Sobre el Anteproyecto de Ley general de Comunicación audiovisual - SESIÓN ORDINARIA DEL PLENO 29 DE SEPTIEMBRE DE 2021 - Consejo Económico ...
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SESIÓN ORDINARIA DEL PLENO
29 DE SEPTIEMBRE DE 2021
Sobre el Anteproyecto
Dictamen 7
2021
de Ley general
de Comunicación
audiovisual
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CONSEJO ECONÓMICO
Y SOCIAL ESPAÑA
DEPARTAMENTO DE PUBLICACIONES
la Corporación RTVE, hasta ahora regulada nientes de los ingresos especificados en la
NICES: 807-2021 en la Ley 8/2009, de 28 de agosto, de Fi- Ley 8/2009.
Colección Dictámenes nanciación de la Corporación, y de acuer- Esto permitiría la configuración de un
Número 7/2021
La reproducción de este dictamen do con la Ley 17/2006, de Creación de la marco de financiación estable, con la fija-
está permitida citando su procedencia. misma. ción de cantidades mínimas y máximas a
Primera edición, octubre de 2021
Más en concreto, el CES pide que se aportar por cada uno de los agentes que
Edita y distribuye
Consejo Económico y Social haga efectivo con prontitud y se eleve a contribuyen a financiar el servicio públi-
Huertas, 73
28014 Madrid. España
las Cortes para su aprobación el Manda- co audiovisual. Ello sin detrimento de los
T 91 429 00 18 to Marco de la Corporación RTVE. El CES ajustes necesarios para garantizar la com-
F 91 429 42 57
publicaciones@ces.es recuerda que el anterior venció en 2017 y patibilidad de este objetivo con otros plan-
www.ces.es es un instrumento necesario para, entre teados para el sector, así como con objeti-
ISSN 1134-5152
D.L. M-27940-2021 otros fines, concertar entre el Gobierno y vos económicos y sociales más generales y
Imprime la Corporación nuevos contratos progra- de largo alcance, entre ellos el despliegue
Creative XML, S.L.U.
ma trienales, del modo previsto en la Ley de redes de alta capacidad en el ámbito de
17/2006, y especificar en su horizonte tem- las telecomunicaciones y la necesidad de
poral el marco financiero, delimitando la contribuir de forma permanente a la sos-
aportación directa del Estado y las prove- tenibilidad de las cuentas públicas.
4. Conclusiones
El CES considera probable que se produz- Dada la importancia reguladora que
can cambios en la redacción definitiva del tendrá el desarrollo reglamentario de la
Anteproyecto, por lo que no da por cum- Ley general, el CES considera oportuno
plido el trámite de dictamen hasta que no solicitar que se sometan a su dictamen
se remita a este Consejo el texto definitivo aquellos desarrollos normativos para la
del Anteproyecto de Ley general de Comu- ordenación del sector que resulten de es-
nicación audiovisual. En todo caso, el CES pecial relevancia para el ámbito consultivo
recomienda que se tengan en cuenta las de este Consejo Económico y Social.
observaciones generales aquí formuladas
a la hora de redactar dicho texto definitivo.
Madrid, 29 de septiembre de 2021
Vº. Bº El Presidente La Secretaria General
Antón Costas Comesaña María Soledad Serrano Ponz
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA
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SESIÓN ORDINARIA DEL PLENO DE 29 DE SEPTIEMBRE DE 2021
Sobre el Anteproyecto de Ley general
de Comunicación audiovisual
De conformidad con las competencias atribuidas al Consejo Económico y Social
por la Ley 21/1991, de 17 de junio, previo análisis y tramitación por la Comisión
de Trabajo de Políticas Sectoriales y Medio Ambiente, y de acuerdo con el proce-
dimiento previsto en el Reglamento de organización y funcionamiento interno,
el Pleno del Consejo Económico y Social aprueba en su sesión ordinaria del día
29 de septiembre de 2021 el siguiente dictamen:
1. Antecedentes
El 29 de julio de 2021 tuvo entrada en el impacto normativo (MAIN). El plazo fijado
Consejo Económico y Social una comuni- para su emisión fue de quince días.
cación del Ministerio de Asuntos Econó- La solicitud fue trasladada a la Comi-
micos y Transformación Digital en la que sión de Trabajo de Políticas Sectoriales y
se solicitaba, al amparo de lo dispuesto en Medio Ambiente, para la elaboración de
el artículo 7.1.1 de la Ley 21/1991, de 17 de una propuesta de dictamen.
junio, de Creación del Consejo Económico En la MAIN se recoge: la oportunidad
y Social, dictamen del CES sobre el Ante- de la propuesta; su contenido; un análisis
proyecto de Ley general de Comunicación jurídico en el que se detalla el encaje de la
audiovisual. El texto a dictaminar figuraba futura norma en el ordenamiento español,
adjunto a la citada nota del Ministerio, y así como la descripción de su tramitación;
se acompañaba de otro documento adjunto y un análisis de impactos. En este análisis
con la preceptiva Memoria de análisis de se concluye la adecuación del texto al or-
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA2 DICTAMEN 7 / 2021
den competencial y a los principios de la en sustitución de la vigente Ley 7/2010,
buena regulación, por un lado, y su impacto de 31 de marzo, de igual nombre. Y su
económico positivo, por otro lado, a través principal objeto es transponer al ordena-
de la valoración de su efecto positivo en la miento jurídico español la Directiva (UE)
competencia, así como un efecto nulo en las 2018/808, de 14 de noviembre, que vino a
cargas administrativas y en el presupuesto. actualizar la anterior Directiva 2010/13/
Se recogen a continuación consideraciones UE, conocida como Directiva de servicios
sobre el impacto, valorado como positivo en de comunicación audiovisual (DSCA).
