Experiencias en adaptación al "Cambio Climático" en Latinoamérica: Avances en políticas públicas nacionales, el accionar local de proyectos y ...
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Experiencias en adaptación
al “Cambio Climático”
en Latinoamérica:
Avances en políticas públicas nacionales,
el accionar local de proyectos y una
reflexión sobre su articulación.
Ser
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xion
es y Apren
dizajes
Serie Reflexiones y aprendizajes ASOCAM Elaborado por: Índice de contenidos 1
Conclusión del trabajo realizado en el Bernita Doornbos
proceso de Profundización temática anual (miembro del grupo temático,
de 2011. consultora asociada a Intercooperation
América Latina)
Experiencias en adaptación al cambio A partir de los valiosos aportes de los partici-
climático en Latinoamérica: avances en pantes en el taller regional (Lima-Perú), rea- Índice de contenidos
políticas públicas nacionales, el accionar lizado en febrero 2011. En el anexo constan
local de proyectos y una reflexión sobre su los nombres de las personas e instituciones 1. Introducción 4
articulación. que participaron en el proceso.
ASOCAM. Comité revisor:
Servicio de Gestión de conocimiento Laura Avellaneda (Dirección General de
Intercooperation América Latina & Helvetas Cambio Climático, Desertificación y Recur- 2. Marco conceptual 7
Swiss Intercooperation. sos Hídricos MINAM) Perú.
Lenkiza Angulo (Programa de Adaptación al
• La relación entre el desarrollo y la adaptación al cambio climático 7
Auspicio de la publicación: Cambio Climático, PACC) Perú.
• Funciones públicas en la adaptación al cambio climático a nivel nacional 14
COSUDE Verónica Galmez (HELVETAS Swiss Inter-
• Financiamiento de la adaptación y su adicionalidad al financiamiento de desarrollo 18
cooperation) Perú.
• Integrar la adaptación en las políticas públicas 22
Un agradecimiento al colectivo institucional Ernesto Martínez (Proyecto de Adaptación
• La relación entre proyectos de adaptación y las políticas públicas a distinto nivel 28
que promovió el XIII Seminario Latinoameri- al Cambio Climático, a través de una efec-
cano ASOCAM 2011 que fue convocado por tiva gobernabilidad del agua en Ecuador,
el MINAM y contó con auspicio de COSUDE, PACC) Ecuador.
AVINA, RIMISP, CARE, PDRS-GIZ y con la 3. Avances en la región en la integración
facilitación del proceso por PACC-Perú y Coordinación para esta publicación:
ASOCAM, el mismo que ha servido de base Lorena Mancero
de la adaptación en políticas públicas 30
para la producción de estos contenidos.
La Serie Reflexiones y Aprendizajes de Fotografías: • Constatación comparativa del avance en adaptación de cinco países de la región 31
ASOCAM recoge las orientaciones resultan- Archivos fotográficos de ASOCAM y de las • El anclaje en la información de base sobre manifestaciones,
tes del proceso y del taller regional en torno experiencias presentadas en el Seminario impactos y proyecciones climáticas 42
al tema. ASOCAM 2011. • ¿Cómo crear voluntad política? 44
• Constelaciones institucionales para la adaptación 45
Esta publicación está dirigida principalmen- Edición de texto: • Procesos e instrumentos de planificación 52
te a técnicos/as de entidades de apoyo • Costos del cambio climático e inversiones en adaptación 56
a procesos de desarrollo, y a quienes
trabajan en proyectos de adapta- Diseño editorial:
ción al cambio climático. Un Verónica Ávila. Activa
público más amplio incluye
4. El estado de arte a nivel de proyectos
tomadores de decisiones Tiraje: 1.500 ejemplares de adaptación en implementación 57
de diferentes niveles de Reproducción autorizada si se cita la fuente.
gobierno. Quito, octubre 2011 • El grado de anclaje en la información climática y el diagnóstico de vulnerabilidad 58
• Modalidades de priorización de medidas de adaptación 67
ISBN: 9978-9962-7 • Modalidades en uso para la promoción de la implementación
de las medidas de adaptación 71
• Monitoreo y seguimiento a la acción adaptativa y sus resultados 73
5. Orientaciones desde la práctica
para planificadores y ejecutores 76
• El rol que los proyectos juegan en la definición de las políticas públicas
a nivel local, regional y nacional 77
• Consideraciones para el diseño y la implementación de políticas públicas 86
• Necesidades en conocimiento y capacidades 87
Bibliografía 88
Anexos 92
• ANEXO 1. Herramientas para evaluar riesgos climáticos para proyectos
y seleccionar medidas de adaptación 92
• ANEXO 2. Herramientas y usos para la toma de decisiones sobre la adaptación 99
• ANEXO 3. Algunas referencias metodológicas en la Web 1002 Experiencias en adaptación al “Cambio Climático” en Latinoamérica Índice de contenidos 3
Participantes 103 Lista de figuras:
Figura 1. Adaptación al cambio climático y desarrollo 8
Referencias a entidades públicas rectoras en la web 105 Figura 2. Diferencia y convergencia entre reducción de riesgos de desastres
y adaptación al cambio climático 9
Figura 3. Una escala continua entre desarrollo “habitual” y promover la adaptación 10
Paquete de productos sobre Cambio Climático de ASOCAM 106 Figura 4. Co-dependencia de los sistemas ecológicos y sociales 12
Figura 5. Lo que distingue una medida de desarrollo adaptativa al cambio climático 20
Siglas 107 Figura 6. Entradas para integrar la adaptación en políticas nacionales y sectoriales 22-23
Figura 7. Niveles y relaciones entre decisores 24
Figura 8. La relación ideal entre políticas públicas y proyectos de adaptación 29
Lista de cuadros: Figura 9. Avances comparativos en el desarrollo de instrumentos de planificación y reporte 40
Cuadro 1. Adaptación basada en ecosistemas y comunidades: una comparación 13 Figura 10. Uruguay: nuevas exigencias a la información climática y su intercambio 42
