Refuerzo de la fiscalización política: el rol de la Cámara de Diputados en Chile
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VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
Refuerzo de la fiscalización política: el rol de la Cámara de Diputados en Chile
Augusto Parra Muñoz
Abogado
Senador de la República de Chile
Profesor Titular
La creciente preocupación por la ética pública y por el buen funcionamiento del Estado de derecho ha
generado un intenso debate sobre el rol y los alcances de la fiscalización política que, en Chile,
corresponde ejercer a la Cámara de Diputados.
En este trabajo ofrecemos una mirada histórica del tema, su estado actual, las críticas más relevantes y
las propuestas de reforma en trámite en el Congreso Nacional.
1. ANTECEDENTES
En Chile la tradición republicana ha ido de la mano con la evolución del Congreso Nacional y la
democratización de las instituciones nacionales. Nuestro parlamento es uno de los más antiguos del
mundo. Es precedido sólo por los del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Francia y
Estados Unidos de América del Norte, cuyas democracias son reconocidas como las más avanzadas y
estables del mundo.
La institución del Parlamento, desde los albores de la Independencia en 1810, responde a muy antiguas
tradiciones hispanas, las que se remontan al derecho foral español y a la obra de San Isidoro de Sevilla.
Ya en el siglo XII, aparecen las Cortes de Aragón (1188), como órganos consultivos, constituidos por
nobles, clérigos y burgueses, las que tuvieron una injerencia cada vez mayor especialmente en el
establecimiento de los tributos como una forma de limitar el poder real. En efecto, el 18 de Septiembre
de 1810, en la Sala del Tribunal del Consulado, y haciendo uso de la palabra el señor José Miguel
Infante, explicó que habiéndose producido la vacancia de la Corona, por la usurpación napoleónica de
1808, el poder ostentado por el monarca legítimo, que había sido depuesto por el imperio napoleónico,
volvía al pueblo, y así éste podía elegir a las autoridades que los representarían, siguiendo el ejemplo
de la Junta de Cádiz.
La primera sesión del Congreso Nacional el 4 de Julio de 1811 en Santiago de Chile, estableció un
sistema unicameral compuesto por 41 Diputados. Gobierno y función legislativa quedaron radicados en
este cuerpo colegiado, produciéndose una crisis en la administración que no cesaría sino hasta 1818,
período en el que se inicia un largo camino de ensayos constitucionales tendientes a dotar al Estado de
Chile su forma definitiva, desarrollo que cuenta en sus fechas hitos los años 1812, 1822, 1828, 1833,
1925 y 19801.
2. ATRIBUCIONES Y COMPETENCIAS DEL CONGRESO NACIONAL EN
PERSPECTIVA HISTÓRICA
Afianzada la Independencia, adquirió relieve el debate sobre la organización de la República. El
concepto de soberanía popular se transformó en el término político de mayor trascendencia y contenido
jurídico.
1
Cf.; Oficina de Relaciones Públicas Cámara de Diputados: El Congreso NacionalVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
En la Constitución de 1822, se dispuso que el Gobierno de Chile sería siempre representativo,
compuesto de tres poderes independientes, Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El Congreso quedaría en
adelante, integrado por dos Cámaras, la del Senado y la de Diputados. Su tarea sería la de dictar todas
las leyes convenientes al bien del Estado, fijar las contribuciones directas indirectas y aprobar su
repartición, declarar guerra a propuesta del Ejecutivo y establecer la fuerza que necesite la nación en
mar y tierra.
Sendas disputas posteriores entre federales y unionistas, así como liberales y conservadores, hicieron
que nuestro incipiente ordenamiento se enfrascara en una anarquía que sólo culminó con un franco
proceso conservador de Gobierno y administración en el que a su amparo se dictó la Constitución de
1833, verdadero derrotero que ha trascendido en nuestro orden fundamental republicano.
Esta Carta consagró un régimen esencialmente autoritario en el que el Presidente de la República
asumió la mayor cuota de poder y decisión, en desmedro del Congreso bicameral. Entre las
atribuciones que se establecían para el Congreso se apreciaba la facultad de aprobar o rechazar
anualmente la cuenta de la inversión de los fondos destinados para los gastos de la administración
pública que debe presentar el gobierno y autorizar al Presidente de la República para que usara
facultades extraordinarias.