todos los casos, sobre género, pymes, infan- Esta actualización partió de la Estrate-
cia y adolescencia, familia, y accesibilidad gia de Mercado Único Digital de Europa
para personas con discapacidad. [COM (2015) 192 final], en la que, tras cons-
Además de ello la MAIN incorpora siete tatar el rápido y significativo cambio en las
anexos. El primero de ellos contiene una tecnologías y los mercados, se proponía
tabla donde señala la ubicación en el An- una reforma completa del marco de comu-
teproyecto de los artículos de la Directiva nicaciones electrónicas para, entre otros,
que se trasponen, y el segundo otra tabla en garantizar la protección de las personas
la que señalan las disposiciones del Ante- y entidades usuarias finales y la igualdad
proyecto para garantizar la independencia de condiciones para todos los agentes del
de la Comisión Nacional de los Mercados y mercado y otorgar una mayor seguridad ju-
la Competencia (CNMC) y su corresponden- rídica. Una parte de esa reforma normativa
cia con los preceptos de la Ley 3/2013, de se plasmó en la citada Directiva 2018/808,
Creación de dicha Comisión Nacional. En y la otra en la Directiva (UE) 2018/1972, que
los anexos 3 y 4 se justifica la equivalencia formuló el Código Europeo de Comunica-
de las cargas administrativas, detallando ciones Electrónica (a cuya trasposición se
los correspondientes a cada obligación en destinó el Anteproyecto de Ley general de
la norma vigente y en la proyectada. En Telecomunicaciones, valorado por el CES
los anexos 5 y 7 figuran de manera orde- en su Dictamen 4/2021). Se unificaba así
nada para cada artículo las contribuciones el anterior paquete de directivas que com-
recogidas en los dos procedimientos de ponían la regulación europea de las tele-
audiencia pública, señalando quiénes las comunicaciones, dejando en pieza aparte
formularon, cuáles se acogen y cuales se lo relativo a la comunicación audiovisual.
rechazan, así como la justificación en cada El contenido de la Directiva adapta la
caso de este proceder. Y en el anexo 6, con ordenación de la comunicación audiovi-
la misma sistemática, las contribuciones sual a la nueva realidad del mercado, donde
recogidas en el informe de la CNMC relativo han surgido nuevos servicios audiovisuales
al Anteproyecto. impulsados por las tecnologías digitales,
El Anteproyecto propone una nueva mientras que en la regulación actual se con-
Ley general de Comunicación audiovisual templa casi únicamente la televisión digitalDICTAMEN 7 / 2021 3
terrestre (TDT) en abierto. Establece por Cabe recordar, por otro lado, que la
ello que los nuevos actores en el mercado aprobación de una nueva Ley general de
audiovisual estén sometidos a las mismas Comunicación audiovisual está recogida
obligaciones que los tradicionales en cada entre las medidas de la agenda España Di-
Estado miembro, siempre que se encuen- gital 2025, presentada por el Gobierno el
tren establecidos en el mismo, en aplica- 24 de julio de 2020, que pretender confi-
ción del principio de país de origen de la gurar España como un polo de atracción
normativa comunitaria. Y permite además, de inversiones y talento del sector audio-
en ciertos casos, en particular la financia- visual. El objetivo es la reactivación de la
ción de obra audiovisual europea, que tam- industria audiovisual y la atracción de in-
bién alcance a los prestadores de servicio versión extranjera, permitiendo la creación
establecidos fuera del territorio siempre de empleos de calidad a lo largo de toda la
que dirijan sus servicios a ese territorio, cadena de valor. De ahí que se considere
para lo cual establece además los criterios al sector audiovisual como una actividad
que permitirán afirmar esto último. estratégica desde el punto de vista econó-
El Anteproyecto también recoge, como mico, aunque recordando su carácter de
en la Ley vigente, todo lo relativo a la vehículo de representación de la diversi-
prestación del servicio público de comu- dad cultural y de transmisión de valores,
nicación audiovisual, y de las entidades así como un bien de consumo generalizado
públicas que lo procuran, tanto en su go- en el ocio y el entretenimiento.
bernanza y control como en su financia- La iniciativa ha quedado integrada en
ción, así como la ordenación diferenciada el Plan de Recuperación, Transformación
de las de ámbito estatal y autonómico, sin y Resiliencia de España (PRTR), como parte
modificar sustancialmente, en este último de las reformas e inversiones programadas
caso, la reforma de la Ley 7/2010 llevada a para dinamizar y fortalecer el sector audio-
cabo en 2012, valorada en su día por el Dic- visual en España (Componente 25: “Espa-
tamen 1/2012 del CES. E incorpora además, ña hub audiovisual de Europa”), entre las
en la disposición final segunda, modifica- cuales también se encuentra la reforma de
ciones de alcance en la Ley 8/2009, de 28 la Ley del Cine y el desarrollo y ejecución
de agosto, de Financiación de la Corpora- de un Programa de fomento, moderniza-
ción RTVE. ción y digitalización del sector audiovisual.
2. Contenido
El Anteproyecto de Ley general de Co- exposición de motivos, ciento sesenta y
municación audiovisual consta de una cuatro artículos distribuidos en diez títu-
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA4 DICTAMEN 7 / 2021
los, tres disposiciones adicionales, cinco con sede en otros Estados miembros de la
disposiciones transitorias, una disposi- Unión Europea respecto a obligaciones de
ción derogatoria única y siete disposi- promoción de obra audiovisual europea, y
ciones finales. a prestadoras de servicio de intercambio de
La vigente Ley 7/2010, de 31 de mar- vídeos a través de la plataforma, cuando se
zo, general de Comunicación audiovisual encuentren establecidas en España.
queda derogada, así como otras disposi-
ciones que le afectan (Ley 22/1999, de 7 Título I. Principios generales de la
de junio, disposición adicional 12.ª de la comunicación audiovisual (arts. 4 a 14)
Ley 3/2014, de 4 de junio, de Creación de Aplica diferentes principios constituciona-
la Comisión Nacional de los Mercados y les y recogidos en la legislación orgánica, al
la Competencia, o la Resolución de 21 de objeto de ofrecer una imagen respetuosa e
junio de 2010, de la Comisión del Mercado inclusiva de la comunicación audiovisual:
de las Telecomunicaciones). El Antepro- dignidad humana, pluralismo, igualdad de
yecto persigue un triple objetivo: actuali- género e imagen de las mujeres, personas
zar el marco jurídico general y básico del con discapacidad. Además se promueve la
mercado audiovisual, establecer las mis- difusión de la lengua oficial del Estado y
mas reglas de juego para todos los actores lenguas oficiales de las comunidades autó-
que compiten en el sector y garantizar los nomas, y se garantiza el derecho ciudadano
derechos de las personas usuarias (como a recibir una información veraz, objetiva e
la protección de menores respecto a cier- imparcial.
