víctimas de distintos tipos de violencia son un sector especialmente
vulnerable, y por ello es obligación del Estado proteger y garantizar sus derechos, así como
los de sus hijos e hijas, en materia de vivienda. En junio 2015 el grupo de trabajo sobre la
cuestión de la discriminación contra la mujer en la legislación y en la práctica del Consejo
de Derechos Humanos de Naciones Unidas a través de su informe A/HRC/29/40/Add.3
afirmó que España suspende en igualdad de género. El documento deja constancia que,
lejos de avanzar, España está en retroceso, señalando que son múltiples los ámbitos en los
que España debe actuar con firmeza para garantizar el cumplimiento de numerosos trata-
dos internacionales firmados en materia de igualdad, y en materia de violencia sobre la mu-
jer en particular. En este sentido, se hace imprescindible ampliar los sistemas de protección
a todas las formas de violencia contra la mujer de acuerdo con lo exigido por el Comité para
la Eliminación de la Discriminación contra la mujer en su recomendación general 19 y con
el Convenio del Consejo de Europa sobre la Prevención y lucha contra la violencia contra la
mujer y la violencia doméstica (Convenio de Estambul).
En la actualidad el artículo 28 de la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de medidas
de protección integral contra la violencia de género establece la consideración de las mu-
jeres víctimas de violencia de género como colectivo prioritario en el acceso a vivienda
protegida y residencias públicas para mayores.
La previsión normativa se ha demostrado insuficiente porque, de un lado, se exige la acre-
ditación de la condición de víctima a través de la orden de protección, sentencia condena-
toria o informe del Ministerio Fiscal, esto es, se requiere la existencia de un procedimiento
penal en curso. Se hace necesario recordar que el 65 % de los casos de violencia contra las
mujeres en el ámbito de la pareja o expareja no se denuncian. Por otro lado, aun existiendo
procedimiento penal, lo cierto es que el mencionado artículo se limita a establecer que es
un colectivo preferente sin establecer la necesaria inmediatez en el acceso a la vivienda. La
inmediatez en este asunto es crucial, tanto para facilitar la toma de decisiones de la mujer
violentada como para asegurar condiciones de dignidad en sus vidas y las de su entorno
familiar. De otro lado, este artículo deja fuera de su ámbito de aplicación a otras violencias
machistas que se producen contra las mujeres.
Algunos datos muestran con severidad cómo las mujeres son uno de los sectores más ne-
cesitados de protección y su situación de emergencia requiere medidas sociales de manera
urgente. Según la macroencuesta de violencia sobre la mujer 2015 (Delegación de Gobierno
para la violencia de Género, Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad) un 12,5 %
de las mujeres residentes en España de 16 y más años afirman haber sufrido violencia física
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y/o sexual de alguna pareja o expareja en el algún momento de su vida. Del total de estas
mujeres solo un 26,8 % informó a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (FCSE) y
un 1,7 % acudió al juzgado directamente a interponer denuncia por violencia. Dado que un
6,4 % de las mujeres no se pronuncian en este sentido en la macroencuesta, queda un 65 %
de mujeres que han sufrido violencia física y/o sexual de las que ni el juzgado ni las FCSE
han tenido conocimiento. Así mismo, en el estudio «Sobre percepción social de violencia
de género» se observa que para la población adulta residente en España la principal causa
por la que creen que no se denuncian estos casos es por miedo, seguida de los hijos, la
vergüenza y la falta de recursos económicos. Esto es, en España el 65 % de los casos de
violencia machista en el ámbito de la pareja o expareja no se denuncian.
Por otro lado, la citada macroencuesta establece que un 11,6 % de las mujeres mayores de
16 años ha sufrido violencia física fuera del ámbito de la pareja o expareja a lo largo de su
vida. Por tipo de agresores, los más frecuentes son los padres o pareja de la madre (18,8 %)
seguido de otros familiares masculinos (10,30 %). En relación con la violencia sexual fuera
del ámbito de la pareja o expareja, del total de mujeres residentes en España mayores de 16
años, el 7,2 % ha sufrido violencia sexual por parte de alguna persona con la que no mantie-
nen ni han mantenido relación de pareja. Por tanto, las medidas propuestas en el presente
texto legislativo están destinadas en primer lugar a actuar urgentemente sobre situaciones
de violencia machista oculta en el ámbito de la pareja o expareja, así como ampliar sistemas
de protección a todas las violencias machistas.
