Capacidad de recuperación, equidad y oportunidades - Open Knowledge Repository
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ESTR ATEGIA DEL BANCO MUNDIAL PAR A L A PROTECCIÓN SOCIAL Y EL TR ABA JO 2012–22 70887
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Capacidad de recuperación, equidad y oportunidades
RESUMEN
Capacidad de recuperación,
Capacidad
equidaddeyrecuperación,
oportunidades
equidad y oportunidades
Índice
Prólogo.................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. v
Agradecimientos..........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................vii
Resumen............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. xi
1. Capacidad de recuperación, equidad y oportunidades: el rol de la protección
social y el empleo ......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................1
¿Qué es la protección social y el empleo? ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 1
El rol que cumplen diversos actores en la esfera de protección social y empleo ................................................................................................................................................ 3
Un enfoque de la protección social y el empleo basado en una cartera de programas......................................................................................................................... 5
2. Lecciones aprendidas durante la primera década de participación
del banco mundial en la esfera de protección social y empleo...........................................................................................................................................................................................8
La primera estrategia para la protección social y el trabajo.................................................................................................................................................................................................................................................................................. 8
Una década de participación en la esfera de protección social y empleo............................................................................................................................................................................................................... 8
Lecciones aprendidas durante la última década: ¿Qué aspectos de esta estrategia son novedosos? ............................................ 9
3. La protección social y el empleo en el mundo actual ............................................................................................................................................................................................................................................14
Un desafío mundial, un principio de consenso................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 14
La situación mundial en materia de protección social y empleo: Se avanza, aunque todavía
se aplican enfoques fragmentados............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 14
El problema de la fragmentación: Adopción de un enfoque de sistemas............................................................................................................................................................................................................... 18
Uso de los sistemas para abordar la brecha de cobertura: De la exclusión a la inclusión........................................22
Uso de los sistemas para abordar la brecha de flexibilidad: De la inflexibilidad a la capacidad
de respuesta.................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 24
Uso de los sistemas para abordar la brecha de oportunidades: Hacia programas más productivos ....................................... 25
4. Orientación estratégica para la esfera de protección social y empleo
del banco mundial............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 29
Fortalecimiento de los enfoques sistémicos.......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 29
Aumento de la inclusión................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 31
La capacidad de respuesta frente a una crisis.....................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................36
Aumento de la productividad........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................38
5. Principios de participación para el banco mundial ...................................................................................................................................................................................................................................................................44
Focalización en los conocimientos basados en datos concluyentes ...........................................................................................44
Adaptación de las operaciones a las circunstancias y los datos concluyentes de cada país...................................................................................... 45
Colaboración entre sectores y actores................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................48
6. Medición del éxito y avances en su consecución: resultados previstos
y repercusiones en el plan de actividades .........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................55
Medición de los resultados ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 55
Repercusiones en las actividades .........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................57
Referencias...............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................61
NotAs.................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................66
Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo iii
RecuadrOS Recuadro 5.1: Aprendizaje sur-sur en materia
de protección social y empleo...............................................................................................46
Recuadro 2.1: Evaluación del apoyo
del Banco Mundial destinado a las redes Recuadro 5.2: Arquitectura e ingeniería:
de protección social; informe publicado Los servicios operacionales que el Banco
por el IEG en 2011.......................................................................................................................................................................................... 11 Mundial presta a los países en materia
Recuadro 2.2: Resultados de las consultas de sistemas de protección social y empleo..............48
sobre la estrategia......................................................................................................................................................................... 12 Recuadro 5.3: STEP: Un marco multisectorial
Recuadro 3.1: La Iniciativa sobre un Nivel para fortalecer las competencias
Mínimo de Protección Social............................................................................................................... 16 y aumentar la productividad.................................................................................................................49
Recuadro 3.2: Abordar la fragmentación Recuadro 5.4: Preparación para la próxima
y modernizar la protección social crisis: Creación de sistemas de PSE mediante
y el empleo en Viet Nam.......................................................................................................................................................17 el Programa de Respuesta Social Rápida................................ 52
Recuadro 3.3: Sistemas de PSE “SMART”........................................................ 19
Recuadro 3.4: Incorporación de la protección GráficoS
social en las prioridades nacionales
Gráfico 1: Tres niveles de participación