tos contenidos, o el derecho a la informa- Este título regula también la adopción
ción sobre quienes sean responsables de de medidas para la adquisición y desarrollo
los contenidos audiovisuales). de capacidades de alfabetización mediáti-
ca, promoviendo la colaboración de padres,
Título preliminar. Disposiciones madres, tutores y representantes legales
generales (arts. 1 a 3) en el compromiso de que los y las menores
Se regulan el objeto de la comunicación hagan un uso responsable de dichos ser-
audiovisual de ámbito estatal y la presta- vicios y los correspondientes dispositivos.
ción del servicio de intercambio de vídeos Se regula la racionalización de horarios y
a través de plataforma; las definiciones de adopción de buenas prácticas en el servi-
los conceptos relevantes mencionados a lo cio de comunicación audiovisual televisivo
largo del articulado; y el ámbito de apli- para conciliar la vida personal y familiar, y
cación. Lo dispuesto será de aplicación a se promueve la autorregulación y la corre-
personas o entidades prestadoras de servi- gulación mediante la adopción de códigos
cio de comunicación audiovisual estableci- de conducta elaborados por las prestadoras
das en España, ampliándose a prestadoras del servicio.DICTAMEN 7 / 2021 5
Título II. La prestación del servicio Sección 2ª. Negocios jurídicos
de comunicación audiovisual televisivo sobre la licencia (arts. 31 a 33)
(arts. 15 a 48) Se regula la celebración de negocios jurídi-
Regula el régimen jurídico del servicio de cos cuyo objeto sea una licencia de comu-
comunicación audiovisual televisivo, que nicación audiovisual, abordando aspectos
se define como servicio de interés general como la autorización previa, transmisión y
en ejercicio de la responsabilidad edito- arrendamiento, o subarriendo. Se contem-
rial, así como los títulos habilitantes para plan las condiciones para la cesión de la
su prestación. señal del servicio de comunicación audio-
visual televisivo lineal mediante cualquier
Capítulo I. Servicios de comunicación soporte tecnológico, así como la necesidad
audiovisual televisivos en régimen de colaborar con la autoridad competente.
de comunicación previa
(arts. 17 a 19) Sección 3ª. Pluralismo en los mercados de
Se establece la necesidad de comunica- comunicación audiovisual mediante ondas
ción fehaciente y previa para la prestación hertzianas terrestres (arts. 34 a 35)
del servicio de comunicación audiovisual Se detallan las condiciones para alcanzar
televisivo, enumerando los casos en que el necesario pluralismo en los mercados de
esa comunicación no producirá efecto, así comunicación audiovisual mediante ondas
como las razones de pérdida de validez de hertzianas terrestres.
la condición de prestador adquirida me-
diante comunicación previa. Capítulo III. Registro de prestadores
y publicidad del régimen de propiedad
Capítulo II. Servicios de comunicación de los servicios de comunicación
audiovisual televisivos en régimen audiovisual y los servicios de
de licencia (arts. 20 a 35) intercambio de vídeos a través
de plataforma (arts. 36 a 41)
Sección 1ª. Régimen jurídico de la licencia Se regula el procedimiento para la inscrip-
(arts. 20 a 30) ción de prestadores del servicio de comu-
Regula el régimen jurídico de la licencia nicación audiovisual, intercambio de ví-
para la prestación del servicio de comu- deos a través de plataforma y agregación
nicación audiovisual televisivo mediante de servicios de comunicación audiovisual
ondas hertzianas terrestres, así como la en un Registro de carácter público, dispo-
competencia para el otorgamiento de li- niendo el libre acceso para la consulta de
cencias de ámbito estatal, autonómico y estos Registros, articulando cauces para
local. garantizar la cooperación entre registros
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA6 DICTAMEN 7 / 2021
audiovisuales estatal y autonómicos, y fa- contemplando la posibilidad de acordar la
cilitando la accesibilidad y publicidad de prestación del servicio público de comuni-
los sitios web corporativos. cación audiovisual en abierto, en los ámbi-
tos estatal, autonómico y local.
Capítulo IV. Prestación transfronteriza
del servicio de comunicación Capítulo II. Gobernanza de los
audiovisual televisivo (arts. 42 a 47) prestadores del servicio público de
Este capítulo garantiza la libertad de comunicación audiovisual
prestación transfronteriza del servicio de (arts. 53 a 56)
comunicación audiovisual televisivo, ase- Este capítulo regula la duración del man-
gurando una adecuada planificación del dato-marco correspondiente a la presta-
espectro radioeléctrico. Se regula el pro- ción del servicio público de comunicación
cedimiento de suspensión de la libertad audiovisual de ámbito estatal, y dispone sus
transfronteriza de emisiones por parte de objetivos generales. Además enumera las
la Comisión Nacional de Mercados y Com- funciones correspondientes a los órganos
petencia, y las medidas de salvaguarda a de administración de los prestadores del
adoptar respecto de servicios de comuni- servicio, y determina su inscripción en el
cación audiovisual televisivo destinado, to- Registro del servicio de comunicación au-
tal o principalmente, a territorio español. diovisual.
Capítulo V. Prestación del servicio Capítulo III. El control de la prestación
de comunicación audiovisual televisivo del servicio público de comunicación
comunitario sin ánimo de lucro audiovisual (arts. 57 a 60)
mediante ondas hertzianas terrestres Se establecen los órganos de control so-
(art. 48) bre la actuación del prestador de servicio
Se disponen las condiciones para la presta- público de comunicación audiovisual,
ción de este servicio en el ámbito geográ- en los aspectos legislativo y económico-
fico local o inferior, de conformidad con la financiero. Asimismo, se dispone la rea-
legislación autonómica aplicable. lización de un análisis previo del valor
público por parte de las autoridades au-
Título III. La prestación del servicio diovisuales que corresponda según ámbi-
público de comunicación audiovisual to de actuación.