La situación es igualmente trágica cuando hablamos de la capacidad de los hogares para
hacer frente al pago de los insumos energéticos. Se considera que una familia se encuentra
en situación de pobreza energética cuando sus ingresos no son suficientes para cubrir las
necesidades básicas de energía de su hogar o tiene que dedicar una parte desproporciona-
da de sus ingresos a ello. Según la Encuesta de Condiciones de Vida de 2014, el 9,3 % de los
hogares tiene retrasos en el pago de gastos relacionados con la vivienda principal (hipoteca
o alquiler, recibos de gas, electricidad, comunidad, etcétera). En 2012, según la Asociación
de Ciencias Ambientales, unas 7 millones de personas se encontraban en España en riesgo
de pobreza energética.
El incremento del número de hogares que se encuentran en situación de pobreza energéti-
ca se debe a tres causas. La primera de ellas hace referencia a la devaluación de las condi-
ciones de vida, y es que un informe de Eurostat (2014) sitúa a España como el segundo país
de la Unión Europea donde más crece el índice de personas en riesgo de exclusión social
(28,2 %). La segunda se corresponde con la eficiencia energética del parque de viviendas,
que apenas ha variado en inmuebles de construcción antigua donde, por lo general, se con-
centra la gran mayoría de hogares en riesgo de pobreza y exclusión. Por último, el tercer
factor determinante de la situación de pobreza energética es el precio de los suministros.
A la escasa eficiencia de las medidas para enfrentar el problema de la pobreza energética
se unen los altos costes que los ciudadanos deben enfrentar una vez que, después de un
corte del suministro, han de volver a activarlo.
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El conjunto de medidas legales existentes a día de hoy para ayudar en el pago de la factura
energética ha obviado la relación existente entre pobreza energética y renta, que constitu-
ye la base sobre la que se fundamenta esta proposición de ley. En relación con la factura de
la electricidad será necesario modificar las disposiciones correspondientes en la actual Ley
24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico para salvaguardar, en primer lugar, que
ningún hogar que no pueda hacer frente al pago de las facturas vea cortado su suministro
energético. Y, en segundo lugar, para establecer unos criterios en las ayudas basados en la
renta. Análogas medidas habrán de ser tomadas respecto a la factura del gas.
Efectivamente, el bono social eléctrico, puesto en marcha en 2009, es una medida ineficaz.
Por un lado, se refiere exclusivamente al gasto en energía eléctrica, obviando otros sumi-
nistros como el gas, igual de básicos para garantizar unas condiciones de vida dignas. Por
otro, se trata de un descuento de un 25 % de la factura eléctrica para aquellos hogares con
una potencia contratada inferior a 3 kW; para pensionistas con más de sesenta años que
perciban pensión mínima por jubilación, incapacidad permanente o viudedad; para fami-
lias numerosas; o para familias en las que todos sus miembros se encuentren en situación
de desempleo, pero que no tiene en cuenta como elemento clave la renta de las familias.
Esto hace que el 80 % de las solicitudes se haga bajo el criterio de tener menos de 3 kW
contratados y que un porcentaje muy alto de estas sean viviendas de segunda residencia
que tienen normalmente este tipo de contratos; es decir, se están destinando recursos a las
segundas residencias de hogares no vulnerables, en lugar de a las viviendas habituales de
familias vulnerables. También un número importante de las solicitudes de bono social co-
rresponde a familias numerosas, que no son necesariamente las que están en peor situación
económica. El cambio de cobertura y criterios y la intervención de los servicios sociales
municipales son fundamentales para hacer eficientes estas medidas.
El resultado es que entre 2009 y 2014, de acuerdo con los datos de la Comisión Nacional
del Mercado y la Competencia, ha disminuido un 17,88 % el número de solicitudes, precisa-
mente cuando la crisis económica en las familias ha sido más importante.
