PROPUESTA DE REGISTRO NACIONAL DE EMISIONES DE GASES DE EFECTO INVERNADERO DE MÉXICO
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PROPUESTA DE REGISTRO NACIONAL
DE EMISIONES DE GASES DE EFECTO
INVERNADERO
DE MÉXICO
Febrero de 2013Propuesta de Registro Nacional de Emisiones
El presente reporte fue elaborado para la Comisión de Estudios del Sector Privado para el Desarrollo
Sustentable (CESPEDES) del Consejo Coordinador Empresarial (CCE), en cumplimiento del Proyecto Sistema
de Certificación de Desempeño de Carbono bajo el auspicio del Fondo Multilateral de Inversiones
(FOMIN) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (Cooperación Técnica ATN/ME-12209-ME).
Componente IV: Propuesta del Registro Nacional de Emisiones, Reducciones de Emisiones de GEI y
Desempeño de Carbono.
2Propuesta de Registro Nacional de Emisiones
Tabla de contenido
Acrónimos ........................................................................................................................................................... 4
Introducción ........................................................................................................................................................ 5
Resumen .............................................................................................................................................................. 7
1. Resumen del Análisis de los Sistemas de Registro de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero,
Experiencia Nacional e Internacional ......................................................................................................... 11
2. Fundamentos para el Diseño de las Características del Registro Nacional de Emisiones ........... 16
3. Propuesta del Registro Nacional de Emisiones .................................................................................... 18
4. Características Esenciales del Registro Nacional de Emisiones ......................................................... 24
5. Aspectos Técnicos y de Seguridad ......................................................................................................... 45
6. Consideraciones para la Implementación del Registro ...................................................................... 49
7. Conclusiones ................................................................................................................................................ 50
Referencias ...................................................................................................................................................... 53
3Propuesta de Registro Nacional de Emisiones
ACRÓNIMOS
CAR Climate Action Reserve
CCX Chicago Climate Exchange
CMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático
(UNFCCC, United Nations Framework Convention on Climate Change)
CO2 Dióxido de Carbono
EU ETS Esquema Europeo de Comercio de Emisiones (European Union Emission Trading Scheme)
FOMIN Fondo Multilateral de Inversiones
GEI Gases de Efecto Invernadero
LGCC Ley General de Cambio Climático
MDL Mecanismo para un Desarrollo Limpio
MRV Monitoreo, Reporte y Verificación
NAMA Acciones Nacionales de Mitigación Apropiadas (National Appropiate
Mitigation Actions)
PoA Programa de Actividades (Program of Activities)
REDD+ Reducción de Emisiones de la Deforestación, Degradación y Manejo
Forestal
RETC Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes
RNE Registro Nacional de Emisiones
TCR The Climate Registry
VCS Estándar de Verificación de Carbono (Verified Carbon Standard)
VER Reducción de Emisiones Verificadas
WBCSD Consejo Mundial Empresarial para el Desarrollo Sustentable
(WBCSD, World Business Council for Sustainable Development)
WRI Instituto Mundial de Recursos (World Resources Institute)
4Propuesta de Registro Nacional de Emisiones
INTRODUCCIÓN
El pasado 6 de junio de 2012, el Legislativo mexicano publicó la Ley General del Cambio
Climático que entre otras medidas instruye al ejecutivo a la implementación del Registro Nacional
de Emisiones (Art.7 –XV, Art. 87).
Por su cuenta, el Programa GEI México promovió en 2009 una serie de metas específicas las
cuales fueron adoptadas en el marco del Programa Especial de Cambio Climático (PECC). Entre
las metas promovidas, se definió el objetivo 4.3.3 relativo a “Integrar en la políticas nacionales de
desarrollo, las implicaciones económicas que el cambio climático tendrá especialmente sobre el sector
industrial y sobre el sector privado en general, a fin de orientar recursos y pactar alianzas
estratégicas para apoyar a sectores a mitigar emisiones de GEI, así como a valorar los costos y
prevenir riesgos”. La estrategia para lograr este objetivo fue establecer un espacio de diálogo
permanente. Siendo las líneas de acción las siguientes:
Establecer una agenda con el sector privado, en materia de contabilidad y reporte de
emisiones de GEI
Establecer una agenda con el sector privado, especialmente el sector industrial, en
materia de registro, validación y certificación de reducciones de emisiones de GEI.