(arts. 49 a 74)
Capítulo IV. La financiación del
Capítulo I. El servicio público de servicio público de comunicación
comunicación audiovisual (arts. 49 a 52) audiovisual (arts. 61 a 65)
Se define y determina la función del servi- Se determinan los principios que regirán
cio público de comunicación audiovisual, el sistema de financiación del servicio pú-DICTAMEN 7 / 2021 7
blico de comunicación audiovisual, espe- Título IV. La prestación del servicio
cificando las reglas del sistema de cuan- público de comunicación audiovisual
tificación del coste neto del acuerdo de radiofónico y sonoro a petición
prestación del servicio. Se prohíbe expre- (arts. 75 a 84)
samente utilizar la compensación pública Regula el régimen jurídico del servicio de
por parte de los prestadores del servicio comunicación audiovisual radiofónico y
público de comunicación audiovisual para del servicio de comunicación audiovisual
bajar los precios de los servicios ofertados sonoro a petición. Establece las competen-
de forma injustificada. cias para el otorgamiento del servicio de
ámbito estatal, distinguiendo a aquellos
Capítulo V. La prestación del servicio que se prestan en el ámbito autonómico o
público de comunicación audiovisual local de los que tienen un ámbito de pres-
estatal (arts. 66 a 70) tación superior. Regula las condiciones
Este capítulo define el servicio público de para asegurar el pluralismo en el mercado
comunicación audiovisual de ámbito esta- de comunicación mediante ondas hertzia-
tal y determina la encomienda de gestión nas terrestres. El título aborda también los
directa así como la reserva de espacio ra- negocios jurídicos sobre licencias para la
dioeléctrico disponible, para los servicios prestación de servicios radiofónicos, esta-
de televisión y radiofónico de ámbito es- bleciendo los plazos y condiciones y pro-
tatal. Se añade la regulación de la conser- hibiendo, en todo caso, el subarriendo. Al
vación y acceso a los archivos históricos mismo tiempo, regula las condiciones para
audiovisuales y sonoros. la emisión de comunicaciones comerciales
en estos servicios. Fija, por otro lado, las
Capítulo VI. La prestación del servicio condiciones para la protección de los y las
público de comunicación audiovisual menores en estos servicios y establece la
autonómico y local (arts. 71 a 75) incorporación gradual de herramientas de
Se regula la prestación del servicio público accesibilidad a los programas y contenidos.
de comunicación audiovisual en el ámbito
autonómico, determinando las condiciones Título V. La prestación del servicio
para la emisión mediante ondas hertzianas de intercambio de vídeos a través de
terrestres fuera de la comunidad autónoma plataforma (arts. 85 a 92)
correspondiente. Además, regula su pres- El título estipula las condiciones para la
tación en el ámbito local. prestación del servicio de intercambio de
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA8 DICTAMEN 7 / 2021
vídeos a través de plataforma, incluidas Sección 2ª. Obligación de cuota de obra
las obligaciones de las entidades del servi- audiovisual europea
cio de intercambio para la protección Regula la obligación de reserva de cuota de
frente a determinados contenidos de las obra europea, estableciendo las condicio-
personas usuarias y en particular las y los nes en comunicación audiovisual, televisi-
menores. vo lineal y a petición.
Título VI. Obligaciones de los Sección 3ª. Obligación de financiación
prestadores del servicio de anticipada de obra audiovisual europea
comunicación audiovisual televisivo Regula la obligación de financiación antici-
(arts. 93 a 140) pada de obra audiovisual europea, estable-
ciendo las condiciones, incluidas las cuan-
Capítulo I. Protección de menores tías para entidades prestadoras de servicio
(arts. 93 a 98) público de comunicación audiovisual tele-
Recoge los derechos de los y las menores y visivo, lineal y a petición.
las garantías para su protección en el ám-
bito audiovisual, incluyendo la calificación Sección 4ª. Control y supervisión de
de programas y los códigos de conducta las obligaciones de promoción de obra
para su adecuado tratamiento. audiovisual europea
Determina que la obligación de realizar
Capítulo II. Accesibilidad (arts. 99 el control y seguimiento de las obligacio-
a 107) nes recogidas en el capítulo recaerán en la
Establece las obligaciones de las entidades Comisión Nacional de los Mercados y la
prestadoras de servicios de comunicación Competencia.
audiovisual en materia de accesibilidad en
los ámbitos televisivo lineal en abierto, de Capítulo IV. Las comunicaciones
acceso condicional y a petición. comerciales audiovisuales
Capítulo III. Promoción de la obra Sección 1ª. El derecho a realizar
audiovisual europea comunicaciones comerciales
(arts. 108 a 140) audiovisuales
Regula el derecho a la realización de co-
Sección 1ª. Definiciones aplicables en municaciones comerciales audiovisuales,
la obligación de promoción de la obra estableciendo límites, prestando especial
audiovisual europea atención a la prevención de la discrimina-
Recoge las definiciones de obra audiovisual ción de ciertos colectivos y otorgando una
europea, productor independiente y pelí- protección específica para los y las meno-
cula cinematográfica. res.DICTAMEN 7 / 2021 9
Sección 2ª. Tipos de comunicaciones teniendo en cuenta el derecho del público
comerciales audiovisuales residente en otro Estado miembro a seguir
Define y regula los distintos tipos de co- acontecimientos calificados de interés ge-
municaciones audiovisuales, incluyendo neral.
los anuncios, la autopromoción, el patro-
cinio, el emplazamiento de producto, la Título VIII. Política audiovisual
telepromoción, la televenta y los anuncios (arts. 147 a 150)
de servicio público o de carácter benéfico. Prevé la realización de un Plan estratégico
audiovisual con carácter sexenal, así como
Sección 3ª. Normativa específica para las de un Plan trienal de ordenación e impulso
comunicaciones comerciales audiovisuales del sector audiovisual.
en el servicio de comunicación audiovisual
televisivo lineal Título IX. Autoridades audiovisuales
Establece las condiciones para la emisión competentes estatales (arts. 151)
de comunicaciones comerciales en el servi- Otorga al Ministerio de Asuntos Económi-
cio televisivo lineal, regulando su correcta cos y Transformación Digital la autoridad
identificación, los límites cuantitativos, las en materia audiovisual y enumera las com-
interrupciones de programas, su inserción petencias que se le asignan, atribuyendo a
en la retransmisión de acontecimientos de- la Comisión Nacional de los Mercados y la
portivos, así como su difusión en pantalla Competencia el control y la supervisión del
híbrida (de manera simultánea a la progra- cumplimiento de la norma.
mación).