Las restricciones impuestas en los últimos años respecto del acceso a sanidad y a los me-
dicamentos ha incorporado a nuestra sociedad la pobreza farmacológica y asistencial, lo
que ha supuesto un empeoramiento de las condiciones de vida en muchos estratos de la
sociedad. Tras la entrada en vigor del Real Decreto Ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas
urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la cali-
dad y seguridad de sus prestaciones, se produce un gran cambio de modelo sanitario en el
que la universalidad es sustituida por un sistema de aseguramiento. De esta manera nacen
ciudadanos con derecho a recibir atención sanitaria y ciudadanos excluidos de dicha aten-
ción. Una transformación que se ha producido sin debate parlamentario y con una fuerte
oposición social y de quienes trabajan en el sistema sanitario, que no sólo han mostrado su
rechazo, sino que también han declarado su objeción a una norma que vulnera su propia
deontología y que va en contra de la preservación y mejora de la salud de la sociedad en
su conjunto. Además, el Real Decreto-ley 16/2012 ha avalado una serie de prácticas, tales
como la facturación, la arbitrariedad o las comunicaciones hostiles al paciente, que provo-
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can miedo en población vulnerable y alejamiento del sistema sanitario, con el consiguiente
riesgo tanto para la salud individual como para la salud colectiva.
Diversas comunidades autónomas discreparon públicamente de la norma y plantearon re-
cursos de inconstitucionalidad que aún se encuentran pendientes de resolución. La aplica-
ción y el desarrollo normativo en las distintas comunidades autónomas han sido absolu-
tamente heterogéneos. En algunas de ellas los cambios respecto a la situación previa han
sido mínimos,; mientras que en otras se está yendo más allá del propio Real Decreto-ley, lo
que genera situaciones de exclusión sanitaria no avaladas por la ley. Las diferentes normati-
vas autonómicas han convertido el ejercicio de un derecho fundamental, como la asistencia
sanitaria, en un auténtico laberinto administrativo.
Hay que hacer especial mención a la atención sanitaria a menores. Está garantizada en
todos los estados con leyes fundamentales y acuerdos internacionales; sin embargo, en
España, tras la aprobación del Real Decreto-ley, se han recogido casos en los que se ha
vulnerado el derecho a la salud en menores de edad, lo que supone un delito. Es impres-
cindible darles una respuesta que no siga siendo la pasividad de las autoridades sanitarias.
Similar situación han sufrido las mujeres embarazadas, pues un 2,8 % de los casos registra-
dos corresponde a este grupo de población. La información inadecuada y disuasoria junto
al miedo a no poder hacer frente a posibles facturas han tenido consecuencias muy graves.
A todo esto hemos de añadir la dificultad para acceder a la medicación por motivos eco-
nómicos, que es consecuencia de la retirada del descuento farmacéutico a las personas en
situación administrativa irregular, y del incremento del coste de la medicación para colec-
tivos con bajos ingresos como titulares sin recursos o pensionistas. El 5,2 % de los encues-
tados en sondeo anual del Gobierno sobre la sanidad pública aseguran no poder pagar
alguno de los fármacos que les ha recetado un médico. Si se extrapola el porcentaje, resulta
que 2,4 millones de españoles tienen dificultades para hacer frente a sus tratamientos mé-
dicos. Asimismo, el Grupo de Trabajo de Utilización de Fármacos de la Sociedad Española
de Medicina de Familia y Comunitaria (Semfyc) ha realizado una encuesta en la que han
participado 1655 médicos y médicas de familia, y que refleja que «uno de cada cuatro
facultativos percibe que tiene algún paciente que está dejando de tomar un fármaco por
motivos económicos».
3. Contenido de la Ley
Esta Ley se dicta al amparo de la competencia exclusiva del Estado para regular las con-
diciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los
derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales, y para establecer las bases del
régimen energético, conforme a los artículos 149.1.1 y 149.1.25 de la Constitución española.
La presente Ley pretende actuar ante las emergencias sociales para dar cumplimiento a la
obligación establecida en el artículo 10 de la Constitución española.
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Se pretende, en primer lugar, que las medidas puestas en marcha sirvan para rescatar a
aquellas personas que no ven satisfechos unos mínimos vitales para vivir en condiciones
adecuadas; asimismo se espera que los efectos de estas medidas supongan una primera
ruptura en el círculo vicioso de la pobreza de muchos ciudadanos.