de Rwanda........................................................................................................................................................................................................................................ 20
en los sistemas de protección social
Recuadro 3.5: Reglas, roles y controles y empleo................................................................................................................................................................................................................................................... xv
relativos a la gestión en la esfera
Gráfico 1.1: Los sistemas de PSE operan
de la protección social............................................................................................................................................. 21
en diversos niveles.................................................................................................................................................................................. 3
Recuadro 3.6: Empleo de las comunidades
para mejorar la rendición de cuentas Gráfico 1.2: La protección social y el empleo
en India y Malawi................................................................................................................................................................................................ 22 contribuyen a la productividad, el crecimiento
y la disminución de la pobreza........................................................................................................ 4
Recuadro 3.7: Transferencias condicionadas
de efectivo: Un medio para proteger Gráfico 1.3: Los programas de PSE operan
a los pobres y brindar oportunidades......................................... 26 dinámicamente durante todo el ciclo
de vida para proporcionar capacidad
Recuadro 4.1: Brasil: Bolsa Família de recuperación, equidad y oportunidades................... 5
y el impacto de la asistencia social
integrada ......................................................................................................................................................................................................................................... 31 Gráfico 2.1: Porcentaje de financiamiento
para PSE: BIRF, AIF y donaciones
Recuadro 4.2: Tres enfoques de protección
(ejs. de 1998-2011)...................................................................................................................................................................................................... 8
social en contextos frágiles....................................................................................................... 33
Gráfico 2.2: Nuevos compromisos del Banco
Recuadro 4.3: Promoción de los medios
Mundial en la esfera de protección social
de subsistencia y la seguridad alimentaria
en economías rurales.........................................................................................................................................................34 y empleo, 1998-2011 (millones de US$)............................................................. 10
Recuadro 4.4: El uso de los teléfonos Gráfico 3.1: Las transferencias de efectivo
celulares para proteger a los pobres en África están fragmentadas entre
en Kenya ...................................................................................................................................................................................................................................................34 los ministerios y entre el Gobierno
y los actores no gubernamentales.................................................................17
Recuadro 4.5: Diseño de programas de obras
públicas que tienen en cuenta la perspectiva Gráfico 3.2: Tres niveles de participación
de género: Programa Nacional Mahatma en los sistemas de PSE......................................................................................................................................................... 19
Gandhi de Empleo Garantizado en las Zonas
Gráfico 3.3: La mayor parte de la población
Rurales en India...................................................................................................................................................................................................36
de África, Oriente Medio y Norte de África
Recuadro 4.6: El marco conceptual y Asia meridional recibe poca ayuda
del Banco Mundial para las pensiones...............................................37 en forma de transferencias de protección
social y empleo.................................................................................................................................................................................................... 23
Recuadro 4.7: La movilización de la protección
social ante el cambio climático...........................................................................................37 Gráfico 4.1: Creación de sistemas de protección
Recuadro 4.8: Informe sobre el desarrollo social y empleo apropiados para diversos
mundial 2013 sobre el empleo: Mensajes contextos institucionales...........................................................................................................................30
preliminares y posibles vinculaciones
con la estrategia para la protección
social y el trabajo...............................................................................................................................................................................39 CUADROS
Recuadro 4.9: El marco MILES................................................................................................................40 CUADRO 3.1: Un mundo en proceso de cambio....... 15
Recuadro 4.10: Los programas activos CUADRO 6.1: Síntesis de los resultados
del mercado laboral y el desafío de la estrategia para la protección social
del empleo juvenil.................................................................................................................................................................................. 41 y el trabajo...............................................................................................................................................................................................................................56
iv CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES
Prólogo
Las políticas eficaces de protección social y empleo a través del acceso a mejores empleos e ingresos que les
ocupan el primer plano por primera vez. Mientras permiten salir de la pobreza.
nuestro mundo globalizado sigue paralizado por una
Con ese fin, en la estrategia se tiene en cuenta la
contracción de la actividad económica, son muy pocos
importancia de contar con redes de protección social que
los países que no deben lidiar con las consecuencias
funcionen adecuadamente, con demostrada eficacia para
de las crisis económicas imprevistas y las expectativas
reducir la pobreza y la desigualdad, promover el acceso
insatisfechas de buenos empleos que padecen sus
de los niños pobres a los servicios de salud y educación y
habitantes.
empoderar a las mujeres, y con programas sostenibles de
Aunque el próximo decenio está plagado de riesgos, seguro social que ayuden a amortiguar el impacto de las
también está lleno de promesas para aquellos que crisis en los hogares. Asimismo, la estrategia promueve
puedan gestionar esos riesgos y aprovechar las políticas eficaces para crear empleos productivos que
oportunidades. El Banco Mundial ha formulado una nueva ayuden a las personas a ingresar a los mercados
estrategia para la protección social y el trabajo con el laborales y acumular aptitudes, tanto durante la
objeto de ayudar a los países a concretar esas promesas recuperación tras una crisis económica como en épocas
para todos sus ciudadanos. La estrategia se asienta en normales.