Título X. Régimen sancionador
Sección 4ª. Normativa específica para las (arts. 152 a 164)
comunicaciones comerciales audiovisuales Se establece el citado régimen de infraccio-
en el servicio de comunicación audiovisual nes y sanciones según el esquema habitual
a petición en la regulación administrativa. Se atribuye
Regula las comunicaciones comerciales la competencia sancionadora al titular del
en servicio televisivo a petición, de acuer- departamento ministerial con competen-
do con las secciones anteriores, no siendo cias en materia audiovisual y, en ciertos
aplicables los límites cuantitativos. casos, a la CNMC, así como a la autoridad
competente en el ámbito autonómico en
Título VII. La contratación en los casos de servicios de cobertura exclu-
exclusiva de la emisión de contenidos sivamente autonómica o local.
audiovisuales (arts. 141 a 146)
El título regula el derecho a las emisiones Disposiciones adicionales
en exclusiva de contenidos audiovisuales La primera manda al Gobierno, previo in-
y fija las condiciones para su efectividad, forme de la CNMC, aprobar en 12 meses un
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA10 DICTAMEN 7 / 2021
catálogo cuatrienal de acontecimientos de Disposición derogatoria
interés general. Señala las normas y disposiciones que que-
La segunda crea el denominado Grupo dan derogadas, entre ellas, expresamente,
de Autoridades de Supervisión para los la Ley general de 2010.
servicios de comunicación audiovisual,
para intercambiar experiencias y mejores Disposiciones finales
prácticas en la aplicación del marco regula- La primera modifica la Ley general de Pu-
dor, en particular en lo relativo a accesibi- blicidad vigente en lo relativo a publicidad
lidad, alfabetización mediática, protección de bebidas alcohólicas.
de menores y cumplimiento de las obliga- La segunda introduce numerosas mo-
ciones de servicio público. dificaciones en la Ley 8/2009, de Finan-
Y la tercera establece el fomento de ciación de la Corporación RTVE, en general
obras audiovisuales dirigidas o producidas de actualización de términos y conceptos,
por mujeres mediante ayudas con cargo al aunque algunas tienen un carácter más
Fondo de Protección a la Cinematografía y sustantivo.
al Audiovisual. La tercera modifica en lo necesario la
Ley 3/2013, de 3 de junio, de la Comisión
Disposiciones transitorias Nacional de los Mercados y la competen-
La primera especifica el catálogo transito- cia, para atender a sus funciones actuales
rio de acontecimientos de interés general, en lo relativo a la supervisión y control en
en tanto no se apruebe el previsto en la dis- materia de comunicación audiovisual y en
posición adicional primera. La segunda se lo relativo a resolución de conflictos.
dedica a la tabla provisional de calificación La cuarta recoge la preceptiva remisión
de programas y recomendación por edad. a los títulos competenciales pertinentes, y
La tercera establece un plazo para la ad- el carácter de legislación básica de la Ley.
quisición del título habilitante a servicios La quinta contiene las habilitaciones para
de comunicación comunitarios sin ánimo el desarrollo reglamentario de los conteni-
de lucro mediante ondas hertzianas terres- dos de la Ley.
tres. La cuarta fija el régimen transitorio de La sexta proclama la incorporación al
accesibilidad en tanto no entren en vigor ordenamiento español de las directivas
las previsiones del título IV. La quinta, por europeas 2010/13 y 2018/808. Y la séptima
último, dispone el régimen transitorio de especifica la entrada en vigor general de la
la obligación de promoción de obra audio- Ley, con fechas separadas para determina-
visual europea. das previsiones.DICTAMEN 7 / 2021 11
3. Observaciones
Con carácter previo, el CES estima oportuna transpone mediante este Anteproyecto, los
la decisión de elaborar una nueva Ley gene- propios cambios visibles en el panorama
ral de Comunicación audiovisual. La rápida del sector, y la necesidad de acomodar el
y profunda transformación de la comuni- marco normativo a los objetivos del men-
cación, impulsada por la digitalización, su- cionado plan de impulso sectorial, justi-
pone un panorama presidido por el desa- fican sobradamente dar nueva redacción
rrollo de nuevos modelos de producción y completa a la Ley general.
distribución de contenidos. Además, como No obstante, el CES quiere hacer cons-
ya señaló la Comunicación de la Comisión tar que el escaso tiempo concedido para
Europea de 2015 y se recoge en los consi- la emisión de este dictamen, así como los
derandos de la nueva Directiva de 2018, el posibles cambios que se produzcan en el
público accede ahora a contenidos audiovi- texto definitivo del Anteproyecto, dificul-
suales a través de internet con una variedad tan el cabal cumplimiento de su función
creciente de formas, en la que están además consultiva. Por ello, el CES reclama la re-
incorporándose las propias redes sociales, misión del texto una vez finalizados los
gracias entre otros a la aparición de dis- distintos trámites de audiencia, y formula
tintos dispositivos de visionado y escucha en el presente dictamen solo observaciones
(ordenadores, teléfonos móviles, tabletas). de carácter general.
