VERIFICACIÓN DE GASES DE EFECTO INVERNADERO.
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VERIFICACIÓN DE GASES DE EFECTO INVERNADERO. LA V DE MEDICIÓN, REPORTE Y VERIFICACIÓN (MRV). SEPTIEMBRE DE 2012. MEXICO LOW EMISSIONS DEVELOPMENT PROGRAM (MLED) CONTRATO: AID-523-C-11-00001 Septiembre de 2012 Este informe fue elaborado por TETRA TECH ES INC. para la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional. AVISO LEGAL Las opiniones expresadas en esta publicación no reflejan necesariamente la opinión de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional ni la del Gobierno de los Estados Unidos. www.mledprogram.org Idioma: Español. Versión 3
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO
BAJO EN EMISIONES DE MÉXICO (MLED)
VERIFICACIÓN DE GASES DE EFECTO INVERNADERO (GEI)
LA V DE MEDICIÓN, REPORTE Y VERIFICACIÓN (MRV)
Verificación de Gases de Efecto Invernadero (GEI).
La V de Medición, Reporte y Verificación (MRV).
El presente estudio fue elaborado por Alejandro Lorea, bajo la supervisión
de José Antonio Urteaga de MGM Innova, en el marco del Programa para el
Desarrollo Bajo en Emisiones de México (MLED), patrocinado por la Agencia
de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), bajo el
contrato “AID-523-C-11-00001” implementado por TETRA TECH ES INC.
Para mayor información, por favor contacte a: info@mledprogram.org
www.mledprogram.org
2
PROGRAMA PARA EL DESARROLLO
BAJO EN EMISIONES DE MÉXICO (MLED)
VERIFICACIÓN DE GASES DE EFECTO INVERNADERO (GEI)
LA V DE MEDICIÓN, REPORTE Y VERIFICACIÓN (MRV)
Verificación de Gases de Efecto Invernadero (GEI).
La V de Medición, Reporte y Verificación (MRV).
Tabla de contenido
Lista de acrónimos, abreviaturas y locuciones. ....................................................... 4
Abstract. .................................................................................................................. 6
Keywords................................................................................................................. 6
La V de MRV ........................................................................................................... 7
Resumen Ejecutivo .............................................................................................. 7
1. Antecedentes ................................................................................................. 11
1.1 Entorno Internacional ................................................................................ 11
1.2 Procesos de Acreditación/Verificación ...................................................... 14
1.3 Situación Nacional .................................................................................... 16
2. Implantación de los Procesos de Acreditación/Verificación en México .......... 24
3. Conclusiones Preliminares ............................................................................. 30
4. Recomendaciones ......................................................................................... 31
5. Referencias .................................................................................................... 33
3PROGRAMA PARA EL DESARROLLO
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VERIFICACIÓN DE GASES DE EFECTO INVERNADERO (GEI)
LA V DE MEDICIÓN, REPORTE Y VERIFICACIÓN (MRV)
Lista de acrónimos, abreviaturas y locuciones.
ANCE Asociación de Normalización y Certificación A.C.
Ad Hoc Working Group/Kyoto Protocol; Grupo de Trabajo Ad Hoc/Protocolo
AWG-KP
de Kioto.
Ad Hoc Working Group on Long-Term Cooperative Action from the United
Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC); Grupo de
AWG-LCA
Trabajo Ad Hoc en Acción Cooperativa de Largo Plazo de la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC).
CESPEDES Comisión de Estudios del Sector Privado para el Desarrollo Sustentable.
CH4 Metano.
CMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
Bióxido de carbono, dióxido de carbono, óxido de carbono (IV), gas
CO2
carbónico, anhídrido carbónico.
CO2e Dióxido de Carbono Equivalente.
11th Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity; 11ª
COP11
Conferencia de las Partes para la Convención sobre Diversidad Biológica.
12th Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity; 12ª
COP12
Conferencia de las Partes para la Convención sobre Diversidad Biológica.
CPCC Coordinación del Programa de Cambio Climático.
ema entidad mexicana de acreditación.
ENACC Estrategia Nacional de Cambio Climático.
European Union Emissions Trading System; Sistema de Comercio de
EU-ETS
Emisiones de la Unión Europea.
GEI Gases de Efecto Invernadero.
GHG Greenhouse Gas; Gases de Efecto Invernadero.
HFC Hidrofluorocarbonos.
IAF International Accreditation Forum; Foro Internacional de Acreditación.
IAR International Assessment and Review; Evaluación y Revisión Internacional.
ICA International Consultation and Analysis; Consultas y Análisis Internacional.
ILAC Cooperación Internacional de Acreditación de Laboratorios.
IMNC Instituto Mexicano de Normalización y Certificación.
INE Instituto Nacional de Ecología.
INECC Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático.
INEGEI Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero.
Intergovernmental Panel on Climate Change; Panel Intergubernamental
IPCC
sobre Cambio Climático.
International Organization for Standardization; Organización Internacional de
ISO
Normalización.
Low Emission Development Strategy; Estrategia de Desarrollo Bajo en
LEDS
Emisiones.
LFMN Ley Federal sobre Metrología y Normalización.
LGCC Ley General de Cambio Climático.
MDL Mecanismo de Desarrollo Limpio.
MLA Multilateral Agreement; Acuerdo Multilateral
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LA V DE MEDICIÓN, REPORTE Y VERIFICACIÓN (MRV)
MRV Medición, Reporte y Verificación.
N2O Oxido nitroso.
National Appropriate Mitigation Action; Accion Nacional Apropiada de
NAMA
Mitigación.
NMX Norma Mexicana.
NOM Norma Oficial Mexicana.
OVV Organismos de Verificación y Validación.
OVVALO Organismo Validador y Verificador de Gases de Efecto Invernadero.
PEACC Programas Estatales Ante el Cambio Climático.
PECC Programa Especial de Cambio Climático.
PFC Perfluorocarbonos.
PK Protocolo de Kioto.