Cuadro 2. Funciones en la adaptación a nivel nacional 15-17 Figura 11. Perú: proceso sucesivo de la construcción del Plan Nacional de Adaptación 43
Cuadro 3. Lo que la información permite y no permite hacer 18 Figura 12. Colombia: actores de la Comisión Intersectorial de Cambio Climático 45
Cuadro 4. Diferentes reglas de juego para financiar la adaptación 19 Figura 13. Uruguay: institucionalidad política y técnica para la gestión del cambio climático 46
Cuadro 5. Los criterios de CARE para distinguir un proyecto de adaptación 21 Figura 14. Perú: actores de la Comisión Nacional de Cambio Climático 47
Cuadro 5. Lo que la adaptación implica para los niveles de gobierno 23 Figura 15. Perú: Unidad de Cambio Climático en el Ministerio de Economía y Finanzas 50
Cuadro 6. Retos y acciones prioritarias para la integración a nivel nacional 26 Figura 16. Bolivia: proceso de formulación del Mecanismo Nacional de Adaptación al
Cuadro 7. Resumen comparativo de la estructura de gobernanza de la adaptación Cambio Climático 52
en Colombia, Uruguay, Perú, Ecuador y Bolivia 27 Figura 17. Bolivia: proceso de adaptación de arriba hacia abajo y viceversa 54
Cuadro 8. Ecuador: conformación del Comité Interinstitucional de Cambio Climático 32-39 Figura 18. Uruguay: elementos de contenido del Plan Nacional de Respuesta 55
Cuadro 9. Los costos del cambio climático estimados por CEPAL 48 Figura 19. Colombia: propuesta metodológica para la formulación del Plan Nacional
Cuadro 10. Información sobre vulnerabilidad que sustenta los proyectos y de Adaptación 57
medidas de adaptación promovidas 52 Figura 20. Mapeo de experiencias analizadas en el XIII Seminario ASOCAM 2011 50
Cuadro 11. Información sobre vulnerabilidad que sustenta los proyectos Figura 21. PACC Perú: la selección de medidas como un proceso de aproximaciones sucesivas 67
y medidas de adaptación promovidas 59-64 Figura 22. PACC Perú: criterios usados para la priorización de medidas de adaptación 68
Cuadro 12. Condiciones de la información de base para sustentar sólidamente Figura 23. Ejemplos de criterios de priorización de medidas 68
las decisiones de adaptación 66 Figura 24. Ejemplo de una matriz para evaluar múltiples criterios utilizando CEDRA 70
Cuadro 13. Métodos de priorización de medidas de adaptación 69 Figura 25. PDACC-Bolivia: racionale de las escuelas locales para la adaptación
Cuadro 14. PACC Perú: ejemplos de campos de observación e indicadores a 3 niveles 75 al cambio climático 72
Cuadro 15. ¿Qué y cómo contribuyen los proyectos de adaptación a políticas públicas? 78 Figura 26. Tres campos de observación del monitoreo de la adaptación 74
Figura 27. PACC Perú: estructura metodológica para la formulación de la
Estrategia Regional de Cambio Climático en la región Cusco 844 1. Introducción Introducción 5
Las poblaciones en la región de América Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH,
Latina, bajo el liderazgo de sus gobiernos y la facilitación del proceso asumida por el
nacionales, subnacionales y locales, y con Programa de Adaptación al Cambio climá-
asistencia de proyectos que cuentan con tico (PACC-Perú) y el Servicio de gestión de
apoyo de la cooperación internacional, han conocimiento Asocam, llevó a cabo el XIII
iniciado, desde hace unos cinco años, pro- Seminario Latinoamericano ASOCAM 2011
cesos de adaptación al cambio climático. en la ciudad de Lima-Perú, sobre: “Experien-
cias en adaptación local al cambio climá-
Los efectos e impactos en la región, son tico: primeros aprendizajes y aportes para la
cada vez más visibles y más investigados y práctica, las políticas públicas y la reflexión
documentados, respaldados por científicos teórica en Latinoamérica”.
agrupados en el Panel Intergubernamental
sobre el Cambio Climático y por científicos El Seminario reunió a más de 40 partici-
de distintas disciplinas que son parte de pantes de 7 países que presentaron sus
instituciones técnico-científicas nacionales. avances nacionales en políticas públicas
Las negociaciones internacionales en las en adaptación y las experiencias generadas
Conferencias de las Partes ayudan a crear hasta el momento, en la implementación de
urgencia política en los gobiernos. Desde proyectos e iniciativas de adaptación al cam-
hace algunos años, los gobiernos nacionales, bio climático. Todo el material presentado
y de forma creciente también los gobiernos se encuentra disponible en la página web,
subnacionales y locales, están desarrollando www.asocam.org.
instrumentos de gestión pública, que permi-
ten considerar al cambio climático como un En el Seminario, en primer lugar, fueron
factor adicional en su planificación sectorial, analizadas cinco ponencias sobre el marco
territorial y en la inversión pública. nacional de las políticas públicas para la
adaptación (Uruguay, Colombia, Ecuador,
Por otro lado, están ejecutándose numerosos Perú y Bolivia). En segunda instancia, se
proyectos y programas de adaptación al presentaron doce experiencias de proyectos
cambio climático, generalmente con apoyo de adaptación en implementación. El aná-
de la cooperación internacional, tanto bila- lisis colectivo a nivel de proyectos se enfocó
teral como multilateral. Muchos de estos ya sobre cuatro grandes temas:
tienen suficiente recorrido como para dejar
lecciones y orientaciones para otras iniciati- • Diagnósticos de vulnerabilidad para la
vas, y fundamentalmente para instruir a las adaptación y los escenarios futuros.
políticas públicas a distinto nivel. Aunque los
enfoques, metodologías y marcos institucio- • Priorización e implementación de estrate-
nales para la ejecución aún están en desa- gias y medidas de adaptación.
rrollo, los diversos actores (públicos y de la
sociedad civil) muestran un interés creciente • Monitoreo y evaluación de las acciones y
en capitalizar los aprendizajes sobre las sus resultados.
iniciativas en marcha.
