GUÍAS SOBRE BUENA GO- BERNANZA - No. 08 - NATO
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GUÍAS No. 08 SOBRE BUENA GO- BERNANZA Necesidades y funciones de los códigos de ética
CENTRO DE INTEGRIDAD EN EL SECTOR DE DEFENSA
El Centro de Integridad en el Sector de Defensa (CIDS, por sus siglas en inglés) trabaja para
promover la integridad, las medidas anticorrupción y la buena gobernanza en el sector de
defensa. En colaboración con socios noruegos e internacionales, el centro tiene como objetivo
el desarrollo de competencias, el fomento de la concienciación y la oferta de medios concretos
para reducir las posibilidades de que se produzcan casos de corrupción. El CIDS fue fundado en
2012 por el Ministerio de Defensa de Noruega.
Las opiniones expresadas en este folleto son las de los autores y no representan necesariamente
el punto de vista del Ministerio de Defensa de Noruega ni deben atribuirse a éste.
PRÓLOGO
SOBRE EL AUTOR En esta ocasión, el CIDS se enorgullece de pu- públicas deben rendir cuentas al público en ge-
blicar el octavo folleto de la serie titulada Guías neral y responder a cuestiones de orden público.
sobre buena gobernanza (GGG). El objetivo de las Desde esta perspectiva, contar con directrices
Guías sobre buena gobernanza del Centro de In- éticas que sirvan de guía, tanto a las actitudes
Francisco Cardona es un experto internacio- nes estatales. Desde 2013, tras su paso por la
tegridad en el Sector de Defensa es la presen- como a las conductas profesionales de quienes
nal asociado al CIDS. Cardona es un reconoci- OCDE, Cardona ha trabajado como consultor
tación de aspectos claves dentro del área de la participan en la toma de decisiones públicas,
do experto cuyo trabajo se centra en el diseño externo para varias instituciones. Además de buena gobernanza, dirigida a una audiencia am- es una cuestión de suma importancia. En defi-
y la evaluación de reformas en el ámbito de colaborar con el CIDS, también ha brindado plia y en un formato conciso y de fácil lectura. nitiva, los códigos de ética pueden servir como
la función y administración públicas, la justicia asesoramiento en sus distintas áreas de es- Las guías acostumbran a ser breves, pero sin instrumentos útiles para luchar contra conductas
y el derecho administrativos, las políticas anti- pecialización al Banco Mundial, el PNUD, la simplificar demasiado las cuestiones que tratan. poco éticas en el sector público. Sin embargo, un
corrupción y el desarrollo institucional. Su ex- OSCE, la OCDE, la OTAN, el Consejo de Euro- instrumento de este tipo es más eficaz cuando
En esta octava GGG —Necesidades y funciones constituye una parte integral de las políticas or-
periencia incluye tanto el trabajo realizado en pa, el Parlamento Europeo, la Escuela Regional
de los códigos de ética— se aborda el papel de la ganizativas de una institución. Todo ello requiere
España (su país de origen), donde desarrolló su de Administración Pública (REsPA) de los Bal- ética en el sector público, y se hace hincapié en una labor continua de concienciación y forma-
carrera en la función pública, hasta su labor en canes, la Academia Folke Bernadotte de Sue- el concepto de la ética y en cómo los Gobiernos ción sobre el contenido y la aplicación de estos
organizaciones internacionales como la OCDE cia, la ADETEF de Francia, el Instituto Euro- pueden mejorar las normas éticas en sus siste- códigos. Además, para favorecer la interpretación
o el programa SIGMA, en las que ha trabajado peo de Administración Pública de Barcelona y mas burocráticos. El análisis se enfoca en dos y aceptación de los códigos de ética por parte de
durante 15 años como analista sénior de po- otras instituciones con actividades en Europa categorías principales de códigos de ética: las personas a las que van dirigidos, es útil impli-
líticas en el ámbito de la gobernanza pública. Oriental, Asia Central, África subsahariana, y la car al personal funcionario de todos los niveles
1. códigos que surgen de un enfoque cultu-
En el programa SIGMA, ha asesorado a países región de América Latina y el Caribe. Es abo- en la redacción y el desarrollo de dichos códigos.
ral de la ética orientado al cumplimiento; y
en transición en Europa Central y Oriental, y gado de formación (Universidad de Valencia, 2. códigos que emanan de un enfoque cultu- La guía Necesidades y funciones de los códigos de
en el norte de África, durante el proceso de 1976) y cuenta con varios másteres en admi- ral de la ética centrado en la integridad y ética ha sido redactada por Francisco Cardona.
reforma y democratización de sus institucio- nistración pública. motivado por aspiraciones: una ética cuyo
objetivo es servir como guía para la con- El CIDS está abierto a recibir cualquier comen-
ducta del personal funcionario. tario sobre esta guía.
