CLIMATE ACTION TRACKER - MEXICO Evaluación del impacto de las políticas de México sobre su perfi l de emisiones de gas con efecto invernadero
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Evaluación del impacto de las políticas
de México sobre su perfil de emisiones de gas
con efecto invernadero
CLIMATE
ACTION
TRACKER
MEXICO
Llevado a cabo por Ecofys y Climate Analytics
3 de mayo de 2012
Climate Action Tracker Mexico 2
Los autores
E ste estudio ha sido elaborado por Ecofys y Climate Analytics. Niklas Höhne,
director de energía y política climática en Ecofys y Bill Hare, director de Climate
Analytics, proyectaron y dirigieron el análisis. El proyecto general cuenta con la co-
ordinación de Marion Vieweg, analista de políticas en Climate Analytics, quien co-
laboró con el análisis (transporte y conclusiones) y coordinó el proceso de revisión.
Sara Moltmann, consultora en Ecofys, coordinó el análisis de políticas (y colaboró
con el análisis de electricidad e industria). Markus Hagemann, consultor en Ecofys,
coordinó el modelado. Otros compañeros de Ecofys y Climate Analytics contribuy-
eron con diversos aspectos del análisis y llevaron a cabo tareas decisivas para la
entrega del estudio. Jan Grözinger (construcción), Vivian Schüler (agricultura, sil-
vicultura y otros usos de la tierra, AFOLU), Michiel Schaeffer (modelado y AFOLU),
Hanna Fekete y Marcia Rocha (análisis de datos).
Llevaron a cabo el análisis:
Niklas Höhne, Sara Moltmann, Markus Hagemann, Hanna Fekete,
Jan Grözinger, Vivian Schüler 1
Marion Vieweg, Bill Hare, Michiel Schaeffer, Marcia Rocha 2
1
Ecofys and 2 Climate Analytics
Este análisis forma parte de la evaluación por países del proyecto Climate Action
Tracker (seguimiento de acción climática), un proyecto conjunto de Ecofys, Climate
Analytics y el Instituto para la Investigación del Impacto Climático de Postdam (PIK).
Ecofys y Climate Analytics son responsables de la evaluación por países.
Climate Action Tracker Mexico 3
Agradecimientos
L os autores del equipo de Climate Action Tracker elaboraron este informe y
asumen absoluta responsabilidad por todos sus contenidos.
Cindy Baxter editó el informe y realizó aportaciones de gran importancia para la
estructuración del análisis.
Cómo parte del análisis, se llevó a cabo un proceso de revisión en el que colaboraron
expertos a nivel nacional. Gracias a Gustavo Ampugnani, Leonardo Beltrán, Odón de
Buen, Luis Foncerrada, Hilda Martinez, Gabriel Miranda, Carlos Muñoz Piña, Vanessa
Perez-Cirera, Eduardo Vega, y también a Fernando Tudela, Juan Mata y su equipo
de SEMARNAT por su comentarios, constructivos y a menudo críticos, y a Gabriel
Quadri, que prestó su apoyo durante el proceso de revisión. Hemos evaluado todas
las aportaciones recibidas por escrito y durante las entrevistas, y han sido de gran
ayuda para mejorar la calidad general del informe.
El trabajo no podría haberse llevado a cabo sin el vital apoyo de la Fundación Eu-
ropea del Clima. Agradecemos especialmente el asesoramiento prestado por Bert
Metz y el trabajo continuo realizado por Nikola Franke.
Climate Action Tracker Mexico 4
RESUMEN
Qué evaluamos sucinta de las políticas y normativas climáticas apli-
cadas. Si los planes se realizan y se convierten en
E l proyecto de seguimiento de acción climática
(Climate Action Tracker, CAT) suministra infor-
mación útil para responder a la siguiente pregunta:
políticas aplicadas, el proyecto CAT los incorpora,
ajustando sus conclusiones para países individuales
y para grupos de países.
“¿Serán suficientes las medidas internacionales ac-
tuales - y comprometidas - para limitar los efectos México está preparando el terreno
negativos del cambio climático y mantener el incre- para intensificar medidas
mento global de temperatura a largo plazo en menos
de 2 °C?” México fue el primer país en vías de desarrollo en
adoptar un objetivo de reducción absoluta para
EL CAT compara y evalúa medidas nacionales e in- 2050. Algunos de sus avances en la planificación
ternacionales respecto a un conjunto de objetivos estratégica para un desarrollo con bajo carbono en
climáticos a través de todos los períodos de tiempo todos los sectores de la economía han sido más rá-
que puedan ser relevantes, comenzando con un pidos que en cualquier otro país. Merced al sólido
análisis en curso de los compromisos actuales de re- compromiso del presidente Calderón, el pronto es-
ducción de emisiones de gases efecto invernadero tablecimiento de la Comisión Interministerial sobre
(GEI)1 de los países. el Cambio Climático (que coordina la planificación
estratégica) en 2005 sustentó este progreso.
Este informe, que evalúa las políticas aplicadas por
México, es el segundo de una serie de análisis por El progreso de México en los últimos años con
país que realiza las siguientes preguntas: respecto a la planificación de políticas y a la con-
E ¿Está implementando el gobierno políticas ad- solidación institucional ha sido notable en muchos
ecuadas para cumplir sus propios objetivos y aspectos:
aproximarse a metas en 2020 que están en con- E Un amplio círculo de partes interesadas y partici-
sonancia con el objetivo de limitar el calenta- pantes ha cobrado conciencia sobre problemas
miento global a menos de 2 °C? derivados del cambio climático, tanto en mate-
E ¿Se están aplicando políticas que se encuentran ria de mitigación como de adaptación.
en consonancia con un futuro de bajo carbono E México ha alcanzado un alto nivel de disponibi-
(por ej., en 2050)? lidad de datos, especialmente si se lo compara
con otros países en vías de desarrollo. Esto in-
Mientras que nuestra atención se centra en las cluye su presentación a la CMNUCC de cuatro
medidas nacionales, reconocemos que las metas comunicaciones nacionales con inventarios de
internacionales y las promesas son a menudo de- emisiones, el desarrollo del primer sistema de
pendientes de los mecanismos internacionales – reporte de GEI del mundo para industria y diver-
comercio internacional de los derechos de emisión sos estudios de planificación para la reducción
y apoyo financiero internacional para países en vías del carbono (por ej., Johnson et al. 2009). Estas
de desarrollo. son bases sólidas para el diseño de nuevas políti-
cas.