una plataforma que ayuda a superar cuatro lagunas
elementales que existen actualmente en la esfera de Por su diseño, la estrategia permite aprovechar la gestión
protección social y empleo: la integración entre de los conocimientos de diversas maneras: generando
programas y funciones; el acceso a instrumentos de datos concluyentes y enseñanzas útiles para formular
protección social y empleo; la promoción para asegurar el políticas eficaces; promoviendo el intercambio de
acceso a los empleos y las oportunidades, y los conocimientos sur-sur y el libre acceso a los datos y la
conocimientos mundiales sobre enfoques eficaces en información, y asumiendo el liderazgo mundial en materia
materia de protección social y empleo. de investigación, análisis y gestión de datos.
Tras un amplio proceso de consultas y diálogo con los Hoy, las actividades del Banco Mundial relacionadas
clientes, las partes interesadas y los profesionales, sobre con la protección social y el empleo están en manos
las necesidades de este mundo que está cambiando de un sector nuevo y dinámico, que representa una
rápidamente, el Banco Mundial ha formulado la estrategia proporción significativa del financiamiento y los
con el objetivo fundamental de pasar de intervenciones conocimientos del Banco, y ejerce el liderazgo mundial
aisladas a una cartera coherente y conectada de en su labor relativa a la formulación de políticas
programas en la esfera de protección social y empleo. basadas en datos concluyentes. La estrategia se
Este enfoque sistémico ayuda a los países a abordar la asienta en los cimientos de esta labor.
fragmentación y duplicación de los programas y a crear
La presente publicación contiene una síntesis de los
financiamiento, un entorno de gestión y soluciones
objetivos, la orientación y los compromisos de la
adaptadas a sus propias circunstancias.
estrategia. Consideramos que la estrategia proporciona
La creación de sistemas no es un fin en sí misma, es un una base fundamental para la labor del Banco y sus
medio para generar resultados. Los sistemas eficaces asociados en el desarrollo y esperamos que responda
de protección social y empleo crean capacidad de a las necesidades de los países que procuran aplicar
recuperación al garantizar que las personas y las familias medidas eficaces de protección social y empleo y, en
estén protegidas adecuadamente contra las crisis última instancia, lograr que su crecimiento y desarrollo
repentinas que con toda probabilidad las abrumarían; sean más eficaces e incluyentes.
aumentan la equidad a nivel nacional y mundial pues
reducen la pobreza y la indigencia, con un fuerte apoyo
a los habitantes de los países de ingreso bajo y las
personas que forman parte del sector informal,
y promueven las oportunidades para mejorar la Tamar Manuelyan Atinc
productividad y los ingresos de las personas, a través de Vicepresidenta, Red sobre Desarrollo Humano
medidas que preservan y fortalecen su capital humano y Banco Mundial
Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo v
vi CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES
Agradecimientos
La estrategia del Banco Mundial para la protección de Ciencias Sociales, China), Victoria Garchitorena
social y el trabajo 2012-22 ha sido preparada por un (Fundación Ayala, Filipinas), Evgeny Gontmakher
equipo dirigido por Arup Banerji (director, sector de (Instituto de Desarrollo Contemporáneo y Centro para
protección social y empleo) y Laura Rawlings (jefa de el Estudio de la Política Social del Instituto de
equipo del proyecto) e integrado por los siguientes Economía de la Academia Rusa de Ciencias, Rusia),
miembros de la Junta Sectorial de Protección Social James Dorbor Jallah (Ministerio de Planificación y
y Empleo del Banco Mundial (en orden alfabético): Asuntos Económicos, Liberia), Samura Kamara
Harold Alderman, Anush Bezhanyan, Aline Coudouel, (Ministerio de Hacienda, Desarrollo y Planificación
Gustavo Demarco, Yasser El-Gammal, Emanuela Económica, Sierra Leona), Ravi Kanbur (Universidad
Galasso, Marito García, Roberta Gatti, John Giles, Cornell, Estados Unidos), Romulo Paes De Sousa
Pablo Gottret, Margaret Grosh, Jesko Hentschel, (Ministerio de Desarrollo Social y Lucha contra el
Emmanuel Jiménez, Marju Kymalainen, Kathy Lindert, Hambre, Brasil) y José Manuel Salazar-Xirinachs
Jennie Litvak, Cem Mete, Raj Nallari, Riikka Noppa, (Organización Internacional del Trabajo).