• Integración de las estrategias de adapta-
Reconociendo la importancia de aprovechar ción al cambio climático en las políticas
la experiencia generada por los proyectos públicas.
en la práctica, para sustentar las políticas
públicas y viceversa –la necesidad de que Este nuevo ejemplar de la Serie ASOCAM
estos estén enmarcados en las políticas “Reflexiones y Aprendizajes”, recoge las
públicas a distinto nivel de forma articu- orientaciones resultantes de este proceso de
lada–, el colectivo convocado por el Minis- profundización temática del seminario anual
terio del Ambiente del Perú (MINAM) con el y las complementa con aportes de la litera-
apoyo financiero de Agencia Suiza para el tura, poniendo énfasis en su utilidad para la
Desarrollo y la Cooperación – Oficina Perú formulación e implementación de políticas
(COSUDE), Fundación AVINA, Centro Latino- articuladas y con sustento en la experiencia
americano para el Desarrollo Rural (RIMISP), práctica generada por los proyectos locales
CARE, Programa de Desarrollo Rural Soste- de adaptación.
nible (PDRS) de Deutsche Gesellschaft fur6 Experiencias en adaptación al “Cambio Climático” en Latinoamérica 7
2. Marco
conceptual
Esta publicación es, por tanto, una constata-
ción de los avances tanto a nivel de proyec-
tos de adaptación, como de los instrumentos
de políticas públicas en la materia en la
región, y plantea la necesidad de articular
mejor ambos niveles de esfuerzo en su La relación entre el desarrollo
aporte hacia la adaptación.
y la adaptación al cambio
Los destinatarios son principalmente técni- climático
cos/as de entidades de apoyo y los tomado-
res de decisiones de diferentes niveles de
gobiernos que están trabajando en el tema. Adaptación y la gestión de riesgos
Un público más amplio está compuesto por como condicionantes para
técnicos y asesores de la cooperación inter-
el desarrollo sostenible
nacional, así como de entidades científicas
que apoyan a procesos de adaptación desde Cuando un país, municipio o familia sigue
el campo de la investigación. una estrategia de adaptación al cambio
climático, significa que realiza un “ajuste
A partir de un marco conceptual (capítulo [….] como respuesta a estímulos climáticos
2), se analiza de forma comparativa las actuales esperados, o sus impactos, que
modalidades y avances de las políticas reduce el daño causado y que potencia las
públicas de adaptación y el marco norma- oportunidades benéficas” (IPCC, 2007)
tivo-institucional para su tratamiento entre o que adopta “un proceso de desarrollo e
los cinco países (capítulo 3). Después se implementación de estrategias para moderar,
constata el estado de arte a nivel de los tolerar y también aprovechar las conse-
proyectos, según los grandes pasos del ciclo cuencias de los eventos climáticos”. (Lim y
de proyecto (capítulo 4) y se presentan las Spanger – Siegfried, 2005:258).
orientaciones para fortalecer la articulación
entre las políticas y la práctica (capítulo 5). Estos ajustes tienen como finalidad asegurar
los niveles de bienestar y desarrollo vigentes,
Cada tema tratado, es ejemplificado por cua- frente a las nuevas condiciones de acele-
dros de texto basados en una selección de rados cambios en el clima, y que superan
experiencias “referenciales”, presentadas en la variabilidad históricamente conocida y
el Seminario y valoradas como importantes por ende las capacidades de la población
en su aporte. de reconocer y arrostrarlos. La Figura 1
lo visualiza: un evento extremo climático
Secretaría Técnica ASOCAM. (ej.: una sequía) afecta el nivel de bienes-
tar fuertemente en un momento específico
(ej.: una familia rural pierde su cosecha
en un año determinado) pero también baja
el nivel de bienestar a largo plazo (ej.: no
tiene suficientes recursos para sembrar una
siguiente campaña y tiene que emigrar). Al
crear mayor resiliencia (i.e. la capacidad de
manejar situaciones de estrés o recuperarse
de los choques), una persona se puede
recuperar del evento extremo climático
momentáneo hasta llegar al nivel de bienes-
tar previo. La adaptación, pretende que una
familia o país pueda tener la capacidad de
soportar los choques o extremos climáticos
como si fueran expresiones del rango normal
de la variación del clima. Idealmente las
consideraciones de la adaptación al cam-
bio climático son incorporadas en acciones
que promueven el desarrollo, permitiendo
que la población mejore su nivel de vida
incluso con el cambio climático (Bapna et al.
2009:4 citando McGray 2008).8 Experiencias en adaptación al “Cambio Climático” en Latinoamérica Marco conceptual 9
La relación entre el desarrollo y la adaptación al cambio climático
Figura 1. Adaptación al cambio climático climático de las actividades para combatir la Figura 2. Diferencia y convergencia entre reducción de riesgos de desastres
y desarrollo. pobreza. Es más, “acciones de adaptación y adaptación al cambio climático.
deben ser concebidas como parte de una
estrategia mayor de desarrollo rural y deben
provenir de una comprensión de cómo las
Afrontar
familias de bajos ingresos se ganan la vida,
cómo perciben el riesgo, y cuáles son las
Bienestar
limitaciones sociales y políticas que enfren- Zona de
tan” (Bapna et al. 2009:7). convergencia
entre RRD y ACC
Esta discusión es conocida en la disciplina Reducción de riesgos Adaptación al Cambio
Objetivo: reducir los
de la Reducción de Riesgos de Desastres, de desastres (RRD) Climático (ACC)
Tiempo
impactos de eventos extre-
Sequía que busca hacer frente a las amenazas de Enfrentar todo tipo de mos hidro-meteorológicos Adaptarse a los efectos
distinto origen que pueden desencadenar extremos, p.ej. reducir causados por la variabili- graduales, actuales y
desastres. Históricamente, han sido discipli- riesgos geológicos, dad normal, y agravados futuros, del cambio
Resiliencia nas y comunidades de práctica profesional desarrollar estructuras por el cambio climático climático, p.ej.
separadas. La Figura 2 permite visualizar las sismoresistentes, desarrollar variedades
P.ej. Haciendo frente a los
planes de evacuación de cultivo resistentes a
Bienestar
diferencias y convergencias en los objetivos riesgos para la salud por
de zonas volcánicas. heladas más frecuentes
de ambas disciplinas. olas de calor, desarrollar
y severas.
sistemas de alerta
Ambas comparten una preocupación por temprana para
los riesgos e impactos de eventos extre- inundaciones.