Políticamente, en el Congreso Nacional los grupos más laicos y liberales encontraron los espacios
suficientes para desarrollar una labor disidente del presidencialismo y del confesionalismo oficialista.
Las denominadas Leyes Periódicas fueron el recurso legal que empleó este grupo parlamentario para
impulsar los cambios que fueron limitando el excesivo poder del Ejecutivo.
Avatares del proceso político de la segunda mitad del siglo XIX, provocarían una escisión en el
oficialismo conservador, obligando al Presidente de la República adoptar la política de acuerdos para
establecer mayorías en el Parlamento, requisito fundamental para concretar las iniciativas que
materializarían los diferentes programas de gobierno.
En este nuevo escenario, se prohibió la reelección del Presidente, fueron reducidas las facultades
extraordinarias y se aumentó el número de senadores. Hacia finales del siglo antepasado, las disputas
entre las opciones parlamentarias y presidenciales, azuzadas por la activa participación de radicales y
liberales en el Congreso, desencadenando una guerra civil el año 1891. Amparándose en sus facultades
el Congreso no aprobó las leyes periódicas que fijaban las fuerzas de mar y tierra, ni la Ley de
Presupuesto de gastos públicos correspondiente a 1892. El Presidente decretó la clausura del
Parlamento, iniciándose la brega en la que participaron las Fuerzas Armadas (Marina y Ejército).
El desenlace de la contienda, con el triunfo del “Congreso”, dio a éste un indiscutido prestigio,
consolidando el ideal político de transformar el Poder Legislativo en el más importante de los poderes
públicos, aumentando al máximo sus atribuciones, primando sus decisiones sobre el Ejecutivo y
conformando gabinetes ministeriales según la coalición política mayoritaria presente en el parlamento
de turno.
Este período conocido como la república parlamentaria (1891 – 1924), fue un tiempo donde la
atribuciones del Legislativo fueron usadas como herramientas de presión política, a saber; la
obstrucción o uso ilimitado del tiempo que disponía un parlamentario para orar e intervenir, impidiendo
con ello avanzar en la tramitación de los proyectos; las interpelaciones que eran el derecho que tenían
2VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
los legisladores para interrogar a los ministros sobre la gestión gubernativa y los votos de censura que,
en los hechos, eran una advertencia que formulaba el Parlamento en contra de los ministros que no le
merecían confianza.( Senado de la República: Manual del Congreso Nacional; 1997 )
Los últimos años del período parlamentario se caracterizaron por las dificultades que enfrentó el
Ejecutivo en su labor de gobierno. Los equipos ministeriales debían contar con el apoyo del Congreso,
de lo contrario, significaba un inmediato cambio de ministros.
Sin incluir el primer gabinete, “nombrado por cada Presidente al asumir el mando, 489 cargos
ministeriales fueron dejados vacantes y llenados entre 1891 y 1925. Un gabinete permanecía así en
funciones por un promedio de sólo 133 días”2.
No obstante lo anterior, en general, el período hasta 1920 “había permitido una labor legislativa
abundante en numerosos campos, y no había sido obstáculo para alcanzar ciertos niveles de desarrollo
en materia económica (...) También debían contabilizarse a su haber los avances que se habían
producido en la concreción de los ideales democráticos. El respeto a las libertades, a las opiniones
contrarias y a las minorías eran actitudes muy enraizadas en la época”3.
Este panorama, cambió bruscamente a partir de 1920. El régimen parlamentario se hizo ineficiente y en
algunas ocasiones, como veremos, ineficaz. Los acuerdos políticos entre el poder Ejecutivo y la
mayoría en el Congreso comenzaron a ser reemplazados por actitudes ambiciosas de cristalización de
objetivos político-programáticos a toda costa, vis a vis, intereses mezquinos de posicionamiento de
algunas autoridades y parlamentarios de la época. Lo cierto es que el ambicioso programa presidencial
que había esgrimido el Presidente Arturo Alessandri Palma (electo en 1920) -haciéndose cargo de las
inequidades, expectativas y demandas que materializaba la denominada cuestión social- “quedó en el
papel, al extremo de que en 1924 ninguno de sus puntos había podido hacerse realidad. A esas alturas
el país vivía una aguda parálisis, con manifestaciones en todos los ámbitos, pero su detonante era el
mal funcionamiento del régimen de gobierno”4
Expertos han reflexionado en torno a que la historiografía muestra que el asunto de fondo era que “el
parlamentarismo criollo correspondía a una creación híbrida, que a diferencia del parlamentarismo
clásico, carecía de algunos instrumentos para evitar los conflictos entre el Ejecutivo y el Legislativo. El
régimen chileno no distinguía con claridad entre jefe de Estado y jefe de Gobierno; tampoco
contemplaba la disolución del Congreso y los más grave entregaba facultades políticas idénticas a las
dos ramas del Congreso”5.
