POR QUÉ EL ANÁLISIS DEL GATS ES IMPORTANTE PARA LA EDUCACIÓN? TEMAS SOBRE POLÍTICAS Y PUNTOS DE VISTA DE LOS INTERESADOS1
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Revista de la Educación Superior
Vol. XXXIII (2), No. 130, Abril-Junio de 2004, pp. 49-63. ISSN: 0185-2760.
¿POR QUÉ EL ANÁLISIS DEL GATS ES
IMPORTANTE PARA LA EDUCACIÓN?
TEMAS SOBRE POLÍTICAS Y PUNTOS
DE VISTA DE LOS INTERESADOS1
Resumen
Jane Knight*
E n poco tiempo, el Acuerdo General
sobre Comercio de Servicios (GATS) ha aparecido en la agenda de la
educación; se trata de un acuerdo nuevo, no probado y en evolución, lo
cual significa que hay tiempo para que el sector de la educación superior
se informe mejor acerca de qué acciones tomar y así maximizar los
beneficios y minimizar los riesgos. El GATS identifica claramente a la
educación como un sector de servicio a ser liberalizado. Es oportuno
e importante que se centre la mayor atención a examinar los aspectos
de la política de educación superior que pueden ser afectados o que
necesitan ser desarrollados debido a la existencia de acuerdos de co-
mercio y nueva reglamentación.
Palabras clave: proveedores, franquicias, educación a distancia, acre-
ditación, calidad, educación trasfronteriza.
Abstract
I
n quite a short time, the General Agree-
ment on Trade of Services (GATS) has appeared in the education
agenda. It is a new not tested and evolving agreement, which means
that the higher education sector still has to be better informed as to
the actions to take and the way to maximize benefits and minimize
risks. GATS identifies education as a service sector yet to be libera-
* Centro de Educación
lized. It is pertinent and relevant to focus on close examination of
Comparativa, Internacional the aspects of the higher education policy which might be affected
y de Desarrollo. Instituto or which might need to be developed due to the existence of trade
de Ontario para Estudios
sobre Educación, agreements and new regulations.
Universidad de Toronto
Traducción: Key words: suppliers, franchises, distance education, accreditation,
Beatriz Rodríguez Anzures quality, transborder education.
1
Condensado de Knight, Jane. “GATS, Comercio y Educación Superior: Perspectivas
2003- ¿En dónde estamos?” Observatorio para la Educación Superior sin Fronteras.
Londres, Reino Unido. 2003
1¿POR QUÉ EL ANÁLISIS DEL GATS ES IMPORTANTE PARA LA EDUCACIÓN?
Introducción educación trasfronteriza, incluyendo negociacio-
nes comerciales.
Durante el año pasado, el sector educativo se Temas sobre políticas
ha concientizado e involucrado cada vez más
en analizar el GATS (Acuerdo General sobre El año pasado, se logró un progreso limitado
Comercio de Servicios). Los grupos interesados al estudiar las implicaciones de nuevas políticas
están hablando acerca de nuevas oportunidades, de comercio y reglamentaciones en la educación
beneficios y riesgos potenciales y están espe- superior. La mayor parte de la atención se ha
culando activamente sobre las posiciones de centrado en interpretar las reglas y artículos del
negociación de diferentes países para una libera- acuerdo del GATS y en especular las demandas
lización incrementada de comercio de servicios y ofertas que se han realizado. Dado que ésta es
a la educación. En poco tiempo, el GATS y el la segunda y más pública ronda de negociaciones
comercio están comenzando a aparecer en la del GATS, es entendible que se hayan dirigido
agenda sobre educación. mayores esfuerzos a estudiar las demandas y
Al mismo tiempo, muchos expertos en co- ofertas reales de educación, que en pensar acerca
mercio y educadores observan que la movilidad de algunos de los puntos más sobresalientes de
internacional de estudiantes, profesores, pro- la política. Sin embargo, es oportuno e impor-
gramas de educación y capacitación ha estado tante que se centre mayor atención a examinar
sucediendo durante largo tiempo, y por lo tanto los aspectos de la política de educación superior
se cuestionan por qué existe tal interés en el pros- que pueden ser afectados o que necesitan ser
pecto de expandir la importación/exportación desarrollados debido a la existencia de acuerdos
de servicios a la educación. La respuesta reside de comercio y nueva reglamentación.
parcialmente en el hecho de que en tanto que la
educación trasfronteriza es un aspecto impor- El papel del gobierno
tante de la internacionalización de la educación En la mayoría, si no es que en todos los países
superior, no ha estado sujeta a normas interna- del mundo, el gobierno juega un papel crítico en
cionales de comercio y, hasta recientemente, no la regulación, provisión de fondos y monitoreo
ha sido realmente descrita como intercambio de la impartición de la educación superior. Esto
comercial. El GATS, que claramente identifica aplica en donde la educación se imparte en
a la educación como un sector de servicio a ser mayor o menor medida con fondos públicos y
liberalizado, es territorio relativamente nuevo también en donde existe un sistema de educación
para el sector de la educación superior. Esta superior pública/privada mixta. Es necesario
es la razón por la cual el debate dentro de las preguntarse si la liberalización de comercio afec-
comunidades de educación nacional e interna- tará a un sistema mixto de manera diferente que
cional es necesario y bienvenido. Sin embargo, a un sistema público y si el papel del gobierno
las discusiones deben moverse de la especulación cambiará mensurablemente. Inherente a estas
hacia el análisis informado. La introducción del preguntas está la cuestión de qué servicios están
GATS sirve como catalizador para que el sector ciertamente cubiertos o exentos del GATS. Hay
educativo se mueva más deliberadamente hacia el un entendimiento implícito de que los servicios
análisis de la manera en que las normas comercia- públicos estarán exentos, sin embargo, un escru-
les pueden o no influir en la política de educación tinio escrupuloso del artículo 1.3 suscita varias
superior. Y en segunda instancia, determinar si preguntas y preocupaciones en este sentido.