Tiempo mos hidro-meteorológicos, coinciden en la
Sequía
finalidad de reducir las amenazas para el Fuente: basado en Angulo,
2011a:4; Robledo, 2007
desarrollo y hacerlo más resiliente y emplean
Adaptación estrategias comunes para hacerlo. (área de
traslape central en la Figura 2). La reducción
Bienestar
de riesgos de desastres se diferencia en que
se preocupa por otros factores que constitu-
yen riesgos de desastres, como la geología,
los sismos, la erupción de volcanes, los
vectores de enfermedades, etcétera (lado
Tiempo izquierdo). La adaptación al cambio climá- son demasiado escasos para permitir un Matices entre el desarrollo “habitual”
Sequía tico no se refiere únicamente a la adaptación trabajo en paralelo. Ambas comunidades y la adaptación al cambio climático
a eventos extremos, sino que también hace de profesionales deben contribuir a mejorar
Desarrollo referencia a los cambios paulatinos en tem- las condiciones de vida y dar beneficios Al constatar que la adaptación al cam-
peratura, precipitación y otras variables del tangibles a la población, a menudo en ámbi- bio climático es un condicionante para el
clima (lado derecho). tos con limitaciones estructurales severas desarrollo, también vale hacer matices entre
Bienestar
(Angulo, 2011a:11,13). las acciones de desarrollo “habitual” y las
Por lo compartido a nivel de análisis de la acciones de adaptación expresa, para evitar
problemática, objetivos, actores involucrados Además, para la adaptación a eventos extre- que se traten estas acciones como si fuera lo
y campos de acción, y considerando además mos y paulatinos, es importante considerar mismo.
Tiempo lo complicado de evidenciar que un evento que hay muchos avances conceptuales y
Sequía extremo es resultado de la variabilidad natu- metodológicos de la reducción de riesgos de En la práctica, existen sobreposiciones
ral del clima o evidencia del cambio climá- desastres que se pueden prestar y cons- entre las actividades de adaptación y las de
tico1, ambas disciplinas tienen que articular truir con miras a la adaptación. Ejemplos desarrollo. La adaptación puede tomar forma
Fuente: Bapna et al. (2009:4)
sus agendas y coordinar y colaborar a nivel son conceptos y métodos para analizar la de actividades que van desde las de desarro-
de la acción. Eso preferiblemente vía institu- vulnerabilidad, el análisis prospectivo de llo “puro” que aborda los impulsores de la
ciones y mecanismos de coordinación como los riesgos, y herramientas como el ciclo de vulnerabilidad, hasta las medidas enfocadas
las plataformas y los planes de contingencia gestión de riesgos. Por otro lado, la disciplina explícitamente en afrontar los impactos del
Últimamente, se puede reflexionar que solo a nivel nacional, pero necesariamente local, de adaptación puede promover el uso de cambio climático. La diferencia puede ser
en el último gráfico se puede hablar de donde los recursos humanos y financieros escenarios de cambio climático, para consi- visualizada como una escala continua según
“desarrollo”, en el sentido de mejoras en el derar que el cambio climático podría afectar la Figura 3, basada en el análisis de un
bienestar. El desarrollo, sin la consideración la frecuencia y severidad de eventos extre- centenar de proyectos rondando el desarrollo
del cambio climático, no será sostenible. 1 Eso, a pesar de constatar que: 1) 75% de los desastres mos y por ende riesgos de desastres nuevos y la adaptación, realizado por McGray et al.
Especialmente en ámbitos de pobreza, a nivel mundial son asociados al clima; 2) las pérdidas o mayores a futuro, o por lo menos enfatizar (2007).
económicas por estos desastres y su riesgo de ocurrencia se
inequidad y múltiples limitaciones estruc- han incrementado en las últimas dos décadas y, 3) que se que la estacionariedad del clima ya no es
turales, no se puede separar actividades espera que las condiciones climáticas extremas incrementen una buena base para estimar o calcular los
la ocurrencia de desastres en número e intensidad (Angulo,
para mejorar la capacidad de adaptación 2011:1,11 citando WMO, 2009). riesgos (ver OCDE, 2010:79).10 Experiencias en adaptación al “Cambio Climático” en Latinoamérica Marco conceptual 11
La relación entre el desarrollo y la adaptación al cambio climático
Figura 3. Una escala continua entre desarrollo “habitual” y promover la adaptación. La relación de adaptación entre sistemas biológicas). Cuál sistema priorizar para la
humanos y sistemas naturales acción adaptativa dependerá en parte de
las prioridades, razones de ser y fuentes de
La adaptación se da tanto en sistemas socia- financiamiento de los agentes de cambio. El
les como en naturales, y aunque la adapta- Cuadro 1 muestra las dos entradas, en una
Actividades de desarrollo “puro” sin (mayor) consciencia e información
ción de la población recibe mayor atención a comparación ciertamente algo exagerada.
nivel general, vale destacar el enfoque de la
adaptación basada en ecosistemas. La realidad más matizada. El enfoque de la
adaptación basada en ecosistemas también
Medidas de adaptación explícitas basadas en consciencia e información
Primero, es importante considerar que la busca reducir la vulnerabilidad e incrementar
vulnerabilidad de los sistemas sociales (indi- la resiliencia de las comunidades locales al
viduos, familias y comunidades) depende cambio climático, pero a través de asegurar
de los ecosistemas y viceversa: el sistema y mantener los servicios2 que sustentan
Enfrentando los social afecta la capacidad de adaptación del
determinantes de la
Construyendo Manejando Enfrentando los impactos el bienestar humano a la cara del cambio
capacidad de respuesta riesgos climáticos del cambio climático ecosistema (según la Figura 4). Ello signi-
vulnerabilidad
fica que no se puede entender o evaluar
2 Según la Evaluación de los Ecosistemas del Milenio los servi-
de forma fiable la vulnerabilidad del uno cios ecosistémicos son los beneficios directos e indirectos que
Fomentar el desarrollo Construir sistemas robustos Incorporar información del Ej: reubicación de comuni- sin hacer referencia al otro o sin entender la gente obtiene de los ecosistemas. Hay cuatro categorías
humano para resolver problemas. clima en la toma de decisio- dades, respuestas a la de servicios: 1. la provisión de agua y alimentos; 2. la
nes para reducir daños a desglaciación, reducir
las dinámicas vigentes o futuras de cada regulación de ciclos, como el clima, el hidrológico, del suelo,
Ej: diversificar medios de vida, Ej: GIRH, sistemas de
vacunación, alfabetización, monitoreo climático, manejo recursos y medios de vida. riesgos de GLOFs sistema. y, control de pestes y enfermedades; 3. servicios de apoyo,
como el proceso de fotosíntesis, el ciclo de nutrientes, de
derechos de las mujeres de cobertura vegetal Ej: cultivos resistentes a sequía, materia orgánica; la neutralización de desechos tóxicos y la
criterio de diseño de infraestructura Las iniciativas de adaptación pueden tener polinización de cultivos; y 4. beneficios culturales, como los
valores estéticos, espirituales y culturales, o las oportuni-
como unidad meta a la población o a los dades de recreación (http://www.cifor.cgiar.org/pes/_ref/sp/
ecosistemas (p.ej.: especies o comunidades sobre/ecosystem_services.htm).