Al igual que el proyecto más amplio del “Climate E Una clara organización institucional para políti-
Action Tracker” , las evaluaciones por país del CAT cas de cambio climático, con responsabilidades,
realizan un seguimiento del progreso y la aport- canales de comunicación y puntos de enlace
ación a los esfuerzos globales para mantener el dentro, fuera y entre los ministerios ayuda a
calentamiento por debajo de los 2°C con respecto garantizar la coherencia. También constituye la
a las temperaturas preindustriales. En este contex- base para futuros desarrollos estratégicos.
to, las evaluaciones por país representan una visión
1
Los resultados se publican y actualizan constantemente en www.climateactiontracker.org.
Climate Action Tracker Mexico 5
Este progreso en el ciclo de creación de políticas, Políticas nacionales y
ha sentado las bases para la aplicación de las prim- compromiso internacional
eras políticas y normativas de mitigación que se
analizan en este informe. La Ley General del Cam- El “Compromiso de Cancún” de México a nivel in-
bio Climático, adoptada en abril 2012, consolida ternacional es una reducción de las emisiones a un
estos esfuerzos para proporcionar un marco adec- 30 % por debajo del nivel habitual (business-as-usual,
uado. La ley incluye el ambicioso compromiso inter- BAU) para 2020, supeditado al apoyo financiero in-
nacional de México “compromiso de Cancún” para ternacional. Esta declaración es más ambiciosa que
reducir las emisiones por un 30 % por debajo de las anteriores, que incluían el objetivo del 20 % fijado
“business-as-usual” (BAU) para el año 2020, condi- en la estrategia climática nacional (PECC) en 2009.
cionado al apoyo financiero internacional. También
se incluyó la meta de reducir las emisiones de GEI Aplicado a la proyección BAU del Programa Espe-
en un 50 % por debajo del nivel de 2000 en el 2050. cial de Cambio Climático (PECC) que conformó la
Asimismo, se fijó un nuevo objetivo para propor- base para el compromiso mexicano, el objetivo del
cionar 35 % de la electricidad en México de fuentes 20 % implica un nivel de emisiones prometido de
limpias para el 2024. En un siguiente paso, el go- 700 Mt de CO2e/a. El objetivo más ambicioso del
bierno deberá desarrollar e implementar políticas 30 % se traduce, pues, en niveles prometidos de
para lograr este objetivo, por ejemplo, eliminar los emisiones de 617 Mt de CO2e/a en 2020 (ver grá-
subsidios de los combustibles fósiles, para lograr fico A). El análisis CAT muestra niveles históricos
que la energía renovable sea totalmente competi- de emisiones algo más bajos, y un BAU más bajo en
tiva con el petróleo, el gas y el carbón. 2020 comparado con las proyecciones utilizadas en
el PECC. Aplicado a la proyección BAU del CAT, el
En el campo de la diplomacia climática internacio- compromiso se traduce a un nivel de emisiones de
nal, México ha desempeñado un papel sumamente 584 Mt de CO2e/a en 2020.
activo y constructivo en comparación con muchos
otros gobiernos, tanto de países desarrollados Evaluamos las medidas nacionales actuales en con-
como de países en desarrollo. Como consecuencia, traste con nuestras propias estimaciones de desar-
la Conferencia de las Partes en Cancún en 2010 rollo BAU. Con las medidas aplicadas hasta ahora, en
ha sido exitosa, en circunstancias muy difíciles 2020 México sólo habrá alcanzado un tercio de su
después de la reunión en Copenhague el año an- compromiso (ver gráfico A). De acuerdo con nuestras
terior. El restablecimiento del apoyo a un enfoque perspectivas, estas políticas resultan en una reduc-
multilateral del problema climático requería re- ción del 12 % por debajo del nivel BAU del CAT.
cursos gubernamentales de máximo nivel y ayuda
financiera. Después de Cancún, México siguió des-
empeñando un importante y constructivo papel en Figura A
los preparativos para la Conferencia de las Partes Emisiones y reducción de emisiones relativas al escenario político hasta
en Durban en 2011. 2020 en comparación con el compromiso de México en Copenhague.
1000
GEI-Emisiones
[MtCO2e/a] 900
800
700
600
500
400
300
CAT BAU
CAT total con políticas 200
PECC BAU
PECC compromiso 2020 (-20 % de nivel PECC BAU) 100
PECC compromiso 2020 (-30 % de nivel PECC BAU)
Compromiso (-30 % de nivel CAT BAU) 0
90
95
00
05
10
15
20
19
19
20
20
20
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Hasta ahora, buena parte de las políticas se han ducciones provienen principalmente en la industria
desarrollado unilateralmente y algunos programas (122 Mt de CO2e/a), 42 Mt de CO2e/a en LULUCF
han recibido apoyo externo, por ejemplo del Banco y 40 Mt de CO2e/a en el suministro energético. El
Mundial. impacto de las medidas en otros sectores es relati-
vamente bajo (ver gráfico B).
El resto del esfuerzo requerido para lograr los ob-
jetivos del compromiso de Cancún y para sentar los Al analizar el objetivo nacional a corto plazo estab-
principios de un futuro con bajas emisiones de car- lecido para 2012, nuestro análisis muestra que las
bono pueden necesitar financiamiento internacio- medidas actuales tienen el potencial de lograr una
nal. Queda por determinar hasta qué punto México reducción de 24 Mt de CO2e en 2012 en compara-
necesitará y buscará financiamiento internacional. ción con el BAU. Esto es menos de la mitad de las 51
Mt de CO2e previstas en el Plan Especial de Cambio
Climático (PECC), aunque debe hacerse hincapié en
Consecución de objetivos nacionales el hecho de que las perspectivas del PECC en lo que
al BAU se refiere son significativamente superiores
De acuerdo con nuestro análisis, México ya ha im- al análisis CAT (coteje el anexo II sobre la compara-
plementado políticas que tienen un efecto mod- ción de escenarios).
erado para lograr sus metas a corto plazo y apun-
tarse hacia un desarrollo con bajas emisiones de El objetivo nacional a largo plazo de recortar las
carbono en 2050. emisiones a la mitad, es decir, a 340 Mt de CO2e en
2050, aún no cuenta con el respaldo de las políti-
En la situación actual, prevemos que las emisiones cas aplicadas. Aunque este objetivo depende de la
totales de México se incrementarán de forma con- financiación internacional, durante los próximos
stante hasta alcanzar 1.068 Mt de CO2e/a en 2030, años tienen que establecerse medidas a nivel na-
un incremento justo del 50 % con respecto a los cional para permitir a México conseguir este am-
niveles actuales. Las políticas que han sido aplica- bicioso objetivo. Si el reciente trabajo institucional
das pueden reducir las emisiones totales (incluyen- y estratégico preliminar se utiliza para desarrollar
do LULUCF) aproximadamente 223 Mt de CO2e/a, íntegramente los potenciales existentes, la finan-
o un 21 % por debajo del nivel BAU en 2030. Las re- ciación puede tener un destino eficaz.