los marcos necesarios de la educación nacional, El artículo 1.3 establece que aquellos ser-
regional e internacional están establecidos para vicios provistos en el ejercicio de la autoridad
enfrentar las implicaciones de un incremento de gubernamental y que no están en competencia
2¿POR QUÉ EL ANÁLISIS DEL GATS ES IMPORTANTE PARA LA EDUCACIÓN?
con otros proveedores de servicios y que no pado al sector de la educación superior acerca
sean comerciales, están exentos. Por lo tanto, del impacto potencial de esta declaración en el
si se toma la primera condición indicada: en el aseguramiento de calidad y los procedimientos
ejercicio de la autoridad gubernamental, se pen- de acreditación. Asimismo, hay preocupación
saría que la educación respaldada con fondos y acerca de las implicaciones de este artículo en
autoridad gubernamentales no estaría cubierta la reglamentación de las profesiones dada la
por el GATS. Sin embargo, las dos condiciones creciente movilidad de trabajadores profesio-
adicionales suscitan preocupación. ¿Qué significa nales y capacitados en las fronteras. Este es uno
que no estén en competencia? En un sistema de los artículos que aún está en desarrollo. Las
de educación pública/privada mixta hay una preguntas directas a especialistas de comercio
competencia implícita y explícita y por lo tanto no producen respuestas concretas más allá de
se podría interpretar que el artículo significa en “aún se está desarrollando” y “se trata de una
consecuencia que las instituciones públicas no de esas situaciones en que es necesario esperar
podrían estar exentas. La segunda condición para ver qué sucede”. Sin embargo, establecen de
establece que los servicios sean provistos sobre manera enfática que ciertamente no es la inten-
bases no comerciales. Nuevamente, uno se pre- ción del GATS limitar el papel del gobierno en
gunta qué significa esto y de nueva cuenta no la reglamentación del aseguramiento de calidad
existe una definición establecida. Dado que las de la educación o las profesiones. Claramente,
instituciones públicas son hoy en día cada vez este artículo, una parte del cual se conoce a me-
más dependientes de fuentes adicionales de in- nudo como la “prueba de necesidad”, es digno
gresos de origen privado, incluyendo contractos de un estrecho monitoreo por parte del sector
de investigación o capacitación basada en cuotas, educativo dado que la capacidad de un país para
el término “no comercial” puede no aplicar a establecer políticas de aseguramiento de calidad
todas las instituciones públicas. En segundo y acreditación para proveedores domésticos y
término, si se cobran colegiaturas, ¿esto lo hace extranjeros es primordial en el tema del papel
comercial? La opinión legal (Gottlieb y Pearson, desempeñado por el gobierno.
2001) y el consenso general en el sector de la Una parte importante de la discusión acerca
educación superior es que hay tanta vaguedad del impacto de la globalización en la aplicación
en la definición que no se debe contar con que del poder se ha centrado en el factor ascenden-
instituciones operadas con fondos gubernamen- te de niveles nacionales a internacionales y el
tales o dirigidas por el gobierno estén exentas de factor descendente de nacional a subregional a
las normas del GATS, a menos que un país lo local, mediante el cual se deja en duda y quizá
estipule en sus compromisos. disminuido el alcance del gobierno nacional. Un
El segundo punto se relaciona con el artículo tema de debate en el sector público es el impac-
6.4 del GATS que trata sobre la reglamenta- to de las normas del GATS en la capacidad de
ción doméstica y la capacidad de un país para una nación para determinar y aplicar políticas/
establecer calificaciones, estándares de calidad reglamentación para la educación superior.
y licencias. Los artículos establecen que las ca- Los analistas de comercio y el personal de la
lificaciones, requisitos y procedimientos, están- Organización Mundial de Comercio (WTO)
dares técnicos y licencias no sean más onerosos mitigan rápidamente cualquier preocupación en
de lo necesario para asegurar la calidad del el sentido de que el papel del gobierno nacional
servicio. El lenguaje es intencionalmente vago cambiará en términos de los objetivos de la
y no existen definiciones para términos tales política y reglamentación, pero el “jurado aún
como “más onerosos de lo necesario” o para delibera” sobre este aspecto hasta que haya una
“calidad de servicios”. Esto ha dejado preocu- mayor clarificación y desarrollo de los Artículos
3¿POR QUÉ EL ANÁLISIS DEL GATS ES IMPORTANTE PARA LA EDUCACIÓN?
1.3 y 6.4. aplica tanto a la provisión doméstica como tras-
Acceso a estudiantes fronteriza y puede exacerbarse potencialmente
Los cambios demográficos, el aprendizaje a lo con la promesa de un incremento de comercio.
largo de la vida y los cambios en las necesidades Nuevos tipos de proveedores comerciales tales
de recursos creados por la economía del cono- como la educación privada, los medios y las em-
cimiento están incrementando la demanda no presas de tecnología de la información, así como
satisfecha de educación y capacitación superior. nuevas formas de impartición de programas
Quienes apoyan el comercio mantienen que el como planteles filiales, franquicias y educación
incremento de comercio internacional ayudará a distancia, introducen nuevos retos en térmi-
a los países a satisfacer esta creciente demanda nos de cómo regula el gobierno doméstico a
de más educación. Las instituciones públicas y los nuevos proveedores y los nuevos métodos
privadas de educación superior también recono- de impartición. Existen soluciones a esta situa-
cen esta necesidad y están cada vez más involu- ción si un país tiene la capacidad de establecer
cradas en la educación trasfronteriza a través de reglamentación para registrar y autorizar a los
proyectos de desarrollo, asociaciones y alianzas proveedores extranjeros. Sin embargo, la realidad
comerciales. Los proveedores comerciales pri- es que no todos los países han establecido estos
vados que están involucrados principalmente procedimientos, o es posible que no tengan la
en la docencia (lo que significa que se presta capacidad de echar a andar las políticas que se
atención limitada a la investigación y servicio) han creado. Asimismo, hay aprehensión en el
están estableciendo como su objetivo nichos de sentido de que algunos de los requisitos estable-
mercado de estos estudiantes y respondiendo a cidos para otorgar autorización serán percibidos
una necesidad claramente identificada. Por lo como barreras potenciales al comercio y por lo
tanto, quienes apoyan al GATS creen que el ac- tanto serán objetivo de liberalización durante
ceso incrementado del estudiante a la educación las futuras rondas de negociaciones del GATS.