Fuente: basado en McGray et
al. 2007
Para enmarcar la diversidad de opciones de 4. Actividades que tienen como objetivo
adaptación en esta escala, se puede identifi- enfrentar los impactos del cambio climá-
car cuatro categorías de acciones: tico esperados a futuro. Las actividades
de esta categoría tienden a dirigirse casi
1. Actividades que se tratan básicamente exclusivamente a riesgos climáticos que
de aumentar el desarrollo humano; por están claramente fuera de la variabili-
lo tanto, abordan los impulsores de la dad histórica y que resultan del cambio
vulnerabilidad, sin importar si los factores climático antropogénico (OCDE, 2010:55
de estrés están o no relacionados con el citando McGray et al. 2007; Angulo,
cambio climático. 2011a:10).
2. Actividades que buscan construir capa- Especialmente en poblaciones con medios
cidades de respuesta, como p.ej.: de vida precarios, la adaptación requiere
alrededor de instituciones, información, conjugar acciones, entre las del lado dere-
tecnología, etc. Estas capacidades forman cho, orientadas a reducir vulnerabilidades
la base para acciones adaptativas más asociadas a los efectos e impactos del cam-
especificas. bio climático, con medidas de reducción
de vulnerabilidad estructurales, del lado
3. Actividades dirigidas a gestionar los izquierdo del espectro de la Figura 3 (com.
riesgos climáticos. Se distingue de los tra- pers. Angulo, 2011).
dicionales esfuerzos para el desarrollo por
su uso de información climática, aunque Los factores que diferencian entre estos
sin mayor distinción entre impactos de matices son: a) conciencia del cambio
la variabilidad climática y los de cambio climático y sus impactos; b) información
climático. localizada o específica sobre cómo el cambio
climático afecta a la población, sus medios
de vida o los ecosistemas. En sección 2.3,
se discutirá un tercer factor, la racionalidad
tras del financiamiento para estas acciones.12 Experiencias en adaptación al “Cambio Climático” en Latinoamérica Marco conceptual 13
La relación entre el desarrollo y la adaptación al cambio climático
Figura 4. Co-dependencia de los sistemas ecológicos y sociales. Cuadro 1. Adaptación basada en ecosistemas y comunidades: una comparación.
Fuente: Marshall et al. (2010:9, Adaptación basada en Comunidades Adaptación basada en Ecosistemas
citando Hobday et al. en revisión)
Las comunidades humanas más Las áreas de conservación prioritarias
Unidad meta vulnerables. (frecuentemente con poca población).
Exposición Sensibilidad
Reducir la vulnerabilidad de las perso- Reducir la vulnerabilidad de especies o
Objetivo nas en grupos sociales marginados. comunidades biológicas amenazadas.
Incorpora agendas ambientales por su
Impacto Capacidad de Refleja una agenda ambiental relacio-
Peso de lo importancia para el desarrollo local,
potencial adaptación nada a un interés global, como la con-
ambiental como la conservación de servicios
servación de la biodiversidad general.
ecosistémicos.
Tiene una agenda social específica,
Raramente incluye una agenda social
Peso de lo social
que incluye la buena gobernanza y la
específica.
Ecológica equidad social.
Vulnerabilidad Dependencia
ecológica de recursos
Fuente: Canales (2011:3)
Impacto Capacidad de
potencial adaptación
Socioeconómica
Vulnerabilidad
socioeconómica
climático (Andrade Pérez et al. 2010:16- educación, formación, sensibilización, el
17). En esta lectura, el uso sostenible de la desarrollo de sistemas de alerta temprana
biodiversidad y los servicios de los ecosiste- y tecnologías. (ver Andrade Pérez et al.,
mas deben ser parte integral de una estra- 2010:21-31 para una aplicación en el
tegia de adaptación local. Las áreas clave Macizo Chingaza en un ecosistema de alta
para aplicar el enfoque son: la formulación montaña de Colombia).
de políticas y la planificación, creación de
capacidad institucional, la implementación Finalmente, si bien la mayoría de experien-
de acciones directas sobre los ecosistemas, y cias presentadas en el Seminario (analizadas
gestión de los efectos residuales (Ibíd. 16). en sección 4) están orientadas a reducir la
vulnerabilidad de poblaciones humanas, no
En suma, el concepto de “adaptación basada obstante, se considera las interdependen-
en ecosistemas” complementa y apoya la cias de la Figura 4. Muy pocas experiencias
“adaptación basada en comunidades”. Debe parten explícitamente del ecosistema, esto es
ser parte de una estrategia de adaptación seguramente debido a criterios de selección
más amplia, que podría además incluir de las experiencias.14 Experiencias en adaptación al “Cambio Climático” Marco conceptual 15
Funciones públicas en la adaptación al cambio climático a nivel nacional
Funciones públicas en
la adaptación al cambio
climático a nivel nacional
Generalmente, los beneficios de la adapta- Cuadro 2. Funciones de la adaptación a nivel nacional.
ción son específicos –según el tipo de riesgo
climático– para una zona geográfica y una Funciones Tareas específicas
parte de la población, y para otros grupos 1. Evaluación - como • Evaluación de vulnerabilidad e impactos
no, lo que daría a la adaptación el carácter insumo para la identi- • Inventario nacional de iniciativas existentes de adaptación
de “un bien privado”. En teoría, se puede ficación de las necesi- • Evaluación de lo que constituyen riesgos climáticos para las prioridades en los principales
argumentar que esta acción y su financia- dades y las opciones de documentos de planificación nacional (por ejemplo, la estrategia de reducción de la pobreza,
adaptación estrategia nacional de desarrollo)
miento deberían ser asumidos por el que se
• Sistema nacional para la actualización periódica de la evaluación al futuro
beneficia, no por el Estado. Hallegatte et al.
