Región de América Latina y el Caribe - La localización de las agendas mundiales Cómo la acción local transforma las ciudades y territorios
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2019 La localización de las agendas mundiales Cómo la acción local transforma las ciudades y territorios Región de América Latina y el Caribe
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Fernández Tortosa, Christopher Rose (bit.ly/2Mus3Gi), William
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ly/2M4hk6e), lawrence’s lenses (bit.ly/2AZkodB) and Denys Nevozhai
(t.ly/2W0Ad). Todas las fotos de este volumen son publicadas bajo
licencia Creative Commons (https://creativecommons.org/licences/).
2 INFORME REGIONAL GOLD V
La localización de
las agendas mundiales
Cómo la acción local transforma
las ciudades y territorios
Informe regional GOLD V
de América Latina y el Caribe
Coordinado por CGLU y CORDIAL (FLACMA,
MERCOCIUDADES, AL-LAS y UCCI)
INFORME REGIONAL GOLD V —— AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 3
Sumario
00
Observaciones preliminares
Comité editorial
Créditos
Siglas y acrónimos
Prefacio
Contexto: ¿Por qué localizar los ODS?
01
Introducción:
La región de América Latina y el Caribe
Pág. 16
02
Marcos institucionales nacionales
y locales para la implementación
de los ODS
Pág. 18
2.1 Marcos nacionales para la implementación de los ODS
y la participación de los gobiernos locales y regionales
2.2. Democracia y descentralización en América Latina:
estado de los GLR
2.3. Relaciones entre las diferentes esferas de Gobierno y los
ODS -cambios en los mecanismos de gobernanza multinivel
03
La contribución de los gobiernos locales
y regionales a la localización de los ODS
Pág. 36
3.1. Las acciones de las redes y asociaciones de GLR
para incrementar la apropiación de la agenda
3.2. Avances de los GLR en la integración de
la Agenda 2030 con las políticas locales
3.3. Políticas locales y regionales en América
Latina en consonancia con la Agenda 2030
04
Conclusiones y recomendaciones
políticas: el estado de la localización de
los ODS en América Latina y el Caribe
Pág. 56
05
Recomendaciones políticas
a nivel mundial
Pág. 60
06
Notas
Pág. 68
Bibliografía
Pág. 75
4 INFORME REGIONAL GOLD V
Comité editorial Créditos
Coordinación Anna Calvete Moreno, Experta en gobernanza
Edgardo Bilsky y agendas globales, Barcelona, España
Luc Aldon Agustí Fernández de Losada, Investigador y Director
Anna Calvete del Programa Ciudades Globales, Centro de Asuntos
Andrea Ciambra Internacionales de Barcelona (CIDOB), España
Ainara Fernández Enrique Gallicchio, Investigador asociado,
Jolie Guzmán Universidad del Centro Latinoamericano de Economía
Emilie Huet Humana (UCLAEH), Montevideo, Uruguay
Mathilde Penard Ioanna Grotiuz, Investigadora, Universidad
del Centro Latinoamericano de Economía
Humana (UCLAEH), Montevideo, Uruguay
Orientación y consejo Valentina Ríos, Investigadora, Universidad
Emilia Saiz, Secretaria General, CGLU del Centro Latinoamericano de Economía
Humana (UCLAEH), Montevideo, Uruguay
Buró ejecutivo de CGLU, 2016-2019
Mario Rosales, Consultor, Asociación Chilena
de Municipios (AChM), Chile
Secretarías Generales de Agradecemos a la Confederación Nacional de Municipios
las secciones de CGLU de Brasil, en particular a Isabella dos Santos, Oficina
de Relaciones Internacionales; CGLU también quisiera
·· África: Jean-Pierre Elong Mbassi, CGLU África
agradecer a Braulio Diaz por sus comentarios.
·· Asia-Pacífico: Bernadia Tjandradewi,
CGLU Asia-Pacífico
·· Eurasia: Rasikh Sagitov, CGLU Eurasia
·· Europa: Fréderic Vallier, Consejo de Municipios
y Regiones de Europa (CCRE-CEMR)
·· América Latina – red CORDIAL: Sergio Arredondo,
FLACMA, Nelson Fernández, Mercociudades
·· Oriente Medio y Asia Occidental: Mehmet Duman,
CGLU Oriente Medio y Asia Occidental
·· Metropolis: Octavi de la Varga
·· América del Norte: Brock Carlton,
CGLU América del Norte
Con la contribución de las redes involucradas
Secretariado Mundial de CGLU en el Global Taskforce de Gobiernos Locales
y Regionales (www.global-taskforce.org).
CGLU agradece a la Dirección de Relaciones
Internacionales de la Diputación de Barcelona,
en particular a Kontxi Odriozola y Ana Tapia,
por sus aportaciones.