El papel de la ética en el sector público puede En Oslo, a martes, 13 de agosto de 2019
entenderse como un elemento que fortalece
la legitimidad de las instituciones públicas por
medio de juicios profesionales no sesgados que
informan la toma de decisiones. Aquellas perso- Per Christensen
nas que actúan en nombre de las instituciones Director«Gento ommolut velentium untis qui intiorent
facipid ut as nones dolora di vel illaudiorpos vo-
luptios nullace aquatat laccum sit ommossundel
ÍNDICE
magnit, sedit eseceaque prepe natur»
1. Resumen
El papel de la ética en el sector público puede En definitiva, los códigos de ética pueden ser-
1. RESUMEN......................................................................................................... 3 entenderse como un elemento que refuerza vir como instrumentos útiles para luchar con-
la legitimidad de las instituciones públicas por tra conductas poco éticas en el sector públi-
medio de juicios profesionales no sesgados co. Sin embargo, un instrumento de este tipo
2. ¿QUÉ PAPEL DESEMPEÑA LA ÉTICA EN que informan la toma de decisiones. Aquellas es más eficaz cuando constituye una parte in-
EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA?.............................. 4 personas que actúan en nombre de las insti- tegral de las políticas organizativas de una ins-
tuciones públicas deben rendir cuentas al pú- titución. Todo ello requiere una labor continua
blico en general y responder a cuestiones de de concienciación y formación sobre el conte-
3. UN PROGRAMA DE GESTIÓN PÚBLICA PARA orden público. Desde esta perspectiva, contar nido y la aplicación de estos códigos. Además,
con directrices éticas que sirvan de guía, tanto para favorecer la interpretación y aceptación
MEJORAR LAS NORMAS ÉTICAS.............................................................. 7
a las actitudes como a las conductas profe- de los códigos de ética por parte de las per-
sionales de quienes participan en la toma de sonas a las que van dirigidos, es útil implicar al
4. ¿QUÉ ES EXACTAMENTE UN CÓDIGO DE ÉTICA? decisiones públicas, es una cuestión de suma personal funcionario de todos los niveles en
importancia. la redacción y el desarrollo de dichos códigos.
FORMULACIÓN, PUESTA EN PRÁCTICA Y
VÍAS DE APLICACIÓN................................................................................... 9 Francisco Cardona*
Consultor internacional,
5. DOS CATEGORÍAS PRINCIPALES DE CÓDIGOS DE ÉTICA..............12 abogado, y experto sénior en gobernanza y
gestión pública
CONCLUSIONES/RECOMENDACIONES ..............................................14
REFERENCIAS................................................................................................15
2 3transmitir dichos conocimientos profesionales juicio profesional no es una cuestión de aplicar
a los políticos elegidos. Para un político elegi- sin más las reglas generales a los casos parti-
do, es fundamental que el asesoramiento que culares ni tampoco una cuestión de mera in-
le brindan los funcionarios sea imparcial, no tuición, sino un proceso que consiste en dotar
sesgado, y que los funcionarios se rijan por un de coherencia a los valores en conflicto dentro
código de ética que les impida promover sus del marco de las reglas generales y con sen-
propias motivaciones ideológicas o intereses sibilidad hacia hechos y circunstancias clara-
particulares. La ética burocrática es funda- mente contextualizados (Kruse, 2011).
2. ¿Qué papel desempeña la ética en el mental porque los políticos precisan obtener
información honesta sobre políticas y acciones El juicio profesional puede diferir de una pro-
Gobierno y la Administración pública? alternativas, en un entorno complejo que se
caracteriza por una gran incertidumbre.1
fesión a otra, pero siempre se basa en los
conocimientos y la experiencia adquiridos.
Este hecho evoca la «sabiduría práctica» de
En el ámbito de la buena gobernanza y la ad- narias precisas, y su aplicación no es necesa- Un funcionariado profesional es un factor cla- Aristóteles. El conocimiento del que parten
ministración pública, la ética puede entender- riamente sencilla. La capacidad de los cargos ve para reducir la corrupción. Una burocracia los juicios profesionales éticos debe, además,
se como un conjunto de valores, actitudes y públicos para tomar decisiones de acuerdo profesionalizada, en la que los funcionarios estar fundamentado en datos, no en meras
normas que sirven como pautas de conducta con los principios establecidos por la ley ha sean contratados estrictamente en función de conjeturas. El juicio profesional que se basa en
para los cargos públicos. El objetivo de la éti- de estar regida por valores éticos. Esta cues- sus cualificaciones y habilidades, en lugar de los datos existentes puede definirse como la
ca es garantizar que las acciones de los car- tión es crucial tanto para los ciudadanos como su lealtad personal o sus relaciones con políti- aplicación a conciencia de las mejores prácti-
gos públicos se encaminen siempre a servir particulares, como para la legitimidad general cos o grupos de intereses particulares, es im- cas dentro de un campo profesional, en com-
al interés público; es decir, servir al bien co- del sistema político a los ojos de la opinión portante para frenar la corrupción (Cardona y binación con conocimientos actualizados para
mún. La ética en el sector público es, en este pública (Rothstein y Sorak, 2017). Los pode- Eriksen, 2015). La profesionalidad consolida la orientar las decisiones.