(2011:10-11) señalan las siguientes razo- 2. Priorización – basada • Identificación de los sectores prioritarios para integrar la adaptación
Planificación
nes para justificar la intervención pública desarrollo y adaptación, dificultando la en los hallazgos de la • Identificación de las regiones geográficas prioritarias para implementar medidas de adaptación
en fomentar la adaptación, por criterios de voluntad política para asignar los fondos evaluación y las priorida- • Identificación de las poblaciones prioritarias que requieren atención especial
equidad y eficiencia adicionales requeridos para la adaptación. des de desarrollo nacional • Identificación de instituciones nacionales que necesiten una reforma o el fortalecimiento para un
Además, sin ello es difícil identificar dónde vigentes eficaz proceso de adaptación
• Superar inequidades existentes en la falta capacidades para la adaptación y no se • Identificación de los ecosistemas y sus servicios críticos
capacidad de adaptación. Algunos indi- puede medir los avances de los países en la • Identificación de la infraestructura crítica
viduos, comunidades locales, o empre- adaptación. (WRI, 2009a:2).
3. Coordinación de alto • Identificación (o creación) de una plataforma nacional (o red) para facilitar la participación de las
sas pueden ser incapaces de pagar las partes interesadas y el intercambio de información pública
nivel - para permitir
medidas de adaptación por sí mismos. El Cuadro 2 ofrece un vistazo de las princi- la acción y alineación • Identificación (o creación) de un mecanismo de coordinación en adaptación entre los ministerios
Eso hace necesario transferencias fiscales pales funciones nacionales de adaptación intersectorial nacionales
por el gobierno (local, regional, nacional) según WRI (2009a). Y se resumen en: • Dar un mandato y recursos a un organismo nacional con autoridad para llevar a cabo la
hacia estos grupos. coordinación
1. Diagnóstico y evaluación de información
• Asegurar el acceso y promover la difusión climática, de vulnerabilidad, e impactos, 1. Gestión de la • Desarrollo, mantenimiento y actualización periódica de los sistemas de observación y monitoreo
información de:
de información climática y opciones de para orientar acciones de adaptación.
–– Las variables climáticas clave
adaptación. –– El estado de los sistemas naturales y humanos vulnerables
2. Priorización de la urgencia comparativa –– Actuales estrategias de respuesta
• Superar barreras para la acción colectiva de la adaptación entre sectores, poblacio-
a nivel local, por ejemplo: para facilitar nes o regiones de un país. • Actualización de las principales definiciones (por ejemplo, de los niveles de precipitación “norma-
las negociaciones de la gestión de agua les”, “sequía” y “umbrales” importantes del sistema)
en cuencas que superan regiones u otros 3. Coordinación de acciones entre ministe- • La consolidación y el análisis de la información climática histórica
límites político-administrativos. rios (“horizontal”), entre niveles del Estado • Desarrollo de las proyecciones climáticas, incluyendo estimaciones de la incertidumbre
(“vertical”) y con otros actores fuera de él • Desarrollo, mantenimiento y actualización periódica de los sistemas de información demográfica
• Desarrollo de plataformas o redes para fomentar la participación activa de las partes interesadas
• Promover que decisiones de inversión (“intersectorial”).
en la recopilación de información y su difusión
privada consideren las consecuencias a • Hacer que la información sea accesible y fácil de usar (por ejemplo, promover compatibilidad
largo plazo. 4. Gestión de información, es decir la entre diferentes fuentes, “empacar” información relacionada, de costos, y de derechos de acceso)
recolección, análisis y difusión de cono- • Desarrollo de capacidades de las diversas partes interesadas para usar la información para las
• Prever y evitar que decisiones privadas cimientos que sustentan las acciones decisiones de adaptación
causen externalidades negativas sobre adaptativas.
Gestión
otros actores. 2. Abordar los incenti- • Identificar los incentivos necesarios para fomentar la adaptación - ¿quién debe ser incentivado
5. Reducción de riesgos climáticos, basada vos y barreras para la para hacer qué?
• Proteger infraestructura grande para el en un análisis específico por sector o adaptación • Identificación de los obstáculos a la adaptación, por ejemplo en: el marco normativo y de están-
dares, el marco de políticas, fallas en la efectuación, el sistema de tarifas, tasas, impuestos, y
beneficio público: en transporte, energía, prioridad de desarrollo (como infraestruc-
permisos, las normas de ordenamiento, los seguros, las estructuras de tenencia de la tierra, falta
comunicación, etc. tura, recursos naturales y protección social de conocimiento o información, falta de recursos o la estructura institucional subnacional.
de los riesgos) y opciones posibles de • Identificación y selección de opciones para crear nuevos incentivos para la adaptación
• Hacer adecuaciones en las normas y adaptación (WRI, 2009b:3; ver también • Proveer recursos e implementar medidas para la creación de incentivos y la eliminación de
regulación vigentes, por ejemplo: están- OCDE, 2010:76-79 para funciones a barreras
dares técnicos en la ingeniería civil. nivel nacional). • Establecer un seguimiento y revisión de la eficacia de los sistemas de incentivos
Esta justificación del rol del Estado instruye Una consideración importante para un 3. Coordinación entre • Identificar los servicios y sectores donde la coordinación es necesaria para una adaptación
servicios y niveles de exitosa
las funciones públicas en la adaptación. Es Estado es que la acción en la adaptación no
gobierno • Identificar en qué niveles subnacionales de gobierno se requiere de nuevas competencias o
importante partir de una clara asignación de solo se debe dar según sectores económi- recursos
roles para fomentar la adaptación desde las cos, sino que tiene que enmarcarse en una • Identificar, evaluar y seleccionar opciones para coordinar la prestación de servicios
entidades del Estado y una clara concepción visión integral del territorio. Estrategias de • Incentivar y promover el empoderamiento en la participación de los organismos/ las partes inte-
de los roles de proyectos y programas, a adaptación como el cambio de actividad en resadas adecuadas en la actividad coordinada.
menudo con financiamiento de la coopera- una zona o la reubicación de actividades o • Monitoreo y evaluación de la eficacia de la coordinación
ción internacional. Sin una clara identifica- poblaciones a otras zonas, afecta regiones • Integrar la gestión del riesgo de desastres en los servicios públicos
ción de funciones nacionales de adaptación territoriales y requieren previsión y acción
continúa la confusión por el traslape entre pública (Hallegatte et al., 2011:21).16 Experiencias en adaptación al “Cambio Climático” en Latinoamérica Marco conceptual 17
Funciones públicas en la adaptación al cambio climático a nivel nacional
Cuadro 2. Funciones de la adaptación a nivel nacional. Cuadro 2. Funciones de la adaptación a nivel nacional.