Por sus consejos y su apoyo financiero,
CGLU agradece especialmente a:
INFORME REGIONAL GOLD V —— AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 5
Siglas y acrónimos
A F
AChM – Asociación Chilena de Municipalidades FEDOMU – Federación Dominicana de Municipios
ACNUR – Alto Comisionado de las Naciones Unidas FLACMA – Federación Latinoamericana de Ciudades,
para los Refugiados Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales
ACOBOL – Asociación de Concejalas de Bolivia FMB – Federación de Asociaciones Municipales de
AGL – asociación de gobiernos locales Bolivia
AL-LAs – Alianza Euro-Latinomericana de Cooperación FMI – Fondo Monetario Internacional
entre Ciudades FP – Frente Nacional de Prefeitos (Frente Nacional de
AMB – Asociación de Municipalidades de Bolivia Alcaldes de Brasil)
AME – Asociación de Municipalidades Ecuatorianas FPAN – Foro Político de Alto Nivel
AMPE – Asociación de Municipalidades del Perú
ANGR – Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales
de Perú G
AOD – ayuda oficial al desarrollo
Asocapitales – Asociación Colombiana de Ciudades GG – gobierno general
Capitales GEI – gases de efecto invernadero
GLR – gobierno local y regional
GOLD – Global Observatory on Local Democracy
B and Decentralization (Observatorio Global sobre
Democracia Local y Descentralización)
BID – Banco Interamericano de Desarrollo GSN – gobierno subnacional
GTF – Global Taskforce of Local and Regional
Governments (Grupo de Trabajo Global de Gobiernos
C Locales y Regionales)
C40 – Cities Climate Leadership (Grupo de Liderazgo
Climático-C40) I
CAMCAYCA – Confederación de Asociaciones de
Municipios de Centroamérica y el Caribe IAEG-SDGs – United Nations Inter-Agency and Expert
CEDAW – Convention on the Elimination of all Forms Group on Sustainable Development Goals Indicators
of Discrimination Against Women (Convención sobre (Grupo Interagencial y de Expertos de las Naciones
la Eliminación de toda forma de Discriminación contra Unidas sobre los Indicadores de los Objetivos de
la Mujer) Desarrollo Sostenible)
CEPAL – Comisión Económica para América Latina ICLEI – Local Governments for Sustainability
y el Caribe (Gobiernos Locales por la Sostenibilidad)
CGLU – Ciudades y Gobiernos Locales Unidos IISD – International Institute for Sustainable
CNM – Confederação Nacional de Municípios Development (Instituto Internacional por el Desarrollo
(Conferación Nacional de Municipios de Brasil) Sostenible)
CONGOPE – Consorcio de Gobiernos Autónomos ILV – informe local voluntario
Provinciales del Ecuador INV – informe nacional voluntario
COP – Conference of the Parties (Conferencia de las IPCC – Intergovernmental Panel on Climate Change
Partes) (Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el
CORDIAL – Coordinación Latinoamericana de las Cambio Climático)
Autoridades Locales
L
D
LGBTQIA+ – colectivo de personas lesbianas,
DeLoG – Development Partners Network on gais, bisexuales, transexuales, queer, intersexuales,
Decentralisation and Local Governance (red de asexuales y otras identidades de género
socios del desarrollo sobre la descentralización y la LG-SAT – Local Government Self-Assessment Tool
gobernanza local) (Herramienta de Autoevaluación de Gobiernos Locales)
E M
END – estrategia nacional de desarrollo MINURVI – Foro de Ministros y Autoridades Máximas
de Vivienda y Urbanismo de América Latina y el Caribe
6 INFORME REGIONAL GOLD V
N T
NAU – Nueva Agenda Urbana TALD – Territorial approach to local development
(enfoque territorial para el desarrollo local)
O
U
OCDE – Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico UCCI – Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas
ODM – Objetivos de Desarrollo del Milenio UNCDF – United Nations Capital Development Fund
ODS – Objetivos de Desarrollo Sostenible (Fondo de las Naciones Unidas para el Desarrollo de la
OIT – Organización Internacional del Trabajo Capitalización)
OMS – Organización Mundial de la Salud UNECA – Comisión Económica de las Naciones Unidas
ONG – organización no gubernamental para África
ONU – Organización de Naciones Unidas UNDRR – United Nations Office for Disaster Risk
ONU-DAES – Departamento de Asuntos Económicos y Reduction (Oficina de las Naciones Unidas para la
Sociales de Naciones Unidas Reducción del Riesgo de Desastres)
ONU-Hábitat – Programa de Naciones Unidas para los UNGL – Unión Nacional de Gobiernos Locales de
Asentamientos Humanos Costa Rica
OPACI – Organización Paraguaya de Cooperación UNICEF – United Nations International Children’s
Intermunicipal Emergency Fund (Fondo de las Naciones Unidas para
ORU-FOGAR – Organización de Regiones Unidas / la Infancia y Adolescencia)
Foro Global de Asociaciones de Regiones
OSC – organización de la sociedad civil
W
P WCCD – World Council on City Data (Consejo Mundial
de Datos de la Ciudad)
PIB – producto interior bruto WIEGO – Women in Informal Employment, Globalizing
PLATFORMA – Coalición Europea de Gobiernos and Organizing (Mujeres en Empleo Informal:
Locales y Regionales para el Desarrollo Globalizando y Organizando)
PNUD – Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo
PNUMA – Programa de las Naciones Unidas para el #
Medio Ambiente
PPP – Public-Private Partnership (alianza público- 100RC – 100 Ciudades Resilientes
privada)
PPPP – Public-Private-People Partnership (alianza
público-privada-social)
PNU – política nacional urbana
R
RFSC – Reference Framework for Sustainable Cities
(Marco de Referencia para las Ciudades Sostenibles)
S
SDI – Shack/Slum Dwellers International (asociación
de organizaciones comunitarias de asentamientos
informales)
SDSN – Sustainable Development Solutions Network
(Red de Soluciones para el Desarrollo Sostenible)
INFORME REGIONAL GOLD V —— AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 7
Prefacio
La asociación estratégica entre la Unión
Compromiso ineludible Europea y América Latina y el Caribe, en el ámbito
y obligación moral de CGLU, viene impulsando y materializando un
modelo de cooperación que consolida el papel
El mundo en que vivimos, marcado por una movili- de los gobiernos locales y regionales en el desa-
dad humana sin precedentes, una acelerada urba- rrollo sostenible.
nización –particularmente importante en América El Informe regional del GOLD V de América
Latina–, el aumento de las desigualdades sociales Latina y el Caribe que tenemos el gusto de pre-
y la crisis climática, demanda con urgencia alcan- sentar da cuenta de las estrategias y las acciones
zar un nuevo pacto social a nivel mundial que se locales, regionales y nacionales para la localiza-
concreta en la Agenda 2030. ción de las agendas globales. Reúne información
El marco de las transformaciones que plantea sobre el contexto, la experiencia y los desafíos
esta Agenda constituye una ventana de opor- que aún tenemos pendientes para «lograr que las
tunidad política sin precedentes. En ella, los ciudades y los asentamientos humanos sean in-
gobiernos locales debemos asumir un papel de clusivos, seguros, resilientes y sostenibles».
liderazgo comprometiéndonos para avanzar en Somos conscientes que nuestra región afron-
consensos que contribuyan a eliminar las des- ta importantes retos, sobre todo ante la pérdida
igualdades entre todas las personas y colectivos, de confianza por parte de la ciudadanía hacia al-
a garantizar el desarrollo sostenible y las relacio- gunas de sus instituciones públicas y de un incre-
nes sociales sobre las que se articulan, a ampliar mento de la demanda de servicios públicos, como
el enfoque de derechos humanos, a considerar la la salud y la educación. También afrontamos im-
participación en los ámbitos de decisión y a cons- portantes riesgos, como las violencias urbanas, el
truir una sociedad donde la convivencia, el diálo- incremento de las desigualdades y el repunte en
go y la resolución pacífica de los conflictos sea la la migración interregional, que se deben a conflic-
norma. tos políticos y que en algunos casos han llevado a
FLACMA, Mercociudades, la Unión de cuestionar la democracia.
