MÓDULO I: EVOLUCIÓN, ESTRUCTURA Y ACCIÓN PROTECTORA DE LA SEGURIDAD SOCIAL - UNIDAD 1ª: CONCEPTO, EVOLUCIÓN Y ESTRUCTURA DE LA SEGURIDAD SOCIAL ...
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MÓDULO I: EVOLUCIÓN, ESTRUCTURA Y ACCIÓN PROTECTORA
DE LA SEGURIDAD SOCIAL
UNIDAD 1ª: CONCEPTO, EVOLUCIÓN Y ESTRUCTURA DE LA SEGURIDAD
SOCIAL
José Antonio Panizo RoblesMódulo I : Evolución, estructura y acción protectora de la Seguridad Social
INTRODUCCIÓN GENERAL AL MÓDULO
El Módulo I del Curso sobre Interculturalidad y Extensión de la cobertura de la protección
social en salud para Trabajadores Agrícolas y Pueblos Indígenas pretende reflejar, en un
marco general, los sistemas de Seguridad Social y sus características básicas. Hay que tener
en cuenta que, en buena parte de los países el derecho a la asistencia sanitaria de los
ciudadanos (y, entre ellos, los correspondientes a la población del sector agrario) se
desenvuelve a través del derecho a la Seguridad Social y que, a su vez, los mecanismos
asistenciales de que dispone la Seguridad Social se configuran como los más importantes
dentro de la red sanitaria de los países.
El Módulo comprende dos Unidades didácticas, del modo siguiente:
• La Unidad didáctica primera recoge las características básicas de la Seguridad Social,
efectuando un análisis sobre la evolución y el camino que ha recorrido la Seguridad
Social, hasta su formulación actual.
El núcleo central de la Unidad se centra en el análisis de la realidad actual de los
sistemas de Seguridad Social, a partir de los dos modelos que, de una u otra forma, han
seguido los diferentes Estados en la conformación de sus propios sistemas. Por ello, la
Unidad se inicia con la descripción y la caracterización del modelo contributivo o
profesional, así como del modelo universal o asistencial.
• A su vez, la Unidad didáctica segunda está dedicada al análisis de las prestaciones de la
Seguridad Social, diferenciando los principios básicos de las mismas, el catálogo de
prestaciones (en especial, en el modo en que aparecen contenidos en los diferentes
instrumentos internacionales de Seguridad Social, como, por ejemplo, el Convenio
número 102 de la Organización Internacional de Trabajo, Convenio conocido como
“norma mínima de Seguridad Social”) para finalizar con el análisis particularizado de las
diferentes prestaciones que conforman el ámbito protector de los sistemas de Seguridad
Social.
Este análisis se lleva a cabo desde una vertiente comparada, en especial, en lo que se
refiere a los sistemas de los países que forman parte de la Unión Europea, así como de
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los países iberoamericanos. Para ello, se toma como referencia la información contenida,
respectivamente, en el MISSOC (sistema de información mutua de los sistemas de
Seguridad Social de la Unión Europea), así como en el INCOSSI (sistema de información
comparada de los sistemas de Seguridad Social de los países iberoamericanos).
• Completa el Módulo un Glosario de términos, en el que se recogen las voces más
utilizadas en el ámbito de la Seguridad Social; una pequeña y seleccionada bibliografía,
que puede servir para profundizar en los contenidos de las Unidades, así como una
selección de páginas web, relacionadas con la Seguridad Social.
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Página 2Módulo I : Evolución, estructura y acción protectora de la Seguridad Social
ÍNDICE
1. Las características de la Seguridad Social.
2. La evolución de la Seguridad Social.
2.1. Los antecedentes protectores.
2.2. De los Seguros Sociales a la Seguridad Social.
2.3. La consolidación de la Seguridad Social.
2.4. El “ataque” al Estado del Bienestar.
2.5. La reformulación del Estado de Bienestar.
3. Los diferentes modelos de seguridad social.
3.1. Los sistemas contributivos.
3.2. Los sistemas universales (o asistenciales).
3.3. La realidad actual: los sistemas mixtos.
Recuerda (Resumen final)
Glosario
Bibliografía
Páginas web de interés
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Página 3Módulo I : Evolución, estructura y acción protectora de la Seguridad Social
1. LAS CARACTERÍSTICAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
La expresión «Seguridad Social» fue empleada oficialmente por primera vez en la legislación
de los Estados Unidos en 1935 — en la Ley de Seguridad Social — y después en 1938 en una
ley aprobada en Nueva Zelanda. De igual modo, en el segundo y tal vez menos conocido de
los Informes de William Beveridge se define la Seguridad Social como:
Conjunto de medidas adoptadas por el Estado para proteger a los
ciudadanos contra aquellos riesgos de concreción individual que
jamás dejarán de presentarse, por óptima que sea la situación de
conjunto de la sociedad en que vivan.
Tras la segunda guerra mundial, se fueron estableciendo en muchos países programas de
bienestar social. De igual modo, la OIT utilizó el término «seguridad social» en varios de sus
Convenios y Recomendaciones.