Otro de los objetivo definidos en el capítulo 4.4 del PECC (Educación, capacitación, información
y comunicación) fue el 4.4.7; en el cual se establece como estrategia implementar un “sistema de
validación/certificación de inventarios de emisiones y establecimiento de líneas base y/o de
estándares de desempeño, para facilitar el reconocimiento de acciones de mitigación”. La línea de
acción fue el “Diseño y establecimiento de un sistema electrónico para el registro de emisiones y
reducciones de emisiones de GEI”, que permita la validación de acciones de mitigación”.
CESPEDES en su rol como “socio” del Programa GEI México, para promover estrategias que
apoyen a mejorar el desempeño de carbono y la competitividad del sector industrial, aunado al
interés del FOMIN en apoyar el desarrollo de manera sostenible y respetuosa con el clima;
ambos emprendieron el desarrollo de la presente propuesta, a fin de apoyar el cumplimiento de
las metas del PECC. Sin embargo, existiendo ahora el mandato en la Ley General de Cambio
Climático, se presenta esta propuesta como un insumo para apoyar el diseño e implementación
del “Registro Nacional de Emisiones”.
El presente documento será presentado para retroalimentación a las siguientes Subsecretarías:
Fomento y Normatividad Ambiental, Planeación y Política Ambiental y Gestión para la Protección
Ambiental, todas ellas de la SEMARNAT.
Este documento presenta una propuesta para el diseño del Registro Nacional de Emisiones (RNE),
cuyas características seleccionadas fueron tomados en base a elementos distintivos de registros
líderes internacionales.
Para el análisis se tomaron como base los diseños de registros y programas identificados en la
Parte I del reporte: “Identificación y Análisis de los Registros Internacionales”, la experiencia
5Propuesta de Registro Nacional de Emisiones
personal del autor y los comentarios recibidos de CESPEDES, los cuales fueron tomados en cuenta
en la preparación de este reporte.
El documento se estructura de la siguiente forma:
1. Resumen de análisis de sistemas de registro de emisiones de gases de efecto
invernadero, experiencia nacional e internacional
2. Fundamentos para el diseño de las características del Registro Nacional de Emisiones
3. Propuesta del Registro Nacional de Emisiones
4. Características esenciales del Registro Nacional de Emisiones
5. Aspectos técnicos y de seguridad
6. Consideraciones para la implementación del Registro
6Propuesta de Registro Nacional de Emisiones
RESUMEN
Uno de los primeros pasos para el diseño y desarrollo de una política climática es la medición de
las emisiones de gases de efecto invernadero. Para propósitos de desarrollo de programas, los
registros son una herramienta valiosa para establecer un fundamento robusto para análisis de
tendencias de emisiones, diseño de programas y evaluación del progreso sobre las acciones y
estrategias de mitigación.
Para las empresas que han emprendido acciones voluntarias de reducciones de emisiones de
gases de efecto invernadero (GEI), encuentran en el registro un resguardo o protección de su
línea base y de la información de sus emisiones en el siempre cambiante escenario de la política
climática nacional e internacional.
Para un mercado de carbono, el registro es la base para asegurar un funcionamiento efectivo y
eficiente al proveer de datos robustos, transparentes, precisos y completos a diseñadores del
mercado, a tomadores de decisiones, a participantes del mercado y al público en general.
Los registros de reducciones de emisiones o registro de offset colectan y dan seguimiento a la
información sobre proyectos de reducción de emisiones u offset, a fin de dar trazabilidad a las
reducciones u offset registrados, e incluso se registra y da seguimiento a información sobre
permisos de emisión.
“Un registro es una base de datos de emisiones de GEI, basado en un enfoque bottom –up (de abajo hacia
arriba), que permite dar trazabilidad y evaluar tendencias y reducciones de emisiones logradas mediante
diferentes mecanismos implementados en el país”. El registro debe ser capaz de soportar un amplio
rango de políticas a nivel nacional, regional, estatal y local”.