Bassam Ramadan, Mansoora Rashid, Jaime Saavedra,
Lynne Sherburne-Benz, Emmanuel Skoufias, Adam A través de un conjunto de nueve documentos de
Wagstaff y Xiaoqing Yu. antecedentes y dos notas de antecedentes, se aportó
información fundamental para la preparación de la
El equipo básico que elaboró la estrategia incluyó estrategia así como orientación adicional en esferas
a Colin Andrews, Cecilia Costella, Raiden Dillard, esenciales. Sus autores fueron Harold Alderman,
Mark Dorfman, John Elder, Richard Hinz, Maddalena Rita Almeida, Colin Andrews, Juliana Arbeláez, Lucy
Honorati, Federica Marzo, Hideki Mori, Azedine Bassett, Yoonyoung Cho, Rachel Cipryk, Sabine
Ouerghi, Francine Pagsibigan, Robert Palacios, Cornelius, Cecilia Costella, Maitreyi Das, Mark
Aleksandra Posarac, Shams ur Rehman, David Dorfman, John Elder, Emanuela Galasso, Sara
Robalino, Dung Thi Ngoc Tran y Ruslan Yemstov. Giannozzi, Rasmus Heltberg, Maddalena Honorati, Arvo
Kuddo, Anne T. Kuriakose, Tanja Lohmann, David
El equipo agradece a Mahmoud Mohielden (director
Margolis, Federica Marzo, Karla McEvoy, Hideki Mori,
gerente) por su total apoyo respecto de las cuestiones
David Newhouse, Mirey Ovadiya, Karen Peffley, Lucian
planteadas y a Tamar Manuelyan Atinc (vicepresidenta,
Pop, Aleksandra Posarac, Laura Rawlings, Dena
Red sobre Desarrollo Humano [HDN]) por su profunda
Ringold, David Robalino, María Laura Sánchez Puerta,
orientación intelectual y estratégica. El equipo de la
Ian Walker, Sophie Warlop, Michael Weber, Briana
estrategia también se benefició con los comentarios y
Wilson, William Wiseman, Ruslan Yemtsov, Hassan
las recomendaciones de los Directores Ejecutivos del
Zaman y Giuseppe Zampaglione. Los documentos
Banco Mundial, especialmente de aquellos que son
de antecedentes se enriquecieron gracias al
miembros del Comité sobre la Eficacia en términos de
asesoramiento y los comentarios aportados por un
Desarrollo (CODE), y de la administración superior del
espectro aún más amplio de funcionarios del Banco
Banco Mundial en todas las regiones y sectores. El
Mundial que trabajan en la esfera de protección social
equipo agradece especialmente a Anna Brandt,
y empleo.
presidenta del CODE.
El equipo también desea agradecer a las numerosas
Asimismo, deseamos agradecer la orientación que nos
personas que contribuyeron a la formulación de la
proporcionaron otros miembros del Consejo de
estrategia con informes, secciones, comentarios,
Desarrollo Humano, entre ellos, Cristian Baeza, Ariel
asesoramiento y coordinación, entre ellas Paloma
Fiszbein, Keith E. Hansen, Elizabeth King, Steen
Acevedo, Ihsan Ajwad, Omar Arias, Ana María
Jorgensen, Bruno Laporte, Mamta Murthi, Ritva S.
Arriagada, Giedre Balcytyte, Chris Bene, John D.
Reinikka, Ana Revenga, Michal Rutkowski y David
Blomquist, Hana Brixi, Mukesh Chawla, Ravindra
Wilson.
Cherukupalli, Sarah Coll-Black, Tim Conway, Amit Dar,
Además, deseamos expresar nuestro agradecimiento Mark Davies, Carlo del Ninno, Benedicte de la Briere,
por la guía y la orientación que nos proporcionó un Gustavo Demarco, Jean-Jacques Dethier, Louise Fox,
distinguido Comité Asesor para la Estrategia, cuyos Uwe Gehlen, John Giles, Margaret Ellen Grosh,
miembros han sido generosos con su tiempo, sus Rebekka Grun, Yvonne W. Hensley, Anne Hyde,
conocimientos y su orientación. El Comité Asesor Theresa Jones, Will Kemp, Dug-ho Kim, Adea Kryseu,
estaba integrado por Fatima Al-Balooshi (Ministerio de Jessica Lee, Alessandro Legrottaglie, Andrew Mason,
Desarrollo Social, Bahrein), Cai Fang (Instituto de Gisu Mohadjer, Nadeem Mohammad, Ida Mori, Philip
Población y Economía Laboral de la Academia China O’Keefe, Truman Packard, Idah Pswarayi-Riddihough,
Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo vii
Setareh Razmara, Helena Ribe, Rafael Rofman, Manuel proceso de elaboración y redacción de la estrategia. La
Salazar, Anita Schwarz, Ozan Sevimli, Iffath Sharif, lista es demasiado larga como para incluirlos a todos,
Kamal Siblini, Oleksiy Sluchynsky, Concha Steta, pero deseamos agradecer especialmente a quienes
Christopher Thomas, Tony Thompson, Maria Cristina tuvieron la gentileza de organizar actividades de
Uehara, Dominique van de Walle, Julie van Domelen, consulta con la participación de numerosos países
Milan Vodopivec y Penny Williams. y partes interesadas.