La Seguridad Social se va configurando como un conjunto de mecanismos dirigidos a la
prevención y el remedio de siniestros que alcanzan a un individuo en cuanto miembro de
una sociedad. La Seguridad Social aparece como un instrumento de protección interpuesto
entre una situación potencial siempre presente de riesgo y una situación corregible, y quizá
evitable, de siniestro, allegando recursos que garanticen dicho mecanismo, caracterizado por
las siguientes notas:
• Son riesgos de carácter individual. Aunque haya mecanismos de remedio o mejora
de la situación de la sociedad en su conjunto (por ejemplo, el mantenimiento del más
alto nivel de empleo o la eliminación o minoración de las desigualdades económicas, que
en sí mismas no forman parte de la Seguridad Social) no por ello, el individuo deja de
estar afectado individualmente por situaciones de riesgo (la enfermedad, la pérdida de
empleo, la incapacidad) las cuales pueden ser atendidas por prestaciones
individualizadas.
• Son riesgos personales, ya que afectan a las personas y/o a su patrimonio.
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• Son riesgo que tienen un componente económico, ya que, una vez surgida la
situación del siniestro, ésta provoca un defecto o una insuficiencia económica, como
consecuencia de la desaparición o la disminución de las rentas habituales del individuo, o
por la aparición de un exceso anormal de gastos (por ejemplo, la enfermedad) o por la
supresión de la fuente de los ingresos (por ejemplo, el cese en el trabajo como
consecuencia de la edad, el desempleo, etc.).
Partiendo de tales características, se puede delimitar en la actualidad la Seguridad Social –
siguiendo al profesor ALONSO OLEA- como:
Conjunto integrado de medidas de ordenación estatal para la
prevención y remedio de riesgos personales, mediante
prestaciones individualizadas y económicamente evaluables,
que tendencialmente se encaminan a la protección general de
todos los residentes (universalización subjetiva) contra
situaciones de necesidad (universalización objetiva)
garantizando un nivel mínimo de rentas.
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2. LA EVOLUCIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL
2.1. LOS ANTECEDENTES PROTECTORES
Dejando al margen los primeros mecanismos de protección, a través de la agrupación de
colectivos identificados por alguna característica común (como pudieron ser los collegia
romanos o los gremios medievales) las primeras manifestaciones de protección social se
articulan a través de la beneficencia general, por cuanto la mayor parte de los individuos
carecían de la posibilidad de poder constituir un ahorro personal para atender a sus
necesidades. De ahí que fuera extendiéndose la idea de que el individuo puede y debe
esperar de la comunidad en la que se asienta un auxilio ante las situaciones de necesidad
que rebasen sus posibilidades de previsión, especialmente cuando éstas revistan una
gravedad extrema. Este principio encuentra su manifestación en la beneficencia pública,
que pasa a completar la privada, pública o confesional, si bien, al igual que éstas,
consideradas como mecanismos consistentes en ayudas discrecionales para las personas que
demostrasen su estado de precaria situación.
Las Leyes de Pobres, dictadas en Inglaterra a finales del siglo
XVIII y principios del XIX, son muestra de esta primera forma de
remedios, precarios y escasos, de las necesidades personales,
constituida por la beneficencia.
Tras la Revolución Industrial se hace necesaria la intervención estatal, en cuanto que
empieza a reconocerse por el propio Estado la existencia de graves problemas sociales.
Hasta el siglo XIX, las funciones del Estado residían básicamente en las relativas al
mantenimiento del orden público y la defensa del país frente a la agresión exterior, sin
embargo, los problemas sociales comenzaron a hacerse tan importantes y complejos (en
especial, con el inicio de la revolución industrial y la primera desestructuración de la
tradicional familia campesina) que las instituciones que habían venido cubriendo las
deficiencias tradicionales, como la familia, la beneficencia privada o pública, el ahorro ó la
mutualidad, no pudieron hacerse frente adecuadamente.
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Los problemas indicados van a provocar un cambio en la actitud de los gobiernos, que
empiezan a asumir compromisos y obligaciones, en orden al establecimiento de programas
sociales que, al tiempo que intentaban poner remedio a la miseria social y, de este modo,
posibilitar un cierto grado de protección social, pretendían evitar la radicalización de las
masas obreras.
2.2. DE LOS SEGUROS SOCIALES A LA SEGURIDAD SOCIAL
A finales del siglo XIX y en los comienzos del siglo XX, empiezan a establecerse programas
articulados e integrados de protección social, en especial, en favor de los trabajadores de las
ciudades, a través de la figura de los seguros sociales.
El primer sistema nacional de seguro social en sentido amplio se implantó entre 1883 y 1889
en Alemania, y cubría las pensiones de vejez y las prestaciones de enfermedad, pero no las
de desempleo. El seguro está basado en los principios de la mancomunidad de
riesgos, por lo que todas las personas incorporadas al Seguro debían efectuar las
correspondientes contribuciones a un fondo común que sirve para el pago de las
prestaciones a las que se tiene derecho, cuando se acreditan las condiciones previstas en la
legislación o en las disposiciones que regulan este seguro.
Para la OIT, aunque los diferentes Seguros Sociales pueden diferir entre sí, existen unos
elementos comunes a todos ellos, como son:
• Financiación mediante cotizaciones, por lo general, tanto de los trabajadores como
de los empleadores, y a menudo con participación del Estado. No obstante, la
financiación de las prestaciones de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales
suele estar únicamente a cargo de los empleadores.
• Afiliación obligatoria.
• Ingreso de las cotizaciones en fondos especiales con cargo a las cuales se
satisfacen las prestaciones.
• Inversión de los excedentes para obtener mayores ingresos.
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• Garantía de las prestaciones, determinadas de acuerdo con el historial contributivo
personal, independientemente de los recursos económicos (por ejemplo, los ingresos y el
patrimonio).