Esta primera actuación de rescate ciudadano se basa en tres pilares fundamentales: la uni-
versalidad de la sanidad y el acceso a los medicamentos, la vivienda y el suministro ener-
gético.
El Título primero de esta Ley está dirigido a garantizar una sanidad universal y el acceso a
los medicamentos, y deroga aquellos artículos del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril,
que dificultan su acceso.
El Título segundo contempla una serie de medidas destinadas a garantizar el derecho a
una vivienda digna y que impiden los desahucios sin alternativa habitacional, a la vez que
regulan el derecho a una alternativa habitacional para mujeres víctimas de las violencias
machistas.
El Título tercero establece las medidas necesarias para paliar y reducir la pobreza energé-
tica en los hogares vulnerables, con la intención de impedir que se produzcan cortes de
suministro en familias que no tengan recursos para pagar y de rediseñar las condiciones de
acceso de los más desfavorecidos a las ayudas públicas destinadas a pagar la electricidad
y el gas.
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 1. Objeto
La presente Ley tiene por objeto establecer los mecanismos necesarios para atender las
necesidades más urgentes de emergencia social y garantizar que todos los titulares de los
derechos reconocidos en el presente texto vean satisfechas sus necesidades más elemen-
tales en materia de acceso a la sanidad, vivienda y suministros energéticos.
Artículo 2. Competencias
Los poderes públicos establecerán todos los mecanismos necesarios para garantizar la
efectividad de los derechos reconocidos en el presente texto en el ámbito de sus respecti-
vas competencias.
Artículo 3. Titulares de derechos
Son titulares de los derechos establecidos en la presente Ley todas aquellas personas que se
encuentren en territorio español, con independencia de su nacionalidad o de la posesión de
un título de residencia, siempre que cumplan con los requisitos recogidos en la presente Ley.
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TÍTULO I. DE LA PROTECCIÓN DEL DERECHO A LA SALUD
Artículo 4. Modificación del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes
para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y
seguridad de sus prestaciones
El Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sosteni-
bilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones,
queda modificado como sigue:
Uno. Se suprime el artículo primero.
Dos. Se suprime el apartado decimotercero del artículo cuarto.
TÍTULO II. DE LA PROTECCIÓN DEL DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA
Y ADECUADA
Sección primera. De la prohibición de los desahucios y del proceso de reestructuración
de las deudas
Artículo 5. Prohibición de los desalojos sin alternativa habitacional
1. Se prohíbe la práctica por una autoridad pública del lanzamiento forzoso de la vivienda
habitual de personas en situación de exclusión o emergencia social por impago de sus obli-
gaciones contractuales sin una alternativa habitacional.
2. Dicha práctica del lanzamiento y alternativa habitacional quedarán sujetas a lo estable-
cido en la presente Ley.
Artículo 6. Grandes tenedores de vivienda. Obligación legal de colaboración para la
provisión de vivienda para políticas sociales. Obligaciones específicas en relación con los
desalojos instados por estos
1. Los grandes tenedores de vivienda, en atención a su disponibilidad de viviendas para
resolver situaciones de riesgo de exclusión o de emergencia social, quedarán obliga-
dos a lo dispuesto en los párrafos siguientes.
2. Con objeto de asegurar a los colectivos en situación de vulnerabilidad una vivienda
digna y adecuada, se establece la obligación de los grandes tenedores de vivienda de
coadyuvar con las administraciones públicas competentes en la provisión de vivienda
para políticas sociales. Dicha provisión de vivienda tendrá la condición de servicio de
interés general a los efectos legales que procedan.
Esta obligación comporta el deber de los grandes tenedores de vivienda de llevanza
y mantenimiento de un registro de viviendas vacías a su disposición y que fueran sus-
ceptibles de cesión temporal a la Administración que fuera competente en materia de
vivienda para atender supuestos de emergencia o exclusión social.
3. Cuando un gran tenedor de vivienda emprenda judicialmente cualquier acción que
pueda tener por consecuencia un lanzamiento judicial de su vivienda habitual por cual-
quier causa, de personas en riesgo de exclusión o emergencia social, estas podrán so-
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licitar, con carácter previo al dictado de dicha orden de lanzamiento, la apertura de un
incidente judicial para exigir a su demandante la provisión temporal de una alternativa
habitacional.