SBI Subsidiary Body for Implementation; Órgano Subsidiario de Implementación.
SEMARNAT Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
SF6 Hexafluoruro de azufre.
SOLAL Soluciones Alternativas Empresariales S.C.
UE Unión Europea.
United Nations Framework Convention on Climate Change; Convención
UNFCCC
Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático.
World Business Council for Sustainable Development; Consejo Mundial de
WBCSD
Negocios para el Desarrollo Sustentable.
WRI World Resources Institute; Instituto Mundial de Recursos.
5PROGRAMA PARA EL DESARROLLO
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LA V DE MEDICIÓN, REPORTE Y VERIFICACIÓN (MRV)
Abstract.
El propósito de este documento es apoyar la implementación de los esquemas de
verificación y validación de gases de efecto invernadero, dentro de un marco integral de
“Medición, Reporte y Verificación” (MRV) para una “Estrategia de Desarrollo Bajo en
Emisiones” (LEDS por sus siglas en inglés) en México considerando los antecedentes y la
situación actual en el ámbito internacional, así como de la evolución de las acciones
realizadas en México para la mitigación de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero
“GEI”.
Keywords
Cambio climático; estrategia para el desarrollo bajo en emisiones (LEDS); medición,
reporte y verificación (MRV).
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LA V DE MEDICIÓN, REPORTE Y VERIFICACIÓN (MRV)
La V de MRV
Resumen Ejecutivo
El propósito de este documento es apoyar la implementación de los esquemas de
verificación y validación de gases de efecto invernadero, dentro de un marco
integral de “Medición, Reporte y Verificación” (MRV) para una “Estrategia de
Desarrollo Bajo en Emisiones” (LEDS por sus siglas en inglés) en México.
Es absolutamente indispensable que los resultados de las acciones de mitigación
emprendidas dentro de esa estrategia, contengan los elementos de transparencia
y confiabilidad necesarios de modo que, los resultados sean confiables y
aceptados tanto por la sociedad Mexicana como por la comunidad internacional.
Este documento hace una revisión de los antecedentes y la situación actual en el
ámbito internacional, así como de la evolución de las acciones realizadas en
México para la mitigación de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero “GEI”
a fin, no sólo de localizar las oportunidades de aplicar esquemas de verificación y
validación, sino de establecer su interrelación con metas de mitigación planteadas
por México.
Un aspecto muy importante es que desde 2009 se ha desarrollado un proceso de
acreditación/verificación, el cual ha llegado a la instalación del “Comité de
Evaluación de Organismos Verificadores/Validadores de Emisión de Gases de
Efecto Invernadero”, bajo las directrices de las ISO 14064 a la 14067.
A la fecha de elaboración de este reporte, existen en México dos organismos
acreditados para prestar servicios de validación/verificación.
El panorama nacional presenta diversas oportunidades para la aplicación de los
procesos de verificación/validación en materia de GEI, a saber:
Inventario Nacional de Emisiones de GEI, (INE).
Inventarios Estatales de Emisiones de GEI, (PEACCs).
Inventarios Municipales de Emisiones de GEI.
Inventarios corporativos sectoriales de GEI que podrán desarrollarse
(Cámaras empresariales, Programa GEI México).
Inventarios corporativos de GEI de empresas individuales (independientes o
a través del Programa GEI México).
Acciones de mitigación, (PECC, empresas individuales, MDL y otros
mecanismos de mercado como “Climate Action Reserve” y Mercados
Voluntarios).
7PROGRAMA PARA EL DESARROLLO
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LA V DE MEDICIÓN, REPORTE Y VERIFICACIÓN (MRV)
NAMAs (Cámaras empresariales, empresas individuales, grupos
corporativos).
También, el avance en el proceso de acreditación de Organismos de Verificación y
Validación (OVV) en GEI, permite realizar aplicaciones a nivel de proyecto piloto
sobre algunas de las declaraciones de GEI mencionadas, mientras que en otras,
se requiere la elaboración o establecimiento de los criterios de aseguramiento y
rendición de cuentas que, el usuario de la información verificada requiere para
hacer uso de la información y tomar decisiones al respecto.
Sin embargo, aunque pudiera existir una demanda de información verificada por
parte de organismos internacionales (p.ej. de financiamiento), a nivel local
(nacional), no existe una “necesidad sentida” por parte de los usuarios potenciales
de las declaraciones verificadas de GEI. Este es un gran reto ya que abarca
diversos usuarios con diferentes necesidades.
La situación anterior seguramente cambiará una vez que entre en vigor la “Ley
General de Cambio Climático” (LGCC) publicada en el Diario Oficial de Federación
el 6 de junio de 2012.
Con la LGCC, se subsana un vacío legal y queda establecido el marco
institucional y regulatorio para formular y conducir la política nacional en la
materia, que en términos generales, buscará regular e instrumentar las acciones
para la mitigación y adaptación al cambio climático. En particular, respecto a
temas relacionados con la verificación conforme a lo establecido en el artículo 90
de la Ley, se llevará a cabo el monitoreo, reporte y verificación y, en su caso la
certificación de las reducciones de emisiones. Es importante recalcar que esas
acciones deberán realizarse a través de organismos acreditados de acuerdo a la
“Ley Federal sobre Metrología y Normalización”, y autorizados por la Secretaría o
por los organismos internacionales en los que los Estados Unidos Mexicanos
participen.
Será fundamental tomar en cuenta la infraestructura creada y la experiencia
adquirida en los esquemas de verificación y validación de GEI, dentro de la
conformación de las disposiciones reglamentarias de la Ley.
La posibilidad de acumular experiencias y lecciones aprendidas y aportarlas al
nuevo marco creado por la Ley es amplia, y en primera instancia, se propone
considerar la aplicación de la verificación a nivel demostrativo a cuatro tipos de
inventarios:
Inventarios Estatales de Emisiones de GEI, (PEACCs).
Inventarios Municipales de Emisiones de GEI.