• Cotizaciones y prestaciones a menudo proporcionales a los ingresos del afiliado.
Al tiempo que en la Europa continental y en varios países latinoamericanos se implantan los
mecanismos basados en los Seguros Sociales, a partir de la década de los treinta del siglo XX
-coincidiendo con la época de las consecuencias de la Gran Depresión de 1929- aparece la
necesidad de una nueva formulación de las funciones del Estado en orden a la satisfacción
de determinadas necesidades individuales. Es en este período cuando efectivamente se pasa
de los Seguros Sociales a los sistemas de Seguridad Social, basados en unos principios y con
unos objetivos desconocidos hasta entonces por los seguros sociales, como eran los de
universalidad subjetiva, generalidad objetiva, equidad en el acceso a la protección y la
unidad de gestión. Todos estos principios aparecen en la formulación de la Seguridad Social,
articulada por Lord Beveridge en sus conocidos Informes.
Frente a los mecanismos anteriores, en lugar de basarse en las cotizaciones individuales de
trabajadores y empleadores y en la afiliación de parte de la población (los trabajadores
urbanos) la Seguridad Social que se inicia va a articularse a través de lo que se ha venido
denominando la «asistencia social». La financiación de los programas sociales se basa en
impuestos locales o nacionales; estos programas se articulan por medio de prestaciones
pagadas como un derecho legítimo, cuando se cumplen las condiciones de necesidad
prescritas, si bien, con frecuencia, para la cuantificación de la prestación se tienen en cuenta
los recursos económicos de la persona en cuestión.
Australia, Nueva Zelanda y algunos países escandinavos constituyen ejemplos de
países que optaron por un enfoque de la seguridad social basado en la asistencia social,
frente a la expansión de los seguros sociales en la Europa continental (incluida España) así
como en Iberoamérica.
Además, en esta época la Seguridad Social se va configurando como un derecho humano,
formando parte de los grandes textos jurídicos que se aprueban en los posteriores años a la
finalización de la 2ª Guerra Mundial, como son:
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• La Declaración Universal de los Derechos Humanos de 10 de
diciembre de 1948, en la que se prevé un derecho genérico a la Seguridad
Social a las personas, sin contemplar, no obstante, un mecanismo de
protección eficaz de tales derechos y sin que otorgue tampoco un derecho de
acción que asegure la realización efectiva de los derechos que enumera.
• Los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos y, sobre
todo, de los Derechos Sociales, Económicos y Culturales, ambos de
1966 en los que establece el derecho a la Seguridad Social (art. 9) y
separadamente se reconoce el derecho de protección a la familia (art. 10.1),
de la maternidad (art. 10.2) y de la salud (art. 12).
2.3. LA CONSOLIDACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Desde 1950 a 1973, los sistemas de la Seguridad Social (articulados a través de los seguros
sociales, o bien a través de la universalidad asistencial) van a conocer un auge importante
de los mecanismos de protección social, coincidiendo con un desarrollo económico
importante (superior al 3% anual), basado en el pleno empleo y con una estabilidad
económica.
Este despegue de la Seguridad Social va asociado (al menos, en buena parte de los países
desarrollados) a lo que se ha denominado la adhesión de las clases medias (entendiendo
este término en una acepción amplia) a estos proyectos políticos y sociales, considerando
necesario y adecuado el establecimiento de un alto nivel de imposición fiscal, que permitiese
la financiación de los programas sociales.
Todo ello origina una expansión del Estado de Bienestar tanto en lo que se refiere a la
cobertura subjetiva, mediante la ampliación paulatina, pero constante, de la población
protegida, como por la mejora incontestable de los propios mecanismos protectores. Esta
expansión de la Seguridad Social se produce tanto en el ámbito europeo, como en
Iberoamérica.
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Asimismo, se va produciendo una primera combinación entre los diferentes sistemas de
Seguridad Social:
• Allá donde, la articulación de los programas sociales se había llevado a cabo
mediante los seguros sociales de base profesional, se van configurando
medidas de carácter asistencial y tendencia universal, con la finalidad de dar
cobertura social a quienes quedaban excluidos de su integración de los
seguros, por no desarrollar una actividad profesional.
• A su vez, en los Estados en los que primaba la Seguridad Social universal o
asistencial, empieza a abandonarse (o, al menos, reducir sus efectos) la
práctica de prueba de ingresos o recursos para el otorgamiento de los
correspondientes subsidios, combinando tales mecanismos con otros de
carácter profesional y contributivo, en orden a mejorar la cobertura social de
los trabajadores, de modo que las prestaciones sociales de carácter
económico pudiesen constituir una sustitución adecuada de los salarios o
rendimientos obtenidos en la actividad, y que se perdían, de forma temporal o
definitiva, a causa de la aparición de la situación protegida (la vejez, la
incapacidad, la enfermedad, el paro o la muerte).
A mediados de la década de los sesenta, se va a producir una
alteración de los principios básicos en que se configuraron los
sistemas de la Seguridad Social -según los diferentes países-
configurándose sistemas mixtos o duales.