Ciudades Capitales Iberoamericanas (UCCI) y la Este documento es de suma relevancia pues
Alianza Euro-latinoamericana de Cooperación presenta elementos clave en dos aspectos: la
entre Ciudades (AL-LAs) reafirmamos que los realización de las agendas de sostenibilidad y el
gobiernos locales, por la proximidad de las po- estado de descentralización en la región. En él
líticas a su ciudadanía, así como por el profundo se destaca la importancia de revisar los actuales
conocimiento urbano y territorial debemos se- modelos de desarrollo y favorecer la cooperación
guir desempeñando ese rol protagonista, como técnica desde el convencimiento de que los pro-
socios naturales de los Gobiernos nacionales en cesos están interconectados y son interdepen-
el momento de diseñar e implementar políticas dientes en sus ámbitos territoriales, en sus diná-
acordes a los retos globales. micas y en sus tendencias.
8 INFORME REGIONAL GOLD V
Del análisis se apunta la importancia de ge- Los gobiernos locales de América Latina y el
nerar un entorno institucional local que mejore la Caribe continuaremos aunando esfuerzos para el
movilización de los recursos técnicos, humanos, cumplimiento efectivo de los ODS. Ya ha sido muy
políticos y financieros y que contemple espacios importante la movilización de nuestras redes en
de participación y consenso en la acción pública. la difusión de las agendas de desarrollo a nivel lo-
Pero también surge la necesidad de un cambio en cal y regional, buscando fortalecer la cooperación
el sistema de gobernanza mundial que permita con las estrategias nacionales.
desarrollar una agenda urbana basada en la con- Destacamos que el ODS 11 es hoy un compro-
vivencia, la proximidad y las respuestas concretas miso ineludible y una obligación moral de todos y
a la ciudadanía, con una visión más horizontal y todas para que podamos asegurar un futuro sos-
democrática que mejore la coordinación admi- tenible para las generaciones venideras.
nistrativa en todos los niveles.
Johnny Araya Monge Christian di Candia
Alcalde de San José Alcalde de Montevideo
de Costa Rica Vicepresidente por América
Copresidente de CGLU Latina de CGLU
INFORME REGIONAL GOLD V —— AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 9
Contexto:
¿Por qué localizar los ODS?
En 2015 y 2016, los líderes mundiales se unie- Unidas para el año 2019, se aprecian tendencias
ron para adoptar los acuerdos internacionales positivas en la implementación de los ODS a nivel
en favor del desarrollo sostenible y marcaron mundial, en concreto en los ODS 1, 3, 5, 7, 8, 11 y 141.
así un punto de inflexión en la cooperación mul- La pobreza extrema, los índices de mortalidad in-
tilateral. La Agenda 2030 y sus 17 Objetivos de fantil y la proporción de población urbana que vive
Desarrollo Sostenible (ODS), la Nueva Agenda en asentamientos precarios continúan disminuyen-
Urbana, el Acuerdo de París sobre el Cambio do, al mismo tiempo que las regiones más pobres
Climático, el Marco de Sendái sobre la Reducción han logrado avances en salud, en determinados
de Riesgos de Desastres y la Agenda de Acción indicadores sobre igualdad de género y en el acce-
para la Financiación del Desarrollo de Adís so a la energía eléctrica. Sin embargo, la transición
Abeba reflejan la voluntad de afrontar los desa- hacia un nuevo paradigma de desarrollo sostenible
fíos del planeta a través de un enfoque centrado no se está produciendo al ritmo y escala que serían
en los derechos. necesarios para lograr la consecución de los ODS
Los gobiernos locales y regionales (GLR) estu- en 2030. En 2019, la incidencia del hambre conti-
vieron a la altura de los desafíos y reafirmaron sus núa extendiéndose, tendencia que viene siendo
compromisos de impulsar la difusión y la imple- observada desde 2016. Las emisiones de gases de
mentación de las agendas mundiales. Desde su efecto invernadero, de las cuales las áreas urbanas
perspectiva, las agendas mundiales están interco- son responsables en un 70 %, continúan creciendo
nectadas y no pueden ser llevadas a cabo de mane- al mismo tiempo que se acelera dramáticamente la
ra aislada: para responder a los desafíos que han de pérdida de biodiversidad y se agudiza el cambio
afrontar las ciudades y territorios se necesitan es-
trategias integradas y articuladas. La Agenda 2030
ha sido adoptada por la práctica totalidad de paí-
ses y representa un avance respecto a los Objetivos Cuadro 1
de Desarrollo del Milenio (ODM) en cuanto a su
ambición, universalidad y complejidad. La interco- Enfoques que involucren a
nexión de los ODS proporciona además una opor-
tunidad única para responder a los desafíos multi-
todos los niveles de gobierno
dimensionales que afrontan nuestras sociedades. y a toda la sociedad
Sin embargo, esto implica al mismo tiempo la nece-
sidad de formular políticas más integradas para «no
Corresponden a marcos de gobernanza
dejar a nadie ni a ningún territorio atrás». En otras
multinivel y colaborativos que priorizan
palabras, adoptar un marco de desarrollo, que tal y
la necesidad de abordar los procesos de
como define Naciones Unidas, involucre a todo el
formulación de políticas de manera integrada,
Gobierno y a toda la sociedad (véase el cuadro 1)
incorporando en ellos a todos los niveles de
y se articule a través de un sistema de gobernanza
Gobierno y a los miembros de la sociedad.