contexto, un conjunto de principios, valores y res discrecionales sin un marco ético —pautas capacidad de los funcionarios para hacer uso
normas que rigen la toma de decisiones y la rigurosas basadas en valores éticos— pueden de su juicio experto e imparcial con el fin de Tal como han señalado Vibeke y Turney (2017)
conducta inherente a la función profesional de tener efectos negativos devastadores para la servir al bien general o público. al comparar la puesta en práctica de políticas
los cargos públicos. La ética, por tanto, está sociedad y el tejido social. de protección de la infancia en Noruega e In-
estrechamente ligada a la profesionalidad en El juicio profesional de los funcionarios es im- glaterra, es muy necesario desarrollar métodos
el servicio público. *Las opiniones expresadas en este artículo son las de los
portante para mejorar el criterio moral o éti- eficaces para que los cargos públicos tomen
autores y no representan necesariamente el punto de vista
del Centro de Integridad en el Sector de Defensa (CIDS) o co sobre lo que es correcto o incorrecto en decisiones discrecionales acertadas. Al poner
De acuerdo con Rothstein y Sorak (2017), po- el desempeño diario de las responsabilidades en práctica una política justificable en un ám-
el Ministerio de Defensa de Noruega ni deben atribuirse
demos argumentar que el respeto a las normas a estos. públicas. El juicio profesional puede definirse bito que los autores, debido a su complejidad,
éticas y la competencia de los cargos públicos como la aplicación práctica de aptitudes técni- califican de «problema espinoso», la función
son factores fundamentales para la ciudada- cas, conocimientos y experiencia, con arreglo del juicio profesional cobra una significación
En lo que respecta a la gobernanza del Es-
nía a la hora de evaluar la legitimidad de los a las normas éticas y el marco jurídico, para especial. Sin embargo, según sugiere la ex-
tado, los funcionarios también facilitan a los
Gobiernos, o de los organismos públicos. Los tomar decisiones informadas sobre las medi- periencia del caso noruego, el uso ilimitado
políticos elegidos sus análisis y consejos para
profesionales que trabajan en el sector públi- das adecuadas en circunstancias específicas y o indisputado del juicio profesional puede ser
la elaboración de leyes y políticas. Este ase-
co a menudo gozan del ejercicio de amplios a menudo ambiguas (basado en Ivan, 2016). El tan problemático como el exceso de confianza
soramiento y los conocimientos profesionales
poderes discrecionales (véanse las funciones en los protocolos y procedimientos. Por tanto,
en los que se apoyan suelen ser resúmenes
que desempeñan los funcionarios públicos del 1 Esta observación es válida para todo tipo de situaciones y
¿cómo se puede enmarcar la aplicación del jui-
de conocimientos técnicos especializados y problemáticas de índole pública. Teorell (2015), por ejemplo, ha
Poder Judicial, la sanidad, las fuerzas de orden defendido que una de las razones que explican las guerras entre
cio profesional de una manera flexible y aten-
estudios de investigación. En las sociedades Estados es que los funcionarios de alto rango contratados por
y seguridad, o la educación, entre otros). La motivaciones políticas, que actúan como asesores militares, tienden ta a las particularidades de situaciones únicas
democráticas, los funcionarios públicos de alto a intercambiar información que subestima la capacidad militar que
legislación y las leyes no constituyen maqui- con las que se encuentran los profesionales,
rango desempeñan una función importante: posee el enemigo, a la vez que exagera sobremanera la capacidad
militar del propio Estado.
4 5pero que al mismo tiempo sea fiable, riguro- A modo de resumen, cabe entender el papel
sa y que permita rendir cuentas? La respuesta de la ética en el sector público si esta se con-
de Vibeke y Turney es proponer un enfoque sidera desde la perspectiva de la mejora de la
al que llaman «juicio profesional razonado» (GPJ, legitimidad de las instituciones públicas por
por sus siglas en inglés), que se caracteriza medio de juicios profesionales, no sesgados,
por un fuerte compromiso con la rendición de que sirven para fundamentar las decisiones.
cuentas y la responsabilidad epistémica (Vibe- Aquellas personas que actúan en nombre de
ke y Turney, 2017, p. 15-16). las instituciones públicas deben rendir cuentas
La responsabilidad epistémica se refiere gene-
al público en general y responder a cuestio-
nes de orden público. Desde esta perspecti-
3. Un programa de gestión pública
ralmente a culpar o perdonar a las personas
por sus creencias cuando existen numerosas
va, contar con directrices éticas que sirvan de
guía, tanto a las actitudes como a las conduc-
para mejorar las normas éticas
pruebas de que éstas son erróneas y no se tas profesionales de quienes participan en la
basan en un conocimiento objetivo. Apunta toma de decisiones públicas, es una cuestión La conducta pública ética se ve favorecida en politización de sus empleados públicos, unas
a la responsabilidad profesional de todas las de suma importancia. gran medida por la transparencia en los proce- buenas condiciones de trabajo, unos salarios
personas de actualizar sus conocimientos (Mc- dimientos, el acceso a la información, la con- dignos, un ambiente de trabajo abierto al diá-
Cormick, 2015, Engel, 2009, Arendt, 1967). La cienciación, el buen liderazgo y el diseño legal logo y estimulante, una comunicación eficaz y
rendición de cuentas referida al juicio profe- y organizativo del sector público. La protección dinámica a todos los niveles, y unos modelos
sional está relacionada con un proceso en el y promoción de la ética en la Administración de conducta positivos, especialmente por par-
que los profesionales asumen responsabilida- pública se basa en tres pilares: te de las autoridades de la Administración. En
des derivadas de sus recomendaciones, deci- última instancia, el sistema político y los polí-
siones y acciones. En este sentido, la rendición ▪▪ el establecimiento de principios y objetivos ticos elegidos deben respetar el imperativo de
de cuentas proporciona una forma de «respon- éticos en el marco constitucional y legal la integridad profesional.