En paralelo y en el ámbito internacional, por la acción de diferentes Organizaciones
internacionales -como son, el Consejo de Europa o la Organización Internacional del Trabajo-
se comienza a establecer instrumentos jurídicos (y ya no meras proclamaciones
programáticas) de armonización de la Seguridad Social, que permitiesen, a su vez, favorecer
el impulso del establecimiento de los programas sociales. Los Códigos Europeos de
Seguridad Social o los Convenios Europeos –ambos del Consejo de Europa-, pero sobre todo,
y por su ámbito universal, el Convenio 102 (norma mínima de Seguridad Social) de la OIT
constituyen un marco al que las sociedades cohesionadas deben tender, para la mejora de
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las condiciones de vida de la población y el establecimiento real de los principios de
solidaridad e igualdad.
2.4. EL ATAQUE AL ESTADO DE BIENESTAR
La época de desarrollo de la Seguridad Social va a sufrir una importante convulsión con la
crisis económica mundial, que se desarrolla a partir de 1973. Las bases fundamentales en
las que se asentaba la expansión de la Seguridad Social, como era el crecimiento económico
y el pleno empleo, saltan por los aires en todas las sociedades y con ello los sistemas de
Seguridad Social comienzan a resquebrajarse de forma importante.
De una parte, la recesión económica, unida el fuerte crecimiento del desempleo, origina una
pérdida importante de los ingresos, procedentes de las aportaciones de los trabajadores y/o
sus empleadores, que ha de compensarse por un crecimiento de los ingresos fiscales. Pero,
al tiempo, el crecimiento de los subsidios del desempleo y la necesidad de actualizar las
prestaciones económicas –básicamente, las pensiones- para que no pierdan poder
adquisitivo (o que, de producirse esa pérdida, la misma tenga el menor efecto, todo ello ante
el aumento de la inflación) provoca un crecimiento importante de gastos sociales que, unidos
a los de otras naturaleza, originan fuertes déficits fiscales y el aumento del endeudamiento
de los correspondientes Estados.
A mediados de los setenta, la mágica receta de crecimiento
económico, gasto público y pleno empleo, pagado mediante
impuestos elevados y sostenido por una inflación moderada, en la
que se había basado la expansión de la Seguridad Social, había
dejado de funcionar.
En este contexto, en casi todas los Estados se produce un reajuste de los programas
sociales, endureciendo los requisitos de acceso a las prestaciones, minorando la forma de
cálculo de las prestaciones, reduciendo el nivel de los subsidios (en especial, los
correspondientes al desempleo o por enfermedad) o separando la actualización de las
pensiones de la subida de los precios (ya que, en un contexto de fuerte inflación resulta
difícilmente insostenible, desde la vertiente económica; mantener dicha relación) con los
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Página 11Módulo I : Evolución, estructura y acción protectora de la Seguridad Social
efectos en la pérdida del poder de compra de las pensiones. Además, la necesidad de reducir
el desempleo y modernizar las estructuras económicas va originar el establecimiento de
medidas de reconversión industrial, con la salida de un importante número de trabajadores
de edad (que pasan a engrosar el número de desempleados, para lo que se favorece su
entrada anticipada en la jubilación, con sus consecuentes efectos en los gastos de esta
prestación) con la esperanza de que los puestos de trabajo abandonados pudiesen ser
ocupados por los trabajadores más jóvenes, demandante de empleo.
Además, el “consenso social” de décadas anteriores (alto nivel de imposición, al tiempo que
desarrollo de las prestaciones sociales) se resquebraja a principios de los años ochenta, con
la aparición de lo que se conoce como la “reacción conservadora” (básicamente, en Estados
Unidos y en el Reino Unido, pero con unos efectos que se amplían y extienden fuertemente).
De una parte, las fuerzas políticas conservadoras o de derecha ponen en solfa las políticas
intervencionistas estatales, indicando que las mismas no provocan más que ineficiencias y
despilfarros, que desaparecen cuando es el mercado el que marca las reglas, regidas por la
libre competencia y la eficacia; de otra, los grupos sociales comienzan a desconfiar del
Estado de Bienestar y, sobre todo, a comparar los beneficios que sacan del mismo, en
relación con el esfuerzo fiscal que realizan.
El gasto público se encuentra en la base de las actuales dificultades
económicas... Estuvimos gobernados en exceso, con unos impuestos
excesivos, un endeudamiento excesivo, con un exceso de personal en la
Administración., poco defendidos, poco protegidos... (Libro Blanco sobre
el gasto público de Margaret Tatcher).
En este marco, comienzan a adoptarse algunas medidas que van a socavar, en parte, los
cimientos en que se había venido asentando los sistemas de protección social, con medidas
como las que, a continuación, se señalan:
• Se produce una minoración importante de los ingresos fiscales, con la
consecuencia de las restricciones presupuestarias en los diferentes programas
y, entre ellos, los de carácter social, como son los de naturaleza sanitaria (el
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Página 12Módulo I : Evolución, estructura y acción protectora de la Seguridad Social
caso del deterioro de la calidad del Servicio Británico de Salud en este período
es un caso paradigmático), asistenciales o educativos.
• Asimismo, dentro de los sistemas de prestaciones económicas y, en especial,
en las pensiones se produce un cambio fundamental a través de los cambios
del modelo anterior (básicamente, de reparto por otro de capitalización) y el
traspaso de su gestión a la esfera privada. Los programas adoptados en Chile
(transformación radical del sistema previsional pasando a la capitalización,
modelo que va a tener una fuerte influencia en los cambios que van a
adoptarse en Iberoamérica en la década de los noventa) o en el Reino Unido
(mediante el establecimiento de niveles complementarios, de carácter
obligatorio, favoreciendo su gestión a través de la iniciativa privada) son
muestra de este cambio en el ámbito de la protección social.