4. El incidente judicial, que no podrá ser objeto de renuncia por vía contractual, provo-
cará la suspensión del procedimiento principal hasta su resolución firme a través de la
cual la autoridad judicial verifique la existencia de esa oferta de alternativa habitacio-
nal que, en todo caso, deberá cumplir los requisitos mínimos recogidos en el párrafo
siguiente.
5. A estos efectos, la autoridad judicial requerirá de los servicios sociales un informe en
el que se refleje y valore la situación de vulnerabilidad de las personas afectadas, y
concretamente su imposibilidad de acceder a una vivienda digna por medios propios.
Así mismo prestará especial atención al impacto del desalojo sobre los colectivos más
débiles y, en particular, la afectación a personas menores, enfermas, dependientes,
discapacitadas y víctimas de violencia machista. Siempre que el procedimiento judicial
afecte a menores de edad o personas desvalidas, o en situación de vulnerabilidad, se
recabará informe del ministerio fiscal.
Artículo 7. Garantía de realojamiento de las personas en situación de exclusión o emergencia
social afectados por procedimientos administrativos o judiciales de desalojo
1. Se reconoce el derecho al realojamiento a las personas en situación de exclusión o de
emergencia social afectados por procedimientos de lanzamiento administrativo o ju-
dicial de su vivienda habitual derivada de la resolución anticipada de un contrato que
legitime dicha ocupación por causa de una falta de pago de sus obligaciones en los
términos establecidos en el párrafo siguiente.
2. Para hacer efectiva la garantía de realojamiento, la Administración Pública que sea
competente en materia de vivienda deberá proveer de forma estable a las personas
desalojadas que cumplan los requisitos estipulados en el artículo siguiente de esta Ley
de una vivienda en alquiler social o, bien subsidiariamente, de una ayuda económica
que les permita el acceso a una vivienda digna en condiciones asequibles.
3. La oferta de realojamiento prestará especial atención al impacto del desalojo sobre
los colectivos sociales más débiles y, en particular, la afectación a personas menores,
enfermas, dependientes, discapacitadas y víctimas de violencia machista.
Artículo 8. Requisitos para el alquiler social
La propuesta de alternativa habitacional en régimen de alquiler social debe cumplir los
siguientes requisitos:
a. Deberá ser para un periodo de tres años como mínimo.
b. Se debe ofrecer preferentemente la vivienda afectada por el procedimiento
de desalojo o, alternativamente, una vivienda que responda a las necesidades
habitacionales, sociales, educativas de la familia afectada.
c. Se debe garantizar la asequibilidad de la renta de alquiler. Esta renta no deberá
superar el 30 % de los ingresos de la unidad familiar o del 15 % en caso de que
estos no superen el Salario Mínimo Interprofesional.
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Artículo 9. Definiciones
A los efectos de esta Ley se entiende por gran tenedor de vivienda a las entidades finan-
cieras, filiales inmobiliarias de estas entidades, los fondos de inversión y las entidades de
gestión de activos, incluidos los procedentes de reestructuración bancaria, de acuerdo con
la legislación mercantil.
Sección segunda. De la garantía habitacional a las mujeres víctimas de violencia
machista
Artículo 10. Definición de violencia machista
A los efectos de la presente Ley, se entiende por violencia machista:
a. La violencia en la pareja o expareja: la violencia física, psicológica, económica
o sexual ejercida contra una mujer por el hombre que es o ha sido su cónyuge
o con el que mantiene o ha mantenido relaciones similares de afectividad, con
o sin convivencia, incluida su repercusión en los niños y las niñas que conviven
en el entorno violento.
b. Las diferentes manifestaciones de la violencia sexual: la violencia sexual contra
mujeres y niñas incluye la agresión sexual, el abuso sexual, y el acoso sexual.
c. La trata de mujeres y niñas: la captación, transporte, traslado, acogimiento
o recepción de mujeres o niñas, incluido el intercambio o la transferencia de
control sobre estas personas, por medio de amenazas o uso de la fuerza u
otras formas de coacción, el rapto, el fraude, el engaño, el abuso de poder o
situación de vulnerabilidad, o mediante la entrega o recepción de pagos o be-
neficios para obtener el consentimiento de una persona que posea el control
sobre las mujeres o las niñas, con la finalidad de explotación sexual, laboral o
matrimonio servil.