y capacitación es una de las razones principales y En tanto que éstos pueden ser aún escenarios
grandes beneficios articulados relacionados con hipotéticos, es importante analizar el papel y la
la liberalización de comercio. Los críticos del capacidad de los gobiernos nacionales, especial-
GATS cuestionan por qué deben existir normas mente del mundo en desarrollo, para establecer
para regular esto cuando hasta un cierto grado y monitorear sistemas para registrar nuevos
este movimiento ya está ocurriendo fuera de proveedores internacionales privados. Debe ha-
un régimen comercial. Por lo que, en tanto que cerse notar que el término “proveedor privado”
existe un acuerdo general sobre la necesidad de se está utilizando debido a que, en la mayoría de
mayor acceso del estudiante, permanece la pre- los casos, parece que las instituciones públicas/
gunta de si el acceso estará disponible sólo para proveedores se están clasificando como provee-
quienes pueden pagarlo y cómo impactarán las dores/compañías privadas en cuanto cruzan la
normas comerciales a los prestadores de servicio frontera e imparten en un país extranjero. Esto
y al acceso del estudiante. está ocurriendo tanto por razones nacionales
como extranjeras. Por supuesto, existen excep-
Registro y autorización de proveedores ciones a esta tendencia. Algunas instituciones
extranjeros públicas que están estableciendo planteles filiales
Muchos educadores creen que una de las conse- están intentando ser clasificadas como organi-
cuencias negativas del mercado impulsado por la zaciones no gubernamentales o fundaciones en
educación lucrativa es que el número de “fábricas lugar de empresas comerciales privadas, ya que
de diplomas”, “grados enlatados” y “fábricas existen beneficios fiscales. Cada vez más, el tema
de acreditación” aumentará. Esta preocupación de la reglamentación y autorización de provee-
4¿POR QUÉ EL ANÁLISIS DEL GATS ES IMPORTANTE PARA LA EDUCACIÓN?
dores que imparten educación trasfronteriza vada. Sin embargo, el incremento de la educación
requiere mayor atención. La consideración de trasfronteriza por las instituciones y nuevos pro-
qué políticas nacionales y marcos son necesarios veedores comerciales privados ha introducido
y factibles a la luz de la nueva reglamentación de un nuevo reto al campo del aseguramiento de
comercio merece estudio por parte del sector calidad. Históricamente, las agencias nacionales
educativo a nivel nacional e internacional. Esto de aseguramiento de calidad en general no han
se está convirtiendo en un tema complejo y más enfocado sus esfuerzos a la evaluación de la cali-
urgente de abordar. dad de los programas importados y exportados,
con algunas excepciones notables como el Reino
Acreditación y aseguramiento de calidad Unido. La cuestión que ahora está enfrentando
Si pensamos que las preguntas relacionadas el sector es cómo abordar el incremento en la
con el registro y autorización eran complejas, educación trasfronteriza por las instituciones
se torna aún más complicado cuando se consi- públicas y privadas, y en particular por las nuevas
dera la acreditación y aseguramiento de calidad compañías y proveedores comerciales privados,
de proveedores y programas de educación que con frecuencia no son parte de los esquemas
importados/exportados. Los conceptos de de aseguramiento de calidad con base nacional.
acreditación y aseguramiento de calidad tienen Es probable que los sectores, además del edu-
diferente significado e importancia dependien- cativo, estarán interesados en desarrollar están-
do del país, participante o parte interesada que dares y procedimientos de calidad internacional
utilice el término. La terminología relacionada para la educación. Los estándares ISO, u otros
con la calidad es realmente un campo minado, mecanismos basados en la industria tales como
y la causa de gran debate y confusión a nivel los Premios Baldridge son ejemplos de sistemas
internacional. Para efectos de este documento, de calidad que podrían ser aplicados o modela-
el reconocimiento y aseguramiento de calidad dos para la educación trasfronteriza. El sector
se utiliza en un sentido general e incluye audi- educativo tiene puntos de vista mezclados sobre
toría de calidad, evaluación, acreditación y otros la idoneidad de los estándares de calidad que se
procesos y elementos de revisión. Este enfoque están estableciendo para la educación por aque-
genérico no pretende disminuir las diferencias de llos que se encuentran fuera del sector, algunos
significado y el enfoque utilizado por diversos ven mérito en esta idea y otros ven problemas.
países. Sin embargo, una macro interpretación Al mismo tiempo, existen opiniones divergen-
de reconocimiento y aseguramiento de calidad tes en la conveniencia y valor de cualquiera de
de la educación trasfronteriza es necesaria para los estándares o criterios internacionales para
atraer la atención que este tema merece. el aseguramiento de calidad ya que esto podría
Debe hacerse notar que ciertamente se le ha poner en riesgo la soberanía de los sistemas a
prestado mayor importancia al aseguramiento nivel nacional o contribuir a la estandarización
de calidad a nivel institucional y a nivel nacional no necesariamente de normas de calidad. Esta
en la década pasada. Se han desarrollado nuevos cuestión es compleja y hay muchos participantes
mecanismos de aseguramiento de calidad y orga- e interesados diferentes involucrados. Sin embar-
nizaciones nacionales en más de sesenta países en go, dadas las realidades del crecimiento de hoy
la última década. Asimismo, se han establecido en día en el número y tipos de proveedores de
nuevas redes regionales de calidad. La principal educación trasfronteriza, así como el prospecto
tarea de estos grupos ha sido el reconocimiento de incremento de comercio y nuevas normas
y aseguramiento de calidad en la impartición de de comercio, existe un sentido de urgencia a la
educación superior doméstica, principalmente cuestión de cómo asegurar la calidad de los pro-
por las instituciones de educación pública y pri- veedores y programas de educación importada
5¿POR QUÉ EL ANÁLISIS DEL GATS ES IMPORTANTE PARA LA EDUCACIÓN?