8PROGRAMA PARA EL DESARROLLO
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Inventarios corporativos sectoriales de GEI (Cámaras empresariales,
Programa GEI México).
Inventarios corporativos de GEI de empresas individuales (Programa GEI
México).
Los beneficios de estos ejercicios demostrativos serían, al menos en dos niveles:
Generar aprendizajes para la consolidación del proceso de verificación.
Generar los marcos de referencia (criterios) para la verificación de estos
inventarios, que se integrarían al esquema de MRV de la Estrategia de
Desarrollo Bajo en Emisiones (LEDS).
En segundo lugar, se recomienda diseñar y desarrollar un programa de difusión
sobre la necesidad y beneficios de la verificación de inventarios, e iniciar un
proceso de sensibilización sobre la conveniencia de la validación de la mitigación
de GEI.
El programa de trabajo que se sugiere es el siguiente:
Mes
Actividad
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
1. Celebración de acuerdos
con partes involucradas.
2. Identificación de
inventarios susceptibles de
verificación.
3. Planeación de la
verificación (definición de
criterios).
4. Aplicación de la
metodología de
verificación.
5. Revisión y análisis de
resultados (documentación
de aprendizajes).
6. Consolidación del proceso
de
acreditación/verificación.
7. Identificación de
necesidades de desarrollo
de capacidades.
8. Diseño del programa de
desarrollo de capacidades.
9. Ejecución del programa de
desarrollo de capacidades.
10. Integración del esquema
de acreditación/verificación
al LEDS.
11. Diseño del programa de
difusión.
12. Ejecución del programa de
difusión.
9PROGRAMA PARA EL DESARROLLO
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LA V DE MEDICIÓN, REPORTE Y VERIFICACIÓN (MRV)
El programa de difusión no debe estar aislado de otros elementos importantes de
la Estrategia de Desarrollo Bajo en Emisiones, como podrían ser el
establecimiento y otorgamiento de incentivos y las propias acciones de mitigación,
ya que la verificación puede tener mayor efecto al aplicarse sobre acciones de
mitigación que presenten beneficios subsecuentes a la reducción de la emisión de
GEI, ya sea en posición competitiva o lograr beneficios económicos o de
financiamiento. Todos estos beneficios podrían asegurarse al dotar de
transparencia, confiabilidad y credibilidad a través de la verificación.
10PROGRAMA PARA EL DESARROLLO
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LA V DE MEDICIÓN, REPORTE Y VERIFICACIÓN (MRV)
1. Antecedentes
Definitivamente la mitigación es clave para enfrentar al fenómeno del cambio
climático; en ese sentido las medidas para tratar aspectos como la comparabilidad
entre los compromisos de países desarrollados, el nivel de esfuerzo asociado y el
año base de referencia, así como el “tratamiento” de estrategias y acciones de
mitigación en países en desarrollo; han generado no sólo polémica, sino también
han evidenciado la necesidad de implementar esquemas que permitan
objetivamente, dar cuenta de las avances reales de mitigación en uno y otro caso.
En términos relativamente recientes, la verificación de dos elementos
fundamentales dentro de la política de cualquier país ha venido cobrando fuerza:
Los inventarios de GEI (nacional, estatales, sectoriales y corporativos), y
Los resultados de las acciones de mitigación
Para los países desarrollados dentro del Protocolo de Kioto,1 pareciera no haber
duda respecto a la necesidad de verificar el cumplimiento de los compromisos
vinculantes de reducción de emisiones, que debieran reflejarse en los reportes e
información requerida por el propio Protocolo (inventarios actualizados,
comunicaciones nacionales, etc.).
En el caso de países en desarrollo, en principio considerando la ausencia de
objetivos vinculantes, se han presentado iniciativas y acciones que apuntan o
tratan de cubrir diversos temas dentro de lo que podría considerarse como una
estrategia o política de cambio climático, aunque sin ser homogéneos en su
alcance o cobertura.
Lo anterior deja ver la necesidad de dar congruencia a los compromisos y
acciones de mitigación. Esa necesidad ha tratado de ser satisfecha tanto a nivel
internacional como nacional. A continuación se mencionan los aspectos relevantes
de ambos:
1.1 Entorno Internacional
Desde el establecimiento de la CMNUCC (o UNFCCC por sus siglas en inglés),
las negociaciones internacionales se han desarrollado sobre diversas líneas de
acción y estrategias para:
Consolidar compromisos de mitigación (tanto de países desarrollados como
de países en desarrollo).
Dotar de confiabilidad a dichos compromisos.
1
http://unfccc.int/resource/docs/convkp/kpspan.pdf
11PROGRAMA PARA EL DESARROLLO
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Después del establecimiento y ratificación del Protocolo de Kioto (incluyendo los
compromisos de mitigación de los países Anexo I), cabe destacar:
El lanzamiento del AWG-KP (Ad Hoc Working Group/ Kyoto Protocol) en
2005; en Montreal (COP11) para la negociación de los compromisos post-
2012 (a la fecha aun no hay acuerdo).
El establecimiento del Plan de Acción de Bali (COP13) del AWG-LCA (Ad
Hoc Working Group on Long-Term Cooperative Action de UNFCCC) que
pretende:
o Una visión común para la acción de cooperación en el largo plazo,
incluyendo una meta global de largo plazo.
o Compromisos o acciones de mitigación de países en desarrollo.
o Acciones de mitigación de países en desarrollo apoyadas por
financiamiento, tecnología, etc.
o Adaptación.
o La verificación y el apoyo deben ser medibles, reportables y
verificables.
El Plan de Acción de Bali buscaba un resultado consensuado en 2009.