dabilidad», que ilustra la necesidad de un con- ▪▪ una gestión eficaz de los recursos humanos
trol público con respecto a cómo se desarro- o del personal Cada vez hay más consenso en torno a la idea
llan los juicios profesionales (Vibeke y Turney, ▪▪ la promoción de los valores éticos de los de que la institucionalización de un alto están-
2017, p. 16). cargos públicos a título individual, y espe- dar de ética no puede consistir en una política
cialmente del personal que ocupa puestos aislada. Al contrario, está estrechamente ligada
de liderazgo. al marco jurídico, así como a la organización
y gestión de las organizaciones públicas. Exis-
En la práctica, la conducta ética es el resul- te un fuerte vínculo entre la conducta ética/
tado de una interacción compleja de diversos no ética de los funcionarios y las característi-
factores. Los investigadores y profesionales de cas institucionales y organizativas específicas
las Administraciones públicas suelen señalar de los países, lo que incluye la necesidad de
que, además de un marco jurídico eficaz que unas buenas condiciones de trabajo para los
debe aplicarse con firmeza, es preciso adoptar cargos públicos. A partir de este marco con-
un enfoque proactivo. Y también a la inversa: ceptual, los códigos de ética han proliferado
hay que establecer medidas que desalienten en los Estados miembros de la OCDE y la UE,
y prevengan las conductas poco éticas. Un a modo de instrumentos destinados a apoyar y
enfoque proactivo para promover la conducta potenciar políticas éticas responsables en sus
ética en las instituciones públicas está directa- Gobiernos.
mente relacionado con factores como la des-
6 7Si bien hace unos años los códigos de ética En definitiva, los códigos de ética pueden fun-
eran casi inexistentes, actualmente apenas cionar como instrumentos útiles para luchar
hay Gobiernos que descuiden la necesidad de contra las conductas poco éticas en el sector
apostar por este instrumento. Sin embargo, los público. Sin embargo, un instrumento de este
códigos de ética son instrumentos dinámicos tipo es más eficaz cuando constituye una par-
(no es posible redactarlos con carácter conclu- te integral de las políticas organizativas de una
4. ¿Qué es exactamente un código
yente) y han de ser interpretados y aceptados institución. Todo ello requiere una labor con-
por las personas que los aplican. Los códigos tinua de concienciación y formación sobre el
de ética deben actualizarse, desarrollarse y po-
nerse en práctica con determinación. No debe-
contenido y la aplicación de estos códigos.
Además, para favorecer la comprensión y la de ética? Formulación, puesta en
rían servir como mero «atrezo». Los empleados
deberían recibir recordatorios sistemáticos, de
aceptación de los códigos de ética por parte de
las personas a las que van dirigidos, es útil im-
práctica y vías de aplicación
manera periódica, y una formación continua plicar a los funcionarios de todos los niveles en
sobre la aplicación práctica de los códigos de Los códigos de ética difieren de un país a otro. Los países de Europa Oriental, África, Asia y
la redacción y el desarrollo de dichos códigos.
ética. Es difícil formular una «definición universal».2 América Latina —paradójicamente, los más
necesitados de desarrollar una mejor com-
Según Rothstein y Sorak (2017), en las últimas prensión de las prácticas en la Administración
décadas ha aumentado el número de investi- pública y los códigos diseñados para preve-
gaciones que se ocupan de la cuestión de los nir la corrupción— siguen siendo ignorados
valores públicos para comprender la gran va- en la mayoría de los estudios comparativos
riedad de códigos de ética que guían la con- más amplios. 3 Sin embargo, los códigos de
ducta apropiada de los cargos públicos. A pe- los países en desarrollo y de aquellos que no
sar de la existencia de códigos de ética en el pertenecen a la OCDE deberían incluirse para
sector público en todo el mundo, la literatura responder a la eterna pregunta de si existe
existente se caracteriza por un énfasis desa- una interpretación universal sobre los valores
fortunado en los países occidentales. Un gran que deben defender la Administración pública
número de estudios se describen a sí mismos y el sector público. ¿O acaso la respuesta es
como «globales» o «internacionales», aunque específica a la cultura política de los distintos
se centran en los códigos de Gobiernos de países y regiones del mundo (Rothstein y So-
América del Norte, de la Unión Europea (UE) rak, 2017)?