• En los sistemas en los que no se produce la reacción indicada, las fuertes
restricciones presupuestarias van a provocar medidas de ajuste y de
racionalización, profundizando en las que se habían adoptado en el lustro
anterior, mediante el endurecimiento de los requisitos de acceso a las
prestaciones ó la modificación del cálculo de las prestaciones, buscando una
mayor correspondencia entre las aportaciones realizadas en la actividad y las
prestaciones que iban a recibirse. Pero, sobre todo en la Europa continental,
este endurecimiento se produce en los niveles asegurativos o contributivos ya
que, en paralelo, se produce una expansión de los ámbitos asistenciales, para
poner remedio a los déficits de cobertura que se producían en los ámbitos
profesionales.
2.5. LA REFORMULACIÓN DEL ESTADO DE BIENESTAR
A finales del siglo XX, los fundamentos básicos del Estado de Bienestar siguen estando
presentes, aunque su formulación ha cambiado radicalmente respecto de su diseño
cincuenta años antes. Pero, las profecías que vaticinaban su extinción tampoco se han visto
realizadas; antes bien, se sigue afirmando la necesidad de contar con un conjunto de
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Página 13Módulo I : Evolución, estructura y acción protectora de la Seguridad Social
programas sociales, buena parte de los mismos, de carácter público como medio de
mantener cohesionado el conjunto de lo social.
Las consecuencias de la crisis económica de los llamados Dragones de
Oriente, en 1997, así como los desajustes económicos producidos en
América Latina por los mismos años, con sus efectos en las protestas
sociales y el riesgo de fractura social, ha hecho cambiar la óptica de los
Organismos internacionales, como el Fondo Monetario Internacional o el
Banco Mundial, los cuales, de pronunciarse por una transformación radical
de los mecanismos de Seguridad Social, retirándose los Estados de los
mismos, para dejar paso a la iniciativa privada, han moderado sus
mensajes, recomendando unos programas mixtos, en los que se combinen
de forma adecuada, los niveles contributivos y profesionales, con otros de
naturaleza asistencial.
La crisis económica de finales de los años noventa, así como las fuertes caídas de las
rentabilidades de los mercados financieros, con sus efectos en los sistemas de pensiones
basados en el régimen de capitalización, unido a las transformaciones sociales (entre las que
destacan el envejecimiento de la población, la incorporación de la mujer al trabajo y los
cambios en la composición y estructuras familiares) vienen planteando un cambio en las
ópticas anteriores, a través de una reformulación del Estado de Bienestar.
• Se impone una combinación de programas contributivos y asistenciales,
diferenciando las prestaciones entre aquellas que se dirigen a dar cobertura a
toda la población, constituidas por prestaciones en especie y servicios, así
como prestaciones económicas de carácter compensatorio, y aquéllas que se
dirigen a la población trabajadora, con unas prestaciones que sustituyan, de
forma adecuada, los ingresos perdidos, como consecuencia de la edad, la
incapacidad o la enfermedad.
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Página 14Módulo I : Evolución, estructura y acción protectora de la Seguridad Social
La diferenciación de prestaciones se extiende a la adecuación de las fuentes financieras, de
manera que las prestaciones y servicios universales se financiarían a través de la imposición
general, mientras que las prestaciones contributivas encontrarían su financiación por medio
de las aportaciones de las personas interesadas y, en su caso, de los empresarios para
quienes las primeras prestan sus servicios.
• Respecto de las prestaciones económicas contributivas la idea consiste en “no
poner todos los huevos en la misma cesta”, combinando adecuadamente
niveles obligatorios, basados en la modalidad de reparto, con otros de
carácter complementario (también obligatorios o voluntarios) articulados
preponderantemente por medio de la capitalización. Los ejemplos de las
reformas introducidas en los últimos años en varios países de América latina,
o las recientes reformas llevadas a cabo en Alemania, Italia o Suecia, son
muestra de esta nueva filosofía.
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Página 15Módulo I : Evolución, estructura y acción protectora de la Seguridad Social
3. LOS DIFERENTES MODELOS DE SEGURIDAD SOCIAL
En los sistemas de Seguridad Social tienen dos funciones esenciales:
¾ La función de sustitución, que implica que se suministren rentas que sustituyan a los
ingresos profesionales (cuando se produce la contingencia protegida –la edad, la
enfermedad, la incapacidad o el paro) por lo que han de guardar una cierta relación con
los ingresos dejados de percibir, a cuyo fin las prestaciones se calculan sobre las
cotizaciones previamente realizadas.
¾ Por el contrario, la función de compensación se dirige a otorgar rentas de
subsistencia a quienes se encuentran en situación de necesidad y carecen de recursos
económicos suficientes; estas prestaciones suelen tener una cuantía uniforme (sin
perjuicio de que existan complementos en función de las cargas familiares),
diferenciando la cobertura de la protección de la situación profesional de los
beneficiarios.
3.1. LOS SISTEMAS CONTRIBUTIVOS
En los sistemas contributivos o profesionales, las prestaciones alcanzan únicamente a
quienes llevan a cabo actividades profesionales, una vez que se ha producido la situación
objeto de protección, siendo preciso que el beneficiario cumpla los requisitos establecidos,
entre los que destacan la afiliación/alta (acto de inclusión del sujeto en el campo de
aplicación del sistema) y que acredite un determinado período de cotización, por lo que, a
veces, aunque se esté incluido en el campo de aplicación, al haberse acreditado cotizaciones
insuficiente, se puede quedar desprotegido por el sistema.