Dentro del texto del Plan de Acción de Bali, cabe destacar lo siguiente:
“…
1. Decide iniciar un proceso global que permita la aplicación plena, eficaz y
sostenida de la Convención mediante una cooperación a largo plazo que
comience ahora y se prolongue más allá de 2012, a fin de llegar a una
conclusión acordada y de adoptar una decisión en su 15º período de sesiones,
abordando, entre otras cosas, los siguientes aspectos2:
a) …
b) La intensificación de la labor nacional e internacional relativa a la mitigación
del cambio climático, incluido, entre otras cosas, el examen de:
i) Compromisos o medidas de mitigación mensurables, notificables y
verificables adecuados a cada país, incluidos objetivos cuantificados de
limitación y reducción de las emisiones, por todas las Partes que son
países desarrollados, asegurando la comparabilidad de las actividades
entre sí y teniendo en cuenta las diferencias en las circunstancias
nacionales;
2
http://unfccc.int/resource/docs/2007/cop13/spa/06a01s.pdf
12PROGRAMA PARA EL DESARROLLO
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LA V DE MEDICIÓN, REPORTE Y VERIFICACIÓN (MRV)
ii) Medida de mitigación adecuadas a cada país por las Partes que son
países en desarrollo en el contexto del desarrollo sostenible, apoyadas y
facilitadas por tecnologías, financiación y actividades de fomento de la
capacidad, de manera mensurable, notificable y verificable;…”
En la práctica, la frase “mensurable, notificable y verificable” se ha adoptado
como “medible, reportable y verificable” o MRV.
Se considera que en los países desarrollados, existen condiciones y mecanismos
que apoyan el desarrollo de sistemas MRV, o que rápidamente se pueden traducir
en sistemas MRV para los objetivos de mitigación tales como requerimientos de
reporte de emisiones y sistemas de acreditación/verificación en temas diversos al
cambio climático. De hecho, en el caso de la Unión Europea (UE) el
establecimiento del esquema de comercio de emisiones (EU-ETS por sus siglas
en inglés) establecido en 2005 ha sido referido en diferentes ocasiones como un
modelo a considerar en cuanto al desarrollo de sistemas MRV3.
En los países en desarrollo se presenta una mayor dificultad para establecer un
sistema MRV relacionado con acciones de mitigación. Las situaciones pueden
variar desde una escasa cultura de reporte de inventarios generales de emisiones
contaminantes hasta una carencia de estrategia o política sobre cambio climático;
además de marcos regulatorios incompletos en materia de acreditación y
verificación. La falta de certeza en la naturaleza y alcance de las acciones de
mitigación emprendidas por países en desarrollo es un punto más a considerar en
este caso; es decir, las acciones de mitigación no son “compromisos de
mitigación” en el sentido estricto, también habría que diferenciar si se trata de
acciones unilaterales o apoyadas externamente. En este sentido, la verificación de
inventarios sería un buen punto de partida.
Para las acciones de mitigación apoyadas externamente habría que considerar
también que el sistema MRV cubra los aspectos de tecnología y financiamiento
relacionados con ese apoyo, en cuyo caso habría que tomar en cuenta por
principio cómo y a través de qué organismo se realiza la canalización de fondos
(instituciones multilaterales o bilaterales).
Recientemente, el Acuerdo de Cancún y los resultados de Durban apuntan hacia
la ruta de consolidación de compromisos y acciones de mitigación al momento de
establecer el segundo período de compromiso para PK (por precisar en la CMP8)
y los requerimientos para países desarrollados y en desarrollo consistentes en:
Para países desarrollados:
3
European Emissions Trading Scheme, Manual No. 2, Guide on Verification, Version 1.0 (October 2005)
13PROGRAMA PARA EL DESARROLLO
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Entrega del primer reporte bienal de avances en la instrumentación de sus
metas de mitigación el 1 de enero de 2014 y comunicaciones nacionales
cada 4 años.
La actualización de los reportes se realizará a través del proceso de
Evaluación y Revisión Internacional (International Assessment and
Review, IAR) en dos etapas:
1) Una revisión técnica de expertos.
2) Una evaluación multilateral bajo el Subsidiary Body for
Implementation (SBI) en una sesión abierta a todas las Partes.
El proceso de revisión y evaluación se llevará a cabo dos meses después
de la presentación del primer reporte bienal.
Para países en desarrollo:
Entrega del primer reporte bienal en diciembre de 2014 y comunicaciones
nacionales cada 4 años.
La actualización de los reportes se realizará a través del proceso de
Consultas y Análisis Internacional (International Consultation and
Analysis, ICA) en dos etapas:
1) Un análisis técnico por parte de un equipo de expertos en consulta
con la Parte involucrada.
2) Un intercambio de opiniones bajo el SBI en una sesión abierta a
todas las Partes.
Delineación de un Registro para empatar acciones potenciales de
mitigación y financiamiento disponible.
Mayor flexibilidad a los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo y a los
Países Menos Desarrollados.
1.2 Procesos de Acreditación/Verificación
Inicialmente se aborda el segundo término del binomio: la verificación.
La verificación es un proceso que proporciona un aseguramiento o garantía a
ciertos usuarios respecto a información reportada por alguien; en este caso,
información sobre emisiones GEI. El resultado del proceso es una declaratoria del
nivel de confianza (aseguramiento) sobre si la declaración de GEI es completa
(exhaustiva), exacta consistente, transparente y sin discrepancias que puedan
considerarse “materiales”.
14PROGRAMA PARA EL DESARROLLO
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VERIFICACIÓN DE GASES DE EFECTO INVERNADERO (GEI)
LA V DE MEDICIÓN, REPORTE Y VERIFICACIÓN (MRV)
El proceso de verificación es “igual” en diferentes lugares o circunstancias, ya que
en general, se basa en la norma ISO 14064; por otro lado, los criterios de
verificación son los elementos que le proporcionan alcance al proceso de
verificación y pueden ser definidos, por ejemplo, mediante normas, guías o
lineamientos establecidos por el gobierno; y por lo tanto pueden ser distintos en
distintos lugares del mundo.
Los criterios de verificación establecen qué debe verificarse, con qué nivel de
detalle, cómo y cuándo debe verificarse. Por ejemplo, el esquema de comercio
de emisiones de la Unión Europea (EU-ETS) emplea las normas ISO como base
para el proceso de verificación, y aplica criterios específicos que definen el
alcance, la frecuencia y el nivel de detalle de la verificación.