o, más ampliamente, de los Estados miembros
de la Organización para la Cooperación y el A nivel mundial, existen distintas lecturas de
Desarrollo Económico (OCDE). Sin embargo, lo que constituye un código de ética. A veces,
incluso al considerar esa gama más amplia de se considera que un documento no puede al-
países de la OCDE, existe un sesgo: se refiere canzar el estatus de código de ética a menos
a países relativamente ricos y estables que se que haya sido aprobado por el Parlamento
han beneficiado de casi dos décadas de fo- (ley estatutaria) o aceptado por una autoridad
mento de la OCDE en lo que respecta a los como el Gobierno (por ejemplo, un decreto
«valores fundamentales». gubernamental), o lo que podemos llamar el
Servicio Público de Empleo Estatal (por ejem-
2
Véase un ejemplo de códigos de ética en el Observatorio plo, el reglamento para la actuación y funcio-
sobre ética y códigos de conducta de la OCDE,
disponible en: https://www.oecd.org/mena/governance/
observatoryonethicscodesandcodesofconductinoecdcountries.htm 3 Para Europa Oriental, véase Palidauskaite, Jolanta (2006).
8 9namiento de la función pública de un país). más sistemáticas y detalladas en forma de có- cional para promover la adhesión a un código. de las directrices éticas, sino también formar
Sin embargo, en algunos casos, un documento digo de ética, mediante una amplia participa- A su vez, un entorno de confianza depende en a las personas para que tomen conciencia de
que no ha sido autorizado de manera oficial ción de las partes interesadas y un proceso de gran medida de la cultura política y adminis- que se enfrentan a un dilema que deben ana-
también puede adquirir la condición de có- consulta que incluya al personal, pero también trativa de un país, así como de otros factores. lizar y resolver. Para llegar a alguna conclusión,
digo de ética de facto (Moilanen y Salminen, a los agentes externos. De hecho, implicar ex- Por lo tanto, puede resultar muy difícil, si no también hay que ser capaz de identificar y de-
2006). presamente a los empleados públicos perti- imposible, instaurar con éxito una política de finir los dilemas que hay que tratar. Unas di-
nentes o a sus representantes en la redacción mejora de la ética atendiendo únicamente a rectrices éticas que den respuesta a dichos di-
Un código de ética (o una declaración de valo- de un código de ética es un factor importante un código de ética, si las condiciones políticas lemas constituyen unas directrices adecuadas.
res) bien redactado es un instrumento útil que a tener en cuenta, al igual que la participación y administrativas de confianza necesarias son
pone de manifiesto los valores y las normas activa de otras partes interesadas relevantes.5 deficientes o se carece de ellas. Para que esto ocurra, los códigos de ética
de actuación deseables en el ejercicio de la deben formar parte de instrumentos institu-
función pública. En la mayoría de los casos, A diferencia de las leyes, que imponen san- Para que un código de ética sea eficaz, es ne- cionales diferenciados. Los códigos han de
el código reitera y profundiza en los valores y ciones en caso de incumplimiento, la función cesario que su contenido se exprese de tal contener respuestas a las necesidades y retos
principios que ya contempla la legislación. Se principal de los códigos de ética es orientar a manera que pueda ser interpretado y aplica- reales de la organización. Es decir, los códigos
trata de un instrumento útil, ya que en mu- los funcionarios en su labor profesional y con- do fácilmente por el colectivo al que va diri- deben adecuarse a las tareas y responsabili-
chos países los valores y normas de referencia cienciarles sobre los aspectos morales de de- gido. La redacción del código debe ser clara, dades particulares de una institución. Existen
se encuentran diseminados en numerosos do- terminadas tareas y situaciones. Por lo tanto, coherente y exhaustiva, e incluir orientaciones ejemplos de diferenciación organizativa en
cumentos legales, lo que dificulta la localiza- uno de los principales objetivos es aumentar prácticas sobre su aplicación. La coherencia Suecia, Noruega, Australia, etc., donde cada
ción de la información y la interpretación de la conciencia ética y la capacidad de interpre- significa que el código debe coincidir con la le- organización pública puede tener su propio
la idea general sobre los valores que rigen la tación en relación con el juicio profesional — gislación y los procedimientos administrativos código de ética.6
función pública (Moilanen y Salminen, 2006). especialmente en situaciones marcadas por pertinentes, a fin de minimizar la ambigüedad
En cualquier caso, una mera repetición de las dilemas profesionales—, así como clarificar la y facilitar la comprensión general. Dicha práctica se ha extendido a la mayoría
disposiciones legales no añade ningún valor. rendición de cuentas. Si se compara con las le- de los países de la OCDE. La decisión de di-
yes, que son vinculantes, un código de ética es Con frecuencia, la elaboración y adopción de señar diferentes códigos de ética para dife-
Un código público de ética incluye necesaria- un instrumento menos poderoso para luchar códigos de conducta tienden a convertirse en rentes categorías de personal y para distintos
mente los valores fundamentales que deben contra las malas prácticas, ya que tiene una un fin propio. Una vez que se adoptan, suelen entornos institucionales resulta lógica. Puede