La política de los acuerdos y la transacción entre poderes del Estado funcionó hasta que el Presidente
Alessandri quiso imponer su programa y sus puntos de vista, sin transar con la oposición parlamentaria.
El punto más álgido que provoca esta disputa, fue la irrupción en las tribunas del Senado de un grupo
de oficiales en Septiembre de 1924, cuando intentaban ejercer presión a los parlamentarios con el fin de
agilizar la tramitación de proyectos y leyes sociales. La principal causa que motivó la intervención,
quedó ilustrado en el “Manifiesto del 11 de Septiembre de 1924”, el cual señala como claro
responsable de los problemas nacionales de la época el régimen de gobierno parlamentario.
2
Idem; Pag. 24
3
Millar Carvacho, René: Desarrollo y ocaso de un régimen de gobierno (1925 – 1973); en
http://www.humanitas.cl/biblioteca/articulos/d0088/p0011.htm
4
Idem.
5
Ibid
3VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
El hecho de no contar el Ejecutivo con las medidas y herramientas necesarias para contraponer su peso
al Congreso, obligó y permitió al Presidente Alessandri el uso de facultades amplísimas delegadas en el
objetivo de concurrir a la formación de una nueva Constitución Política.
La Carta Fundamental de 1925, permitió al Presidente nombrar y remover a los Ministros de Estado;
algo similar ocurrió con los nombramientos del poder judicial, con los agentes diplomáticos y con los
mandos de las fuerzas armadas (en los dos últimos casos, con acuerdo del Senado); también disponía
de facultades para otorgar jubilaciones, para recaudar las rentas públicas, conceder personerías
jurídicas, para indultar, para conducir las relaciones internacionales y para declarar estados de asamblea
y de sitio. Al Ejecutivo se le otorgaron amplísimas facultades y atribuciones en materia legislativa. De
hecho, concurría a la formación de las leyes presentando proyectos, fijando las urgencias, es decir,
determinando las prioridades en materia legislativa convocando al Congreso a sesiones extraordinarias
y determinándolo a conocer sólo las materias que el fijara; y por último, utilizando el derecho a veto
respecto a los proyectos aprobados por el Congreso.
Este exacerbado presidencialismo, en la práctica política, permitió al Presidente tener sólo un tercio
más uno de los votos en cualquiera de las Cámaras, para impedir la aprobación de un proyecto
contrario a sus ideas.
Respecto de atribuciones legislativas y las facultades, la Constitución de 1925 en su Artículo 39,
suprimió las leyes periódicas, excepto la de presupuesto, que podía aprobarse automáticamente luego
de discutidas. También se declaró la incompatibilidad del cargo parlamentario con el de Ministro. Se
eliminaron los votos de censura y la responsabilidad política de los gabinetes6.
En la Cámara de Diputados quedó radicada la atribución de establecer acusaciones constitucionales,
por a lo menos, diez de sus miembros en contra del Presidente de la República, de los Ministros de
Estado, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia, Generales o Almirante de las fuerzas
armadas, Intendentes y Gobernadores.
La función fiscalizadora, quedó solamente para emitir juicios sobre los actos de Gobierno. Para ejercer
dicha atribución, se requería el voto de la mayoría de los Diputados presentes. Los acuerdos u
observaciones no afectaban la responsabilidad política de los Ministros y eran contestadas por escrito
por el Presidente de la República o verbalmente por el Ministro que correspondía.