La aprobación de una nueva Ley gene- También como consideración previa, el
ral de Comunicación audiovisual es, ade- CES entiende contradictorio que la nueva
más, una de las medidas de la agenda Espa- Ley recoja entre sus principios la igual-
ña Digital 2025, presentada por el Gobierno dad entre mujeres y hombres, y procure
el 24 de julio de 2020, y del Plan español de en distintos aspectos la plena integración
Recuperación, Transformación y Resilien- de las mujeres y un uso respetuoso de su
cia, que pretenden impulsar el desarrollo imagen, entre otros favoreciendo el uso
del sector de producción audiovisual en Es- de un lenguaje inclusivo, mientras que la
paña y procurar la configuración de nuestro redacción del Anteproyecto es inadecua-
país como un hub audiovisual de Europa, da en este sentido, y debería revisarse para
para lo cual se cuenta con el esbozo de un cumplir las recomendaciones en materia
Plan de Impulso al Sector Audiovisual, de lenguaje inclusivo a seguir en los textos
presentado a finales de marzo de 2021, que oficiales.
considera un concepto amplio de conteni-
dos, y distintas vías para la dinamización de Sobre la comunicación audiovisual
la inversión y desarrollo del sector. como servicio de interés general
Así, la relevancia de las medidas intro- Como el CES ha señalado en anteriores
ducidas por la Directiva de 2018 que se ocasiones, los servicios de comunicación
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA12 DICTAMEN 7 / 2021
audiovisual son tanto servicios culturales lidad editorial, y por otra, que en el panora-
como servicios económicos. Su importan- ma europeo tengan importancia los medios
cia cada vez mayor para las sociedades audiovisuales de titularidad pública. Ello
—sobre todo por garantizar la libertad de añade cierta complejidad a la regulación
información, diversidad de opinión y plura- del sector, especialmente en un país como
lismo de los medios de comunicación—, así España, en el que concurren distintos me-
como para la educación y la cultura, justifi- dios, estatal, autonómicos y locales, de ti-
ca que se les apliquen normas específicas. tularidad pública.
De ahí que el Anteproyecto siga tanto En concreto sobre la información como
las normas europeas como la vigente Ley parte de la comunicación audiovisual, la
general española, y configure una serie de Constitución Española, en su artículo 20,
principios que debe cumplir la comunica- consagra el derecho individual y colecti-
ción audiovisual, entre los cuales cabe citar vo a la información. No puede tratarse de
el pluralismo, la diversidad cultural y lin- cualquier información, sino que como ha
güística la veracidad de la información, o constatado el Tribunal Constitucional, ha
la atención de otros fines sociales, y desde de regirse por los principios de veracidad,
luego el respeto a la dignidad humana en pluralidad, objetividad, neutralidad e in-
todas sus manifestaciones, entre ellos el dependencia, principios que obligan a los
respeto a la igualdad de género e imagen poderes públicos y deben ser tomados en
de las mujeres, el adecuado tratamiento de consideración a la hora de modificar la re-
las personas con discapacidad, y la protec- gulación legal del derecho a la información,
ción de los y las menores ante determina- y respetar su consideración como servicio
dos contenidos. esencial de interés económico general.
Para ello el Anteproyecto plantea un es-
quema general para procurar la pluralidad Sobre los principios básicos
de prestadoras de servicios de comunica- de la comunicación audiovisual
ción audiovisual, en donde debe garanti- En opinión del CES, cabe hacer algunas
zarse la transparencia, y la articulación de consideraciones y precisiones sobre esos
sistemas de autorregulación y corregula- principios generales de la comunicación
ción, así como de sus correspondientes có- audiovisual, que para su mejor cumpli-
digos de conducta, que deben servir a los miento deberían reforzarse en el desarrollo
intereses de las personas y configurar la del texto legal.
opinión pública, siendo esencial que dichos
servicios sean capaces de informar a la so- Alfabetización mediática
ciedad de la manera más completa posible El planteamiento sobre alfabetización me-
y el más alto nivel de variedad. diática es demasiado general y no establece
De ahí, además, que por una parte se un desarrollo de medidas para procurar la
considere importante garantizar la plura- adquisición de estos conceptos por parteDICTAMEN 7 / 2021 13
de la ciudadanía. Siguiendo las conclusio- que reflejaran una composición más igua-
nes del Consejo de la Unión Europea sobre litaria por género de los diferentes roles
el desarrollo de alfabetización mediática y sociales (profesiones, tareas de cuidados,
el pensamiento crítico mediante la educa- etc.), en especial en aquellos contenidos
ción y la formación, el CES considera que dirigidos a la población infantil y juvenil.
se deben desarrollar propuestas para dotar Y, por supuesto, favorecer que no se justi-
de contenidos específicos que impulsen la fique, banalice o incite a la violencia con-
adquisición de competencias de la ciuda- tra las mujeres, y que se use un lenguaje
danía en este terreno, fundamentalmente no sexista.
entre menores, mayores y personas con
discapacidad. Por otro lado, el CES recuer- Sobre la supervisión y control
da que no se puede obviar la conexión de de los contenidos de las comunicaciones
la alfabetización mediática con la alfabeti- audiovisuales
zación digital, que, en el escenario actual, Por otro lado, para el cumplimiento de los
son indisociables, por lo que insiste en el distintos principios enumerados para la co-
objetivo de dotar a la población de recursos municación audiovisual, se necesitan ade-
para establecer relaciones digitales seguras más instrumentos de supervisión y control.
y el consumo de información veraz en las El CES entiende que cabe hacer dos grandes
redes sociales, luchando así contra las fake grupos de precisiones en tal sentido. Las
news, o bulos. primeras, sobre la capacidad de las auto-
ridades de regulación (a nivel nacional la
Igualdad de género, imagen igualitaria CNMC), a la que el Anteproyecto atribuye
equilibrada y plural y uso no sexista estas competencias. Y las segundas, sobre
El CES considera que debería ampliarse los sistemas de autorregulación y corregu-
el tratamiento en la futura Ley de algu- lación, que, como señala la Directiva, cons-
nas cuestiones relativas al lenguaje y la tituirían el eje fundamental para la garantía
imagen en relación con las mujeres, tales de ese cumplimiento.
como promover el respeto, el conocimien-
to y la difusión del principio de igualdad, El papel de la CNMC
velando por evitar cualquier forma de des- Sobre la autoridad de regulación, más allá
igualdad y de discriminación por razón de velar por la transparencia y suficiente
de sexo. Considera asimismo necesario concurrencia de operadores en el merca-
promover la construcción de una imagen do, así como sobre el cumplimiento de nor-
igualitaria, equilibrada y plural de ambos mas sobre comunicaciones comerciales, el
sexos, y en general de la diversidad huma- CES entiende que hay una ingente tarea de
na, al margen de cánones de belleza y este- valoración más cualitativa en los propios
reotipos. Habría que fomentar igualmente contenidos de las comunicaciones audio-
la producción de contenidos audiovisuales visuales.