No obstante, los principios básicos con que fueron establecidos estos modelos han perdido,
en parte, su formulación primigenia, a través de la atenuación de los requisitos señalados,
así como el establecimiento de mecanismos de carácter asistencial, en orden a posibilitar
ofrecer una cobertura adecuada a quienes no acreditan una actividad profesional o, al
menos, durante el tiempo exigido en el ámbito contributivo.
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Página 16Módulo I : Evolución, estructura y acción protectora de la Seguridad Social
Las características básicas de los sistemas contributivos se pueden sintetizar en las
siguientes:
a) Campo de aplicación subjetivo: los sujetos protegidos.
• La cobertura de tales sistemas se dirige a la población activa, ya que son los
trabajadores (en primer lugar, los que realizan su actividad por cuenta ajena,
para, posteriormente, ampliar su radio de acción a los trabajadores por
cuenta propia) los destinatarios de las prestaciones, comprendiendo las
mismas no sólo a los propios interesados, sino también a los familiares
directos de aquéllos. La propia dinámica de los sistemas, así como las
demandas de protección de colectivos no trabajadores, produce el efecto de
la aparición de la figura de asimilados a trabajadores (como es el caso de
quienes realizan una actividad pública de carácter profesional –por ejemplo,
los cargos políticos, los sacerdotes o ministros de culto, los directivos de las
empresas, etc.), que posibilita la inclusión en el sistema de la Seguridad Social
1
y, consecuencia de ello, la protección correspondiente.
• Si en un primer momento los sistemas de Seguridad Social se basaban en los
principios de territorialidad (únicamente se aplicaban a quienes prestaban
servicios laborales en el territorio del Estado espectivo) y nacionalidad (la
afiliación al sistema se predica de los trabajadores nacionales) en una etapa
posterior -y, con frecuencia, como consecuencia de la aprobación de
determinados instrumentos internacionales en materia de Seguridad Social- el
campo de aplicación del sistema se amplía para dar cabida a los trabajadores,
con independencia de su nacionalidad.
• Los familiares directos suelen estar también protegidos (básicamente,
respecto de las prestaciones por asistencia sanitaria o por viudedad u
1
A veces, se ha excluido de la protección social a quienes realizaban trabajos marginales,
esporádicos u ocasionales que no constituyeran su medio fundamental de vida o a ciertas categorías
de trabajadores por cuenta ajena en base a las dificultades de su aseguramiento (como, por ejemplo,
los trabajadores a domicilio, eventuales, a tiempo parcial marginal, familiares del empresario, etc.).
Sin embargo, estas exclusiones tienden a desaparecer, de modo que la totalidad de los trabajadores
queden comprendidos en el campo de aplicación del sistema.
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Página 17Módulo I : Evolución, estructura y acción protectora de la Seguridad Social
orfandad) si bien se puede exigir que los mismos cumplan una serie de
requisitos, que puedan referirse tanto al grado de parentesco como a la
convivencia y dependencia económica.
• Otra de las características de estos sistemas es su fragmentación en
mecanismos diferenciados o regímenes, que engloban a distintos colectivos.
Por lo general, frente a un régimen común o general que encuadra a los
trabajadores de la industria y los servicios, se erigen regímenes especiales
para dar cobertura a los trabajadores agrarios, a los trabajadores por cuenta
propia o a los funcionarios públicos. El objeto de estos regímenes especiales
es establecer en los mismos diferentes particularidades en materia de
afiliación o cobertura, de conformidad al trabajo desarrollado en cada uno de
estos sectores.
b) El ámbito objetivo de la protección.
• Aunque el ámbito objetivo difiere en cada uno de los sistemas, y suele
ser acorde con los antecedentes y condicionantes económicos,
políticos, jurídicos o sociológicos, propios de cada Estado. No
obstante, casi todos ellos engloban las diferentes ramas de la
Seguridad Social, delimitadas en el Convenio 102, sobre Seguridad
Social (norma mínima), como son la asistencia sanitaria, prestaciones
económicas por enfermedad, incapacidad, vejez, muerte y
supervivencia, accidentes de trabajo y enfermedades profesionales,
prestaciones a la familia, maternidad y desempleo).
• Las prestaciones otorgadas pueden ser en especie (bienes y servicios)
o de carácter económico (de pago único o de pago periódico).
Respecto de la determinación de la cuantía de las prestaciones
(aunque es una cuestión que difiere de cada Estado) el criterio más
común relaciona el importe de las prestaciones con las retribuciones
anteriores, conforme a las cuales se determinaba la cotización, con lo
que se intenta conseguir una relación proporcional entre la prestación
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y el salario anterior, cumpliendo de esta forma la primera una función
de sustitución.
• Para tener derecho a la prestación, no basta con tener la condición de
asegurado o afiliado en el momento en que se produce la situación
protegida, sino que ha de quedar acreditada una cierta continuidad en
la contribución al sistema, es decir, se suele requerir un determinado
período de cotización o carencia; además, la cuantía de las
prestaciones económicas –sobre todo en la que protege la jubilación-
vendrá determinada por el período de cotización (es decir, a mayor
periodo de cotización, mayor importe de pensión) así como a los
importes de las propias contribuciones.
c) La financiación del sistema.