El rasgo presidencialista de la Nueva Constitución le permitía, además, establecer al Ejecutivo las
urgencias para la tramitación de leyes y la prórroga de los períodos ordinarios de sesiones del
Congreso.
Posteriores reformas radicaron en el Presidente las iniciativas de ley que tenían un carácter financiero,
la creación de servicios públicos o administrativos y el aumento de sueldos al personal del aparato
público.
Este régimen presidencial tampoco contemplaba soluciones institucionales a los conflictos entre los
poderes Ejecutivo y Legislativo. “En la medida que el primero tenía una generación independiente del
segundo, no se producía ninguna dependencia entre ellos y cada cual mantenía un desarrollo autónomo
(...) El Presidente no podía disolver el Congreso y éste no podía cambiar al gobierno con un voto de
6
Cf; Ibid.
4VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
desconfianza” 7
En materia de proceso político, la renovación del Congreso no se realizaba de manera uniforme, pues el
Senado la hacía parcialmente cada cuatro años. El resultado era que casi nunca coincidieron la
mayorías políticas de ambas Cámaras con el Gobierno. La configuración de mayorías también se vio
dificultada por la fragmentación de los partidos. El multipartidismo impidió un referente nacional
parlamentario. Sólo la Democracia Cristiana en la década del 60`, alcanzó entre el 42 y el 30%. “En
suma, entre 1938 y 1973 casi todos los gobiernos son de minoría. Sólo Gabriel González Videla y
Jorge Alessandri, contaron con mayoría en ambas Cámaras”8.
3. EL CONGRESO NACIONAL Y LA FISCALIZACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN DE
1980
El trabajo parlamentario sustantivo de ambas Cámaras está regido por los Artículos 48 y 49, y las
atribuciones exclusivas del Congreso como institución por el Articulo 50 de la Constitución Política de
la República de Chile de 1980. Este elemento se presenta como un factor clave para comprender
contemporáneamente los roles, misiones y funciones que debe cumplir tanto la Cámara de Diputados
como el Senado de la República.
Un segundo elemento digno de mencionar es el régimen presidencialista en el que está inserta la misión
congresal en nuestro ordenamiento constitucional vigente. Esto significa fundamentalmente que ciertas
prerrogativas que normativamente pudieran surgir de la teoría democrática representativa (tales como
la moción de censura o cuestionamientos a la confianza) no se replican en nuestro contexto nacional, en
virtud del poder y control que el constituyente ha establecido para el Ejecutivo hacia el poder
Legislativo. Los conceptos de la democracia liberal y las competencias de los Parlamentos en ella,
proceden con dificultad merced la prevalencia de regímenes presidenciales en la región y el país. Este
presidencialismo, rompe el esquema del Estado constitucional europeo, principalmente angloamericano
y nordeuropeo, “pues el Presidente, aunque elegido, no representa ni encarna la sociedad civil, ni puede
ejercer funciones de soberanía, reservadas exclusivamente al Parlamento. El presidencialismo expresa
simplemente un reforzamiento del principio de división de poderes consistente en independizar la
constitución y la comunidad del Ejecutivo de la voluntad o confianza del Legislativo, típica de los
regímenes parlamentarios”9.
Finalmente un tercer elemento que no podemos soslayar es el actual contexto sociopolítico en el que se
desenvuelve la actividad parlamentaria. La serie de variables que han modificado la percepción
ciudadana de esta labor10, han creado un marco de problemas que la refractan en la opinión pública
como una labor aparentemente sin sentido práctico, aparejando consigo una falta de legitimidad a la
misión constitucionalmente establecida para ellos.
Sucintamente, las funciones que en la actualidad puede el Parlamento atribuirse son presupuestarias,
legislativas, política, jurisdiccional y representativa. Según la Carta Fundamental, ambas Cámaras están
llamadas a concurrir a la formación de leyes y constituirse en un espacio de foro para la discusión de
7
Cf. Ibid.
8
Cf. Ibid.
9
Prats i Catalá, Joan: op. cit..
10
Enumeramos sólo algunas tales como la crisis de representatividad de la democracia liberal, la deslegitimación de la
actividad política, el rol de los partidos políticos y las expectativas no cumplidas de la transición democrática en nuestro
país.
5VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
los debates políticos; la Cámara de Diputados fiscalizar los actos del gobierno y la Cámara Alta prestar
su consentimiento a ciertas decisiones.
Ahora, específicamente en materia de control político, como primer antecedente, debiéramos señalar
que en nuestro ordenamiento jurídico la palabra fiscalizar no ha sido definida en nuestra historia
constitucional.
De hecho, el debate que presenciaron las reformas a la Carta Fundamental de 1925 expresaron que
fiscalización “se traduce en acuerdos o sugerencias escritas que se transmiten al Presidente de la
República y que tiene un efecto y es que éste está obligado a responder por escrito o a través de sus
ministros. Tiene, por lo tanto, la fiscalización características perfectamente definidas y, por lo tanto, no
es posible determinar sus alcances y efectos, la acepción gramatical de criticar o traer a juicio las
acciones u obras de otro, porque su significación en relación con los actos de (sic) gobierno implicaría
que permanentemente personas e instituciones de diversa índole estarían incurriendo en invasión de
facultades, cuando todos sabemos que criticar es esencial en una democracia”11
El Constituyente de 1980, adoptando éstas y otras connotaciones, entendió fiscalización como una
atribución exclusiva de la Cámara de Diputados12, consistente en adoptar acuerdos o sugerir
observaciones que se transmitirán por escrito al Presidente de la República, debiendo el Gobierno dar
respuesta, por medio del Ministro de Estado que corresponda, dentro de treinta días. En ningún caso,
dichos acuerdos u observaciones afectarán la responsabilidad política de los Ministros y la obligación
del Gobierno se entenderá cumplida por el sólo hecho de entregar respuesta13.
De la misma forma, son acusables constitucionalmente, con no menos de diez ni más de veinte de sus
miembros, el Presidente de la República por actos de su administración, los Ministros de Estado,
Magistrados, Contralor, Generales, Almirantes, intendentes y gobernadores.
De esta forma, la fiscalización se objetiva como “la atribución exclusiva de la Cámara que versa sobre
todos los actos del Gobierno, sean ellos gubernativos, ejecutivos o administrativos, y no únicamente
acerca de los actos políticos o de gobierno”14. Así, la actividad controlada abarca todo el ámbito del
Gobierno y la administración, entregada al Presidente de la República y a los entes comprendidos en
los sectores centralizados y descentralizados a través de los cuales el Estado cumple sus funciones15
4. El ROL DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS Y SU FUNCIÓN FISCALIZADORA EN
LA ACTUALIDAD
Particularizando nuestro análisis, las atribuciones de la Cámara de Diputados está caracterizada por ser
la Cámara de origen de las leyes sobre tributos, reclutamiento y presupuesto de la Administración
Pública.
Para fiscalizar los actos de Gobierno, la Cámara de Diputados puede con el voto de la mayoría de los
11
Informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado; 19 de Julio de 1945, reproducido
en Acuña, Ramos: La constitución de 1925 ante la Comisión de Constitución , Legislación, Justicia y Reglamento del
Senado, Edit. Jurídica de Chile; 1971, Pag. 319.
12
Es una prerrogativa de la Cámara de Diputados como órgano plural, no de los parlamentarios individualmente.
13
Artículo 48, nº1, Constitución Política de la República.
14
Cea, Jose Luis: Fiscalización parlamentaria del gobierno; Revista Chilena de Derecho; Vol. XX; 1993; Pag. 12.
15
Cf. CORDERO, Luis: El sistema de control de la administración del Estado; preparado por la Oficina Parlamentaria del
H. Senador Enrique Silva Cimma; 2000.
6VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
Diputados presentes adoptar acuerdos o sugerir observaciones que se transmitirán por escrito al
Presidente de la República, debiendo el Gobierno dar respuesta por el Ministro que corresponda dentro
del plazo de treinta días. Esta obligación de dar respuesta no estaba contemplada en la Constitución de
1925. Por último, se entiende cumplida eficazmente la solicitud por el sólo hecho de entregar respuesta
el Ejecutivo, sin observar la veracidad o pertinencia del contenido.