caracterizar a las Administraciones públicas.4 orientación menos categórica y es solamente caer en el olvido. Para evitar esta situación y que los agentes de policía, los jueces y magis-
Una declaración que enumere los valores pú- un complemento de la legislación y otras nor- lograr que el código sea un documento útil y trados, los docentes o los cargos de los dis-
blicos y especifique los códigos de ética pue- mativas existentes. se convierta en una parte integral de la cultura tintos ministerios y organismos tengan mucho
de considerarse un paso constructivo dirigido de la organización, la formación directamente en común como empleados públicos, pero en
a desarrollar una interpretación más precisa A este respecto, uno de los principales puntos relacionada con el contenido de los códigos y su trabajo diario se enfrentan a situaciones y
de lo que constituye la conducta ética en el débiles de los códigos de ética es que impli- la concienciación sobre cómo deben aplicarse retos éticos muy diferentes. Por lo tanto, es
servicio público. Algunos Estados miembros can mecanismos de aplicación insuficientes ha de ser una tarea de carácter permanente. conveniente adaptar los códigos de ética a las
de la OCDE suelen empezar por identificar respecto a otros instrumentos, como las leyes. diferentes categorías de personal y sus con-
sus valores fundamentales y promoverlos con Esto significa que, por un lado, pueden ser más Un método para mejorar la aplicación práctica diciones institucionales específicas. A su vez,
la publicación de una declaración de valores. proclives a la inobservancia y a las infracciones de un código es adaptarlo a los dilemas éticos resulta especialmente necesario que el perso-
Más adelante, conforme avance el debate so- y, por otro, que el éxito de su puesta en prác- reales a los que se enfrentan los funcionarios nal implicado participe de forma directa y sus-
bre la ética en el servicio público, el Gobierno tica depende en gran medida de que exista un en su quehacer diario. También puede consi- tancial en el diseño del código de ética (una
estará mejor preparado para introducir pautas entorno de confianza y de la capacidad institu- derarse como una vía de formación para los aproximación ascendente a la redacción).
funcionarios. El objetivo de esta formación no
4 Véase, por ejemplo, Valores y código de ética para el sector público
(2011) en Canadá, disponible en https://www.tbs-sct.gc.ca/pol/ 5 En Huberts, L. y Hoekstra, A. (2016) se presenta un interesante
es únicamente analizar los dilemas en el marco 6 Véase, por ejemplo, Valores fundamentales en el sector de defensa
doc-eng. aspx?id=25049 . Se trata de una breve (10 páginas) relato crítico sobre la construcción de un sistema nacional de de Noruega, disponible en https://www.regjeringen.no/en/
combinación de declaración de valores y código de ética. integridad en los Países Bajos. dokumenter/Core-values-of- Norways-defence-sector/id2000424/
10 11cas proactivas. Además, las organizaciones que plimiento y con carácter predominantemente
confían única o principalmente en un enfoque legalista proceden sobre todo de África, Asia y
legalista pueden ser vulnerables a conductas los países europeos postsoviéticos.
poco éticas si los miembros de la organización
perciben que los esfuerzos para hacer cumplir Este último tipo de códigos es más imprescindi-
las reglas disminuyen y la probabilidad de go- ble en países cuyo entorno normativo es frágil
zar de impunidad aumenta. (OCDE, 2000). Los códigos de carácter aspiracio-
nal son, tal vez, un lujo que estos países no pue-
5. Dos categorías principales El enfoque de integridad subraya la responsabi-
lidad personal y los valores que sustentan las le-
den permitirse en la actualidad. Los países pueden
empezar a adoptar códigos de ética más aspira-
de códigos de ética yes y reglas de gestión de los recursos públicos.
Los valores éticos en juego no se limitan a res-
cionales una vez que disponen de un sistema de
leyes y sistemas de integridad firmes y arraigados.
petar la literalidad de las leyes y reglas explícitas, Además de las deficiencias normativas, los países
La OCDE distingue entre dos categorías dife- prevención. Las aproximaciones descendentes sino que hacen referencia a su espíritu y sentido que adolecen de un entorno normativo precario
rentes de códigos de ética desde el punto de y ascendentes no son mutuamente excluyen- fundamental con el fin de motivar a los funcio- no pueden ignorar tan fácilmente aquellos proble-
vista cultural, que se analizan a continuación tes y pueden combinarse. narios a cumplirlas. Un enfoque de integridad mas económicos que resultan menos problemáti-
(Demmke y Bossaert, 2004): hace hincapié en los valores que se transmiten a cos para las Administraciones públicas de los paí-
Aunque algunos países de la OCDE apuestan través de conductas éticas específicas y está vin- ses ricos. Es frecuente que dichos países guarden
1) códigos que surgen de un enfoque cultu- más por un enfoque de cumplimiento, otros culado a las áreas funcionales más concretas de una relación más directa con el legado de desafíos
ral de la ética orientado al cumplimiento; y prefieren recurrir a enfoques más centrados la organización. Un rasgo distintivo de este en- históricos a los que se enfrentaron en el pasado
en la integridad. La combinación idónea de foque de valores es tratar de identificar aquellos y, por lo tanto, se vean condicionados por ellos
2) códigos que emanan de un enfoque cul- ambos aún está por determinar. A modo de valores que son relevantes y deseables, e indagar (Rothstein y Sorak 2017).