Figura B
Emisiones y reducción de emisiones para el escenario de políticas
hasta 2020 por sector
1150
Emisiones GEI
[MtCO2eq/a]
950
750
Reducción LULUCF
Reducción agricultura
Reducción electricidad y calor 550
Reducción transporte
Reducción edificios
Reducción industria
350
Agricultura con políticas
Electricidad y calor con políticas
Transporte con políticas
Edificios con políticas 150
Industria con políticas
LULUCF con políticas 0
Emisiones compensadas por un sumidero de LULUCF -50
90
92
94
96
98
00
02
04
06
08
10
12
14
16
18
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22
24
26
28
30
19
19
19
19
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Análisis de intensidad energética En el caso de México, vemos una clara tendencia
e intensidad del carbono histórica en la optimización de la intensidad ener-
gética (ver gráfico C). La recesión de 2009 dejó al
Aparte de la evolución del PIB y de la población, los país con un pequeño pico de intensidad debido al
dos factores importantes que determinan las emis- hecho de que el PIB disminuyó más que el uso de
iones totales de un país son la intensidad energé- la energía. Se espera que la evolución general del
tica de la energía en la economía y la intensidad del BAU continúe la tendencia, mientras que se prevé
carbono en el uso de dicha energía. La mayor parte que las políticas desarrolladas reduzcan aún más la
de las políticas destinadas a reducir las emisiones intensidad de la energía, casi en un 7 % en 2030.
tienen como objetivo una de las dos áreas.
Para poder caminar hacia un uso energético y una
intensidad de carbono con bajos niveles del mismo,
es necesario que haya una desvinculación clara de
la evolución del PIB y de la población.
Figura C
Perspectivas de intensidad energética para 2030
(energía utilizada por unidad de PIB)
230
[ktoe/bi 2000 US$]
220
210
200
190
180
170
Datos históricos
160
Tendencia histórica
BAU
Con políticas 150
90
92
94
96
98
00
02
04
06
08
10
12
14
16
18
20
22
24
26
28
30
19
19
19
19
19
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A lo largo del tiempo, la intensidad de las emisiones En términos BAU, prevemos una inversión de esta
pertenecientes a la energía utilizada ha tenido un tendencia, lo cual desembocará en una mejora leve
crecimiento modesto pero constante (ver gráfico de la intensidad del carbono hasta 2030. Esta evo-
D). Las razones incluyen el creciente nivel de desar- lución se debe en gran parte a una tendencia con-
rollo en México, con un incremento en las emisio- tinua de sustituir el petróleo por el gas natural en
nes provenientes de vertederos, en emisiones de los edificios comerciales, públicos y viviendas y en
procesos y en las emisiones fugitivas que no son de el sector industrial.
CO2 del sector industrial.
Se espera que las medidas desarrolladas sigan me-
jorando la situación, con casi 0,4 kt de CO2e/ktoe
en 2030, una mejora de aproximadamente el 10 %.
Figura D
Perspectivas de intensidad energética hasta 2030
(emisiones excluyendo AFOLU por unidad de energía utilizada)
4,5
[ktCO2e/ktoe]
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
Datos históricos
Tendencia histórica 0,5
BAU
Con políticas 0
90
92
94
96
98
00
02
04
06
08
10
12
14
16
18
20
22
24
26
28
30
19
19
19
19
19
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20
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20
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20
20
20
20
20
20
20
20
20
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¿Se están aplicando políticas que se Como puede observarse en la tabla A, los puntos
encuentran en consonancia con un futuro destacados de la política mexicana actual en com-
de bajo carbono? paración con el paquete de políticas para la re-
ducción de emisiones son su estrategia climática
Hemos evaluado las políticas mexicanas en diver- general (clasificada con una D) y su apoyo para ob-
sos sectores y campos, tal como se ve en la tabla tener una mayor eficiencia energética en la indu-
A que aparece más abajo. Clasificamos las políticas stria (también clasificado como D).
en cada campo de acuerdo con un paquete prede-
terminado de políticas para la reducción de emisio-
nes de carbono, necesario para apuntar al objetivo
de 2°C.
Tabla A
Clasificación de acuerdo con el paquete de políticas de bajas emisiones2
Cambio en la actividad Eficiencia energética Renovables Bajo nivel de carbono Otros
General
– – – –
D
Suministro
de energía
–
G E G –
Industria
G D G G
F
Edificios
F E G D –
Transporte
G G F G –
G
Agricul-
tura / silvi- E – – –
cultura
Matriz de puntuación
Calificación Interpretación
G Sin políticas o muy limitadas
F Pocas políticas, nivel de ambición bajo
E Algunas políticas con nivel de ambición medio
D Paquete exhaustivo o buen nivel de ambición para un amplio
abanico de políticas
C Paquete exhaustivo de políticas, buen nivel de ambición
B El camino está establecido, se requiere una mejora leve
A Coherente con respecto a la perspectiva de bajas emisiones de
carbono
2
Las magnitudes expresan importancia (potencial mitigante), la letra indica rigor en comparación el paquete de medidas de reducción de emisiones de carbono
(A = desarrollo en línea con el objetivo global de mantener el calentamiento por debajo de los 2°C, con o sin apoyo externo, G = políticas inexistentes o limitadas).Climate Action Tracker Mexico 10
Si bien está claro que los esfuerzos actuales no son Electricidad
suficientes, hemos identificado elementos positi-
vos en la estructura mexicana de políticas: E El requisito de la CFE de adquirir electricidad
E México tiene un objetivo ambicioso para 2020 al menor coste posible – recogido en la consti-
(reducir las emisiones GEI en un 30 % por debajo tución de México – es una barrera para la gen-
del nivel BAU), y fue el primer país en vías de de- eración de electricidad con fuentes de energía
sarrollo en adoptar un objetivo de reducción ab- renovable. Esta barrera podría eliminarse.