A fin de asegurar los derechos de la minoría, se estatuye, además, que cualquier Diputado podrá
solicitar antecedentes al Gobierno. Los acuerdos, observaciones y solicitudes de antecedentes, sólo
tienen cabida en la Hora de Incidentes de las Sesiones Ordinarias, en las Especiales acordadas por la
Cámara, dispuestas por la Mesa o solicitadas por el Presidente de la República, y las solicitudes escritas
con aprobación de un tercio de los Diputados.
Recordemos que bajo la vigencia de la Constitución de 1925 la función fiscalizadora la ejercía también
el Senado, sin embargo “hoy por expreso mandato constitucional le corresponde a la Cámara de
Diputados y al Senado se le ha prohibido expresamente”16.
Las disposiciones que actualmente se definen en la Constitución, especialmente la que se refiera a la
responsabilidad política de los Ministros de Estado, aligeran el régimen presidencial con la
fiscalización política que es propia de toda democracia liberal representativa.
Resumiendo, entonces, fiscalizar los actos de gobierno se remite a:
1. Adoptar los acuerdos o sugerir las observaciones que aprueba la mayoría de los diputados
presentes
2. Determinaciones cuyo contenido sea de adhesión o crítica es esencialmente político o sea
consecuencia de apreciaciones efectuadas sobre la base de doctrinas ideológicas o
concepciones filosóficas que conducen a los diputados a formular juicios de conveniencia,
de mérito o de oportunidad sobre lo obrado o no por el Gobierno.
3. Acuerdos u observaciones que, referidos a los actos del Gobierno, buscan también informar
a la opinión ciudadana, orientándola a capacitándola para que suma posiciones reflexivas a
cerca de tales actos
4. Ante los cuales incumbe al Primer Mandatario confirmar o rectificar a su entera y sola
voluntad la conducta del Gobierno, porque la obligación de éste se entiende cumplida por el
sólo hecho de entregar respuesta, sin que en ningún caso –como ha sido anunciado- la
fiscalización afecte la responsabilidad política de los Ministros17.
La operacionalización de la fiscalización se ejerce mediante las comisiones investigadoras, “las que
tienen que indagar sobre determinadas actuaciones o hechos realizados en la gestión pública o por el
sector privado y que puedan afectar en forma más o menos grave los intereses del Estado y la
sociedad”18.
En su constitución, las comisiones son instancias formadas en la Cámara de Diputados con el objeto
que realice diligencias tendientes a descubrir algo que le preocupa respecto de los actos del Gobierno y
sobre lo cual esa Corporación habrá de pronunciarse críticamente o no con sentido político.
16
BULNES DE GRANIER, Luz: El Congreso Nacional en la Constitución de 1980 ; en Revista Chilena de Derecho Vol.
15 #1; 1988, Pag. 16
17
CEA EGAÑA, José Luis : Fiscalización Parlamentaria ; en Revista Chilena de Derecho Vol. 20 #1; 1993, Pag. 10.
18
AHUMADA, Ingrid: Las Comisiones Parlamentarias , Edit. Jurídica de Chile ; 1967; Pag. 28
7VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
En la investigación y fiscalización, la información resulta un elemento fundamental. Por ello, debemos
recordar que los organismos de la Administración del Estado están obligados por ley a proporcionar los
informes y antecedentes solicitados por la Cámara –media sanción pecuniaria por incumplimiento para
los responsables-, por las Comisiones Permanentes, especiales o investigadoras, o por la oficina de
Informaciones19, con excepción de aquellos que por expresa disposición de la ley tengan el carácter de
secretos o reservados.
Para el buen éxito de dichas iniciativas, además, el Reglamento Interno de la Cámara de Diputados en
su Artículo 293, establece que tanto las comisiones permanentes como las comisiones especiales,
podrán citar a los jefes superiores de los organismos de la Administración del Estado o a funcionarios
de su dependencia20.