verdaderamente multinivel y multiactor que sitúe
Adoptar estos enfoques es clave para avanzar
a las personas en el centro del desarrollo (véase el hacia un desarrollo sostenible que promueva
cuadro 2). mayor coherencia política (véase el cuadro 7) al
Actualmente nos encontramos al final del pri- exigir que la formulación de políticas trascienda
mer ciclo de cuatro años de implementación de intereses institucionales particulares, estimule
los ODS, lo que significa que la implementación de sinergias y aumente la responsabilidad pública.
cada uno de los 17 ODS ha sido evaluada a nivel Establecer marcos de gobernanza multinivel
mundial al menos una vez. En este contexto, la co- requiere de la creación de mecanismos
munidad internacional está realizando un balance adecuados de coordinación y participación
de los progresos alcanzados, analizando las nuevas que garanticen la participación efectiva de los
tendencias y desafíos que han ido surgiendo a lo gobiernos subnacionales y de los miembros de
largo de estos últimos cuatro años, y que serán ob- la sociedad civil en el diseño, implementación y
jeto de debate en la Cumbre de los ODS del mes seguimiento de políticas multinivel.
de septiembre de 2019. De acuerdo con el Informe
Mundial sobre Desarrollo Sostenible publicado Fuentes: ONU-DAES (2018); GTF, CGLU (2019). Towards the
cada cuatro años por Naciones Unidas y el Informe Localization of the SDGs.
Especial del Secretario General de Naciones
10 INFORME REGIONAL GOLD Vclimático2. A pesar de los progresos logrados en la siendo impulsadas y cuáles son los obstáculos a los
reducción de la pobreza, el incremento de la des- que se ha de hacer frente en los próximos años.
igualdad continúa alimentando la exclusión de la Una de las principales transformaciones que
población discriminada y desfavorecida (población está experimentando la humanidad guarda relación
pobre, mujeres, jóvenes, ancianos, discapacitados, con la rápida urbanización de la sociedad, y en este
o minorías sexuales y étnicas entre otros). Además, contexto los GLR se encuentran cada vez con mayor
aunque los medios para su implementación estén frecuencia en el centro de muchos de los principales
mejorando, la financiación del desarrollo sosteni- desafíos. En este sentido, se espera que el porcen-
ble continúa siendo una asignatura pendiente. Las taje de la población mundial que vive en ciudades
instituciones, en muchos casos sobrepasadas por pase del actual 55 % al 70 % para el año 2050 –cifra
conflictos territoriales, no son lo suficientemente que representa un incremento de la población ur-
robustas para afrontar la magnitud de los desafíos bana de 2.300 millones habitantes, y que probable-
que han de asumir. mente se concentrará en regiones de ingresos bajos
Como ha subrayado el secretario general de las y medio-bajos que ya en la actualidad afrontan un
Naciones Unidas, las tendencias sociales, económi- proceso de urbanización acelerado. El crecimien-
cas y ambientales que en la actualidad están reconfi- to de la población, los cambios en la estructura de
gurando el mundo tienen un gran impacto en la con- edad y en los patrones de migración tienen impor-
secución de los ODS y plantean nuevos desafíos para tantes consecuencias en los procesos de urbani-
su realización dentro del plazo establecido. El secre- zación, como también en otras dimensiones de los
tario general identifica cinco de esas tendencias: ODS –por ejemplo en la erradicación de la pobreza,
urbanización, cambio demográfico y climático, crisis en el acceso a la alimentación y al agua, en la salud,
persistentes y tecnologías de vanguardia3. Las inte- en la igualdad de género, en el crecimiento eco-
racciones, sinergias y equilibrios entre estas tenden- nómico y el trabajo decente, en la reducción de las
cias generan entornos políticos de gran complejidad desigualdades y en favorecer ciudades sostenibles
y, además, suelen tener impacto a escala local, nacio- más articuladas con sus respectivas áreas de influen-
nal e internacional. Uno de los principales objetivos cia– aspectos que influyen de manera determinante
del Informe GOLD V es examinar la contribución de en las perspectivas de implementación de los ODS.
los GLR a la consecución de las agendas globales en Si bien el crecimiento de la población mundial se ha
el complicado escenario generado por dichas ten- ralentizado respecto a diez años atrás, y se sitúa en
dencias. Las agendas globales –y el compromiso de la actualidad en una tasa de crecimiento anual del
los GLR de hacerlas realidad– están transformando 1,1 %5, estas cifras ocultan patrones demográficos
nuestras sociedades, y en muchas partes del mundo, muy heterogéneos tanto entre las diferentes regio-
han sido capaces de impulsar acciones para mejorar nes del planeta como entre áreas urbanas y rurales.
la gobernanza y promover una mayor participación Si bien se prevé que más de la mitad del creci-
de la ciudadanía. Por eso es fundamental aprovechar miento entre 2019 y 2050 (estimado en 2.000 millones
el momento actual para comprender cuál ha de ser de personas) tenga lugar en África, las proyecciones
el papel de los GLR en el proceso de implementa- indican que Asia incrementará su población en
ción de los ODS, y con ello revisar los procesos de 650 millones de personas, América Latina en
formulación de políticas y sacar el máximo partido
posible de la sinergias entre las agendas mundiales y
los procesos locales, entendidos ambos como catali-
zadores del cambio. El objetivo del Informe GOLD V
es analizar cómo promover políticas y acciones más Cuadro 2
integradas que respondan a los actuales desafíos
globales desde una perspectiva local y regional.
Gobernanza multinivel
El Informe GOLD V pone énfasis en las diversas es-
trategias impulsadas por los GLR, en el marco de sus
responsabilidades cotidianas, dirigidas a implemen- Sistema en el que la toma de decisiones se ve facilitada por mecanismos
de coordinación que aseguran una distribución de competencias y
tar políticas y llevar a cabo acciones que, aunque no
responsabilidades del Gobierno tanto vertical como horizontalmente de
siempre etiquetadas oficialmente bajo las siglas de
acuerdo con el principio de subsidiariedad (véase el cuadro 6), y respetando
los ODS, generan un impacto directo en el acceso de
la autonomía local. Este sistema considera que no existe un nivel óptimo de
la población a infraestructuras, servicios y oportuni-
descentralización (véase el cuadro 5) y que la implementación y las
dades. Como han reconocido la Asamblea General
competencias dependen significativamente del contexto. En este sentido
de las Naciones Unidas, el Secretario General de las
se considera que dada la elevada interdependencia entre los diferentes
Naciones Unidas y Hábitat III, solo se podrá lograr la
niveles de Gobierno es muy difícil lograr una completa separación de
descarbonización de nuestras economías y garantizar responsabilidades en la formulación de políticas. La gobernanza multinivel
el acceso a la energía, al agua, a los alimentos, al trans- exige, en este sentido, que todos los niveles compartan información y
porte y a la infraestructura a través de inversiones di- colaboren plenamente con el objetivo de que cada nivel pueda gestionar de
rigidas a proyectos situados a nivel subnacional y con manera responsable las relaciones horizontales con sus respectivos socios y así
la participación de los GLR4. Si queremos alcanzar los optimizar el impacto de las políticas.