Actualmente no hay una guía aceptada universalmente sobre el proceso de
verificación; existen normas elaboradas por ISO, aunque también existen otras
referencias como el EA 6/034 de la Unión Europea o el Manual de Verificación del
MDL de UNFCCC5. Consecuentemente, coexisten definiciones desiguales:
Según ISO 14064, la verificación es un proceso sistemático, independiente
y documentado para la evaluación de una declaración sobre los gases de
efecto invernadero, frente a criterios de verificación acordados.
Según las Guías del IPCC 2006, la verificación se refiere al conjunto de
actividades y procesos que pueden llevarse a cabo durante la planificación
y la elaboración de un inventario, o bien después de terminarlo; y que
pueden contribuir a definir su fiabilidad para los usos que se pretende dar a
ese inventario.
Cabe mencionar que los términos “validar” y “verificar” se refieren a dos procesos
distintos y separados uno de otro. La validación se refiere a la evaluación inicial de
un plan o proyecto, y establece el marco dentro del cual tendrá lugar la reducción
de emisiones. La verificación evalúa cómo una organización o proyecto han
desarrollado su inventario de GEI, y como han reportado sus resultados respecto a
un protocolo establecido. La verificación puede aplicar entonces a declaratorias de
GEI provenientes de:
Proyectos de mitigación y NAMAs.
Inventarios de organizaciones individuales.
Inventarios de sectores económicos.
Inventarios de Estados y Municipios.
Inventarios de países.
4
EA-6/03 - EA Document for Recognition of Verifiers under the EU ETS Directive
5
EB 39 CDM Validation and Verification Manual
15PROGRAMA PARA EL DESARROLLO
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VERIFICACIÓN DE GASES DE EFECTO INVERNADERO (GEI)
LA V DE MEDICIÓN, REPORTE Y VERIFICACIÓN (MRV)
La verificación sirve entonces a las personas u organizaciones que utilizan
información verificada de GEI para tomar decisiones.
En la siguiente figura se muestra la interrelación entre las diferentes partes del
proceso de verificación6:
En cuanto al otro término del binomio, la “acreditación”, se tiene lo siguiente:
La acreditación es un proceso mediante el cual se otorga el reconocimiento de
parte de una tercera instancia a un organismo de evaluación, respecto a la
conformidad expresada formalmente en cuanto a su competencia para desarrollar
tareas específicas de evaluación.
En el caso de GEI, la evaluación de la conformidad se refiere a lo asentado en las
declaraciones GEI; la tercera instancia se conoce usualmente como organismo o
entidad de acreditación quien a través de normas y criterios establecidos evalúa la
competencia del verificador según lo establecido en las normas ISO 14064-3 e
ISO 14065.
1.3 Situación Nacional
A continuación se describe la situación en México para:
Política de cambio climático y acciones relacionadas.
6
Tomada y adaptado del taller de acreditación de verificación de GEI impartido en el marco del Proyecto de la Unión
Europea de Creación de Capacidades de GEI, ema, ac, México, D.F., febrero de 2012
16PROGRAMA PARA EL DESARROLLO
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VERIFICACIÓN DE GASES DE EFECTO INVERNADERO (GEI)
LA V DE MEDICIÓN, REPORTE Y VERIFICACIÓN (MRV)
La Ley General de Cambio Climático.
1.3.1 Política de cambio climático y acciones relacionadas
Dentro del grupo de países en desarrollo destaca el caso de México, ya que ha
participado activamente desde un inicio en los foros internacionales que
eventualmente condujeron al establecimiento de la CMNUCC y del “Protocolo de
Kioto”; así como en el desarrollo de una política federal de cambio climático, que
ha empezado a permear hacia los gobiernos y congresos estatales.
Las piezas más emblemáticas de esa política son la Estrategia Nacional de
Cambio Climático7 (ENACC) publicada en 2007, y el Programa Especial de
Cambio Climático8 (PECC) publicado dos años después.
En la ENACC se marcan las líneas generales respecto a las medidas necesarias
tanto para la mitigación como para la adaptación, con los siguientes objetivos
principales:
Identificar oportunidades de reducción de emisiones y desarrollar proyectos
de mitigación.
Reconocer la vulnerabilidad de sectores y áreas de competencia, e iniciar
proyectos para el desarrollo de capacidades nacionales y locales de
respuesta y adaptación.
Proponer líneas de acción, políticas y estrategias para la elaboración de un
Programa Especial de Cambio Climático a incorporar en el Plan Nacional
de Desarrollo 2007-2012.
En cuanto al PECC, se trata de una iniciativa que abarca diversas dependencias
del Gobierno Federal. Contiene metas de mitigación y adaptación; particularmente
en el tema de mitigación establece un meta de reducción al 2012 de 50.7 millones
de toneladas de CO2e. Igualmente contiene una prospectiva de reducción de
emisiones para los años 2020 y 2050 respecto del mismo año base.
Respecto al cumplimiento de sus obligaciones internacionales, México ha
elaborado y presentado ante la CMNUCC cuatro documentos denominados
“Comunicación Nacional”, en donde se describen las acciones y avances del país
en materia de cambio climático. Un componente fundamental de las
Comunicaciones Nacionales es el Inventario Nacional de Emisiones de Gases de
Efecto Invernadero9 (INEGEI), que en la última Comunicación Nacional se
7
http://www.cambioclimatico.gob.mx/images/stories/PDF/ENACC.pdf
8
http://www.cambioclimatico.gob.mx/images/stories/PDF/pecc_capitulos.pdf
9
http://www.ine.gob.mx/cpcc-lineas/597-cpcc-inventario
17PROGRAMA PARA EL DESARROLLO
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VERIFICACIÓN DE GASES DE EFECTO INVERNADERO (GEI)
LA V DE MEDICIÓN, REPORTE Y VERIFICACIÓN (MRV)
encuentra actualizado al año 2006, totalizando 711.6 millones de toneladas de
CO2e.