Finalmente, las estadísticas indican que desde el 11 de Marzo de 1990 a la fecha se han constituido 54
comisiones investigadoras21 cuyo resultado se detalla a continuación:
Informe aprobado 29
Informe rechazado 1
Vencida el plazo de Informe 2
No hay Informe / Prórroga Informe 10
Informe Parcial 1
Espera Informe en Tabla sesiones 9
No hay integración Comisión 3
En otro plano, se han entablado 12 acusaciones constitucionales cuyo detalle señalamos a
continuación:
Acusación rechazada por la Cámara 8
Acogida por el Senado 1
Acusación rechazada por la Cámara (Acogida la cuestión 2
previa)
No interpone la acusación 1
5. OBSERVACIONES DE LA COMISION NACIONAL DE ETICA PUBLICA
Los datos anteriores hicieron que dicha Comisión, constituida por el Presidente Frei en 1994, levantara
una voz crítica y pidiera reformar la Constitución y la Ley Orgánica Constitucional del Congreso
Nacional para reforzar las facultades fiscalizadoras de la Cámara de Diputados, muy especialmente de
las Comisiones Investigadoras que ella resuelve formar.
Dijo a tal efecto la Comisión en el número 20 de su Informe: “Con el objeto de combatir eficazmente la
19
Artículo 9, de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional.
20
Cf. Lea-Plaza, Pedro: Manual de la Cámara de Diputados: Normas constitucionales, legales y reglamentarias según
estudio realizado en 1994; Memoria presentada a la Escuela de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Chile para
optar al grado académico de Licenciado en Derecho; 1995, Pags- 18 – 25.
21
Secretaría Cámara de Diputados. Congreso Nacional.
8VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
corrupción debe fortalecerse la función fiscalizadora que están llamados a desplegar los distintos
poderes del Estado.
El perfeccionamiento del sistema democrático y la profundización del Estado de Derecho conllevan la
necesidad de investigar y sancionar, oportuna y eficazmente, las transgresiones a las normas legales y
constitucionales a que debe sujetarse el accionar de todos los agentes públicos.
En este sentido, merecen especial consideración las facultades de las comisiones investigadoras de la
Cámara de Diputados, pues constituyen un mecanismo esencial en todo sistema democrático para
canalizar las denuncias, investigaciones y sanciones de aquellas conductas que pudiesen dar lugar a
responsabilidad política.
Las consideraciones expuestas demandan una adecuada regulación de las normas que rigen el actuar de
las comisiones investigadoras, teniendo como objetivos su fortalecimiento, la ampliación de su ámbito,
la rebaja de los quórum exigidos para su formación, la protección de los derechos constitucionales de
las personas aludidas en la investigación y la determinación del destino y efectos jurídicos de los
informes de las comisiones investigadoras”.
6. LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES EN TRAMITE
La elección presidencial de diciembre de 1999 puso de manifiesto un amplio acuerdo sobre la
necesidad de introducir profundas reformas a la Constitución de 1980. Por eso dando expresión a los
supuestos hechos por los respectivos candidatos, en el año 2000 la opositora Alianza por Chile ( UDI y
Renovación Nacional ) y la gobernante Concertación de Partidos por la Democracia presentan
simultáneamente en el Senado sus proyectos de reformas a la Constitución de 1980.
Ambas propuestas coincidieron en la necesidad de fortalecer la fiscalización política a cargo de la
Cámara de Diputados.
Así consta en el Primer Informe de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia evacuado en
noviembre de 2001 (páginas 303 a 319). Ese informe sirvió de base a la discusión en general que
concluyó con una categórica aprobación de la idea de legislar.
En el curso del debate se consideró de manera especial el régimen presidencialista chileno, la
conveniencia de morigerarlo sin modificar su sustancia y la compatibilidad con el de facultades
fiscalizadoras más extensas para la Cámara de Diputados. En particular gravitó esta consideración al
momento de consagrar la facultad de la Cámara para citar a los Ministros de Estado a fin de que
expongan sobre temas específicos relacionados con la respectiva cartera y respondan las consultas y
observaciones que se le formulen. Contribuyó al acuerdo el que la práctica posterior a 1990 evidenció
un alto espíritu de cooperación entre el ejecutivo y el legislativo y dio origen a múltiples reuniones
especiales de las dos ramas del Parlamento con participación directa de los respectivos Ministros y que
de ello no se siguió un deterioro del carácter presidencial del régimen.
A la propuesta de la comisión contenida en el mencionado primer informe se le hicieron diversas
indicaciones que fueron consideradas y resueltas por la misma Comisión de Constitución, Legislación y
Justicia y que constan en el segundo informe, de fecha 18 de marzo de 2003 ( páginas 174 a 183 ).