o exportada. problemáticas para ciertos segmentos del sector
La credibilidad de los programas y califica- educativo. En este punto, debe aclararse que el
ciones de la educación superior son extrema- GATS u otros acuerdos bilaterales de comercio
damente importantes para los estudiantes, sus no argumentan estar estableciendo normas para
empleados, el público en general y por supuesto el reconocimiento y aseguramiento de calidad de
para la comunidad académica misma. De esta la educación, sino que son importantes cataliza-
forma, el aspecto de la calidad para todas las dores para que se dé una atención más urgente
formas de educación trasfronteriza requiere a los problemas actuales.
tomarse muy en serio. De interés y debate actual A medida que avance el debate, será de
es la cuestión de si los sistemas de acreditación importancia estratégica reconocer los papeles y
y aseguramiento de calidad a nivel nacional (en responsabilidades de todos los participantes in-
donde existen) son capaces de atender los facto- volucrados en el aseguramiento de calidad. Esto
res de complicación de la movilidad de la educa- incluye instituciones/proveedores individuales,
ción a lo largo de los países, culturas y sistemas sistemas de aseguramiento de calidad nacionales,
jurisdiccionales. Un aspecto fundamental es si cuerpos de acreditación no gubernamentales e
los países tienen la capacidad y deseo político de independientes así como organizaciones regio-
establecer y monitorear los sistemas de calidad nales/internacionales, quienes en su conjunto
para los programas de educación importados y contribuyen a asegurar la calidad de la educación
exportados dada la diversidad de proveedores y trasfronteriza. Será importante trabajar de modo
los métodos de impartición. ¿Deben los sistemas colaborador y complementario para construir un
de acreditación/calidad nacional ser comple- sistema que asegure la calidad e integridad de la
mentados y ampliados por los marcos regionales educación trasfronteriza y mantenga la confianza
o internacionales? ¿Es aconsejable y factible de la sociedad en la educación superior. Asimis-
desarrollar sistemas de reconocimiento mutuo mo, es oportuno que actualmente la UNESCO
entre los países? ¿Sería apropiado un Código esté abordando esta cuestión a través del Foro
Internacional de Buenas Prácticas o lo suficien- Global, la OECD, varias NGOs internacionales/
temente fuerte para monitorear la calidad? Estas regionales y que se estén analizando diferentes
son preguntas clave que debe abordar el sector enfoques para desarrollar marcos nacionales,
educativo y por supuesto, en la exploración de regionales e internacionales (Van Damme, 2002).
estas cuestiones es imperativo que se dé ahora la
debida consideración a las normas de comercio. Reconocimiento de calificaciones
También es importante reconocer que existe La necesidad de contar con mecanismos que re-
una gran movilidad de estudiantes, profesores y conozcan la calificación académica y profesional
programas trasfronterizos a través de iniciati- ganada a través de la impartición doméstica o in-
vas no comerciales. Algunos buenos ejemplos ternacional de la educación es otra consecuencia
incluyen actividades educativas que son parte importante del aumento de actividad trasfron-
de proyectos de ayuda al desarrollo y uniones y teriza. Incluso si el programa de educación no
redes académicas internacionales. Por lo tanto, el se mueve, el estudiante o empleado prospecto
comercio internacional de servicios a la educa- puede moverse y por lo tanto, es necesario que
ción no es el único factor que impulsa la urgencia se reconozcan credenciales si se desea un estudio
de abordar el reconocimiento y aseguramiento de o empleo. Una vez más, este tema es pertinente
calidad internacional. Sin embargo, es la idea y a todas las formas de educación trasfronteriza,
prospecto utilizar normas basadas en el comercio no sólo iniciativas de negociación comercial sino
para regir el aseguramiento y reconocimiento de que parece que la existencia de acuerdos nacio-
calidad de la educación trasfronteriza, que son nales/bilaterales de comercio está impulsando
6¿POR QUÉ EL ANÁLISIS DEL GATS ES IMPORTANTE PARA LA EDUCACIÓN?
a que el sector educativo dé mayor prioridad a acelerados niveles de la inversión privada en la
esta situación. educación superior es una tendencia discernible
La UNESCO ha reconocido durante largo en muchos países desarrollados y en vías de
tiempo la necesidad de un sistema internacional desarrollo (Levy 2003). Esta tendencia, aunada
para facilitar y asegurar el reconocimiento de las al penetrante clima de una responsabilidad más
calificaciones académicas y profesionales. Las estricta de soporte público, está creando un
convenciones regionales de la UNESCO sobre ambiente más receptivo para los proveedores
Reconocimiento de Calificación se establecie- privados y comerciales de educación superior.
ron hace más de veinticinco años y han sido Como ya se ha hecho notar, la impartición pri-
ratificadas por más de 100 Estados Miembro vada de la educación en nichos de mercado está
en Africa, Asia y el Pacífico, los Estados Arabes, incrementándose. Estos tres factores están con-
Europa y Latinoamérica. Estos son instrumen- tribuyendo a una expectativa de que habrá más
tos únicos legalmente obligatorios que tratan inversión privada en la educación en el futuro.
sobre el reconocimiento trasfronterizo mutuo Cuando las fuerzas para un aumento de la libera-
de calificaciones. Existe una conciencia general lización de comercio se sumen a este escenario,
limitada de estos instrumentos excepto por la existe una expectativa de que los proveedores
Convención Regional Europea que en 1997 fue privados y comerciales serán muy activos en
actualizada conjuntamente por la UNESCO y el los mercados internacionales de educación. De
Consejo de Europa mediante la Convención de acuerdo con el Índice de Educación Global,
Lisboa. En el 2001, las mismas dos organizacio- recientemente desarrollado por el Observatorio
nes establecieron un Código de Buenas Prácticas sobre educación superior sin fronteras (Garrett,
para la Educación Trasnacional que ahora es una 2003) existen actualmente más de 50 compañías
parte reconocida de la Convención de Lisboa. que cotizan en la bolsa de valores, las cuales
Actualmente, existe una discusión acerca de proveen programas de educación y capacitación
cómo se pueden utilizar estas convenciones de o servicios para apoyar la educación y muchos
la UNESCO como instrumentos para comple- lo están realizando a escala internacional. Este
mentar los acuerdos de comercio y asegurar a los número no incluye a aquellas compañías que no
estudiantes, empleadores y al público que existen cotizan públicamente.