• La financiación del sistema descansa básicamente en las aportaciones que
abonan los trabajadores y, en el caso de trabajadores por cuenta ajena, los
empleadores para los que los primeros prestan sus servicios. No obstante, en
lo que se refiere a la financiación de los riesgos profesionales (accidente de
trabajo y enfermedades profesionales) la misma suele recaer exclusivamente
sobre los empleadores.
• Estas aportaciones suelen representar un porcentaje que gira sobre una base,
por lo general, equivalente al salario percibido o el ingreso declarado, aunque
también suele ser habitual que exista un tope o límite a la cotización a la
Seguridad Social.2
2
Para una parte de la doctrina, las cotizaciones de Seguridad Social son una forma especial de salario,
ya que, en vez de abonar al trabajador la globalidad de remuneración a la que tiene derecho, el
empresario ingresa (aunque sea de forma obligatoria) una parte de ella a las entidades gestoras de la
Seguridad Social, para asegurar en un futuro la cobertura de sus necesidades, cuando haya surgido el
correspondiente riesgo. Las cotizaciones vendrían a configurarse como un salario “diferido” porque no
se abona inmediatamente al trabajador, o un salario “solidario” por cuanto que posibilita el
funcionamiento de la redistribución a través de la Seguridad Social.
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3.2. LOS SISTEMAS UNIVERSALES
En los modelos universales, las prestaciones tienen como destinatarios al conjunto de la
sociedad, siempre que cumpla las condiciones prescritas en cada una de las situaciones. Por
ello, para estos sistemas (al menos en su formulación primera) no es relevante la condición
profesional de los beneficiarios, sino la de residencia en el territorio del Estado. Además, si
en los modelos contributivos las prestaciones tienen una cuantía diferenciada, en los de
carácter universal (por sus componentes asistenciales) priman las prestaciones de importe
uniforme. Por último, la financiación del modelo se asienta, sobre todo, en los recursos
procedentes de los impuestos, si bien se puede exigir determinadas aportaciones a los
beneficiarios, en casos especiales.
a) El ámbito subjetivo de cobertura.
• La finalidad básica de estos modelos es la eliminación de la pobreza y la
erradicación de las necesidades sociales, especialmente las de carácter más
básico, con independencia de la contingencia que la origine. De este objetivo
se desprende que su campo de aplicación se extienda a toda la población, con
independencia de la situación profesional.
• Frente a la Seguridad Social contributiva, los beneficiarios tienen tal condición
a título propio y no por ser trabajadores o familiares de los mismos. La mayor
problemática reside en su limitación a los nacionales, que originaba la
exclusión de la protección de los residentes no nacionales. Posteriormente, la
propia evolución del sistema provoca que todos los residentes -con
independencia de la nacionalidad- sean admitidos a los programas sociales, si
bien se exige el requisito de residencia legal, no bastando la mera
permanencia. Por ello, en muchos países existen normas que evitan que los
extranjeros que se encuentren en el país ocasionalmente, o que se
introduzcan en él con esta sola finalidad, puedan disfrutar los beneficios que
la colectividad concede a sus propios miembros.
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b) El ámbito objetivo de la protección.
Los sistemas no contributivos o universales no precisan de aportaciones previas, sino
únicamente que el interesado se encuentre en la situación que es objeto de protección,
cumpliendo los requisitos establecidos. Por ello, en la determinación de la cuantía de las
prestaciones, suele aplicarse el principio de igualdad, lo que origina que se otorguen
prestaciones de cuantía uniforme para todos los beneficiarios y para todas las contingencias
cubiertas, lo cual plantea el problema de suficiencia de las mismas, teniendo en cuenta que
prestación suficiente sería la que garantizase la cobertura adecuada de las necesidades de
un ser humano y su familia.
Ahora bien, este ideal de cobertura no se ha cumplido en la práctica y, ya en las primeras
formulaciones (Informe Beveridge) se entendía que las prestaciones eran suficientes si las
mismas garantizaban la renta mínima necesaria para la subsistencia en un caso normal,
analizándose los gastos que básicamente tendría un ciudadano.
El objetivo justo es un tipo de prestaciones que proporcione una
razonable garantía contra la necesidad y, al mismo tiempo, tenga en
cuenta el máximo de cotizaciones que la gran mayoría de los
contribuyentes puedan estar llamados a soportar de forma conveniente.
(VENTURI)
c) La financiación del sistema.
Los sistemas universales se asientan en la solidaridad de todos los ciudadanos;
consecuentemente, es la generalidad de los ciudadanos la que, a través de sus impuestos,
financia las correspondientes prestaciones y servicios.
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3.3. LA REALIDAD ACTUAL: LOS SISTEMAS MIXTOS
En la actualidad es difícil encontrar un sistema de Seguridad Social
en estado puro. Antes bien, la práctica normal es la configuración
de un sistema dual o mixto.
¾ Las limitaciones que representaban tanto los modelos contributivos (básicamente, en el
ámbito de la cobertura subjetiva) como los universales o asistenciales (incapaces de dar
una protección adecuada a quienes desarrollaban una actividad profesional) propició la
articulación de sistemas mixtos, combinando características de cada uno de los modelos
puros. El modelo mixto se han configurado como el típico de la mayoría de los
ordenamientos existentes:
• El campo subjetivo protegido es el más amplio, ya que se pretende atender
las necesidades de la mayor parte de la población.
• La financiación de los modelos duales o mixtos se produce combinando las
fórmulas utilizadas en los modelos contributivos y asistenciales. Las rentas de
compensación se financian a través de los impuestos, mientras que las
prestaciones de sustitución de rentas de activo pasan a financiarse mediante
las cotizaciones de los trabajadores.