Al día de hoy se encuentra pendiente el debate y votación en la Sala del Senado.
9VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
En síntesis, las reformas propuestas inciden en:
a) La facultad de adoptar acuerdos o sugerir observaciones transmitidas por escrito al
Presidente de la República quien debe responderlas a través del ministerio respectivo en un
plazo de 30 días. Estos acuerdos se adoptan por la mayoría de los Diputados presentes;
b) La facultad de citar a un Ministro de Estado para formularle preguntas relacionadas con
materias de la respectiva cartera y la obligación de éste de concurrir y responder. El acuerdo
para citar a un Ministro debe contar con el respaldo de un tercio (40) de los Diputados en
ejercicio, pero si un determinado Ministro fuera citado más de tres veces en un año
calendario se necesitará del respaldo de los dos tercios (80) de los Diputados en ejercicio y
c) Crear comisiones especiales investigadoras “con el objeto de reunir informaciones relativas
a determinados actos del Gobierno”. Para adoptar el acuerdo respectivo se requiere a lo
menos un tercio (40) de los Diputados en ejercicio.
En este aspecto la reforma vigoriza fuertemente el rol de estas Comisiones investigadoras, dando
imperio a muchas de sus resoluciones y asegurando el que ellas concluyan su trabajo con un Informe a
la Sala o, si fuere del caso, con Informes de mayoría y minoría. En base a tales Informes y con el voto
favorable de un tercio (40) de los Diputados en ejercicio las conclusiones de la Comisión, el debate y
los acuerdos de la Sala habrán de ponerse en conocimiento “del Gobierno, de los Organos o Servicios
afectados, de los Tribunales de Justicia, de la Contraloría General de la República y del Consejo de
Defensa del Estado, para que ellos adopten las medidas pertinentes y ejerzan las acciones que
corresponde en conformidad a la legislación vigente”.
Especial preocupación tuvieron los legisladores para proteger los derechos de las personas citadas o
mencionadas en la investigación, a cuyo efecto se da a ésta carácter reservado.
La unanimidad alcanzada en la Comisión y el amplio consenso que se ha ido produciendo en esta
materia, permite vaticinar la aprobación de la reforma en comentario. Corresponderá a los
Parlamentarios hacer un buen uso de ella y renunciar a la tentación de utilizarla como herramienta de
entrabamiento en el ejercicio de las funciones presidenciales o de mero ejercicio del derecho a la
oposición.
Augusto Parra Muñoz – José Viacava Gatica
10VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
César Augusto Parra Muñoz nació en Yumbel el 10 de agosto de 1942
En enero de 1967 la Corte Suprema de Justicia le otorga el título de Abogado. En abril de ese mismo
año comienza su carrera académica en el Departamento de Derecho Económico de la Facultad de
Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Concepción, Institución donde realizo sus estudios
de pregrado.
En 1973 la Universidad de Ambares le confiere el grado de Master en Promoción del Desarrollo con
mención en Finanzas Públicas y Planificación Económica.
Desde 14976 es miembro del Instituto Chileno y del Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario,
del que ha sido Director Alterno en representación de Chile.
Entre 1985-1986 sus colegas lo distinguen como Presidente del Colegio de Abogados Regional
Concepción.
El 11 de mayo de 1990 es elegido Rector de la Universidad de Concepción, cargo que asume el 11 de
junio del mismo año.
El 22 de abril de 1994 fue reelecto Rector de la Universidad de Concepción por un período de 4 años.
En 1994 es designado miembro de la Comisión Nacional de Etica Pública.
El 24 de septiembre de 1997 es elegido Miembro de Número de la Academia de Ciencias Sociales,
Políticas y Morales del Instituto de Chile.
El 11 de marzo de 1998 es designado Senador por S.E. el Presidente de la República don Eduardo Frei
Ruiz-Tagle.
Ha publicado diversos trabajos sobre temas universitarios y de educación superior, entre los cuales
destacan:
“Universidad y Derecho” – “El postgrado en Chile” – “Universidad de Concepción, tradición y
desafío” – “La Universidad en un contexto de cambio” – “El Sentido Humanista de la Universidad”
(Tribuna Universitaria, Revista de Derecho y Ciencias Sociales, Revista de Ciencias Sociales).
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