ODS y las otras agendas mundiales, es imprescindi-
ble crear una masa crítica de conocimiento que ayude Fuente: CGLU (2016). Co-creando el Futuro Urbano, Cuarto Informe Mundial sobre la Democracia
Local y la Descentralización, GOLD IV.
a explicar cómo están avanzando los territorios y las
ciudades hacia su sostenibilidad, qué iniciativas están
INFORME GOLD
REGIONAL
V ——GOLD
INTRODUCCIÓN
V —— AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 11180 millones y que la población de Europa, acordado de limitar el cambio climático a 2 °C y, si
por el contrario, disminuirá6. El crecimien- es posible, a 1,5 °C. Permitir que el calentamiento
to demográfico se acentuará en las regio- global alcance los 2 °C hará peligrar los sistemas
nes económicamente menos desarrolladas, naturales y humanos, y afectará en un muy alto gra-
cuestión que hará aún más difícil para esos do a las poblaciones y territorios más vulnerables.
territorios y ciudades erradicar la pobreza y el ham- Desde 1990 se han duplicado los desastres extre-
bre, y mejorar el acceso a la educación, salud y servi- mos relacionados con el clima y junto con condicio-
cios básicos. Además, las proyecciones indican que nes climáticas drásticamente cambiantes, están cau-
la población mayor de 60 años aumentará conside- sando sufrimiento incalculable y la pérdida de vidas
rablemente y alcanzará los 1.400 millones personas humanas además de la destrucción de infraestruc-
en 2030, aunque el ritmo de envejecimiento de la turas, agravando la escasez de recursos y forzando
población varía de manera significativa entre regio- el desplazamiento de poblaciones. Las tensiones
nes. Para 2050 las estimaciones apuntan a que, en existentes actúan como multiplicadores del riesgo
todas las regiones del mundo, el 25 % de su pobla- de violencia, ejerciendo una presión adicional so-
ción superará los 60 años con excepción de África, bre sistemas políticos y recursos que son ya de por
donde las proyecciones indican que concentrará la sí frágiles. Desde 2010, los conflictos tanto estatales
mayor parte de la población joven mundial con eda- como no estatales han aumentado en un 60 % y un
des comprendidas entre los 15 y 19 años. En este 125 % respectivamente, mientras que el número de
contexto, aquellas regiones y ciudades con mayores personas desplazadas a nivel mundial se ha duplica-
niveles de población envejecida deberán afrontar do en los últimos 20 años hasta alcanzar los 65 millo-
una fuerte presión fiscal y política para garantizar nes7. El deterioro de la paz mundial representa una
pensiones y protección social; al mismo tiempo, seria amenaza para el estado de derecho y la buena
será fundamental que los territorios y las ciudades gobernanza y, en consecuencia, debilitan las piedras
que afronten un incremento de su población juvenil angulares del desarrollo sostenible.
proporcionen atención sanitaria, educación y opor- Ante esos desafíos, es imperativo que ampliemos
tunidades de empleo adecuadas para garantizar, de y aceleremos las acciones antes de que sea dema-
esta manera, la implementación de la Agenda 2030. siado tarde. Para ello debemos pensar de manera
Los desafíos climáticos y medioambientales es- diferente y adoptar un enfoque del desarrollo sos-
tán alterando profundamente nuestros territorios tenible que responda a la realidad actual y que nos
y generan un impacto directo en las ciudades. De permita avanzar. La urbanización, las tecnologías y
acuerdo con el Informe Especial de 2018 del IPCC, la conectividad son algunos de los rasgos distintivos
el calentamiento del planeta ya ha superado 1 °C que definen a nuestras sociedades contemporáneas
por encima de los niveles preindustriales y, al ritmo y, aunque muchos de ellas plantean desafíos a la go-
actual de calentamiento de 0,2 °C por década, el bernanza, también resultan fundamentales para al-
calentamiento global alcanzará el umbral de 1,5 °C canzar los ODS y, con ello, preservar la vida para las
para el año 2030. Este Informe destaca el papel clave futuras generaciones.
que desempeñan las ciudades en la mitigación del
cambio climático y en el cumplimiento del objetivo
El Foro de gobiernos locales
y regionales, organizado por
el Global Taskforce (GTF),
durante la Cumbre de las
Naciones Unidas sobre los
ODS celebrada en Nueva York,
el 24 de septiembre de 2019
(foto: UCLG-CGLU/Ege Okal,
bit.ly/2naVvsb).
12 INFORME REGIONAL GOLD VPropósitos y objetivos
del Informe
El propósito del Informe GOLD V es analizar cómo Las posibilidades son infinitas. Como se muestra
pueden alcanzarse estas metas y objetivos mun- a lo largo del Informe GOLD V y de esta publica-
diales ambiciosos a través de políticas, acciones ción, las estrategias de desarrollo localizadas,
e iniciativas diseñadas e impulsadas desde las implementadas y adaptadas a partir a la realidad
ciudades, municipios y regiones. El Informe su- local también son capaces de generar impactos
giere que no se podrán alcanzar estos objetivos positivos en el proceso global de transformación
si la planificación urbana y regional, nuestra visión del desarrollo, que a su vez refuerza los procesos de
estratégica y los planes de acción, así como los sostenibilidad local. El potencial transformador de
entornos institucionales no se adaptan a las par- un enfoque territorial del desarrollo local es enor-
ticularidades de los territorios. Para ello es funda- me (véase el cuadro 4). Sin embargo, para garantizar
mental aprovechar las potencialidades del mundo la implementación de las agendas mundiales de de-
local e involucrar a los actores, priorizando sus sarrollo es necesario abordar importantes desafíos.
necesidades y aspiraciones. En otras palabras, es- Desde 2015 se han realizado esfuerzos signifi-
tos objetivos solo podrán ser alcanzados a través cativos para avanzar en la consecución de los ODS.
de un proceso integral, compartido y responsable
de localización de las agendas globales (véase el
cuadro 3).