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA14 DICTAMEN 7 / 2021
Teniendo en cuenta el necesario objeti- los documentos europeos sobre regulación
vo de sostenibilidad de las finanzas públi- voluntaria en relación con los derechos de
cas, y sin entrar a considerar si esa función las personas usuarias. Asimismo, solici-
de supervisión debería desempeñarla la ta que se difunda al público la existencia
CNMC u otra autoridad independiente, el y contenidos de estos códigos. Todo ello
CES aconseja dotar a la autoridad que se de- como instrumento para el desarrollo de
signe con recursos y medios especializados los principios de la Ley, transformándolos
para cumplir sus tareas de valoración cua- en garantía de derechos para las personas
litativa de contenidos audiovisuales. usuarias de los servicios de comunicación
audiovisual: fundamentalmente, informa-
Participación social ción veraz, respeto a los valores consti-
en la autorregulación y corregulación tucionales, recibir una comunicación au-
de contenidos diovisual plural, diversa y de accesibilidad
Respecto a los mecanismos para el control universal, y respeto a la dignidad humana.
de contenidos, el CES entiende que hay a su Por otra parte, el CES considera nece-
vez dos líneas de discusión. Una es la ne- sario hacer efectivas y extender buenas
cesidad de procurar la efectiva diversidad prácticas en la elaboración de estos códi-
social, lingüística y cultural, y el cumpli- gos al conjunto de entidades públicas de
miento de los principios generales en los servicios de comunicación, como las cartas
contenidos; y la otra es la de asegurar esos de derechos de las personas usuarias. Asi-
principios, en especial los relativos a la mismo, habría que reforzar la presencia,
protección de la infancia y la adolescencia en estas prestadoras públicas, de órganos
y al respeto de la imagen de las mujeres en asesores en contenidos, con participación
las comunicaciones comerciales. En ambos ciudadana, capaces de velar por la inde-
casos, sin entrar a discutir la capacidad de pendencia, objetividad y veracidad de los
los mecanismos de autorregulación y co- contenidos de la comunicación audiovisual
rregulación que plantea el Anteproyecto pública.
siguiendo la Directiva, el CES considera que
cabría ampliar y reforzar la participación Los servicios informativos
de los agentes contemplados en el texto del En lo que concierne a los servicios infor-
Anteproyecto en lo relativo a autorregula- mativos, el CES cree que debería analizar-
ción y corregulación, así como en la elabo- se, y en su caso reconsiderarse, la cesión
ración de los códigos de conducta. a terceros de programas informativos por
Debe incorporarse a la sociedad, y tam- parte de televisiones públicas autonómi-
bién debe aclararse, por otra parte, el con- cas y locales. La Ley 6/2012 reformó la Ley
tenido de los códigos de autorregulación general de Comunicación audiovisual de
e incluirse expresamente otros requisitos 2010 para flexibilizar los modos de gestión
para ellos, que aparecen mencionados en de estos servicios introduciendo la posibi-DICTAMEN 7 / 2021 15
lidad de gestión directa o indirecta, o por las mujeres, el respeto a la diversidad y la
fórmulas mixtas, de estos canales públicos. protección de la infancia y la adolescencia.
En el caso concreto de la cesión a terceros En este último caso, en particular aten-
de los programas informativos, la renun- diendo a las prohibiciones y restricciones
cia a la producción interna de contenidos para la emisión de anuncios sobre hábitos
por las entidades públicas de comunica- insalubres, bebidas alcohólicas, y alimentos
ción audiovisual supone una merma en el y bebidas con alto contenido en elemen-
ejercicio de su misión de servicio público, tos que los alejan de las recomendaciones
y limita su capacidad de reflejar el conjun- para una nutrición saludable, el CES re-
to de intereses y realidades y las distintas cuerda lo adecuado de ir hacia un modelo
sensibilidades de las sociedades a las que basado en la segmentación por audiencias
sirven. y contenidos, y no por horarios. De hecho,
En este sentido, es preciso considerar los datos del Estudio General de Medios
fórmulas para articular la participación vienen señalando una clara segmentación
de grupos sociales relevantes en estas en- por edades con predominio del consumo
tidades públicas, como complemento a lo de contenidos audiovisuales a petición y
encomendado a la CNMC en cuanto a la a través de redes sociales de la población
concurrencia pluralidad y transparencia más joven. En este sentido, el CES recuerda
en las líneas editoriales, así como al papel que las plataformas de intercambio de ví-
de servicio público que tienen encomenda- deos ya aplican medidas de control apoya-
do las entidades públicas de comunicación das en distintas tecnologías, precisamente
audiovisual. Y en estas últimas deberían para proteger a los y las menores.
conformarse consejos de redacción como Para el caso específico de las bebidas al-
sistemas de autorregulación para garanti- cohólicas, el CES entiende que, si se mantie-
zar contenidos veraces, independientes y ne el criterio limitante por horario, debería
plurales. aplicarse por igual, con independencia del
grado alcohólico, dando así coherencia
Supervisión y control de las a la suficiencia y efectividad de las fran-
comunicaciones comerciales jas horarias de protección reforzada, que
En el caso concreto de las comunicaciones tendrían que servir para todas las bebidas
comerciales, el CES entiende igualmente alcohólicas.
adecuada la opción de incorporar en los De igual forma, con respecto a los ali-
mecanismos de supervisión y control, ya mentos y bebidas, el CES recuerda que la
sean de autorregulación o por parte de adopción del Código de Publicidad de
la autoridad de regulación, a las propias Bebidas y Alimentos dirigida a menores
personas usuarias o grupos sociales rele- (PAOS), auspiciado por la Agencia Españo-
vantes, en especial para el cumplimiento la de Seguridad Alimentaria y Nutrición,
de los principios relativos a la imagen de garantiza que los mecanismos de autorre-
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA16 DICTAMEN 7 / 2021
gulación y corregulación alcancen los ob- la solvencia económica, calidad laboral y
jetivos de información veraz y protección fomento de la profesionalidad en esas pro-
de los menores. ducciones.