d. Explotación sexual: la obtención de beneficios financieros o de otra índole por
la participación de mujeres y niñas mediante la utilización de violencia, la inti-
midación, el engaño o el abuso de una situación de superioridad o de vulnera-
bilidad de la víctima en el ejercicio de la prostitución, la servidumbre sexual u
otros tipos de servicios sexuales, incluidos actos pornográficos o la producción
de material pornográfico.
e. Matrimonio a edad temprana, matrimonio concertado o forzado: un matrimo-
nio en el que no ha existido un consentimiento libre y pleno para su celebra-
ción, bien porque ha sido fruto de un acuerdo entre terceras personas, ajeno a
la voluntad de la mujer, bien porque se celebra bajo condiciones de intimida-
ción o violencia o porque no se ha alcanzado la edad prevista legalmente para
otorgar dicho consentimiento.
f. Mutilación genital femenina: cualquier procedimiento que implique o pueda
implicar una eliminación total o parcial de los genitales femeninos o produzca
lesiones en los mismos, aunque exista consentimiento expreso o tácito de la
mujer o la niña.
1713/01/2016 LEY 25 DE EMERGENCIA SOCIAL
g. Cualquier otra forma de violencia que lesione o sea susceptible de lesionar la
dignidad, la integridad o la libertad de las mujeres que se halle prevista en los
tratados internacionales, en el Código Penal español o en la normativa estatal.
Artículo 11. Garantía habitacional
1. Las mujeres víctimas de violencia machista tendrán garantizado el acceso a una vivien-
da pública con todos los suministros, cuando estén situación de precariedad econó-
mica debido a la violencia padecida o cuando el acceso a una vivienda sea necesario
para recuperarse.
2. El acceso a la vivienda está condicionado a la convivencia previa con el presunto autor
aunque no medie una relación de pareja o expareja.
Artículo 12. Acreditación de la condición de mujer violentada
1. A los efectos de la presente Ley, la condición de mujer violentada por violencia machis-
ta se acreditará por alguna de las siguientes formas:
a. Sentencia condenatoria firme.
b. Orden de protección o resolución judicial que hubiera acordado la adopción
de medidas cautelares de protección a la víctima en vigor.
c. Informe del Ministerio Fiscal que indique la existencia de indicios de violencia.
d. Certificación y/o informe de los servicios sociales de la administración pública
competente.
2. Las entidades con capacidad para emitir el informe técnico a que se refiere el apartado
d) del punto 1 del presente artículo serán:
a. Servicios sociales de atención primaria.
b. Servicios municipales de atención a mujeres.
c. Recursos de acogida para víctimas de las comunidades autónomas.
d. Delegaciones de los institutos de la mujer u organismos análogos de las co-
munidades autónomas.
Artículo 13. Acceso a vivienda pública
Se flexibilizarán los requisitos que con carácter general se establecen para el acceso a vi-
vienda pública, exceptuando a las mujeres víctimas de violencia machista de la prohibición
de ser titulares de pleno dominio o derecho real de uso y disfrute de otra vivienda.
Artículo 14. Plazo de resolución
El plazo máximo de resolución será de 30 días desde la presentación de la solicitud.
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TÍTULO III. DE LA PROTECCIÓN DE LOS SUMINISTROS ENERGÉTICOS
BÁSICOS
Artículo 15. Bono de acceso a suministros
1. Los poderes públicos pondrán a disposición de aquellos hogares que sean declarados
como vulnerables un bono de acceso a suministros para cubrir sus necesidades bási-
cas de suministro de electricidad y gas, en función del grado de vulnerabilidad de cada
hogar.
2. La definición de «hogar vulnerable» y los diversos grados de vulnerabilidad tomarán
como parámetro fundamental, aunque no exclusivo, la renta del hogar y serán elabora-
dos y actualizados por el Gobierno de manera anual.
En todo caso, se incluirán en esta definición aquellos hogares que se encuentren en
situación de pobreza relativa y pobreza severa siempre según los estándares del Insti-
tuto Nacional de Estadística.