soluta para 2050 (50 % por debajo de los niveles E México también podría desarrollar un mecanis-
de 2002, anunciado por el presidente Calderón mo de apoyo amplio para la generación de elec-
en Copenhague en 2009 y confirmado en Can- tricidad renovable. Podría promoverse un siste-
cún en 2010, que ahora es la ley nacional – com- ma descentralizado de producción eléctrica para
parado con niveles del año 2000). facilitar el desarrollo de zonas remotas que ac-
E Aunque la primera estrategia de aplicación final- tualmente tienen poco o ningún acceso a la red,
iza en 2012, el gobierno ha realizado numerosos y donde la conexión a la red central es técnica y
estudios que conforman los cimientos para una económicamente inviable.
estrategia a largo plazo.
E México tiene una tradición longeva en la apli- Industria
cación de medidas para ahorrar electricidad.
Un ejemplo es la gestión centralizada de la de- E México podría intensificar sus iniciativas en efi-
manda, que permite a los clientes recibir présta- ciencia energética y aquellas que apoyan la pro-
mos con bajos intereses para adquirir electrodo- ducción de energía renovable dentro de la indu-
mésticos de ahorro energético que se pagan a stria.
través de la factura de electricidad. E Las emisiones fugitivas provenientes de la pro-
E México está entre los países con mayores avanc- ducción de petróleo y gas son importantes para
es en la reducción de emisiones provenientes México y podrían evitarse a un coste relativa-
de la deforestación, y asegura la reforestación a mente bajo.
través de pagos por servicios ambientales. E Las emisiones de vertederos pueden ser un ob-
jetivo con políticas que incrementan las tasas de
Se resumen más puntos destacados en la tabla B. reciclaje y la captura de metano dentro de los
vertederos en uso.
Intervenciones políticas que podrían hacer una gran E Existen ambiciosos planes de reducción hasta
diferencia y fortalecer los esfuerzos de México en 2012 para algunos gases como el N2O. Estos
alcanzar sus objetivos unilaterales y con apoyo (ver planes podrían continuar y combinarse con me-
tabla C): didas concretas.
Estrategia climática
E Planificación a largo plaza de medidas concre-
tas para alcanzar el objetivo de reducción de
un 30 % en 2020 y de un 50 % en 2050. Dicha
planificación mejoraría y aseguraría un contexto
político estable para la inversión. Un proceso de
planificación con estas características se encuen-
tra en marcha.Climate Action Tracker Mexico 11
Edificios E Las medidas actuales para introducir el trans-
porte sostenible en una estrategia de planifi-
E Las medidas podrían hacer más hincapié en la cación urbana sostenible proporcionan buenas
eficiencia de las estructuras y equipamiento de bases para el fortalecimiento y expansión de
los edificios, no sólo en los dispositivos utiliza- este proceso, mientras que facilitan el acceso a
dos. Un código nacional obligatorio de eficiencia la financiación mediante una administración me-
energética para nuevos edificios podría ser un jorada.
buen punto de partida. Esto debe ser apoyado
con un sistema de cumplimiento solido. Los in- Agricultura y silvicultura
centivos podrían complementarse con présta-
mos para la construcción de nuevos edificios y E México podría alinear sus planes de mitigación
para la rehabilitación de edificios existentes. con la silvicultura y agricultura. Tienen espe-
E Los sustanciales subsidios a la electricidad de cial relevancia la deforestación y degradación
México son una barrera para el ahorro de en- de bosques causadas por actividades agrícolas.
ergía eléctrica. La eliminación de éstos, acompa- Además, gran parte de las emisiones provenien-
ñado por medidas para compensar el aumento tes de este tipo de actividades están cubiertas
de gastos (por ejemplo, para hogares con bajos por una estrategia, pero no por políticas actual-
recursos) podría ser un paso hacia delante. En mente desarrolladas, lo cual debería cambiar.
el futuro, el aire acondicionado será la fuente E Las medidas existentes en el sector forestal
de consumo energético con más crecimiento necesitan emplearse en un marco con objetivos
en México. Las medidas preventivas para evitar a medio y largo plazo y estrategias claras de apli-
este crecimiento potencial podrían incluir dise- cación. Esto incluye la continuidad y ampliación
ño inteligente de edificios, códigos de construc- de medidas de forestación y reforestación, junto
ción y normas de eficiencia. La obligatoriedad con el desarrollo de una estrategia REDD+ defin-
de uso de energías renovables en la Ciudad de ida y con medidas concretas.
México podría extenderse al resto del país.
Dada la naturaleza dinámica del desarrollo y la
Transporte aplicación de políticas, el análisis realizado en este
informe debe verse como una instantánea. Hemos
E La subvención al precio del combustible es una evaluado el impacto de las políticas bajo el supues-
barrera para el uso de automóviles con mayor to de que las medidas y los esfuerzos desarrollados
eficiencia energética. La eliminación de sub- continuarán al nivel actual, independientemente
venciones, hecha de una manera socialmente de posibles cambios en la administración. Las
aceptable, podría estimular el uso de vehículos próximas elecciones están programadas para el 1
eficientes. Esta medida podría actuar en con- de julio de 2012, y podrían dar como resultado un
junto con normas obligatorias de emisiones y un cambio de ese tipo.