Durante el proceso de elaboración de la estrategia, el Por último, agradecemos a nuestros asociados —entre
equipo se benefició con las generosas contribuciones ellos, el Banco Asiático de Desarrollo (BAsD), el Banco
realizadas por muchos otros miembros del personal. Africano de Desarrollo, la Organización de las
Agradecemos especialmente al equipo de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura,
comunicaciones de la HDN, integrado por Clare la Confederación Sindical Internacional, el Banco
Fleming, Phillip Hay, Patrick Ibay, Melanie Mayhew, Interamericano de Desarrollo, el Instituto Internacional
Carolyn Reynolds y Julia Ross. Asimismo, agradecemos de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias, la
profundamente el extraordinario apoyo prestado por Organización Internacional del Trabajo, HelpAge
numerosas oficinas del Banco Mundial fuera de la sede International, Oxfam, Save the Children, el Fondo de las
y al personal del sector de protección social y empleo Naciones Unidas para la Infancia, el Programa de las
que impulsó, organizó y participó en las consultas. Naciones Unidas para el Desarrollo, el Programa
Mundial de Alimentos y los organismos de ayuda de los
El equipo de la estrategia agradece a los funcionarios Gobiernos de Alemania, Australia, Canadá, la
públicos de los países asociados, los asociados en Comisión Europea, Dinamarca, España, Estados Unidos,
el desarrollo mundial, los representantes de organiza- Federación de Rusia, Italia, Japón, Noruega, Países
ciones de la sociedad civil, los sindicatos y los grupos Bajos, Reino Unido, Suecia y Suiza— por brindarnos su
de expertos que formularon valiosas recomendaciones asesoramiento, sus comentarios y la oportunidad de
—tanto de manera formal como informal— durante el consultar a los miembros de su personal.
viii CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADESAbreviaturas y siglas
3P Marco de prevención, protección OIT Organización Internacional del Trabajo /
y promoción Oficina Internacional del Trabajo
AIF Asociación Internacional de Fomento OMS Organización Mundial de la Salud
BAsD Banco Asiático de Desarrollo ONG Organización no gubernamental
BIRF Banco Internacional de Reconstrucción OPCS Vicepresidencia de Políticas de
y Fomento Operacionales y Servicios a los Países
CODE Comité sobre la Eficacia en términos
OSC Organización de la sociedad civil
de Desarrollo
P4R Instrumento de financiamiento
DEC Vicepresidencia de Economía del
Desarrollo programático con desembolsos
vinculados a los resultados
DFID Departamento de Desarrollo Internacional
del Reino Unido PIB Producto interno bruto
EPIN Evaluación de las políticas e instituciones PMA Programa Mundial de Alimentos
nacionales PNUD Programa de las Naciones Unidas para el
FAO Organización de las Naciones Unidas Desarrollo
para la Alimentación y la Agricultura PREM Red sobre Reducción de la Pobreza
FPD Red de Finanzas y Desarrollo del Sector y Gestión Económica
Privado
PSE Protección social y empleo
HDN Red sobre Desarrollo Humano
RSR Respuesta Social Rápida
IEG Grupo de Evaluación Independiente
SDN Red de Desarrollo Sostenible
IZA Instituto para el Estudio del Trabajo
SMART Marco de sincronización, medición,
MGNREGS Programa Nacional Mahatma Gandhi
asequibilidad, respuesta, transparencia
de Empleo Garantizado en las Zonas
Rurales en India y rendición de cuentas
MILES Marco de estabilidad macroeconómica, STEP Marco multisectorial para fortalecer
clima para la inversión e infraestructura, las competencias y aumentar la
normas reglamentos laborales, educación productividad
y competencias y protección social UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para
ODM Objetivos de desarrollo del milenio la Infancia
Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo ixx CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES
Resumen
La vida económica en el siglo XXI se caracteriza en
gran medida por la existencia de riesgos y la búsqueda La práctica del Banco Mundial en la esfera de la
de oportunidades. En muchos países en desarrollo, el protección social y el empleo ayudará a los países a
crecimiento sostenido ha permitido que miles de
millones de personas salgan de la pobreza e ingresen a
abandonar los enfoques fragementados y comenzar
la clase media. Sin embargo, esta mejora de la situación a aplicar sistemas más coherentes de protección social
económica todavía no ha beneficiado a otros miles de y empleo, y contribuirá a lograr que estos respondan más
millones de habitantes, que padecen desempleo,
discapacidad o enfermedad y luchan para protegerse a
adecuadamente a las necesidades y sean más productivos
sí mismos y a sus familias contra las crisis. Los pobres e incluyentes.