3. Los servicios sociales competentes serán los encargados de certificar la vulnerabilidad
de los hogares y sus respectivos grados de vulnerabilidad. Una vez obtenida la decla-
ración de hogar vulnerable, estos hogares podrán solicitar el bono social de acceso a
los suministros correspondientes.
Artículo 16. Consumo Mínimo Vital
1. Se establecerá un Consumo Mínimo Vital mensual de electricidad y gas por hogar, que
será fijado anualmente por el ministerio competente en materia de energía.
2. El bono de acceso a los suministros consistirá en una rebaja progresiva en el coste de
ese Consumo Mínimo Vital.
3. El ministerio competente en materia de energía establecerá qué rebaja en el precio de
ese Consumo Mínimo Vital corresponde a los hogares vulnerables en función del gra-
do de vulnerabilidad. La rebaja podrá alcanzar el 100 % de los importes de las facturas
de los suministros de electricidad y gas en aquellos hogares con un grado máximo de
vulnerabilidad.
4. Los servicios sociales competentes determinarán anualmente el grado de vulnerabili-
dad que corresponde a cada hogar calificado como hogar vulnerable y, por tanto, a la
cuantía de bono social que podrá recibir en función del Consumo Mínimo Vital que se
haya determinado por cada suministro.
5. Los hogares tendrán derecho a mantener estas mismas condiciones de acceso al sumi-
nistro durante el periodo de un año. Este derecho podrá prolongarse anualmente y de
manera indefinida mientras la consideración de hogar vulnerable persista. En el caso
de que se produzcan variaciones en el grado de vulnerabilidad de los hogares, estos
verán adaptadas sus ayudas de manera correspondiente.
Artículo 17. Compatibilidad del bono de acceso a suministros
1. En el caso de que el hogar declarado como vulnerable ya sea beneficiario y/o se en-
cuentre percibiendo algún otro tipo de ayuda pública destinada a paliar su situación
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de pobreza energética, los importes que le correspondiesen se ajustarán de modo que,
restando la cantidad que el hogar ya percibiese por parte de otras administraciones,
no se superen los importes definidos por los servicios sociales en la declaración del
grado de vulnerabilidad del hogar.
2. En cualquier caso, el miembro del hogar vulnerable que presente una solicitud para re-
cibir este bono deberá hacer constar en la misma que es beneficiario o que ha iniciado
un trámite similar ante otra administración pública.
Artículo 18. Suspensión de los suministros
Las empresas suministradoras no podrán proceder a la suspensión de los suministros de
electricidad o gas cuando el hogar en cuestión haya sido declarado vulnerable por los ser-
vicios sociales competentes siempre y cuando se trate de la vivienda habitual del suminis-
trado, salvo en los supuestos establecidos en el artículo 19.
Artículo 19. Garantías en el abastecimiento
1. En el caso de que una empresa suministradora quiera proceder a la interrupción del
suministro por razones de impago, deberá comunicar dicha circunstancia a los servi-
cios sociales competentes para comprobar que dicho hogar no está calificado como
vulnerable.
2. De no estarlo, los servicios sociales competentes deben comprobar si la situación del
hogar es susceptible de ser calificada como hogar vulnerable de manera previa a que
se efectúe ningún tipo de restricción o suspensión en el suministro.
Los servicios sociales se pondrán en contacto con los miembros del hogar y recabarán
la documentación preceptiva que permita examinar su situación.
Durante el tiempo de tramitación de este procedimiento, no se podrá llevar a cabo
ninguna suspensión del suministro energético al hogar cuya situación esté siendo ana-
lizada.
El plazo para resolver será de 60 días hábiles desde que la empresa suministradora
efectúe la comunicación a los servicios sociales. Si del estudio de la situación por parte
de los servicios sociales se desprende que dicho hogar es considerado como vulnera-
ble, se procederá a emitir la correspondiente declaración, notificándola a la empresa
suministradora, que quedará impedida para llevar a cabo la pretendida suspensión de
suministro.
Si pasado este plazo la Administración no se hubiera pronunciado, se entenderá que el
hogar se encuentra en situación de vulnerabilidad y se emitirá un certificado de silen-
cio administrativo positivo.