esquema de cargas impositivas sobre vehículos
basado en el nivel de emisiones.Climate Action Tracker Mexico 12
Tabla B
Puntos destacados de las políticas mexicanas
Cambio en la actividad Eficiencia energética Renovables Bajo nivel de carbono Otros
E Objetivo ambicioso para 2020 relacionado con la reducción con respecto a los niveles comerciales habituales
General E Objetivo absoluto ambicioso para 2050
– E El Programa Nacional para el E Los productores privados pu- –
Uso Sostenible de la Energía eden producir (RE) electricidad
tiene el objetivo de desarrollar para exportarla o para su uso
una estrategia para fomentar la propio. Ésta recibe un incentivo
cogeneración indirecto a través de los precios
E Pemex Gas y Petroquímica relativamente altos de la electri-
Suministro de electricidad
Básica (PGPB) llevan a cabo un cidad para la industria
proyecto de cogeneración de E Enfoque de contabilidad neta
300 MW, que debería comenzar para las renovables (la electri-
a funcionar en 2011 cidad puede introducirse en la
E El Plan de Inversión en Infrae- red y consumirse cuando sea
structuras Eléctricas incluye necesaria)
medidas hasta 2025 para E Acuerdo de interconexión para
reducir las pérdidas derivadas pequeñas FV
de la transmisión E Crédito fiscal para investigación
E Sin subvenciones a los combus- y desarrollo
tibles fósiles para la producción
de electricidad
E Sin subvenciones energéticas a E CCS llevada a cabo en la mejora E Información voluntaria sobre
la industria (al contrario que en de la recuperación de petróleo emisiones de GEI
muchos otros países) y gas E México es miembro de la
Industria
E Algunas normas de eficiencia Iniciativa Global del Metano en
energética (industria sólo México
parcialmente afectada) E Objetivos para reducir el CH4
y el N2O
E “Desarollos Urbanos Integrales E Dieciséis normas de eficiencia E El programa para el fomento E Cambio del uso de la biomasa –
Sustentables (DUIS)” fomenta la energética para el uso eficiente del calentamiento térmico solar (no sostenible) al GLP
integración de la planificación de la energía en edificios tiene el objetivo de instalar 1,7 E Aumento del uso del gas natu-
urbana en el contexto de los E Varios programas ofrecen millones de m² hasta 2012 ral, puesto que es la opción de
nuevos desarrollos de viviendas préstamos para nuevas E Obligación de que todas las combustible más rentable
viviendas o remodelados/reno- nuevas instalaciones de uso
vaciones público (como hoteles y clubes
E Código de construcción unifica- deportivos) calienten el 30 %
do (CEV), que incluye capítulos de su agua caliente con energía
Edificios
sobre la eficiencia energética y solar
la sostenibilidad, desarrollado E Tres normas voluntarias con
por la Comisión Nacional de una obligación en términos de
Vivienda (CONAVI) energía solar (NESO -13)
E Fondos a gran escala para la E Programas de desguace para E Objetivo de un porcentaje del –
Transporte
inversión en infraestructuras vehículos con una matrícula 7 % de bioetanol en los estados
y la optimización de sistemas federal (transporte público, de Guadalajara, Monterrey y
(PROTRAM y PTTU) mercancías) México DF en 2012
E Promoción de la bicicleta en
Ciudad de México
E Existe una estrategia de usos – – – E Existen programas sectoriales
seleccionados de la tierra detallados en materia de agri-
cultura y silvicultura, e incluyen
actividades y medidas para la
mitigación y la adaptación que
Agricultura /
se aplican parcialmente
silvicultura
E Uno de los programas más avan-
zados es ProÁrbol, que fomenta
una seria de actividades relacio-
nadas con la conservación y la
restauración forestalClimate Action Tracker Mexico 13
Tabla C
Insuficiencia de las políticas en comparación con la perspectiva
de bajas emisiones de carbono
Cambio en la actividad Eficiencia energética Renovables Bajo nivel de carbono Otros
General E Acciones y estrategia definidas más allá de 2012
– E Sin incentivos para incrementar E Sin respaldo activo de la E Sin políticas, mecanismos de –
la eficiencia de las centrales de generación de electricidad con financiación ni estrategias que
combustibles fósiles (p. ej., nor- fuentes de energía renovables respalden el creciente uso de la
mas de rendimiento, impuestos diferentes a la producción para CCS para el carbón y la biomasa
sobre energía y CO2, comercial- el uso propio
Suministro de
electricidad
ización de emisiones...) E Sin respaldo activo de la diver-
E Sin aumento del desarrollo de sificación de tecnologías de
la red y esfuerzos adicionales energía renovable
para reducir las pérdidas de E Sin estrategia de inversión y
distribución desarrollo para la estructura de
red orientada a RE
E No existen políticas para respal- E No hay incentivos directos para E Sin respaldo directo a la energía E Sin incentivos para la CCS de E Objetivos, aunque no incenti-
dar el aumento de la eficiencia la eficiencia energética, por renovable emisiones de carbón, gas, vos, para reducir las emisiones
de materiales, larga vida útil del ejemplo, a través de acuerdos E Sin marco para una biomasa biomasa y proceso de N2O y CH4 del petróleo, gas y
Industria
producto voluntarios, certificados blan- sostenible desechos, así como de gas F.
cos, comercialización de las
emisiones o impuestos sobre la
energía y el CO2
E La iniciativa (DUIS) tiene que E No existe ningún código nacio- E No existen políticas relativas E No hay medidas para garantizar –
integrar de forma sólida los nal obligatorio sobre la eficien- a cocinar con combustibles que la leña utilizada se recoja de
requisitos de la eficiencia cia energética de edificios sostenibles y renovables forma sostenible
energética y del uso de energías E Los préstamos ofrecidos para E El impacto exacto de los calen-
renovables nuevos edificios y para modern- tadores solares de agua sobre el
izaciones son limitados, y tienen total de la demanda energética
poco impacto sobre el total de relativa al calentamiento de
existencias agua en México se desconoce,
E Los códigos sobre edificios se aunque se calcula que será
aplican de forma deficiente, y limitado, puesto que la medida
no guardan coherencia entre los sólo se ha adoptado en Ciudad
diferentes municipios de México
E Las normas sobre eficiencia
energética, especialmente en lo
que a climatizadores se refiere,
deben tomarse en consideración
Edificios
E Las subvenciones sobre los
precios de la electricidad para los
hogares de rentas bajas y medias
reducen la eficiencia energética
E Pequeños esfuerzos para E Sin incentivos para mejorar E La legislación nacional tiene E Actualmente, no hay medidas –
fomentar el ciclismo en Ciudad la eficiencia de nuevos vehículos que ofrecer incentivos más para fomentar la tecnología de
de México sin extensión a otras E Los programas de desguace concretos para el uso de las movilidad eléctrica ni de otras