sistemas creados para reconocer calificaciones El temor más grande entre muchos líderes
académicas y profesionales. Dado el crecimiento de la educación es que mientras que la inversión
de la movilidad académica, el incremento de mo- privada en la educación se incrementa, el soporte
vilidad de la fuerza de trabajo y el hecho de que público caerá aún más marcadamente. En este
el GATS está alentando una mayor movilidad punto esto es sólo especulación, sin embargo, se
profesional, existe una clara y urgente necesidad espera que esto podría ser también una tendencia
de que este aspecto sea abordado. Asimismo, se discernible a corto plazo. El papel que juega el
están formulando preguntas acerca de si estas comercio en este escenario es el siguiente. En los
convenciones de la UNESCO también podrían países sin la capacidad o deseo político de invertir
utilizarse para ayudar a considerar también los en la infraestructura física de la educación supe-
temas de aseguramiento de calidad y acredita- rior, esto puede comenzar a recaer más y más
ción. Esta idea ciertamente incitará el creciente en inversionistas y proveedores extranjeros. En
interés en el tema y de forma optimista quizá se consecuencia, las normas de comercio tendrán
dará a estos aspectos la atención que merecen. una gran influencia en los términos y uso de
Fondos la inversión privada y de ese modo, la política
El hecho de que la tasa de crecimiento de los para la educación. Una revisión de las barreras
fondos públicos no se esté equiparando con los al comercio de servicios a la educación muestra
7¿POR QUÉ EL ANÁLISIS DEL GATS ES IMPORTANTE PARA LA EDUCACIÓN?
que las medidas relacionadas con la presencia culturales y políticos de las actividades educativas
comercial/inversión extranjera (modo 3) de internacionales no comerciales.
hecho están en la mira para ser retiradas. Por
supuesto, una enorme premisa en este escenario Diversidad cultural y aculturación
es que los proveedores de educación privada y La influencia del comercio y la nueva regla-
comercial serán capa-ces de hacer que valga la mentación de comercio en el reconocimiento y
pena, económicamente hablando, impartir a nivel promoción de la cultura indígena y de diversas
internacional, y si éste no es el caso, entonces culturas es un tema que suscita fuertes posiciones
surgirán nuevas preguntas. y sentimientos. Una parte cree que las nuevas
tecnologías ICT y movimiento de la gente, ideas
Internacionalización de relaciones y cultura a lo largo de las fronteras está presen-
académicas tando nuevas oportunidades para promover
En la última sección, se puso énfasis en los pro- una cultura a otros países del mundo y oportu-
veedores de educación privada y comercial que nidades adicionales de fusión e hibridación de
tienen una fuerte orientación a la prestación lu- cultura. Su posición se basa en la suposición de
crativa de servicios. Existen muchas instituciones que este flujo de cultura en las fronteras no es
públicas y privadas no lucrativas que tienen un de ninguna manera nuevo, es sólo la velocidad
profundo interés en la dimensión internacional acelerada que ha cambiado. Otros argumentan
de la educación que va más allá de la impartición que estas mismas fuerzas están erosionando las
de educación a lo largo de las fronteras jurisdic- identidades culturales nacionales y en lugar de
cionales nacionales. Las instituciones de educa- formar nuevas formas de cultura a través de la hi-
ción superior están expandiendo activamente bridación, las culturas se están homogeneizando
la dimensión internacional de sus funciones de (en muchos casos su significado se interpreta
investigación, docencia y servicio. Esto es una como occidentalizando). Dado que la educación
necesidad, dada la creciente interdependencia se ha visto tradicionalmente como un vehículo
entre las naciones de abordar cuestiones glo- de aculturación, estos argumentos se esgrimen
bales tales como el cambio de clima, crimen, en términos del contenido de los programas de
terrorismo y salud a través de la investigación estudio y el proceso de enseñanza aprendizaje
colaboradora y actividad académica. Los aspec- de los programas exportados/importados.
tos internacionales e interculturales del programa Ambas perspectivas tienen fuerza en sus argu-
de estudios y proceso de enseñanza aprendizaje mentos pero la pregunta real es si los acuerdos
son importantes por su contribución a la calidad de comercio tendrán algún impacto. Esta es
y pertinencia de la educación superior. Uno de aún una pregunta sin respuesta: ¿El hecho de
los fundamentos principales a nivel institucional que las exportaciones comerciales se basan con
para la internacionalización es la preparación de frecuencia en una capacidad excedida sugiere
alumnos egresados, para que estén preparados que los esfuerzos se realizan, o no se realizan,
internacionalmente e interculturalmente capaci- para individualizar programas a las necesidades
tados para vivir y trabajar en comunidades más locales y para hacer programas culturalmente
diversas culturalmente hablando en su país de sensibles? Esto también merece ulterior inves-
origen y en el extranjero (Knight, 1999). Una tigación antes de sacar conclusiones.
pregunta importante de formular es cómo un ¿Los programas de educación negociados
incremento del énfasis en el comercio interna- comercialmente serán más o menos imperialis
cional de la educación y nueva reglamentación tas, culturalmente hablando, o más o menos
de comercio afectará la naturaleza y la prioridad diversificados que los programas o programas de
asignada a los fundamentos académicos, sociales, estudio que cruzan las fronteras como parte de
8¿POR QUÉ EL ANÁLISIS DEL GATS ES IMPORTANTE PARA LA EDUCACIÓN?