Los territorios y las ciudades están llamados a Cuadro 3
liderar procesos de transformación que estimu-
len modelos de desarrollo más respetuosos con el Localización
medio ambiente y que sitúen a las personas en el
centro de sus políticas. Las estrategias de desarrollo La Agenda 2030 destaca la necesidad de
localizadas –basadas en una planificación más inte- abordar los ODS desde un enfoque inclusivo
grada– tienen el poder de transformar ciudades y y localizado. La localización se describe como
territorios, promover la inclusión, la reducción del «el proceso de definición, implementación y
consumo de recursos naturales y de las emisiones seguimiento de estrategias desde el nivel local
de gases de efecto invernadero (GEI), y también para lograr los objetivos y metas de desarrollo
reforzar los vínculos entre las áreas urbanas y ru- sostenible a nivel nacional y mundial». En
rales. Cuando estas estrategias son combinadas concreto, la localización implica tomar en cuenta
con tecnologías de vanguardia, las economías los contextos subnacionales en la definición de
de escala que ofrecen las ciudades –y su capaci- objetivos y metas, en la movilización de los
dad de innovación– las convierten en importantes recursos destinados a la implementación, y en
catalizadores para lograr los ODS, estimulando el el uso de indicadores para medir y evaluar el
desarrollo de modelos alternativos de producción progreso para alcanzar los ODS.
y consumo, de sistemas descentralizados de ener-
Fuentes: GTF, CGLU (2019). Towards the Localization of
gía renovable, de atención sanitaria individualiza- the SDGs; GTF, PNUD, ONU-Hábitat (2016), Roadmap for
da, de soluciones para la detección de desastres Localizing the SDGs: Implementation and Monitoring at
Subnational Level; UN Development Group (2014), Localizing
naturales, facilitando vínculos más estrechos entre the Post2015 Agenda (resultado del proceso de diálogo global
las ciudades y sus respectivas áreas de influencia. realizado desde junio de 2014 hasta octubre de 2014).
INFORME GOLD
REGIONAL
V ——GOLD
INTRODUCCIÓN
V —— AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 13Sin embargo, dado el carácter multidimensional das globales en el nivel local, temas esenciales para
de los desafíos, la Agenda 2030 y los ODS exigen impulsar la acción local (véase el cuadro 5). Para
superar las estrategias políticas puntuales, de ello, el Informe se plantea las siguientes preguntas:
corto plazo, y avanzar hacia una amplia trans- ¿cómo pueden los ODS potenciar la acción local y
formación de la cultura y de las instituciones de transformar las instituciones locales?, ¿cómo puede
gobernanza. A lo largo del Informe GOLD V y la acción de las ciudades y territorios contribuir al
de esta publicación se discutirán, entre otros cambio global?
aspectos, las estrategias nacionales y los Las respuesta a estos interrogantes ayudará a
marcos institucionales existentes que han de una mejor comprensión sobre algunas cuestiones
contribuir a implementar los ODS, como también que inciden en las políticas de desarrollo a nivel
el nivel de descentralización y el financiamiento mundial. Como se ha señalado anteriormente, el
disponible para hacer realidad el conjunto de agen- Informe GOLD V tiene como objetivo mostrar el
progreso en la implementación de los ODS a nivel
territorial y subrayar su contribución para la conse-
Cuadro 4 cución de las agendas mundiales. Por una parte,
se reconoce ampliamente el hecho de que la rea-
lización de la Agenda 2030 requiere de la plena
Enfoque Territorial para participación y compromiso de todos los niveles
el Desarrollo Local de Gobierno, incluidos los GLR, la sociedad civil y
tanto de actores locales como del sector privado,
Corresponde a una política nacional que reco- las organizaciones sociales, el mundo académico y
noce el desarrollo local como endógeno, incre- las organizaciones de base. Por otra parte, los terri-
mental, espacialmente integrado y multiescalar, torios y las comunidades locales son los escenarios
y que además subraya la responsabilidad prin- donde se implementan estas agendas. La principal
cipal de las autoridades locales para planificar, cuestión que se aborda en el Informe es conocer
gestionar y financiar dicho desarrollo local. En si las acciones e iniciativas impulsadas por munici-
otras palabras, es una concepción del desarro- pios, ciudades, provincias y regiones contribuyen
llo nacional que permite a las autoridades lo- a solucionar los desafíos a los que se enfrentan.
cales autónomas y responsables aprovechar la Analizar el progreso que están realizando los GLR
contribución de los actores que operan a múl- en la implementación y localización de los ODS
tiples escalas para producir bienes y servicios –adaptándolos al nivel local, repensándolos y redi-
públicos adaptados a la realidad local, lo que a señándolos para un mejor encaje con el contexto
su vez aporta un valor añadido a los esfuerzos y demandas de la ciudadanía y de los territorios–
de desarrollo nacional. permite obtener indicios sobre cómo está evolucio-
nando el proceso de implementación de los ODS y
Fuente: Comisión Europea, DG DEVCO (2016). lo que todavía queda por hacer.