tural de la ética centrado en la integridad y ejemplo, Francia, Italia y Alemania represen- en la opinión que tienen sobre estos los funcio-
motivado por aspiraciones: una ética cuyo tan un enfoque de cumplimiento y de carác- narios. Tanto la aproximación descendente como Cabe preguntarse si en los países en los que
objetivo es servir como guía para la con- ter predominantemente descendente. Otros la ascendente pueden adaptarse a los códigos el principio de legalidad es frágil o en los que
ducta del funcionariado. países, como Australia, Canadá, Reino Unido, de ética en situaciones nuevas: por ejemplo, la predomina una actitud negativa hacia las leyes
Suecia y Noruega, tienen un enfoque de pre- manifestación de nuevos valores. en general —tanto en la política como en las
La primera adopta una aproximación esen- vención ascendente, o una mezcla de ambos. Administraciones públicas— cualquier código
cialmente descendente y atiende a las reglas La investigación de Rothstein y Sorak (2017) de ética puede servir a su propósito. En algu-
y leyes. La segunda aproximación se centra Cada enfoque plantea sus propios retos. Un constata que existe una contraposición entre nos países existe una tradición a favor del nihi-
en fomentar el compromiso a favor de la éti- enfoque de cumplimiento debe lidiar con las los códigos que se centran en el cumplimiento lismo jurídico.7 En muchos casos, es probable
ca a través de una mayor concienciación y de fortalezas y debilidades de la ética normati- normativo y los que se centran en instar a los que la respuesta a la pregunta antes formulada
instrumentos que estimulen la motivación, va. Este enfoque tiende a desarrollar códigos funcionarios públicos a actuar de acuerdo con sea negativa. Este hecho puede contribuir a
además de confiar en la responsabilidad per- sofisticados que hacen hincapié en el cum- determinados valores. La mayoría de los países explicar por qué en estos países los llamados
sonal del cargo en cuestión para evitar con- plimiento de reglas, con lo que adquiere un tienen códigos de cumplimiento que suelen códigos de ética tienden a parecerse mucho a
ductas poco éticas. Se puede considerar que marcado carácter legalista. En este sentido, se estar redactados más bien como documentos la legislación. Se inscriben en la categoría de
una aproximación ascendente (participativa) tiende a pensar que, si algo no está prohibi- jurídicos, que instruyen a los empleados pú- códigos de ética de cumplimiento, en los que
es preferible. Sin embargo, el problema estriba do de manera explícita, no se considera ilícito. blicos sobre lo que deben y no deben hacer. prima la exigencia de respetar la ley.
en encontrar el equilibrio adecuado entre, por Otro de los puntos débiles es que, aunque los Aunque la mayoría de los códigos de carácter
un lado, las medidas coercitivas como medio enfoques legalistas pueden ayudar a eliminar y aspiracional proceden de países relativamen- 7 El nihilismo jurídico es una tendencia del pensamiento sociopolítico
que niega el valor social del derecho y lo considera el medio menos
de prevención y, por otro, la motivación y el prevenir las faltas más graves, no están diseña- te ricos en su región —muchos de los cuales perfecto para regular las relaciones sociales y resolver los conflictos
sociales. Las antiguas culturas jurídicas del comunismo han sido
compromiso a nivel personal como medio de dos para promover actitudes y conductas éti- pertenecen a la OCDE—, los códigos de cum- tachadas de nihilismo jurídico a menudo; en particular: Rusia,
Ucrania, Rumanía, Bulgaria y los Balcanes.
12 13REFERENCIAS Kruse, Katherine R. (2011): Professional Role
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▪▪ La definición de los códigos de ética puede ca que incluye una declaración breve y con-
bookshelf
resultar problemática desde un punto de cisa de principios y normas es más eficaz y
vista conceptual; sin embargo, pueden ser goza de mayor aceptación entre los cargos Demmke, C. y Bossaert, D. (2004): Ethics in the
instrumentos útiles para ayudar a poner en sobre los que repercute. Si un código de éti- Public Services of the European Union Member States. Survey for the 42nd meeting of
práctica una política organizativa que mejore ca resulta más comprensible, será más fácil the directors-general of the public service of the
la ética, siempre que se den ciertas condicio- de aplicar y se prestará menos a contradic- Engel, Pascal (2009) Epistemic Responsibi- European Union member states. Disponible en:
nes: en particular, la confianza en el Gobier- ciones internas. En cambio, un código exten- lity without Epistemic Agency, Philosophi- http://www.eupan.eu/files/repository/Eth-
no y las instituciones públicas. so, detallado y complejo que intente abordar cal Explorations, 12:2, 205-219, Dispo- ics_in_the_Public_Services_of_EU_Member_
todas las situaciones que puedan surgir, pue- nible en: https://pdfs.se- manticscholar. States27_May_2004.pdf
▪▪ Si bien es difícil lograr un equilibrio adecua- de resultar ineficaz en la práctica.