los proyectos de desarrollo o programas de in- mo por individuos? Algunos creen que estos
tercambio académico? Aún no hay una respuesta valores tradicionales son aún más relevantes e
clara a esto. Muchos desearían argumentar que importantes en el ambiente actual, otros sugieren
los proveedores privados de lucro no querrán que existe la necesidad de un cambio de estos
invertir tiempo y recursos para asegurar que valores tradicionales a la luz de la globalización.
los cursos respeten las tradiciones culturales e Y aún otros argumentan que si la educación su-
incluyan contenido local pertinente. Dado que perior va a cumplir su papel como bien público,
los proveedores privados están impulsados por el entonces será necesario que cambie su tradición
mercado, es posible que exista una demanda de de fuentes de fondos públicos a favor de enfo-
estudiantes y empleadores para lo que se percibe ques basados en mayor medida en el mercado.
como el tipo moderno (léase occidental) de edu- Nuevamente, el nuevo énfasis en el comercio y
cación. La cuestión del impacto del comercio (así la introducción de normas de comercio, sirven
como impartición trasfronteriza no comercial) como importantes factores que demandan una
de la educación en la diversidad cultural requiere rigurosa revisión de los valores fundamentales
de importante estudio. para la educación superior. Probablemente estos
temas del comercio y la comercialización de la
Papel y valores de la educación superior educación superior serán finalmente elementos
En el corazón del debate para muchos educa- críticos que definan y contrasten los valores y
dores yace la pregunta de qué impacto tendrá enfoques de diferentes países sobre el papel y
un incremento de comercio y nuevas políticas propósito de la educación superior.
de comercio en el propósito, papel y valores de
la educación superior. El debate sobre el GATS, Movimiento paulatino del comercio
hasta ahora, se ha enfocado más a los aspectos El término movimiento paulatino del comercio
técnicos, legales y económicos del movimiento se refiere a la callada y penetrante introducción
de estudiantes, programas y proveedores/insti- de los conceptos de comercio, lenguaje y política
tuciones a lo largo de las fronteras. Sin embargo, en el sector educativo. El matiz detrás del movi-
el surgimiento de nuevos proveedores privados miento paulatino del comercio es una adopción
y comerciales, la clasificación de la educación inconsciente de la jerga de comercio y sus valores
como un producto y el prospecto de nuevos subyacentes. En algunos países hay un posicio-
marcos de política de comercio son catalizadores namiento deliberado de la educación como una
para estimular una reflexión seria sobre el papel industria de exportación y la considerable inver-
y patrocinio de las instituciones públicas de edu- sión de recursos para promover la exportación
cación superior en la sociedad. La tríada de en- de educación es una prueba concreta. Algunos
señanza aprendizaje, investigación y servicio a la no caracterizarían su enfoque como movimiento
sociedad ha guiado tradicionalmente la evolución paulatino del comercio sino como una opción
de las universidades. ¿La combinación de estos de comercio. Para otros países y actores de la
papeles es aún válida o pueden separarse y ser educación, existe una tendencia menos visible
suministrados por diferentes proveedores? Los y quizá inadvertida a enmarcar la educación en
valores tales como libertad académica y autono- términos de comercio. El lenguaje es a menudo
mía institucional que tradicionalmente han sido el primer signo de un cambio y esto es eviden-
defendidos por la educación privada están siendo te en el movimiento paulatino del comercio.
estrechamente examinados. ¿Aún se considera Durante muchos años, el sector educativo se
a la educación un bien público en el sentido de refirió a estudiantes o programas de ingreso y
contribución al desarrollo de la sociedad, o es egreso. Ahora hablamos sobre la importación
percibido como un bien privado para el consu- y exportación de servicios educativos. El sector
9¿POR QUÉ EL ANÁLISIS DEL GATS ES IMPORTANTE PARA LA EDUCACIÓN?
educativo se ha convertido en la industria de mayor análisis, información y espacio para el
la educación en algunos países. El estudiante o debate sobre dichos temas. Las organizaciones
alumno es el consumidor. A los estudiantes que internacionales y regionales no gubernamenta-
viajan para emprender estudios en el extranjero les como Educación Internacional, Asociación
se les denomina como modo dos o de consumo Internacional de Universidades, Asociación de
en el extranjero. Se está haciendo referencia a Universidades Mancomunadas y la Asociación
los cuatros modos de comercio para describir de Universidades Europeas están tomando
la internacionalización en general y la educación pasos concretos para informar a la comunidad
trasfronteriza en particular. educativa e involucrar a sus miembros en análisis
sobre el tema. A nivel nacional, las asociaciones
Actualización sobre los intereses de universidades y las asociaciones de grupos
y acciones de los interesados de estudiantes y profesores universitarios han
estado activas y se hacen escuchar al expresar
No hay duda de que ciertos grupos interesados
sus opiniones a sus respectivos gobiernos. De
en la educación están expresando claramente
hecho, probablemente son los sindicatos de
y en voz alta sus puntos de vista acerca de los
profesores en el mundo quienes han sido los
riesgos potenciales relacionados con el GATS y
más involucrados en hablar sobre el impacto
ulterior comercio de los servicios a la educación.
potencial del comercio y también de la comercia-
Parece haber mayor debate dentro de los países
lización de la educación. Además de los grupos
que entre los países. Larsen y Vincent-Lancrin
educativos, existe por supuesto la democracia,
(2002) observan que en el Foro de Washington
la sociedad civil y grupos de desarrollo que han
sobre Comercio de los Servicios a la Educación,
expresado sus preocupaciones sobre el impacto
el debate sobre el comercio de los servicios a la
del GATS en los servicios públicos incluyendo
educación fue en menor medida sobre las posi-
la educación. En el lado sustentador, la Cámara
ciones de los países en conflicto que sobre los
Internacional de Comercio, el Foro de Servicios
conflictos de grupos profesionales, cada uno con
Europeo y la Coalición de Industrias de Servicio
su propia cultura e intereses. Adicionalmente,
en los Estados Unidos son ejemplos de tres po-
hay muy poco debate sobre si los beneficios
derosas y activas organizaciones que promueven
económicos y de proveeduría anticipados para
la liberalización incrementada del comercio de
la educación son razonables y probables. Una
servicios, sin embargo estas organizaciones han
razón para esto es la falta de datos sólidos sobre
mostrado un interés limitado, si es que lo hay,
el crecimiento pronosticado en cada uno de los
en el sector educativo.