grandes ciudades existentes sólo hacen referencia renovables con bajos niveles de carbono
Transporte
E Los bajos precios del combus- a un subconjunto de la flota de E No hay un plan obligatorio para
tible reducen el atractivo de los vehículos garantizar la sostenibilidad de
modos de transporte con bajos E Los bajos precios del combus- la producción de biomasa (para
niveles de carbono tible reducen el atractivo de biocombustible)
vehículos más eficientes
E No hay un plan integrado del – – – E Mejora de la aplicación de políti-
uso de la tierra para reducir la cas con el objetivo de reducir las
deforestación y la degradación emisiones del sector agrícola
forestal causadas por activi- E Ampliación de los programas
Agricultura /
dades agrícolas existentes de forestación y re-
silvicultura
forestación dentro de un marco
a largo plazo que asegure una
aplicación a medio y también a
largo plazo
E Aplicación de estrategia REDD+Climate Action Tracker Mexico 14
Tabla de contenidos
Resumen 4
1 Introducción 15
2 Metodología 17
2.1 Enfoque general 18
2.2 Persepectiva de bajas emisiones de carbono 19
2.3 De la perspectiva a las políticas 21
2.4 De las políticas a las emisiones 23
2.5 Fuentes de datos 24
3 México a vista de pájaro 26
3.1 Contexto 27
3.2 Política climática en México 31
4 Evaluación de la política 36
4.1 Estrategia climática general 37
4.2 Electricidad y calor 38
4.3 Industria 44
4.4 Edificios 48
4.5 Transporte 54
4.6 Agricultura y uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura (LULUCF) 58
5 Resumen y camino por recorrer 64
5.1 Preparación del contexto para una acción mejorada 65
5.2 ¿Cómo se comparan los sectores en relación con el «paquete de políticas de
bajas emisiones de carbono»? 66
5.3 Impacto de las políticas sobre las emisiones de GEI en 2020 y 2030 70
5.4 Posibles opciones para acciones adicionales 77
Anexo I Anexo I Evaluación de políticas en detalle *
I.1 Estrategia climática general
I.2 Electricidad y calor
I.3 Industria
I.4 Edificios
I.5 Transporte
I.6 Agricultura y uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura (LULUCF)
Anexo II Comparación con escenarios de emisiones de diferentes fuentes *
Anexo III Análisis de incertidumbres *
Referencias bibliográficas 79
*
Los anexos se pueden encontrar en un documento separado en nuestra página web (Inglés solamente).1 INTRODUCCIÓN
Climate Action Tracker Mexico 16
Introducción
C limate Action Tracker (CAT) ofrece información
para ayudar a dar respuesta a la siguiente pre-
gunta:
del carbono, suprimir obstáculos para su apli-
cación y mejorar los incentivos para las partes
implicadas y los sectores con el fin de lograr, en
última instancia, una transición a nivel de toda
« ¿ Serán suficientes las medidas internacionales la economía. Este método es menos dependi-
actuales (y comprometidas) para limitar los efectos ente de un planteamiento BAU o incluso de las
negativos del cambio climático y mantener el incre- reducciones inmediatas de emisiones, y puede
mento global de temperatura a largo plazo en menos centrarse en los mensajes positivos de que algu-
de 2 °C ? » nos países están experimentando un progreso
favorable en esta dirección (como consecuencia
El CAT compara y evalúa las medidas nacionales de las medidas actuales y/o del pasado).
e internacionales con respecto a una serie de ob-
jetivos climáticos diferentes a través de todos los Evaluamos la medida interna de un país y nos plan-
períodos de tiempo que puedan ser relevantes, co- teamos el objetivo de ofrecer unos sólidos cimien-
menzando con un análisis en curso de los compro- tos para entablar un debate sobre política nacional
misos actuales de reducción de emisiones de gases e internacional. Nuestro análisis ofrece a las partes
efecto invernadero (GEI)3 de los países. implicadas y a los responsables de la elaboración
de políticas una evaluación independiente del en-
Este informe, que evalúa las políticas aplicadas por torno político actual del país y de lo que esto sig-
México en la actualidad, es el segundo de una se- nifica para lograr un objetivo ambicioso a largo
rie de análisis por países que realiza las siguientes plazo (y objetivos más inmediatos).
preguntas:
E ¿Está implementando el gobierno políticas Aunque nos centramos en la medida a nivel na-
adecuadas para cumplir sus propios objeti- cional, reconocemos que no siempre está directa-
vos y aproximarse a metas en 2020 que están mente relacionada con los objetivos y los compro-
en consonancia con el objetivo de limitar el misos internacionales, puesto que éstos suelen
calentamiento global a menos de 2 °C? Aquí estar relacionados con los mecanismos imperantes
se incluirán análisis cuantitativos de la eficacia a escala mundial: comercio internacional de uni-
de las políticas, para comprender cuál sería la dades de carbono para los países desarrollados y
«desviación con respecto a la referencia» con respaldo financiero internacional para los países en
todas sus complicaciones. Por ejemplo: ¿qué es vías de desarrollo.
«habitual» (BAU) antes de decidir las políticas?
¿Cuál es el efecto de la medida contra el punto Nuestro análisis puede ayudar a aclarar la brecha
de referencia? ¿Cómo se toman en cuenta los es- existente entre la medida nacional actual y los
fuerzos anteriores? compromisos, lo cual fomenta el debate sobre cuál
E ¿Está aplicando el gobierno políticas que sería la mejor forma de estrechar esta brecha, to-
están en consonancia con un futuro de bajo mando en consideración el régimen internacional.
carbono (por ej., en 2050)? Esta cuestión hace
que el enfoque se centre en un «punto final En este informe presentamos los resultados sobre
común» envés de una «desviación con respecto México. Los siguientes capítulos incluyen una breve
a la referencia». Nos centramos en determinar si descripción de nuestra metodología (capítulo 2)
los países aplican políticas para llegar a un punto una introducción breve sobre el contexto económi-
final común: una economía con emisiones bajas co, medioambiental y político de México (capítulo
de carbono. El enfoque fundamental es analizar 3), los resultados de la evaluación de las políticas
las «políticas de facilitación»: políticas que of- existentes en México (capítulo 4) y un resumen de
recen una estrategia coherente para lograr un nuestras averiguaciones en forma de descripción
futuro a largo plazo con una presencia reducida del camino que debe seguirse (capítulo 5).
3
Los resultados se publican y actualizan constantemente en www.climateactiontracker.org.2 METODOLOGÍA Este capítulo ofrece una breve perspectiva sobre los métodos empleados para esta evaluación. La descripción detallada del método se recoge en un documento técnico por separado.