org/585f/931497b4b2cf8d2a-5555d8845a-
do entre las aproximaciones descendentes
5dee25c703.pdf Moilanen, T. y Salminen, A. (2006): Compara-
y ascendentes a la hora de redactar los có- ▪▪ En aquellos países en los que el principio de tive Study on the Public-service Ethics of the EU
digos de ética, una buena combinación de legalidad es frágil, se debe desarrollar pri-
marco jurídico, buenas prácticas de gestión mero un sistema legislativo eficaz para fo- Hubert, L. y Hoekstra, A (2016): Integrity ma- Member States. A report from the Human Re-
de personal y el fomento de actitudes éticas mentar la integridad, antes de considerar el nagement in the public sector: The Dutch sources Working Group EUPAN. Disponible en:
de los funcionarios a nivel individual puede paso a códigos de ética más aspiracional. La approach. B I O S, La Haya. Disponible en: http://workspace.unpan.org/sites/internet/
tener éxito a través de una formación que confianza en las instituciones es crucial para https://www.government.nl/documents/ re- Documents/UNPAN047469.pdf
mejore el juicio profesional y la responsabi- que los códigos de ética aspiracional puedan ports/2016/01/18/integrity-manage- ment-
lidad epistémica (adhesión a los hechos y el ser eficaces. in-the-public-sector-the-dutch-approach OCDE (2000): Trust in government: Ethics mea-
conocimiento objetivo). sures in OECD countries. Ediciones de la OCDE.
▪▪ En el caso de los países que cuentan con Ivan, I. (2016): The importance of professional Disponible en: http://www.oecd.org/govern-
▪▪ La experiencia y la investigación han demos- una cultura jurídica deficiente, cuando haya
judgement applied in the context of the Inter- ance/ethics/48994450.pdf
trado que la participación activa del perso- que redactar un código de ética, probable-
nal, la claridad en el lenguaje y la puesta en mente sea mejor reconocer de antemano national Financial Reporting Standards, Audit
práctica de dilemas éticos prácticos en las que es necesario preparar una ley centrada Financiar, vol. XIV, no. 10(142)/2016, pp. Palidauskaite, Jolanta (2006) Codes of Ethics
organizaciones pueden contribuir al éxito, en el deber y la disciplina que incluya meca- 1127-1135, DOI: http://dx.doi.org/10.20869/ in Transitional Democracies: A Comparative
sobre todo cuando los valores que se pro- nismos de cumplimiento. En dichos países, AUDITF/2016/142/1127 Perspective, Public Integrity, 8:1,35-48, DOI:
mueven en el código de ética son coheren- un código de ética aspiracional normalmen- 10.2753/PIN1099-9922080103
tes con la cultura política y administrativa de te no tendrá éxito y no será adecuado para
un país o una institución. combatir eficazmente la corrupción, aunque
los códigos aspiracionales sean más adecua-
▪▪ La experiencia de algunos países de la dos para promover la integridad individual de
OCDE ha demostrado que un código de éti- manera voluntaria.
14 15Rothstein, Bo y Sorak, Nicholas (2017): Vibeke, S., y Turney, D. (2017). The role of pro-
Ethical Codes for the Public Administration. fessional judgement in social work assessment: a
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www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/030 download?doi=10.1.1.194.8759&rep=rep1&-
50629.2015.1023434 type=pdf
GUÍAS No. 01 GUÍAS No. 02 GUÍAS No. 03 GUÍAS No. 04
SOBRE SOBRE SOBRE SOBRE
BUENA GO- BUENA GO- BUENA GO- BUENA GO-
BERNANZA BERNANZA BERNANZA BERNANZA
Profesionalidad e integridad La lucha contra los conflictos Políticas y organismos de Acceso a la información y
en la función pública de interés en el sector público lucha contra la corrupción límites de la transparencia
pública
GUÍAS No. 05 GUÍAS No. 06 GUÍAS No. 07
SOBRE SOBRE SOBRE
BUENA GO- BUENA GO- BUENA GO-
BERNANZA BERNANZA BERNANZA
Gestión de los riesgos El equilibrio entre apertura La gestión de las finanzas públicas
derivados de la corrupción y y confidencialidad en el sector
el fraude inmobiliario en el de defensa: enseñanzas a partir de las
sector de defensa buenas prácticas internacionales
16 17Las Guías sobre buena gobernanza son una serie de folletos breves.
Cada uno de ellos trata sobre un tema determinado, importante
para la buena gobernanza en el sector de defensa. Estos documen-
tos se dirigen a personas interesadas en saber más sobre uno o va-
rios temas relacionados directamente con la buena gobernanza en
el sector de defensa (o, en general, en el sector público). También
pueden usarse con fines educativos.
Se permite la reproducción parcial y total, siempre y cuando se acre-
dite la autoría del Centro de Integridad en el Sector de Defensa (Oslo,
Noruega) y que dicha reproducción, sea parcial o total, no tenga fines
lucrativos ni se incorpore en obras con este objetivo.
Publicado por: Centro de Integridad en el Sector de Defensa
Diseño: www.melkeveien.no
Impresión: Organización de servicios y de seguridad del Gobierno de Noruega
Agosto/2019 Tirada: 100
La traducción al español
de la versión original en inglés
es cortesía de la Organización
del Tratado del Atlántico Norte.
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