cuatro modos de suministro. El movimiento de
Es tanto informativo como revelador ob-
alumnos para estudiar en otros países (Modo 2 -
servar la variedad de declaraciones, reuniones,
Consumo en el extranjero) es el único en donde
grupos de información y campañas que se están
se cuenta con buena información disponible
organizando y movilizando en torno de la cues-
(OECD, 2002).
tión del GATS y la educación. Para mantener
Ejemplos de grupos interesados involucra-
un enfoque equilibrado en este documento, se
dos
han realizado grandes esfuerzos para ubicar los
Durante el año pasado, ha existido una ola de
grupos educativos que están realizando activas
atención que se está prestando al impacto del
campañas en favor del incremento de comercio
GATS y la política de comercio para la educa-
en la educación. Esta búsqueda no identificó mu-
ción superior. Los cuerpos intergubernamentales
chos grupos educativos en favor del comercio,
como la UNESCO, OECD y el Banco Mundial
tan solo El Comité Nacional para el Comercio
han destacado esta cuestión y han proporcionado
Internacional de la Educación (NCITE por sus
10¿POR QUÉ EL ANÁLISIS DEL GATS ES IMPORTANTE PARA LA EDUCACIÓN?
siglas en Inglés) con base en los Estados Unidos superior que estén activas en el comercio de
y una organización en Nueva Zelandia denomi- servicios educativos.
nada Foro de la Educación que está relacionado • La educación superior se observa con dife-
con la Mesa de Ronda de Nueva Zelandia. Esto rencias respecto de otros sectores de servicio
no significa que estos grupos no existen. Sólo debido al mandato público y el subsecuente
significa que no son visibles para el público papel que juega el gobierno.
o para la comunidad educativa. Sin embargo, • Aún cuando en algunos países la demanda de
estos grupos obviamente han tenido éxito en el educación superior sobrepasa la capacidad
cabildeo de sus gobiernos ya que varios países del sistema doméstico, la introducción de
están liberalizando el acceso a sus mercados proveedores comerciales extranjeros e institu-
domésticos o solicitando la remoción de barreras ciones públicas/privadas requiere un estrecho
para mercados extranjeros. monitoreo en términos de acceso equitativo
para los estudiantes.
Temas que están siendo debatidos • Muchas de las barreras identificadas para el
por los interesados Modo 2 (estudios en el extranjero) y el Modo
Es importante reconocer el rango de temas 4 (movimiento de personas) no recaen dentro
que diferentes grupos interesados están gestio- del marco del GATS. Estas incluyen aspectos
nando. La siguiente lista identifica varias de las tales como visas, permisos de trabajo, estatus
preocupaciones comunes. Los aspectos que se de inmigración, así como aquellas barreras
relacionan con las cuestiones técnicas y legales colocadas por un país que desea evitar el
del GATS no se incluyen en la lista debido a que consumo en el extranjero. Es el Modo 3
ya se han abordado en el documento anterior (presencia comercial) el que merece el es-
(Knight, 2002) y por diferentes autores Sauvé crutinio más minucioso. Se señala que lo que
(2002), Education International (2000). puede considerarse como barreras por los
países exportadores son de hecho aspectos
• De común preocupación es el temor de que la fundamentales del sistema regulador del país
impartición doméstica pública de educación importador.
superior pueda ser socavada por la competen- • El impacto del comercio de los servicios a la
cia extranjera y que los objetivos de la política educación en la autonomía a nivel institucio
de educación nacional puedan estar en riesgo. nal, libertad académica, fuga de cerebros y la
• Se cree que el comercio, en conjunto con la contratación de académicos se ha identificado
comercialización y estandarización de la edu- como un área que requiere mayor investiga-
cación superior como un producto, prestará ción.
mayor importancia a los beneficios econó- • Una de las implicaciones más críticas es el
micos que a las contribuciones académicas, impacto del incremento de comercio en la
sociales, científicas y culturales de la educación calidad de la impartición de educación su-
superior a la sociedad. perior y el reconocimiento de calificaciones
• Se sugiere que el incremento de comercio y acreditación. Se cree que las cuestiones de
para los proveedores lucrativos que utilizan los estándares de calidad y reconocimiento
nuevos métodos de impartición puede poner mutuo deben ser abordadas por el sector
en riesgo la confianza del consumidor y la educativo, y tratadas fuera de la competencia
confianza pública en la calidad de la educación de los acuerdos de comercio.
superior. También es importante estar alerta • Existe una gran preocupación en cuanto a
a la opinión del público y la confianza en las que el incremento de comercio en la educa-
instituciones públicas/privadas de educación ción caracterizará y promoverá la educación
11¿POR QUÉ EL ANÁLISIS DEL GATS ES IMPORTANTE PARA LA EDUCACIÓN?
superior como un bien de la educación más de evaluación pueden tener implicaciones para
que como un bien público. la educación superior. La categoría de educa-
ción para adultos tampoco se ha abordado
¿Qué temas no han abordado totalmente aunque se han hecho compromi-
los interesados? sos en esta categoría.