Climate Action Tracker Mexico 18
2.1 Enfoque general
L a base del análisis es la recopilación de datos y
la información sobre políticas y su eficacia. La
compilación de información y datos se organiza a
Para determinar los programas de emisiones uti-
lizamos una herramienta contable sencilla y trans-
parente, basada en protocolo Excel. Sobre la base
través de los segmentos que se muestran en la Fig- de un escenario de referencia, calculamos el im-
ura 1 que aparece más abajo. La valoración genera pacto de las políticas ya desarrolladas, así como de
una evaluación cualitativa a largo y medio plazo, las políticas planificadas al 2030. Estos escenarios
aunque también sirve como elemento de soporte ofrecen la base necesaria para evaluar el progreso
para la cuantificación del impacto de las políticas, hacia los compromisos de 2020 y la tendencia gen-
que más tarde se traduce en programas de emis- eral de cara a 2030.
iones relativos a las políticas desarrolladas y plani-
ficadas. La Figura 2 ilustra los diferentes elementos del
análisis y los diferentes resultados relacionados
con los plazos analizados.
Figura 1
Dimensiones del análisis - definición de segmentos
Estrategia climática
Producción de Segmento
electricidad
Bajo nivel de carbono
Eficiencia energética
Industria
Renovables
Actividad
Otros
Edificios
Transporte
Agricultura, bosques
y otros usos del terrenoClimate Action Tracker Mexico 19
Figura 2
Enfoque general del análisis por país
Recopilación de información y datos
compilación de datos
información sobre políticas y eficacia
organizada por segmentos
Evaluación de política Programas de emisiones
Marco de análisis
Perspectiva BAU:
Paquete político de mejores prácticas datos básicos y supuestos
Entrada Indicadores Impacto político
Puntos de referencia
Factores de ponderación Factores de ponderación
Evaluación cualitativa en Evaluación cualitativa en BAU BAU
relación con una economía con relación con objetivos a medio Políticas desarolladas Políticas desarolladas
bajas emisiones de carbono plazo Políticas planificadas Políticas planificadas
2020 compromiso
Salida
2030 2020
impacto de políticas desarrolladas comparación con compromisos int.
impacto de políticas planificadas comparación con modelos de
comparación con objetivos reparto de esfuerzos
nacionales comparación con objetivos nacionales
Línea de largo plazo medio plazo corto plazo
tiempo 2050 2030 2020
2.2 Perspectiva de bajas
emisiones de carbono
Basándonos en el análisis de diversos escenarios E Suministro de energía 100 % libre de car-
con bajas emisiones de carbono4, desarrollamos bono en 2050: los escenarios muestran que el
una perspectiva marco de un futuro con bajas suministro de energía 100 % libre de carbono es
emisiones de carbono. Esto constituye el punto de técnicamente posible y económicamente viable.
referencia para el Climate Action Tracker. Las prin- Para lograr esto, empleamos dos alternativas.
cipales características comunes de los escenarios La primera se basa en un suministro de energía
son las siguientes: 100 % renovable siendo técnicamente posible y
económicamente viable; aunque es necesario ll-
E Mejoras ambiciosas en la eficiencia energé- evar a cabo importantes ajustes en la red eléctri-
tica: un futuro plenamente sostenible con bajas ca. La alternativa es el uso de tanto la captura y
emisiones de carbono sólo es posible si todas las el almacenamiento de carbono como la energía
posibilidades de eficiencia energética se desar- nuclear. En el informe se recoge un análisis de
rollan de forma muy ambiciosa. sensibilidad a estas premisas.
4
p. ej., «The Energy report: 100 % renewable Energy in 2050» WWF 2011; «World Energy Outlook 2010» y «Energy technology perspectives 2010» IEA 2010; «The
Economics of Low Stabilization: Model Comparison of Mitigation Strategies and Costs» Edenhofer et al (2010)Climate Action Tracker Mexico 20 E Aplicación a gran escala de los edificios con biomasa empleada para propósitos energéticos cero emisiones: los edificios tienen que ser se genere de una forma sostenible que reduzca renovados para lograr un nivel muy elevado realmente las emisiones. En los casos donde se de eficiencia energética. La tasa de renovación importa la biomasa, es necesario contar con un debe ser el doble de rápido que en la actualidad. marco para garantizar la sostenibilidad de estas Los edificios renovados y todos los edificios nue- importaciones con el fin de asegurar que las fu- vos tienen que ser de cero emisiones. gas sean mínimas. E Cambio del paradigma en la producción in- E Detención de la deforestación: hay que de- dustrial: no sólo es necesaria la eficiencia ener- tener la deforestación mundial a principios de la gética, sino que la eficiencia del material debe primera mitad de este siglo. mejorarse de forma notable. La producción in- E Acción puntual: aunque las emisiones a escala dustrial debe redefinirse, para pasar de los pro- mundial tienen que alcanzar su nivel pico a más ductos intensivos en materiales a los productos tardar, aproximadamente, en el año 2020 para duraderos y prácticamente 100 % reciclables. que el mundo pueda limitar el calentamiento E Movilidad descarbonizada casi en su totali- global entre 2 y 1,5°C (Programa de las Nacio- dad: partiendo de la base de que ocurra un cam- nes Unidas para el Medioambiente 2009), las bio masivo fuera de la movilidad individual ba- centrales eléctricas, los equipos industriales, la sada en la energía, el parque vehicular restante infraestructura pública y las flotas de transporte deberá ajustarse a unos requisitos exigentes en tienen ciclos de vida de muchas décadas. Por lo que respecta tanto a la eficiencia energética tanto, hay que emprender medidas inmediatas como a los combustibles utilizados. La biomasa para iniciar una rápida transformación. La partic- generada de forma sostenible se utilizará en ipación y la incorporación progresiva de los prin- áreas donde no existen alternativas tecnológi- cipales países emisores será necesaria durante la cas, como por ejemplo camiones, aviación y próxima década. navegación. Así pues, los vehículos de pasajeros tendrán que utilizar tecnologías alternativas, Para lograr esto, es necesario llevar a cabo cambios como por ejemplo la electricidad, con baterías fundamentales en todos los sectores. Las políticas adecuadas u otras opciones de almacenamiento. tienen que evaluarse con respecto a la medida en E Nuevas opciones para reducir las emisio- que sean capaces de impulsar estos cambios fun- nes en agricultura: es necesario llevar a cabo damentales. No hay ningún