Este certificado podrá ser solicitado tanto por los miembros del hogar vulnerable ma-
yores de edad o por algún representante de la compañía de suministro, para que se
inicien los oportunos trámites de aplicación del bono de acceso al suministro corres-
pondiente.
3. Si el hogar que ha realizado el impago ya ostenta la calificación de vulnerabilidad en
el máximo grado, las empresas suministradoras únicamente podrán iniciar los trámi-
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tes para la suspensión del suministro en el caso de que dicho hogar haya superado su
Consumo Mínimo Vital estipulado para el año, y siempre que hubieren transcurrido tres
meses de la recepción de la factura adicional correspondiente a los gastos debidos.
4. Si el hogar que ha realizado el impago ostenta la calificación de vulnerabilidad en cual-
quiera de los otros grados, los servicios sociales correspondientes procederán a revisar
si se ha producido un aumento en el grado de vulnerabilidad del hogar.
Si el grado de vulnerabilidad no ha aumentado, los servicios sociales correspondientes
informarán al hogar que debe proceder al pago de las cantidades adeudadas, de ma-
nera que, si pasados tres meses del pronunciamiento de los servicios sociales no hu-
bieran procedido al abono, la compañía suministradora podrá iniciar el procedimiento
de suspensión del suministro.
Si el grado de vulnerabilidad hubiera aumentado, la empresa no podrá proceder a la
suspensión del suministro. Los servicios sociales renovarán la calificación del hogar, al
cual le será adjudicado un nuevo bono de acceso al suministro de acuerdo con su nue-
vo grado de vulnerabilidad. La nueva cuantía del bono de acceso se asignará retroac-
tivamente, de modo que en los meses anteriores a la reevaluación se corrija la previa
subestimación del grado de vulnerabilidad del hogar. Si aun así persiste la deuda, el
hogar tendrá 3 meses desde la recepción de la factura complementaria por parte de
la empresa suministradora para proceder al pago y evitar la suspensión del suministro.
Artículo 20. Nuevas altas en el suministro
En caso de que alguno de los miembros de un hogar vulnerable solicite el alta de una nueva
línea de suministro energético, las compañías suministradoras no podrán oponer razones
de impagos previos para negarse a dar de alta la misma, siempre y cuando ninguno de los
miembros del hogar figure, en el momento de la solicitud, como titular de otra línea de su-
ministro del mismo insumo energético.
Artículo 21. Repercusión del coste de las facturas
1. Las empresas suministradoras asumirán el coste de estas medidas proporcionalmente
a su volumen de negocio.
2. Respecto del reparto de los costes de estas medidas en los suministros de electricidad,
se estará a lo establecido en el artículo 45 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del
sector eléctrico.
3. Respecto del reparto de los costes en los suministros de gas, el porcentaje de reparto
será calculado anualmente por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competen-
cia, de acuerdo con el procedimiento y condiciones que se establezcan reglamenta-
riamente.
4. La lista de empresas suministradoras y el porcentaje del coste que asumirán se publi-
cará en el Boletín Oficial del Estado.
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DISPOSICIÓN ADICIONAL PRIMERA
Los grandes tenedores de viviendas a los que se refiere esta Ley deberán en el plazo de 3
meses elaborar un registro de viviendas vacías, e informarán sobre este registro de forma
inmediata a la Administración Pública competente en materia de vivienda.
DISPOSICIÓN ADICIONAL SEGUNDA
Las medidas contempladas en esta Ley no generarán incremento de dotaciones ni de retri-
buciones, ni de otros gastos de personal al servicio del sector público.
DISPOSICIÓN ADICIONAL TERCERA
En el plazo de 6 meses, se presentará para su aprobación un texto refundido de la Ley de
Enjuiciamiento Civil con el objeto de adaptar la actual ley a los cambios que introduce la
presente Ley.
DISPOSICIÓN DEROGATORIA PRIMERA
Quedan derogadas cuantas disposiciones, de igual o inferior rango, se opongan a lo dis-
puesto en esta Ley.
DISPOSICIÓN FINAL PRIMERA - ENTRADA EN VIGOR
La presente Ley entrará en vigor el primer día del mes siguiente al de su publicación en el
Boletín Oficial del Estado.
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