Es igualmente interesante observar qué partici- • TRIPS es otro acuerdo de la Organización
pantes/interesados no están involucrados y qué Mundial de Comercio. TRIPS significa Aspec-
temas no se han abordado todavía. tos Relacionados con el Comercio de Dere-
chos de Propiedad Intelectual. De particular
• Ha habido muy poco debate sobre los be- interés para la comunidad de la educación
neficios del incremento de comercio en la superior son las cuestiones relacionadas con
educación. La mayor parte de la preocupa- los derechos de propiedad intelectual que
ción se centra en los roles respectivos del alentarán o inhibirán la innovación y la inves-
gobierno y el mercado en la regulación de la tigación, quién posee los derechos de autor de
educación superior. Sería útil contar con un los materiales que se utilizan en la educación
análisis adicional sobre las contribuciones de electrónica, y la protección del conocimiento
un comercio más liberalizado de la educación inherente.
superior a la necesidad global de mayor edu- • El centro hasta ahora, se ha situado casi en
cación superior. su totalidad en el lado de la enseñanza de
• Los sectores de educación primaria y secun- la educación y no ha abordado implicacio-
daria casi han guardado silencio acerca de nes para la investigación. La investigación
las implicaciones del GATS. Parece ser un es una parte integral del papel de una uni-
entendimiento o suposición implícita que versidad y se requiere mayor estudio del
la educación básica pública no será cubierta impacto potencial en la investigación apli-
por el GATS. Este puede o no ser el caso. El cada y especialmente contratada de forma
tiempo lo dirá, especialmente para aquellos privada o investigación de patrocinio. ¿Las
países que tienen un acceso liberalizado a la instituciones de educación pública que están
educación básica. emprendiendo actividades de investigación y
• Es el sector universitario dentro de la categoría desarrollo tienen una ventaja desleal sobre las
de educación superior el que ha estado más organizaciones privadas que por lo general no
involucrado en la discusión del GATS. Los reciben soporte público para sus actividades?
proveedores profesionales, técnicos y voca- ¿Podrían considerarse los subsidios públicos
cionales no han sido muy elocuentes. Sería como una barrera para el comercio justo o
útil contar con mayor información y discusión bajo las condiciones de tratamiento nacional,
con el sector no universitario. podrían ser aplicables a proveedores privados?
• El impacto de las normas de comercio en la • Se requiere prestar atención al retroceso
reglamentación de profesiones requiere de público potencial para los esfuerzos de las
mayor atención, especialmente en relación instituciones de educación superior por re-
con las disciplinas domésticas de reglamen- clutar grandes números de estudiantes inter-
tación y la prueba de necesidad. nacionales (incluso si están pagando cuotas
• A la fecha, ha habido poco debate sobre los diferenciales) e invertir fondos públicos en
temas relacionados con la categoría de otros asociaciones comerciales en el extranjero que
servicios. El incremento de comercio de los pueden o no ser lucrativos.
servicios a la educación tales como la prueba • El intercambio comercial es sólo uno de los
del idioma o evaluación de calidad y servicios aspectos de la educación trasfronteriza. Se
12¿POR QUÉ EL ANÁLISIS DEL GATS ES IMPORTANTE PARA LA EDUCACIÓN?
requiere un estudio de las implicaciones de rá.
las nuevas normas de comercio e incremento • Temas de recopilación de datos de manera que
de comercio en la educación trasfronteriza no exista información confiable sobre la dimen-
comercial. sión y alcance del intercambio comercial en la
educación por todos los tipos de instituciones,
Individualmente, las cuestiones subrayadas proveedores y compañías.
anteriormente merecen investigación adicional • Temas de los interesados en la educación
y análisis riguroso. Colectivamente, demuestran relacionados con incremento de conciencia,
la magnitud del interés y preocupación. Asimis- entendimiento y acción.
mo, señalan la necesidad de consulta adicional • Temas de consulta dentro y entre los actores
dentro del sector de educación superior con y sectores de la educación, del gobierno y de
otros sectores de servicio, y ciertamente con los comercio.
funcionarios de comercio.
Comentarios finales
Preguntas en curso
Como se ha repetido en varias ocasiones, el
En esta etapa de exploración de las implicacio-
GATS es un acuerdo nuevo, no probado y en
nes del GATS en la impartición de educación
evolución. Las interpretaciones de los artículos
superior, existen aún muchas más preguntas
y obligaciones existentes pueden cambiar y se
que respuestas. Las preguntas, que no todas son
pueden desarrollar nuevas disciplinas. Existen
nuevas pero que sin embargo la mayoría aún no
todavía más preguntas que respuestas. A la fecha,
han sido contestadas, abarcan un amplio rango
ha habido menos compromisos para con el co-
de temas:
mercio de lo que se esperaba. Esto significa que
hay tiempo para que el sector de la educación
• Los temas técnicos relacionados con el de-
superior se informe mejor acerca de qué acciones
sarrollo continuo de artículos/reglas espe-
tomar para maximizar los beneficios y minimizar
cíficas en los acuerdos del GATS: subsidios,
los riesgos relacionados con las negociaciones
reglamentación doméstica, resolución de
de comercio. Trabajar en un ambiente de polí-
controversias.
tica de comercio es un territorio relativamente
• Temas de aclaración sobre las implicaciones
nuevo para el sector educativo. Tomará trabajo
de cuáles servicios están cubiertos o no en
y análisis adicional para que el sector educativo
el GATS y cómo distinguir entre educación
tenga confianza y una participación creíble en
trasfronteriza comercial y no comercial.
la formación y reacción a nuevos desarrollos
• Temas de política relacionados con los aspec-
de políticas de comercio. Sin embargo, el sector
tos fundamentales de la educación superior:
educativo tiene considerable experiencia en otros
acceso, fondos, calidad para impartición do-
foros de la política: inmigración, relaciones exte-
méstica e impartición transfronteriza.
riores, cultura, ciencia y tecnología, por nombrar
• Temas filosóficos relacionados con los valores
algunos. Se requerirá que la comunidad de la
centrales de la educación superior (imparti-
educación superior a nivel nacional esté atenta al
ción doméstica e internacional) y su papel y
monitoreo de nuevos desarrollos y que trabaje en
propósito en la sociedad.
colaboración con representantes del gobierno y
• Temas de negociación relacionados con las
no gubernamentales en los temas de educación,
demandas y ofertas actuales y barreras iden-
comercio e industria.
tificadas.
En tanto que es verdad que los beneficios y
• Temas de mercado en cuanto al tamaño real
riesgos del incremento de comercio internacional
del crecimiento pronosticado y dónde ocurri-
13También puede leer