instrumento único que grandes reducciones de las emisiones no ener- pueda lograrlo; es fundamental combinar medidas géticas en el sector de la agricultura. En aquellos políticas en un paquete coherente en el marco de casos en los que, en la actualidad, no existen cada área política, así como entre las diferentes opciones de mitigación, deberá intensificarse la áreas. investigación. E Estrategias del uso de la tierra: tienen que de- Nuestro enfoque no requiere una representación sarrollarse estrategias integrales de utilización explícita de estos elementos en cuanto a políticas de la tierra para así resolver el posible conflicto y medidas. El método sirve para evaluar si México derivado de dicha utilización. El uso de la tierra está aplicando de forma adecuada una serie inte- puede optimizarse para reducir las emisiones grada y exhaustiva de instrumentos que faciliten procedentes del transporte. Los productos agrí- este desarrollo a todos los niveles de la economía. colas, los bosques y la producción de madera En otras palabras: los paquetes de políticas compiten con la producción de alimentos, como tienen que conformar una estrategia coherente y fuente de biocombustibles y en lo que respecta sistemática para lograr un futuro con bajas emisio- al almacenamiento del carbono, la biodiversidad nes de carbono a largo plazo, eliminar barreras de y otros servicios del ecosistema. No determina- cara a la aplicación y mejora de los incentivos para mos si debería favorecerse la retención del car- los accionistas y los sectores con el fin de, en última bono en la biomasa o en la bioenergía. Además, instancia, llevar a cabo una transición a todos los deberá existir un marco para la producción sos- niveles de la economía. tenible de biomasa, con el fin de garantizar que la
Climate Action Tracker Mexico 21
2.3 De la perspectiva
a las políticas
En el núcleo del análisis se encuentra la definición Analizamos los aspectos tanto positivos como
de un «paquete de políticas sobre bajas emisio- negativos de la política, es decir, aquellos que re-
nes de carbono», que contiene las políticas mod- spaldan el objetivo de bajas emisiones de carbono
elo para lograr desarrollar una economía con bajas y aquellos que suponen barreras y tienen que su-
emisiones de carbono. primirse.
Tabla 1
Paquete de políticas sobre bajas emisiones de carbono
Cambio en Eficiencia Bajo nivel de carbono Otros
la actividad energética Con nuclear / CCS Sin nuclear / CCS
Renovables (visión de bajo nivel (100 % visión
de carbono) de renovables)
Estrategia E Ambicioso objetivo vinculante de reducción de gases de efecto invernadero, en línea con los principales enfoques de intercambio de esfuerzos
E Estrategia exhaustiva y coherente más allá de 2020
climática
(La producción de electri- Eficiencia de las centrales Incentivos generales Políticas que influyen Políticas que influyen No aplicable
cidad está impulsada por eléctricas impulsadas para la producción de sobre la elección de sobre la elección de
la demanda de los otros con combustibles fósiles: electricidad procedente combustible: impuestos, combustible: impuestos,
sectores) desemboca en una eficiencia de fuentes de energía comercio de emisiones, comercio de emisiones,
Suministro de electricidad (calor)
media del 45 % (carbón) y renovables: respaldo, al normas de rendimiento de normas de rendimiento de
del 60 % (gas natural) en menos, de un incremento de emisiones del orden de 100 emisiones del orden de 100
2030 o incentivo > 100 puntos del 10 % en la cuota US$/t CO2e US$/t CO2e
US$/t CO2 a 10 años Respaldo para CAC de Respaldo para CAC de
Producción combinada Respaldo de diferentes biomasa: se respaldan biomasa: se respaldan
de calor y energía (CHP): tecnologías: incluyendo las centrales a escala de las centrales a escala de
desemboca en una cuota respaldo suficiente para 1-2 demostración demostración
adicional del 10 % de pro- tecnologías de precios eleva- Respaldo para CAC de El respaldo a la CAC de
ducción de electricidad en dos (FV, energía geotérmica, carbón: respaldo para un carbón es una barrera para
10 años biogás…) importante incremento en las energías renovables
Reducción de las pérdidas Respaldo a las redes capacidad El respaldo a un incremen-
de distribución: desemboca eléctricas adaptadas Respaldo para un to notable de la capacidad
en un 4 % de pérdidas de Normas de sostenibilidad incremento notable de la nuclear es una barrera a
distribución en 2030 para el uso de la biomasa capacidad nuclear las energías renovables
Eliminación de las barreras
administrativas y de redes
Reestructuración de la in- Incentivos generales como Incentivos generales: Respaldo a la CAC de car- Respaldo para la CAC de Reducción de las emisio-
dustria hacia una alta efi- impuestos, subvenciones impuestos sobre la energía bón y gas: 10 % en 2030 biomasa y emisiones de nes del N2O de proceso: al
ciencia de los materiales: o ETS: impuesto >100 % (> 100 % del precio de la en- Respaldo para la CAC de proceso: 10 % en 2030 10 % del máximo histórico
desemboca en una mejora del precio de la energía o ergía) y subvenciones o ETS. biomasa y emisiones de El respaldo a la CAC en 2030
adicional de materiales del resultado de un incremento Todo ello desemboca en un proceso: 10 % en 2030 de carbón y gas es una Reducción del CH4 fugi-
0,5 % anual anual adicional del 0,5 % en 5 % adicional en 10 años barrera para las energías tivo de la producción de
eficiencia energética Normas de sostenibilidad renovables petróleo y gas: al 10 % del
para el uso de la biomasa máximo histórico en 2030
Reducción del CH4 de los
Industria
residuos: en un 20 % por
debajo del BAU en 2030
Reducción de emisiones
de gases F
Política de urbanización Normas de eficiencia para Respaldo a las renovables Respaldo para el cambio del combustible fósil (a gas) No aplicable
que desemboca en el los nuevos edificios: cero tanto en los edificios
desarrollo eficiente de la energía en 2020 nuevos como en los exis-
energía Respaldo para incrementar tentes: incremento en la
el índice de adaptación cuota de un 10 % en 10 años
en términos de eficiencia Incentivos generales: im-
energética: 3 % al año puestos del orden del 100 %
Incentivos para dispositi- del precio de la energía
vos eléctricos eficientes: Normas de sostenibilidad
desemboca en un 1-2 % para el uso de la biomasa:
menos de uso anual de la nacional e importada
electricidad
Incentivos generales: im-
Edificios
puestos del orden del 100 %
del precio de la energía
Eliminación de barreras, p.
ej. subvenciones
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