Respecto al impulso a la participación
Sobre el empleo, la igualdad profesional de las mujeres en el sector, solo
y el diálogo social la disposición adicional 3.ª se encarga de
El Anteproyecto carece de referencias a la favorecer contenidos realizados por ellas,
dimensión laboral, a la calidad del empleo pero de una manera genérica y sin con-
asociado a este amplio sector que incluye cretar posibles dotaciones o recursos para
o implica a la comunicación audiovisual en hacer efectivo tal objetivo. El CES entiende
los distintos formatos televisivo, radiofóni- que, cuando menos, la Ley debería recoger
co y de las plataformas digitales, con dis- un mandato al Gobierno para elaborar un
tintos y variados contenidos informativos, plan de fomento de la participación femeni-
culturales, de entretenimiento, deportivos, na en la dirección y producción de obras au-
cinematográficos, publicitarios, institucio- diovisuales europeas, con cargo a los fondos
nales, entre otros. previstos a tal fin en el propio Anteproyecto,
Por ello el CES recomienda la inclusión a su vez en concordancia con la Directiva.
de referencias en el redactado que dirijan El CES echa en falta, asimismo, alguna
al ámbito del diálogo social sectorial y a la referencia al establecimiento de un mar-
negociación colectiva para la concreción co para el fomento, creación, desarrollo e
de la normativa referente al empleo en las impulso de producciones sostenibles con
dimensiones laborales, de conciliación y co- impacto ambiental neutro. La Corpora-
rresponsabilidad, de salud laboral y de igual- ción RTVE podría ser relevante para im-
dad efectiva entre mujeres y hombres. Este pulsar este cambio, comprometiéndose a
Consejo debe recordar, una vez más, que el planificar, medir, y modificar de manera
empleo estable, de calidad, sin brechas de sistemática las producciones, creando un
género y con la debida seguridad y protec- patrón de aprendizaje que podría ser apro-
ción de la salud laboral es un bien a prote- vechado por todo el sector, para el cálculo
ger en un sector fundamental en términos de la huella de carbono y la eventual com-
económicos, culturales y de servicio público, pensación con proyectos de restauración
como es el de la comunicación audiovisual. de ecosistemas.
Sería necesario, igualmente, estable-
cer un sistema de indicadores que permi- Sobre la financiación
tan evaluar la calidad de la prestación del de la Corporación RTVE
servicio audiovisual, en concreto en las El CES entiende que varias de las conside-
producciones de obra audiovisual europea raciones que acaba de formular implican
que cuentan con financiación con cargo al la necesidad de contar con una financia-
sector. Los indicadores deberían reflejar ción suficiente, estable, y sostenible paraDICTAMEN 7 / 2021 17
CONSEJO ECONÓMICO
Y SOCIAL ESPAÑA
DEPARTAMENTO DE PUBLICACIONES
la Corporación RTVE, hasta ahora regulada nientes de los ingresos especificados en la
NICES: 807-2021 en la Ley 8/2009, de 28 de agosto, de Fi- Ley 8/2009.
Colección Dictámenes nanciación de la Corporación, y de acuer- Esto permitiría la configuración de un
Número 7/2021
La reproducción de este dictamen do con la Ley 17/2006, de Creación de la marco de financiación estable, con la fija-
está permitida citando su procedencia. misma. ción de cantidades mínimas y máximas a
Primera edición, octubre de 2021
Más en concreto, el CES pide que se aportar por cada uno de los agentes que
Edita y distribuye
Consejo Económico y Social haga efectivo con prontitud y se eleve a contribuyen a financiar el servicio públi-
Huertas, 73
28014 Madrid. España
las Cortes para su aprobación el Manda- co audiovisual. Ello sin detrimento de los
T 91 429 00 18 to Marco de la Corporación RTVE. El CES ajustes necesarios para garantizar la com-
F 91 429 42 57
publicaciones@ces.es recuerda que el anterior venció en 2017 y patibilidad de este objetivo con otros plan-
www.ces.es es un instrumento necesario para, entre teados para el sector, así como con objeti-
ISSN 1134-5152
D.L. M-27940-2021 otros fines, concertar entre el Gobierno y vos económicos y sociales más generales y
Imprime la Corporación nuevos contratos progra- de largo alcance, entre ellos el despliegue
Creative XML, S.L.U.
ma trienales, del modo previsto en la Ley de redes de alta capacidad en el ámbito de
17/2006, y especificar en su horizonte tem- las telecomunicaciones y la necesidad de
poral el marco financiero, delimitando la contribuir de forma permanente a la sos-
aportación directa del Estado y las prove- tenibilidad de las cuentas públicas.
4. Conclusiones
El CES considera probable que se produz- Dada la importancia reguladora que
can cambios en la redacción definitiva del tendrá el desarrollo reglamentario de la
Anteproyecto, por lo que no da por cum- Ley general, el CES considera oportuno
plido el trámite de dictamen hasta que no solicitar que se sometan a su dictamen
se remita a este Consejo el texto definitivo aquellos desarrollos normativos para la
del Anteproyecto de Ley general de Comu- ordenación del sector que resulten de es-
nicación audiovisual. En todo caso, el CES pecial relevancia para el ámbito consultivo
recomienda que se tengan en cuenta las de este Consejo Económico y Social.
observaciones generales aquí formuladas
a la hora de redactar dicho texto definitivo.
Madrid, 29 de septiembre de 2021
Vº. Bº El Presidente La Secretaria General
Antón Costas Comesaña María Soledad Serrano Ponz
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA
CUBIERTA_7_2021.indd 4-17 7/10/21 8:39SESIÓN ORDINARIA DEL PLENO
29 DE SEPTIEMBRE DE 2021
Sobre el Anteproyecto
Dictamen 7
2021
de Ley general
de Comunicación
audiovisual
CUBIERTA_7_2021.indd 2-3 7/10/21 8:39También puede leer