Funciones Tareas específicas Funciones Tareas específicas
1. Infraestructura Reducción del riesgo climático en la planificación y mantenimiento de la infraestructura: 3. Protección social Reducción del riesgo climático para los objetivos de protección social vigentes:
• Desarrollo e implementación de un sistema para evaluar los impactos climáticos sobre la infraes- • Desarrollo e implementación de un sistema para evaluar las consecuencias del cambio climático
tructura existente y prevista para los programas existentes de protección social
• Identificación, evaluación y priorización de las opciones para disminuir la vulnerabilidad de • Identificación, evaluación y priorización de las opciones para disminuir la vulnerabilidad
la infraestructura a los riesgos climáticos, entre ellos: opciones “blandas” y “duras”, retiro de climática de los esfuerzos de protección social, incluyendo: opciones para revisar el diseño del
la infraestructura en riesgo, los costos de cada opción y la comparación de la eficacia de las programa a la luz de los riesgos climáticos, opciones para cesar iniciativas de maladaptación,
opciones. costos de cada opción y la comparación de la eficacia de las opciones.
• Provisión de suficientes recursos para la adaptación de la infraestructura existente o prevista • Provisión de suficientes recursos las opciones de adaptación de los esfuerzos de la protección
Suministro de servicios
• Implementar las opciones de adaptación de la infraestructura social
• Sistema de vigilancia y revisión de la eficacia en la reducción del riesgo climático para la • Implementación de las opciones de adaptación seleccionadas
infraestructura • Sistema de monitoreo y revisión de la eficacia en la reducción del riesgo climático para la protec-
ción social
Infraestructura como una solución climática:
La protección social como solución climática:
• Identificación de los riesgos para los sectores, regiones o poblaciones clave para los cuales la
construcción de nueva infraestructura pueden ser una solución adaptativa, o de lo contrario • Identificación de los riesgos para los sectores, regiones o poblaciones clave, para los cuales las
podría estar contribuyendo a mal adaptación o significar una restricción de las opciones de nuevas iniciativas de protección social pueden constituir una solución adaptativa, o de lo conta-
adaptación rio, pueden contribuir a maladaptación o impedir opciones de adaptación
• Considerar una gama completa de opciones para hacer frente a los riesgos climáticos, inclu- • Considerar la gama completa de opciones para hacer frente a los riesgos climáticos, incluyendo:
yendo: opciones “blandas” y “duras”, soluciones basadas en ecosistemas, una combinación de costos de cada opción, comparación de la eficacia de las opciones, la eficacia probable de las
las tres, los costos de cada opción, la comparación de la eficacia de las opciones, la eficacia opciones a corto y largo plazo, sinergias / concesiones entre opciones y sinergias/ventajas y
probable de las opciones a corto y largo plazo, y sinergias/concesiones entre opciones y las nece- desventajas para sectores, regiones o poblaciones.
sidades de adaptación en todos los sectores, regiones o poblaciones • Priorización de las opciones de adaptación
• Priorización de las opciones de adaptación • Provisión de suficientes recursos las opciones de adaptación
Suministro de servicios
• Provisión de suficientes recursos para las opciones de adaptación • Implementación de las opciones de adaptación seleccionadas
• Implementación de las opciones de adaptación seleccionadas • Sistema de monitoreo y revisión de las medidas adoptadas
• Sistema de monitoreo y revisión de las medidas adoptadas
Fuente: adaptado de WRI, 2009a:3-5
2. Gestión de los Reducción del riesgo climático para los recursos naturales:
Recursos Naturales La siguiente decisión es cómo asignar fun-
• Desarrollo e implementación de sistemas para la gestión integrada, incluyendo:
–– Integración de los riesgos climáticos en la planificación de la gestión ciones a los diferentes actores e institucio-
–– La actualización / desarrollo de sistemas de monitoreo y observación nes públicos y privados, en función al marco
–– Creación de procesos de gestión e instituciones donde no existen normativo nacional y sus capacidades, en
–– Revisión frecuente de los planes y los sistemas de gestión cada país.
–– Identificación de las sinergias o conflictos entre las necesidades de gestión de los distintos
sistemas (por ejemplo, cuestiones de aguas arriba / aguas abajo, o efectos de los sistemas Debe diferenciar lo siguiente:
urbanos en los ecosistemas vecinos)
• Sistema para la gestión de concesiones (tradeoffs) entre los recursos naturales y otras prioridades • Funciones del gobierno nacional (ministe-
rios), gobiernos subnacionales (regiones,
• Sistemas para la valoración de los ecosistemas, que da cuenta de su función en crear capacidad
de resiliencia y la prestación de otros servicios esenciales
departamentos, provincias) y gobiernos
locales (municipalidades provinciales y
distritales por ejemplo).
Gestión de los recursos naturales como solución climática:
• Identificación de los riesgos para los sectores, regiones o poblaciones clave, para los cuales • Las políticas públicas nacionales y los pro-
nuevas prácticas de manejo de recursos naturales pueden constituir una solución de adaptación, yectos e iniciativas locales de adaptación.
o de lo contario, puede contribuir a una maladaptación o restringir la implementación de las
opciones de adaptación • Que corresponde a los gobiernos naciona-
• Considerar la gama completa de opciones para hacer frente a los riesgos climáticos, incluyendo: les y las áreas en que apoya las entidades
opciones tecnológicas o de infraestructura, soluciones basadas en ecosistemas, una combinación
de cooperación internacional.
de las dos, costos de cada opción, comparación de la eficacia de las opciones, eficacia probable
de las opciones a corto y largo plazo, sinergias/concesiones entre las opciones y considerando los
sectores, regiones o poblaciones.
• Priorización de las opciones de adaptación
• Provisión de suficientes recursos las opciones de adaptación
• Implementación de las opciones de adaptación seleccionadas
• Sistema de monitoreo y revisión de las medidas adoptadas18 Experiencias en adaptación al “Cambio Climático” en Latinoamérica Marco conceptual 19
Financiamiento de la adaptación y su adicionalidad al desarrollo
Financiamiento de la adaptación y su
adicionalidad a financiamiento de desarrollo
La adaptación al cambio climático requiere Uno puede hacerse la pregunta: si importa Las financieras Cuadro 4. Diferentes reglas de juego para
considerables recursos adicionales a los que esta distinción y para quién es importante financiar la adaptación.