Pero no sólo existen actividades a nivel del Gobierno Estatal, el Instituto Nacional
de Ecología (INE), a través de la Coordinación del Programa de Cambio Climático
(CPCC), ha venido asesorando técnicamente a las Entidades Federativas en la
elaboración de los Programas Estatales de Acción ante el Cambio Climático10
(PEACC). En la figura siguiente se ilustra la situación actual de los PEACC.
Los PEACC son instrumentos de apoyo para el diseño de políticas públicas
sustentables y acciones relacionadas en materia de cambio climático, en el orden
de gobierno estatal y municipal, además de ser un elemento importante para la
política de cambio climático en México.
Con la elaboración de los PEACC, se apoya el desarrollo de capacidades y se
busca mejorar la percepción pública acerca de la mitigación de emisiones de GEI,
de los impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en los ámbitos
estatal y municipal.
A la fecha la actividad en el sector privado se ha centrado fundamentalmente en la
elaboración de inventarios corporativos de GEI, promovidos de manera voluntaria
a través de denominado Programa GEI México, el cual surgió en el 2004 mediante
10
http://www2.ine.gob.mx/sistemas/peacc/
18PROGRAMA PARA EL DESARROLLO
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LA V DE MEDICIÓN, REPORTE Y VERIFICACIÓN (MRV)
un convenio entre SEMARNAT-WRI-WBCSD-CESPEDES, para la contabilidad y
reporte de emisiones de gases de efecto invernadero.
El Programa GEI México se basa en el GHG Protocol11, elaborado por el World
Resources Institute (WRI) y el World Business Council for Sustainable
Development (WBCSD). El GHG Protocol es una metodología con reconocimiento
internacional que sirvió de base para la elaboración de las normas ISO en la
materia.
El Programa es permanente desde 2006; mediante este mecanismo, México es el
primer país en vías en desarrollo en implementar inventarios GEI identificando
oportunidades para incrementar la eficiencia operativa, implementar estrategias de
reducción, participar en mercados de carbono, etc.
GEI México es un programa que ha venido creciendo y consolidándose:
En 2006 contaba con 44 empresas (30 con inventarios) que representaban
13% de las emisiones totales de México con 89 millones de toneladas de
CO2e.
En 2011 cuenta con 155 empresas (100 inventarios) representando 18% de
las emisiones totales con 121 millones de toneladas de CO2e.
En el Programa hay sectores que participan de manera prácticamente íntegra,
tales como: el cementero, el acerero, el cervecero, el minero, el alimenticio, del
transporte, y de la celulosa y papel.
Es importante mencionar que los inventarios agrupados en el Programa GEI
México responden al concepto de “inventarios corporativos”; es decir, cada uno de
los inventarios contabiliza las emisiones de GEI que le “pertenecen” a determinada
corporación u organización, en función del control operativo o accionario de la
instalación que detenta dicha corporación u organización.
El Programa GEI México incluye un esquema de reconocimientos para las
organizaciones participantes, consistente en distintos niveles:
GEI1. Las empresas contabilizan y reportan sus emisiones de GEI y su
desempeño de carbono.
GEI2. Registro de inventarios GEI previamente verificados. Las empresas
cuentan con un programa de reducción de emisiones GEI. Su
implementación comenzó en 2011.
11
http://www.ghgprotocol.org/
19PROGRAMA PARA EL DESARROLLO
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LA V DE MEDICIÓN, REPORTE Y VERIFICACIÓN (MRV)
GEI3. Demostración de reducciones de GEI o de la mejora de su
desempeño del carbono, a través de la verificación realizada por un tercero.
Registro de las reducciones de GEI. Su implementación comenzará en este
año.
Para el 2012, se busca integrar nuevos sectores al Programa GEI México como
por ejemplo el sector turismo, que se identifica como sector clave; por otro lado
también se hará la implementación de un sistema de registro electrónico de
emisiones.
En el campo de la mitigación, el sector privado ha desarrollado proyectos MDL y
recientemente ha iniciado la elaboración de NAMAs a través de las convocatorias
emitidas por la Secretaría de Economía.
1.3.2 La Ley General de Cambio Climático
El pasado 5 de junio de 2012 concluyó el proceso legislativo referente a la Ley
General de Cambio Climático (LGCC), misma que fue decretada por el Lic. Felipe
de Jesús Calderón Hinojosa, Presidente Constitucional de los Estados Unidos
Mexicanos. De acuerdo a este decreto, la Ley entrará en vigor noventa días
hábiles después de haber sido publicada en el Diario Oficial de la Federación, esto
fue del 6 de junio de 201212.
De esa manera concluyó un proceso por demás polémico que bien podría
considerarse una etapa inicial, ya que una vez que la Ley entre en vigor, se abre
una serie de situaciones y cuestionamientos sobre su instrumentación.
Se ha dicho en innumerables foros que el establecimiento de una estrategia de
crecimiento de bajo carbono, requiere una profunda transformación de la manera
en cómo se ha entendido el desarrollo; pero sobre todo, de la manera como se
debe enfocar la puesta en marcha de una nueva concepción integral del
desarrollo, que permita lograr beneficios sociales, ambientales y económicos.
En los últimos años, la temática del Cambio Climático ha dominado la agenda
ambiental internacional y nacional, al grado de que se considere que las políticas
que se puedan estructurar alrededor de ella pudieran servir de eje articulador
hacia una economía baja en emisiones.
En México, como ya se indicó en el punto anterior de este documento, se ha
venido construyendo una infraestructura institucional y administrativa que la Ley
General de Cambio Climático consolida en cierta manera; es decir que con esta
Ley se subsana un vacío legal existente, se establece el marco institucional y
12
Decreto por el que se expide la Ley General de Cambio Climático, Diario Oficial de la Federación, miércoles 6 de junio
de 2012
20PROGRAMA PARA EL DESARROLLO
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LA V DE MEDICIÓN, REPORTE Y VERIFICACIÓN (MRV)
regulatorio para formular y conducir la política nacional en la materia que en
términos generales, buscará regular e instrumentar las acciones para la mitigación
y adaptación al cambio climático.