Supporting decentralization, local governance and
local development through a territorial approach. El Informe también se fija como objetivo aportar
una imagen actualizada del estado de la descentra-
lización a nivel mundial. Lograr la consecución de
los ODS y de otras agendas mundiales a nivel local
Cuadro 5 no será posible sin un adecuado empoderamiento,
apoyo y financiación de los territorios, de las comu-
Descentralización nidades y de las autoridades locales en los diferen-
tes niveles subnacionales. Ello implica fortalecer y
Se caracteriza por la existencia de autoridades locales –diferencia- mejorar la descentralización del sistema político,
das de las autoridades administrativas del Estado central–, a las de las competencias y de los poderes, garantizar
que el marco jurídico asigna competencias, recursos y capacidades el respeto del principio de subsidiariedad y ha-
para ejercer cierto grado de autogobierno en el cumplimiento de las cer que los gobiernos locales sean transparentes y
responsabilidades que les han sido asignadas. Su legitimidad para rindan cuentas ante sus respectivas comunidades
tomar decisiones es sostenida por estructuras democráticas loca- (véase el cuadro 6).
les electas, las cuales determinan cómo se ha de ejercer el poder En este informe regional se analizan las estrate-
y cómo deben rendir cuentas ante la ciudadanía de su respectiva gias nacionales en la implementación de la Agenda
jurisdicción. 2030 y el grado de involucramiento de los GLR en
El Observatorio Mundial de Finanzas e Inversiones de los Gobier- este proceso; también se examina el avance de la
nos Subnacionales propone la siguiente definición: «la descentraliza- descentralización en la región y si el marco institu-
ción consiste en la transferencia de competencias, responsabilida- cional permite a los GLR ser proactivos en la con-
des y recursos del Gobierno central a los gobiernos subnacionales, secución de las agendas globales. El Informe pre-
que son definidos como entidades jurídicas separadas elegidas por tende responder a preguntas relacionadas con la
sufragio universal y con cierto grado de autonomía». evolución de la descentralización y de las relacio-
nes entre los diferentes niveles de Gobierno en la
Fuentes: ONU-Hábitat (2009), Directrices Internacionales sobre la descentralización formulación de políticas: ¿están los GLR más em-
y acceso a los servicios básicos para todos; CGLU (2008) La descentralización y la poderados y activos? Los ODS y las demás agen-
democracia local en el mundo, 1er Informe Mundial, GOLD I; OCDE/CGLU (2019)
World Observatory on Subnational Government Finance and Investments. das mundiales, ¿han generado algún cambio en
las relaciones institucionales y en la cooperación
14 INFORME REGIONAL GOLD Vvertical/horizontal? ¿Son los mecanismos de toma de
decisión y los sistemas de planificación nacionales Cuadro 6
más abiertos y sensibles a los esfuerzos realizados
por los GLR para generar cambios en sus territorios Subsidiariedad
y comunidades?
Observar la evolución de la descentralización
en los últimos años resulta esencial para compren- Principio según el cual la función pública debe ser ejercida por las
der cómo gestionar los procesos de urbanización autoridades electas más próximas a la ciudadanía. La autoridad
(a menudo descontrolados) y dar respuesta a los central, en este caso, ha de asumir una función subsidiaria,
desafíos que plantea la gobernanza local. La urba- desempeñando únicamente aquellas responsabilidades o tareas
nización suele incidir de manera directa sobre los que no puedan ser ejercidas a nivel local. La subsidiariedad exige
GLR en diferentes ámbitos: desde la planificación que los gobiernos locales dispongan de los recursos financieros,
urbana y territorial hasta la prestación de servicios administrativos, técnicos y profesionales adecuados para ejercer
públicos básicos; desde el aumento de la desigual-
sus responsabilidades y satisfacer las necesidades locales,
dad y la informalidad hasta el impacto del cambio
asumiendo para ello una parte significativa del gasto público. En
climático, o la creación de nuevas alianzas para re-
este sentido es indispensable que los gobiernos locales dispongan
forzar la democracia, la transparencia y la calidad
del poder y autoridad necesarias para recaudar recursos locales,
de vida en ciudades y territorios. Sin embargo, cual-
manteniendo la proporcionalidad entre el nivel de responsabilidad
quier progreso en estos campos plantea cuestiones
igual de importantes acerca de su sostenibilidad y los recursos disponibles. El principio de subsidiariedad constituye
y viabilidad. ¿Cómo están alterando las agendas el fundamento de todo proceso de descentralización.
mundiales los equilibrios políticos? ¿Cuál es el mar-
gen disponible para que los GLR puedan mejorar
Fuente: ONU-Hábitat (2009), Directrices Internacionales sobre la descentralización
sus poderes, competencias, capacidades, recursos y acceso a los servicios básicos para todos; CGLU (2013), Servicios básicos
financieros y humanos para así poder desempeñar para todos en un mundo urbanizado, 3er Informe Mundial, GOLD III.
un papel más activo en la búsqueda de mayor sos-
tenibilidad, prosperidad e inclusión? ¿Cuál es el
nivel de autonomía financiera de los gobiernos lo-
cales y regionales para poder actuar? En los últimos de ese modo la calidad de vida en los territo-
años han surgido nuevos instrumentos financieros y rios, las ciudades, las comunidades y el conjunto
de gestión (bonos climáticos y bonos verdes, alian- de la sociedad? ¿Pueden impulsar los ODS un
zas público-privadas-sociales y remunicipalizacio- nuevo modelo de desarrollo urbano, territorial, so-
nes, entre otros muchos) que están alterando las cial, económico, ambiental y humano que emerja
dinámicas de empoderamiento de los actores para desde el nivel local? Este informe regional aporta
erigirse en motores del cambio y en piezas clave en respuestas y críticas a estas cuestiones, además de
la formulación de políticas. ¿Cómo se puede facili- explorar otros temas determinantes. La conclusión
tar una mayor accesibilidad de los gobiernos loca- proporciona una visión de conjunto sobre cuál es el
les a estas nuevas oportunidades? ¿Cómo pueden camino a seguir por los GLR.
aquellos líderes con mayor visión de futuro financiar
y sostener sus políticas y agendas a largo plazo?