son especialmente vulnerables pues por lo general
están más expuestos a los riesgos y están menos
preparados para aprovechar las oportunidades. oportunidades. Asimismo, estas políticas promueven
las oportunidades pues crean capital humano, activos y
En un mundo lleno de riesgos y posibilidades, casi todos acceso a empleos y, al brindar a las familias una mayor
los países están creando, perfeccionando o reformando sensación de seguridad, también les dan la libertad
los sistemas de protección social y empleo para ayudar necesaria para realizar inversiones productivas. A nivel
a las personas y las familias a encontrar puestos de macroeconómico, los programas de protección social
trabajo, mejorar su productividad, hacer frente a las que funcionan adecuadamente son fundamentales para
crisis e invertir en la salud, la educación y el bienestar de las reformas que promueven el crecimiento. En rigor,
sus hijos. según la Comisión de Crecimiento: “…si los gobiernos
no pueden proveer mucha protección social, deben
Los sistemas, programas y políticas de protección
tener más cuidado al intentar reformas económicas [que
social y empleo brindan apoyo a las personas frente
promueven el crecimiento]”2.
a las perturbaciones y las habilitan para mejorar sus
medios de subsistencia y para crear oportunidades que El Banco Mundial respalda la protección social y el
les permitan forjar una vida mejor para ellas y sus empleo en los países clientes como parte central de su
familias. Por ejemplo, un bebé de una familia pobre no misión de reducir la pobreza a través del crecimiento
muere de hambre durante la sequía de 2011 en el sostenible e incluyente. La nueva estrategia del Banco
Cuerno de África, porque el programa nacional de Mundial para la protección social y el trabajo (2012-22)
obras públicas de Etiopía proporciona a sus padres un contiene medidas para profundizar la participación, la
ingreso mínimo. Un anciano de Ucrania logra afrontar capacidad, los conocimientos y el impacto del Banco
una discapacidad imprevista concurriendo a la Mundial en la protección social y el empleo3.
“ventanilla única” en la oficina de bienestar social de su
Esta nueva estrategia se asienta en tres objetivos
localidad, donde el personal le indica rápidamente cuál
primordiales, una clara orientación estratégica y
es el programa que se ajusta a sus necesidades. Y una principios de participación, a saber:
joven desempleada en la República Dominicana logra ■■ Los objetivos primordiales de la estrategia
encontrar un trabajo por el cual percibe un buen salario, consisten en ayudar a mejorar la capacidad de
porque tuvo acceso a un programa de formación laboral recuperación, la equidad y las oportunidades para
centrado en sus necesidades1. los habitantes de los países de ingreso bajo y de
Aunque las políticas y los programas de protección ingreso mediano.
social y empleo se formulan para personas y familias, ■■ La orientación estratégica consiste en ayudar a los
también pueden tener un amplio efecto transformador países en desarrollo a abandonar los enfoques
pues sientan las bases para el crecimiento incluyente y fragmentados y comenzar a aplicar sistemas más
la estabilidad social. Estas políticas y estos programas armonizados de protección social y empleo. A
contribuyen a crear oportunidades que son través de esta nueva estrategia, y con el objeto de
fundamentales para salvar vidas, reducir la pobreza y resolver las deficiencias en la práctica vigente, se
promover el crecimiento incluyente. contribuye a lograr que la protección social y el
empleo se adecuen mejor a cada circunstancia,
Los programas de protección social y empleo permiten sean más productivos e incluyan en mayor medida a
mejorar directamente la capacidad de recuperación al las regiones y los grupos excluidos, principalmente
ayudar a las personas a asegurarse contra la a los países de ingreso bajo y a los habitantes muy
disminución del bienestar ocasionada por diversos tipos pobres, los discapacitados, las personas que
de perturbaciones, así como la equidad al reducir la forman parte del sector informal y, en muchos
pobreza y la indigencia y promover la igualdad de casos, las mujeres.
Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo xiRecuadro 1
Promoción de la nueva estrategia: El próximo decenio
El próximo decenio traerá rápidos cambios sociales y económicos. El Banco Mundial formuló la nueva estrategia
para la protección social y el trabajo con el objeto de ayudar a los países a afrontar los rápidos cambios que se
producirán en el futuro panorama socioeconómico.
El mundo está cada vez más interconectado y plantea más riesgos: las crisis económicas y las epidemias traspasan las
fronteras nacionales. Mientras que el número de jóvenes en busca de trabajo alcanza cifras sin precedentes en
algunos lugares, en otros el envejecimiento está reduciendo la población productiva y anuncia nuevos desafíos
fiscales. La pobreza, la desigualdad y la exclusión aún persisten en todos los países, y la falta de “igualdad de
oportunidades” para acceder a la educación, la salud y la nutrición de calidad hace que la movilidad económica sea
inalcanzable para muchos pobres. Además, las perspectivas de obtener un empleo productivo en el futuro son
inciertas para un gran número de trabajadores de todo el mundo, que se enfrentan al desempleo o el subempleo.
Sin embargo, los habitantes de todo el planeta tienen ante sí un futuro que ofrece posibilidades extraordinarias.
Durante el último decenio, miles de millones de personas del mundo en desarrollo han salido de la pobreza, y gracias
al crecimiento económico constante ese número se acrecentará marcadamente. Según un indicador, 1200 millones de
personas han ingresado a la “clase media” en los países en desarrollo desde 1990 y pueden invertir en sí mismas, en
sus hijos y en la economía. A raíz de las notables mejoras en la educación y la salud en los países en desarrollo y
emergentes, los padres pueden confiar en que sus hijos tendrán una vida mucho más larga y más productiva.
En este contexto, se está recabando un conjunto de datos concluyentes sobre la importancia de los programas y las
políticas eficaces de protección social y empleo. Un análisis exhaustivo indica que los programas de protección social
y empleo que están diseñados y orientados correctamente pueden, con un costo razonable, ayudar a los hogares a
gestionar los riesgos en caso de producirse una crisis. Asimismo, estos programas pueden mejorar los resultados en
materia de nutrición, salud y educación de los niños, crear acceso a mejores empleos, empoderar a las niñas y las
mujeres y promover un mayor grado de equidad para todos.
La Iniciativa sobre un Nivel Mínimo de Protección Social, que forma parte de la iniciativa “Una ONU” y
actualmente está presidida por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Organización Mundial de la
Salud (OMS), ha sido ratificada por las Naciones Unidas, el Grupo de los Veinte, así como numerosos Gobiernos y
organizaciones no gubernamentales. Esta iniciativa promueve la importancia de los programas y las políticas eficaces
de protección social y empleo. Además, los bancos multilaterales, los organismos de las Naciones Unidas, la
Comisión Europea y los asociados bilaterales ayudan cada vez más a los países a mejorar sus medidas de protección
social y empleo.
Más importante aún, los países de ingreso medio y de ingreso bajo están elaborando programas exitosos de
protección social y empleo y están aplicando reformas en forma experimental, por ejemplo:
n Asignación Universal por Hijo para Protección Social en Argentina.
n El programa Bolsa Família (y el nuevo programa Brasil Sem Miséria) en Brasil.
n El programa Redes de Protección Social Productiva en Etiopía.
n El Programa Nacional Mahatma Gandhi de Empleo Garantizado en las Zonas Rurales en India.
n Las reformas Di bao en China.
n Los programas Progresa y Oportunidades en México.
■■ Los principios de participación para trabajar con del mejoramiento de los datos concluyentes, el fortale-
los clientes consistirán en la adaptación de las cimiento de la capacidad y el apoyo a la difusión de los
operaciones y los servicios de conocimientos a las conocimientos y la colaboración entre los países.
circunstancias de cada país y sobre la base de
La presente estrategia se asienta en los logros —y en
datos concluyentes, y la colaboración con un amplio
las enseñanzas— obtenidos a través de la práctica
espectro de sectores y actores.
durante los últimos 10 o más años, así como en los
La estrategia no es un enfoque universal. Por el cimientos analíticos básicos de la primera estrategia del
contrario, requiere mejorar los datos concluyentes, Banco Mundial para la protección social y el trabajo.
fortalecer la capacidad y difundir los conocimientos a En la estrategia, empero, se abarcan nuevas esferas
todos los países para promover programas y sistemas para resolver los nuevos desafíos. Primero, se hace
de protección social y empleo fundamentados, especí- más hincapié en las soluciones, lo que subraya la
ficos de cada país y sostenibles desde el punto de necesidad de formar una cartera coherente de
vista fiscal. El Banco Mundial respaldará este programa programas de protección social y empleo —o un
mediante financiamiento y, fundamentalmente, a través sistema de protección social y empleo— que en
xii CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADESconjunto ayuden a las personas a afrontar diversos
riesgos. De esta manera, se reconoce que hasta En un mundo lleno de riesgos y posibilidades, la gente utiliza
mediados de la década de 2000 se hacía más hincapié los programas de protección social y empleo para gestionar
en mejorar los programas que en crear sistemas.