Algunos de los aspectos relevantes de la LGCC son los siguientes:
El país asume el objetivo indicativo o meta aspiracional de reducir al año
2020 30% de emisiones con respecto a la línea de base; así como un 50%
de reducción de emisiones al 2050 en relación con las emitidas en el año
200013. Las metas mencionadas podrán alcanzarse si se establece un
régimen internacional que disponga de mecanismos de apoyo financiero y
tecnológico, por parte de países desarrollados hacia países en desarrollo
entre los que se incluye los Estados Unidos Mexicanos. Estas metas se
revisarán cuando se publique la siguiente Estrategia Nacional.
Creación del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC) 14
como un organismo público descentralizado de la administración pública
federal, con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía de
gestión, sectorizado en la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales, de conformidad con las disposiciones de la Ley Federal de las
Entidades Paraestatales, el cual tendrá por objeto, entre otros, evaluar el
cumplimiento de los objetivos de adaptación y mitigación previstos en esta
Ley, así como las metas y acciones contenidas en la Estrategia Nacional, el
Programa y los programas de las entidades federativas a que se refiere
este ordenamiento.
Se crea el Fondo para el Cambio Climático15 con el objeto de captar y
canalizar recursos financieros públicos, privados, nacionales e
internacionales, para apoyar la implementación de acciones para enfrentar
el cambio climático. Las acciones relacionadas con la adaptación serán
prioritarias en la aplicación de los recursos del fondo.
La Estrategia Nacional16 constituye el instrumento rector de la política
nacional en el mediano y largo plazos para enfrentar los efectos del cambio
climático y transitar hacia una economía competitiva, sustentable y de bajas
emisiones de carbono. La Secretaría elaborará la Estrategia Nacional con la
13
Artículo 2º Transitorio de la Ley General de Cambio Climático
14
Título Tercero de la Ley General de Cambio Climático, Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático, Capítulo I,
Disposiciones Generales
15
Título Quinto de la Ley General de Cambio Climático, Sistema Nacional de Cambio Climático, Capítulo VII, Fondo para
el Cambio Climático
16
Artículo 60 de la Ley General de Cambio Climático, Sección I, Capítulo IV, Instrumentos de Planeación
21PROGRAMA PARA EL DESARROLLO
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LA V DE MEDICIÓN, REPORTE Y VERIFICACIÓN (MRV)
participación del INECC y la opinión del Consejo y será aprobada por la
Comisión y publicada en el Diario Oficial de la Federación.
La política nacional de mitigación de Cambio Climático deberá incluir 17, a
través de los instrumentos de planeación, política y los instrumentos
económicos previstos en la presente ley, los siguientes rubros: diagnóstico,
planificación, medición, monitoreo, reporte, verificación y evaluación de las
emisiones nacionales.
Así mismo, la política nacional de mitigación18 deberá establecer planes,
programas, acciones, instrumentos económicos, de política y regulatorios
para el logro gradual de metas de reducción de emisiones específicas, por
sectores y actividades tomando como referencia los escenarios de línea
base y líneas de base por sector que se establezcan en los instrumentos
previstos por la LGCC, y considerando los tratados internacionales
suscritos por el Estado Mexicano en materia de cambio climático.
El Inventario deberá ser elaborado por el INECC19, de acuerdo con los
lineamientos y metodologías establecidos por la Convención, la
Conferencia de las Partes y el Grupo Intergubernamental de Cambio
Climático. Las autoridades competentes de las Entidades Federativas y los
Municipios proporcionarán al INECC los datos, documentos y registros
relativos a información relacionada con las categorías de fuentes emisoras
que se originen en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones.
Dentro de las atribuciones que marca la LGCC para la Federación20, cabe
destacar las siguientes:
Establecer las bases e instrumentos para promover y apoyar el
fortalecimiento de la competitividad de los sectores productivos, transitando
hacia una economía sustentable de bajas emisiones de carbono, mejorando
su eficiencia energética, participando en el comercio de emisiones y en
mecanismos de financiamiento nacionales o internacionales;
Formular y adoptar metodologías y criterios, expedir las disposiciones
jurídicas que se requieran para la elaboración, actualización y publicación
del inventario y en su caso los inventarios estatales; así como requerir la
información necesaria para su integración a los responsables de las
siguientes categorías de fuentes emisoras:
17
Artículo 31 de la Ley General de Cambio Climático, Capítulo III, Título Cuarto, Política Nacional de Cambio Climático
18
Artículo 31 de la Ley General de Cambio Climático, Capítulo III, Título Cuarto, Política Nacional de Cambio Climático
19
Título Quinto de la Ley General de Cambio Climático, Sistema Nacional de Cambio Climático, Capítulo V, Inventario
20
Artículo 7 de la Ley General de Cambio Climático, Título Segundo, Distribución de Competencias, Capítulo Único
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a. Generación y uso de energía.
b. Transporte.
c. Agricultura, ganadería, bosques y otros usos de suelo.
d. Residuos.
e. Procesos industriales.
f. Otras, determinadas por las instancias internacionales o las
autoridades competentes.
Regular, integrar, administrar, publicar y actualizar el registro, el cual será
elaborado por la Secretaría con la información, datos y documentos
necesarios sobre las emisiones directas e indirectas, generadas por las
fuentes fijas y móviles de emisiones que se identifiquen como sujetas a
reporte.
En particular, respecto a temas relacionados con la verificación, conforme a lo
establecido en el artículo 90 de la Ley21, se llevará a cabo el monitoreo, reporte y
verificación, y en su caso, la certificación de las reducciones de emisiones. Es
importante recalcar que esas acciones deberán realizarse a través de organismos
acreditados de acuerdo a la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, y
autorizados por la Secretaría o por los organismos internacionales en que los
Estados Unidos Mexicanos participen.