Los sistemas de seguimiento, los indicadores
y la capacidad de los GLR para informar sobre sus
políticas y acciones también suelen estar muy limi-
tados por la falta sustancial de datos y mediciones Cuadro 7
que históricamente no han sido transferidos o des-
agregados a nivel local (con la excepción de aque-
llas regiones y ciudades más grandes y ricas), lo que Coherencia política
dificulta la capacidad del nivel local de aprovechar
su enorme potencial para localizar y lograr la conse- Estrategia de desarrollo sostenible que integra las
cución de los ODS. dimensiones económica, social, medioambiental
En resumen, las responsabilidades que están y de gobernanza, y reconoce las interacciones
asumiendo los GLR en la localización de los ODS y y dependencias existentes entre los diferentes
de otras agendas plantean importantes cuestiones ODS. Su objetivo es promover sinergias,
que influyen en la democracia local, en la transpa- estimular la creación de alianzas, equilibrar el
rencia, en la representatividad y en el lugar que impacto de las políticas que trascienden fronteras
ocupa el nivel local dentro del sistema mundial ac- y generaciones, identificando y gestionando las
tual. ¿Pueden los GLR llegar a ser catalizadores de relaciones positivas entre los diferentes ODS
cambios en las políticas públicas y de desarrollo? y, al mismo tiempo, acotar y superar cualquier
¿Disponen los GLR de los medios y capacidades ne- posible impacto negativo resultante de su
cesarias para garantizar que ninguna persona o lugar implementación.
quede atrás? ¿Puede la gobernanza multinivel me-
jorar el desempeño, impulsar la coherencia en las Fuentes: OCDE (2019), Policy Coherence for Sustainable
políticas (véase el cuadro 7) y ayudar a hacer reali- Development 2019.
dad los ODS y las agendas mundiales, mejorando
INFORME REGIONAL GOLD V —— AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 15La región de
América Latina y
el Caribe
América
Latina
Caribe
América Latina Caribe
Argentina Cuba
Belice República Dominicana
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Guyana
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Surinam
Uruguay
Venezuela
16 INFORME REGIONAL GOLD V01. Introducción:
La región de América
Latina y el Caribe
La región de América Latina y el Caribe (ALC) ciudadana en servicios públicos como la salud y la
ha experimentado recientemente importantes educación»7.
transformaciones políticas1. A lo largo de la última En su Informe Cuatrienal, presentado ante el Foro
década se han realizado notables progresos en el de los Países de América Latina y el Caribe sobre el
desarrollo, en la reducción de la pobreza y en di- Desarrollo Sostenible en abril de 2019, la CEPAL con-
ferentes indicadores. Sin embargo, el crecimiento firma la desaceleración de los progresos en la reduc-
del PIB se ha ralentizado considerablemente en ción de la pobreza y el aumento de la desigualdad
los últimos cuatro años (llegó a registrar un cre- en la región, y destaca la preocupación ante el incre-
cimiento negativo en 2016) y se situó en niveles mento de la violencia que impacta especialmente en
inferiores a la media mundial2. Varios países atra- las ciudades. Asimismo, subraya la necesidad de me-
viesan un periodo de incertidumbre económica y jorar las políticas de protección de los ecosistemas,
social (Argentina), mientras otros han visto agudi- de dar mayor prioridad a la lucha contra el cambio
zar los conflictos sociales hasta el punto de com- climático, a la reducción de riesgos de desastres y a
prometer su estabilidad institucional (por ejem- la sostenibilidad, en particular en las ciudades, ante
plo, Venezuela y Nicaragua). el debilitamiento de los avances en la materia. El in-
Los indicadores generales de desarrollo huma- forme también alerta del aumento de la presión de
no en América Latina y el Caribe (ALC) son relativa- la deuda, de la reducción de la ayuda oficial al de-
mente altos, solo situados tras Europa y América del sarrollo y de las tensiones geopolíticas en la región,
Norte3. Sin embargo, se observan fuertes desequi- insistiendo en la necesidad de reforzar la integración
librios entre países como también dentro de ellos. regional8.
Setenta millones de personas han salido de la pobre- A estos desafíos sociales, económicos y políticos
za en la región en los últimos quince años, pero en se suman los problemas recurrentes de gobernanza
2017 se ha asistido a un recrudecimiento de la po- urbana y territorial que involucran directamente a los
breza extrema. A los fenómenos migratorios tradi- gobiernos locales y regionales (GLR) y que también
cionales se están sumando migraciones intrarregio- son cruciales para apoyar la implementación de la
nales derivadas, en particular, de la situación crítica Agenda 2030. Además, muchos organismos de las
en Venezuela y en América Central4. Naciones Unidas han sido muy explícitos acerca de
América Latina presenta uno de los niveles más las crecientes amenazas a la sostenibilidad y el me-
elevados de población urbana del planeta (80,7 %)5. dio ambiente, y del peligro que supone dejar insatis-
Sus áreas urbanas han experimentado en las últimas fechas las metas de los programas mundiales.
décadas un crecimiento significativo del sector ser- La primera parte de esta publicación presenta un
vicios y, si bien han proporcionado una puerta de breve análisis sobre cómo se relacionan las estrate-
entrada al mercado laboral, esta constituye en su gias nacionales de desarrollo y la Agenda 2030 con
mayor parte una fuente de empleo de baja calidad. la realidad de los GLR, en particular, en lo que se re-
La fuerza laboral urbana también se ha feminizado fiere a la evolución de la descentralización y la cre-
de manera significativa, aumentando la presencia ciente complejidad y aumento de asimetrías en las
de la mujer en el mercado laboral del 50 % al 66 %. relaciones entre los diferentes niveles de Gobierno.
Este nivel de urbanización también ha planteado La segunda parte de la publicación describe las ini-
inevitablemente numerosos desafíos relacionados ciativas impulsadas por los GLR para hacer frente a
con el acceso a los servicios públicos, a la vivienda, a estos desafíos y contribuir a implementar las agen-
la inclusión social, como también con la gobernanza das de desarrollo –en particular los objetivos de de-
de las grandes áreas metropolitanas y el papel de las sarrollo sostenible (ODS)– en sus territorios, además
ciudades intermedias situadas, en muchas ocasio- de considerar sus debilidades. La conclusión resu-
nes, en vastos territorios en vías de desarrollo. me, en este sentido, tanto los avances como los re-
Otro desafío para la región pasa por reforzar la trocesos observados en los procesos analizados, y
confianza de su ciudadanía en las instituciones6. Un se aportan varias hipótesis para dar mayor ímpetu a
informe reciente indica una «creciente desconexión la realización de una agenda de desarrollo sosteni-
entre la ciudadanía y el Estado (…), ilustrada princi- ble e inclusivo en la región a través de estrategias de
palmente por una pérdida de confianza en las insti- desarrollo territorial.
tuciones públicas y el aumento de la insatisfacción
INFORME REGIONAL GOLD V —— AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 17También puede leer