El reconocimiento de la importancia y
se necesita actualmente para alcanzar las tenerla clara. Por ejemplo, si para reducir
urgencia de la adaptación ha acelerado el
metas de desarrollo acordadas internacional- inequidades en el reparto de agua en una
desarrollo de mecanismos financieros multi Fondo para Países en Vías de
mente (como los Objetivos de Desarrollo del cuenca, una autoridad hídrica requiere
y bilaterales para la adaptación desde 2001. Desarrollo/Fondo Especial para
Milenio) o las metas que cada país se pone de fondos para establecer un sistema de
Los fondos provienen de acuerdos que Cambio Climático (LDCF/SCCF)
(fijadas en planes nacionales de desarrollo, o monitoreo hidrológico y de demanda de
estipulan que no se deben poner los fondos del GEF:
locales) (Falconí, 2011). agua, ¿qué tanto más requiere para que
de adaptación en el mismo saco que las
este sistema también considere los efectos
“convencionales” para el desarrollo, sino que
locales del cambio climático? Para la acción
Los costos de inversión y operación deben ser “adicionales a”3. Operativamente,
adaptativa es probable que la distinción
relacionados a estrategias de dentro de agencias bilaterales de coopera-
entre “fondos para desarrollo y adaptación”
adaptación ción, los fondos de adaptación son maneja-
no sea relevante, ni en términos de la
dos por diferentes divisiones institucionales.
necesidad de la acción, ni en las estrategias,
Es evidente que a nivel internacional se debe
Se puede identificar con dos métodos metodologías, tecnologías o medidas de
dar seguimiento a estos acuerdos.
diferentes: trabajo comunes en el desarrollo (Doornbos,
2009:9, ver el Cuadro 3).
a) Basado en las inversiones actuales en Además de mantener claro su origen y razón
sectores sensibles al clima, y bajo el de ser, para estos fondos es imperativa,
Al fin y al cabo, la finalidad es lograr el desa-
supuesto que el cambio climático lle- también, la cuestión de cómo se asignará
rrollo sostenible, implicando que todos estén
vará a costos adicionales, en el orden los recursos 4 a las múltiples propuestas de
resilientes ante cualquier cambio, y para
del 10% de esta inversión. adaptación provenientes de países y agentes
lograr eso, la adaptación al cambio climá-
b) Basado en un intento de identificar y de desarrollo. Aunque las instancias de
tico es imperativa, como un condicionante
evaluar las inversiones necesarias en cooperación fueron las primeras en pensar y
para planificar acciones de desarrollo.
cada uno de los sectores afectados. establecer reglas, a futuro los países tendrán
que considerarlo para flujos de financia-
Cuadro 3. Lo que la información permite y
miento dentro de cada país. Los agentes de
Costos de adaptación, más los de impac- no permite hacer.
desarrollo tienen una gran responsabilidad
tos residuales después de la aplicación de en demostrar criterios para la adicionalidad
medidas de adaptación.
ante los tomadores de decisiones nacionales
Fuente: Hallegatte et al., (2011:7-8) El valor agregado de usar la información del clima, (ASOCAM, 2011b:39).
de impactos y vulnerabilidad ante CC&VC:
Las definiciones y el tratamiento de los cos-
Estimaciones del costo mundial de la adap-
✘ No reside en añadir nuevas estrategias, metodolo- tos adicionales de la adaptación y su nivel
gías, tecnologías, o medidas a la carta de acciones de cobertura difieren entre fondos y financie-
tación (basado en la inversión actual) varían de desarrollo, ras (ver el Cuadro 4 para un ejemplo).
los estudios, entre 49-171 mil millones de
dólares por año para todos los países juntos
a 70-100 mil millones por año, solo para
✔ Sí debe llevar a identificar problemas específicos y
conducir a la selección de un nuevo conjunto de
países en vías de desarrollo, a ser inver- estrategias, Fondo de Adaptación:
tidos entre 2010-2050 (Hallegatte et al.,
2011:8-9, citando CMNUCC, 2007 y Banco ✔ Sí permite priorizar zonas, sectores y poblaciones
Mundial, 2009). para iniciar la adaptación,
Más allá de cuantificarlos, un tema urgente ✔ Sí permite identificar qué medidas ganan en rele-
es a quién corresponde asumirlo y bajo cuá- vancia, pertinencia y urgencia en vista del CC&VC
les criterios de distribución. Esta pregunta es y deben por tanto ser reforzadas mediante iniciati-
3 Artículo 8 del Acuerdo de Copenhague dice: “Los países
relevante a nivel internacional (en el marco vas de adaptación. en desarrollo recibirán una financiación mayor, nueva y
de la Convención Marco de las Naciones adicional, previsible y adecuada y un mejor acceso a ella,
[…], para facilitar y apoyar la intensificación de la labor
Unidades sobre el Cambio Climático, entre relativa a la mitigación, con inclusión de fondos sustanciales
países industrializados y en vías de desa- destinados a reducir las emisiones debidas a la deforestación
y la degradación forestal (actividades de REDD-plus), y a
rrollo) pero también a nivel nacional: entre la adaptación, el desarrollo y la transferencia de tecnología
gobierno, sector privado y población. Pero se distinguen aquí dos diferentes pers- y el fomento de la capacidad…(CMNUCC, 2010). No hay
un acuerdo entre países sobre cuáles fondos asignados a la
pectivas, actores y razones que sí pueden cooperación al desarrollo deben ser tomados como base para
Ahora no es fácil distinguir entre la inversión hacer pertinente reflexionar sobre la distin- determinar “adicional” (Robledo, 2011).
requerida para las necesidades de desarrollo ción y la determinación de lo adicional de la 4 La asignación de recursos entre regiones y sectores tiene dos
problemas: 1) no hay indicadores para evaluar y comparar
de un país y los costos adicionales para su adaptación frente a inversiones necesarias ex ante y con certeza la eficacia entre medidas, especial-
adaptación. ¿Cómo definir la línea base, es en el desarrollo: las financieras de desarrollo mente las “blandas” y, 2) por lo local de los beneficios de
adaptación, la distribución de recursos tiene que comparar
decir los costos del desarrollo en ausencia y adaptación y los ejecutores de iniciativas entre grupos beneficiarios muy distintos (Hallegatte et al.,
del cambio climático? de adaptación. 2011:24).También puede leer