los riesgos y la volatilidad, protegerse contra la indigencia y
Segundo, en el marco de la estrategia se asume el
firme compromiso de extender los programas de
conectarse con las oportunidades.
protección social y empleo a los países y los
habitantes más pobres, que son los menos integrados
pero tienen las mayores necesidades. Esta medida
abarca a las personas que forman parte del sector La capacidad de recuperación, mediante seguros
informal. Este compromiso no entraña reducir la contra la disminución del bienestar ocasionada por
participación en los países de ingreso mediano. diversas perturbaciones. Las principales fuentes de
capacidad de recuperación son los programas de
Tercero, en la estrategia se pone de relieve el papel seguro social que reducen al mínimo el impacto negativo
fundamental de los empleos y las oportunidades. de las crisis económicas en las personas y las familias,
Además, se establece un programa tanto para las como por ejemplo el seguro de desempleo y discapa-
operaciones como para las asociaciones: un enfoque cidad, las pensiones de vejez y los programas
multisectorial para mejorar el capital humano —con ampliables de obras públicas. Para acrecentar esta
especial orientación a los niños y a las aptitudes y la capacidad también es extremadamente importante
productividad de los trabajadores— y para aumentar instrumentar programas complementarios en otros
la capacidad de las personas para acceder a esos sectores, como por ejemplo el seguro de cosechas o el
empleos y oportunidades. seguro frente a inclemencias meteorológicas y el seguro
de salud. Los mecanismos privados e informales (tales
Cuarto, en la estrategia se subraya la importancia de
como el ahorro, los activos y el apoyo basado en la
los conocimientos apropiados en la esfera práctica de
familia o la comunidad) también revisten vital
la protección social y el empleo, teniendo en cuenta la
importancia.
experiencia obtenida en el pasado. Se pone de relieve
especialmente la importancia de los datos conclu- La equidad, mediante la protección contra la indigencia
yentes y el intercambio sur-sur de los conocimientos y la promoción de la igualdad de oportunidades5. Los
globales respecto de las medidas que funcionan en la programas de asistencia social (también denominados
esfera de protección social y empleo. redes de protección social, que incluyen transferencias
de efectivo y transferencias en especie, como por
Se trata de un programa ambicioso y, para concretarlo,
ejemplo comedores escolares y asistencia alimentaria
el Banco Mundial deberá colaborar con todos los
focalizada) alivian la pobreza crónica y protegen contra
sectores y asociados en el desarrollo. Especialmente,
la indigencia. También protegen a las personas y las
se abordarán los limitados conocimientos y experiencias
familias pobres contra las pérdidas irreversibles y
mundiales en algunas esferas centrales (como las
catastróficas de capital humano (nutrición, salud y
soluciones eficaces en entornos donde la capacidad
educación) y así contribuyen a la igualdad de
institucional es más débil) y se promoverán enfoques
oportunidades.
que sean eficaces en función de los costos y soste-
nibles desde el punto de vista fiscal. Asimismo, la Las oportunidades para las personas, a través de
institución contribuirá a generar acceso a empleos la promoción de un mayor grado de salud, nutrición
productivos para aquellas personas que puedan trabajar
y participará en diálogos sobre políticas para ayudar a
los países a resolver las soluciones de compromiso
complejas entre los programas y los objetivos, sin perder ¿Qué abarcan los programas
de vista la asequibilidad y la futura sostenibilidad fiscal. de protección social y empleo?
Asistencia social (redes de protección
Objetivos en materia de protección social): por ejemplo, transferencias de efectivo,
social y empleo: Capacidad comedores escolares y asistencia alimentaria
focalizada.
de recuperación, equidad
y oportunidades Seguro social: por ejemplo, pensiones de vejez
y discapacidad y seguro de desempleo.
Los sistemas, las políticas y los programas de
protección social y empleo ayudan a las personas y Programas del mercado laboral: por ejemplo,
las sociedades a gestionar los riesgos y la volatilidad programas de formación laboral, programas de
y las protegen de la pobreza y la indigencia, a través búsqueda de empleo y conexión con empleadores,
de instrumentos que mejoran la capacidad de y mejores reglamentaciones laborales.
recuperación, la equidad y las oportunidades4.
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