¾ En la actualidad, puede decirse que no hay sistemas puros universales o contributivos.
Los que inicialmente eran de corte contributivo han adoptado fórmulas para el
establecimiento de prestaciones y servicios (asistencia sanitaria, pensiones ante la vejez
o la invalidez, prestaciones económicas por cargas familiares, etc.) en favor de toda la
población residente; además, cuando las prestaciones derivadas de las contribuciones
resultaban insuficientes para una cobertura adecuada de las necesidades, se han
adoptado complementos que suplementen aquéllas (como, por ejemplo, las pensiones
mínimas en el sistema español de Seguridad Social o el establecimiento de pensiones
mínimas en el sistema chileno). A su vez, los sistemas que eran inicialmente universales
han establecido criterios determinados para la protección de la pérdida de las rentas de
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los trabajadores (especialmente, con seguros facultativos o con prestaciones para la
cobertura de riesgos profesionales).
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4. RECUERDA
¾ Aunque no existe un concepto unívoco de Seguridad Social, se puede definir la Seguridad
Social como el conjunto integrado de medidas de ordenación estatal para la prevención y
remedio de riesgos personales, mediante prestaciones individualizadas y
económicamente evaluables, que tendencialmente se encaminan a la protección general
de todos los residentes (universalización subjetiva) contra situaciones de necesidad
(universalización objetiva) garantizando un nivel mínimo de rentas.
¾ En la implantación y desarrollo de los mecanismos de Seguridad Social se pueden
diferenciar una serie de etapas, entre las que se encuentran:
La primera formulación de los seguros sociales, dirigidos básicamente a la
población trabajadora, con la finalidad de otorgar unas rentas de sustitución
proporcional de los salarios, en el momento de pérdida, temporal o definitiva de
aquéllos.
La aparición, a partir de la década de los treinta del siglo pasado, de las primeras
manifestaciones de Seguridad Social, articulada a través de unos mecanismos
asistenciales con una finalidad de universalidad, si bien limitando la cuantía de las
prestaciones y, con ello, la suficiencia de la protección.
El fuerte desarrollo de los programas de Seguridad Social, operado en el tercer
cuarto del siglo XX, tanto en su modalidad contributiva como en la universal,
coincidiendo con un período de crecimiento económico y pleno empleo, como
expresión del alto consenso político y social, respecto de la intervención del Estado
para corregir los desequilibrios del mercado.
El cuestionamiento del Estado de Bienestar, consecuencia implícita de la ruptura
del consenso social y político anterior, así como de la desconfianza de las clases
medias hacia el intervencionismo estatal y su rechazo a un elevando nivel de esfuerzo
fiscal. La reducción de los programas sociales, la transformación de los modelos -
dando mayor cabida a la iniciativa privada-, las restricciones presupuestarias, etc.,
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son ejemplos de las medidas que se adoptan, en la dos últimas dos décadas del siglo
XX, y que han sido calificadas como ataque al Estado de Bienestar.
La reformulación del Estado de Bienestar (y, dentro del mismo, de la Seguridad
Social) de modo que, sin negar sus virtualidades protectoras, así como su objetivo de
remedio de las necesidades sociales, se asiste a una modificación parcial de sus
contenidos, a una mezcla de modelos contributivos y asistenciales y a una
combinación de programas públicos y privados, en los que se observa una presencia
cada vez mayor de la iniciativa privada en la gestión de mecanismos que,
tradicionalmente, se entendía que debían ser llevados a cabo por los organismos
públicos (por ejemplo, los cuidados sanitarios, los servicios sociales, la gestión de las
prestaciones económicas por enfermedad, etc.).
¾ Los diferentes sistemas de Seguridad Social se pueden clasificar, al menos en los
primeros momentos de su articulación, entre sistemas contributivos o profesionales y
sistemas universales o asistenciales.
¾ Se puede caracterizar a los sistemas contributivos por las siguientes notas: a) respecto a
su ámbito subjetivo, se dirigen a proteger a la población trabajadora; b) las prestaciones
económicas consisten en rentas de sustitución de los salarios dejados de percibir; c)
suelen exigir, como requisito necesario, la acreditación de un período de cotización previo
para tener derecho a las prestaciones y d) la fuente de financiación más importante
consiste en las cuotas a cargo de empleadores y trabajadores.
¾ Los sistemas universales o de carácter asistencial descansan en los siguientes principios
a) desde la vertiente de cobertura subjetiva, se dirigen a otorgar protección a toda la
ciudadanía, si bien suele requerirse la acreditación de la existencia de necesidad,
mediante la demostración de carencia de recursos; b) las prestaciones suelen tener una
cuantía uniforme para todos los ciudadanos, si bien se tienen en consideración las cargas
familiares y c) se financian a través de los impuestos, si bien, en algunos casos, se exige
la participación de los propios usuarios de los servicios.
¾ En la actualidad, se ha ido produciendo una confluencia entre los sistemas contributivos y
los universales, dando lugar a la aparición de sistemas mixtos o duales. Los anteriores
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sistemas contributivos han establecido mecanismos de cobertura universal o no
contributiva, para dar protección a los colectivos no profesionales, al tiempo que, en los
sistemas universales, se han introducido mecanismos que posibilitan otorgar prestaciones
económicas, de naturaleza sustitutoria de los ingresos perdidos, en favor de los colectivos
de trabajadores.
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