Será fundamental tomar en cuenta la infraestructura creada y la experiencia
adquirida en los esquemas de verificación y validación de GEI que se describen a
continuación dentro de la conformación de las disposiciones reglamentarias de la
LGCC.
21
Título Quinto de la Ley General de Cambio Climático, Sistema Nacional de Cambio Climático, Capítulo VIII, Registro
23PROGRAMA PARA EL DESARROLLO
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2. Implantación de los Procesos de Acreditación/Verificación
en México
Con el establecimiento de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización 22
(LFMN) en julio de 1992, se sentaron las bases para los procesos de acreditación
y evaluación de la conformidad (verificación).
Se entiende por evaluación de la conformidad a la determinación del grado de
cumplimiento con las normas oficiales mexicanas, o la conformidad con las
normas mexicanas, las normas internacionales u otras especificaciones,
prescripciones o características. Comprende entre otros, los procedimientos de
muestreo, prueba, calibración, certificación y verificación.23
Corresponde a las dependencias según su ámbito de competencia expedir normas
oficiales mexicanas (NOM) en las materias relacionadas con sus atribuciones, a
través de comités consultivos nacionales de normalización. Las normas mexicanas
(NMX) son de aplicación voluntaria, son elaboradas por organismos nacionales de
normalización y pueden tomar como base las normas internacionales. 24
También en la LGCC se establece que la evaluación de la conformidad será
realizada por las dependencias competentes o por los organismos de certificación,
los laboratorios de prueba o de calibración y por las unidades de verificación
acreditados y, en su caso, aprobados por las dependencias competentes en lo que
se refiere la evaluación de la conformidad de normas oficiales mexicana.25
En la misma Ley se establece que para operar como entidad de acreditación se
requiere la autorización de la Secretaría de Economía, previa opinión favorable de
la mayoría de los miembros de la Comisión Nacional de Normalización; para la
realización de proceso de acreditación, las entidades de acreditación integrarán
comités de evaluación, como órganos de apoyo, y en su caso, para la aprobación
por las dependencias competentes.26
Para la evaluación de la conformidad, las dependencias competentes establecerán
los procedimientos para comprobar el cumplimiento tanto, de normas oficiales
mexicanas como de normas mexicanas.27
22
Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 de julio de 1992
23
Artículo 3 de la LFMN
24
Artículos 38 y 51-A de la LFMN
25
Artículos 68 y 70 de la LFMN
26
Artículos 69 y 70-A de la LFMN
27
Artículo 73 de la LFMN
24PROGRAMA PARA EL DESARROLLO
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Para el caso de GEI, las normas mexicanas aplicables han sido elaboradas por el
Instituto Mexicano de Normalización y Certificación IMNC con base en las normas
ISO en la materia; es decir que son equivalentes a la normatividad internacional.
A la fecha se cuentan con las siguientes normas:
ISO 14064-1:2006 NMX-SAA-14064-1-IMNC-2007 Gases de efecto
invernadero — Parte 1: Especificación con orientación, a nivel de las
organizaciones, para la cuantificación y el informe de las emisiones y
remociones de gases de efecto invernadero
ISO 14064-2:2006 NMX-SAA-14064-2-IMNC-2007 Gases de efecto
invernadero — Parte 2: Especificación con orientación, a nivel de proyecto,
para la cuantificación y el informe de las emisiones y remociones de gases
de efecto invernadero
ISO 14064-3:2006 NMX-SAA-14064-3-IMNC-2007 Gases de efecto
invernadero — Parte 3: Especificación con orientación para la validación y
verificación de declaraciones sobre gases de efecto invernadero
ISO 14065:2007 NMX-SAA-14065-IMNC-2008 Gases de Efecto
Invernadero – Requisitos para los organismos que realizan la validación y la
verificación de gases de efecto invernadero, para uso en la acreditación u
otras formas de reconocimiento.
Recientemente se ha establecido una norma más, la ISO 14066 28 que se refiere a
los requisitos de competencia para equipos de validación y equipos de verificación
de gases de efecto invernadero. A la fecha, no se cuenta con la NMX
correspondiente.
A finales de 2009 la entidad mexicana de acreditación, a.c. (ema) inició la
conformación de un programa para la acreditación de Organismos Validadores y/o
Verificadores de Emisión de GEI, el cual inició con el establecimiento de un
Comité Piloto de Verificación/Validación de Emisión de GEI que operó hasta el 30
de junio de 2010, fecha en la que se acordó la instalación del “Comité de
Evaluación de Organismos Verificadores/Validadores de Emisión de Gases de
Efecto Invernadero”. En la siguiente figura se esquematiza la cobertura de dicho
comité respecto de las normas aplicables.
28
ISO 14066:2011 Gases de efecto invernadero – Requisitos de competencia para equipos de validación y equipos de
verificación de gases de efecto invernadero.
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ISO 17011 ema
ISO 14065 Organismo Organismo
Validador Verificador
ISO 14064-3
Planes de Estudio
ISO 14064-1 supervisión Diseño Inventario
de de línea
y de base
ISO 14064-2 verificación proyecto
La norma 17011 (ISO/IEC 17011:2004 NMX-EC-17011-IMNC-2005) Evaluación de
la conformidad — Requisitos generales para los organismos de acreditación que
realizan la acreditación de organismos de evaluación de la conformidad. Es la
norma de referencia para la actuación de la ema.
El 12 de abril de 2010, la ema formaliza el nuevo programa de acreditación y se
declara lista para evaluar las solicitudes de Organismos de Verificación/Validación
(OVV) de Emisión de Gases de Efecto Invernadero. A la fecha hay dos
organismos acreditados:
La Asociación de Normalización y Certificación, A.C. (ANCE).
SOLAL OVVALO, S.C.
La acreditación se basa en el siguiente proceso general29:
29
Procedimiento de Acreditación MP-DP001, entidad mexicana de acreditación, a.c.
26También puede leer