El registro propuesto plantea alcanzar los siguientes objetivos específicos:
1. Integrar el Registro Nacional de Emisiones generadas por fuentes de emisión directa
derivada de la combustión fija y móvil, emisiones de reacciones en procesos industriales,
emisiones fugitivas; así como de emisiones indirectas derivadas del consumo de energía
eléctrica o térmica comprada,
2. Adoptar las mejores prácticas de contabilidad y reporte de emisiones de GEI utilizadas
internacionalmente, a fin de mantener homologación y estandarización con registros
internacionales,
3. Estandarización de metodologías de indicadores de desempeño de carbono, a fin de
evaluar la competitividad de sectores frente a sectores internacionales,
4. Integrar el registro de información sobre reducciones de emisiones de GEI de
mecanismos de mitigación implementados. Mantener trazabilidad y titularidad de las
reducciones,
7Propuesta de Registro Nacional de Emisiones
5. Definir actividades de monitoreo, reporte y verificación para dar transparencia,
confianza, consistencia e integridad a la información reportada,
6. Proveer de información para la formulación de políticas públicas y programas de
mitigación,
7. Establecer disposiciones para evitar la doble contabilidad,
8. Facilitar alianzas, vinculación y transferencia de datos con otros registros.
8Propuesta de Registro Nacional de Emisiones
La propuesta del Registro Nacional de Emisiones comprende dos componentes:
I. Componente I: Registro de Emisiones GEI
El componente de inventario del registro de emisiones GEI está destinado al registro de
emisiones de GEI de sectores sujetos a reporte.
II. Componente II: Registro de Reducciones de Emisiones de GEI
El componente II del registro permite registrar acciones de reducción de emisiones que
son cuantificables y verificadas.
Las características esenciales que el Registro Nacional de Emisiones debe tener para la gestión
de emisiones de GEI sujetas a reporte son las siguientes:
a) Uso de estándares de contabilidad y reporte de emisiones de GEI de reconocimiento
internacional, que aseguren precisión, consistencia, confianza, transparencia, relevancia y
veracidad de la información reportada,
b) Reporte de los seis gases de efecto invernadero dióxido de carbono (CO2), metano,
óxido nitroso (N2O), hidrofluorocarbonos (HFCs), perfluorocarbonos (PFCs) y hexafluoruro
de azufre (SF6),
c) Reporte en toneladas métricas por tipo de gas. Reporte en toneladas métricas
equivalentes de CO2 (tCO2e), utilizando valores de potencial de calentamiento global
referidos en el reporte de evaluación del IPCC, para convertir los diferentes tipos de gas
en unidades comparables de CO2 equivalente,
d) Establecimiento de límites operacionales de las entidades que reportan y categorización
de emisiones directas e indirectas en tipo de alcance (scope en inglés),
e) Nivel de desagregación de reporte por fuente y por categoría de emisión,
f) Establecimiento de criterios para evitar la doble contabilidad,
g) Definición de elementos para monitoreo, reporte y verificación de emisiones y
reducciones,
h) Uso de una plataforma para guiar y facilitar la provisión de la información, la
contabilidad y reporte,
i) Promoción de gestión de la calidad de la información, para dar confianza a datos
reportados e incrementar transparencia,
j) Presencia de una efectiva agencia/institución para dirección del registro y provisión de
servicios y apoyo a usuarios,
k) Presencia de una eficiente y efectiva capacidad técnica para desarrollar y adaptar las
mejores prácticas de contabilidad y reporte, así como para cuantificar emisiones en los
diferentes sectores y proveer de capacitación y asistencia sobre mejores prácticas y
lineamientos de contabilidad y reporte.
De acuerdo al estudio de Análisis de registros de emisiones de GEI nacionales e internacionales,
el Programa GEI México ha adoptado las mejores prácticas de contabilidad y reporte utilizadas
en programas de reporte de emisiones de GEI de reconocimiento internacional. Explotar la
experiencia y curva de aprendizaje desarrollada del Programa GEI México, facilitará y reducirá
el tiempo y los costos de implementación del Registro Nacional de Emisiones. La propuesta es
9Propuesta de Registro Nacional de Emisiones
evolucionar el Programa GEI México para convertirlo en el Registro Nacional de Emisiones
que establece la nueva Ley General de Cambio Climatico. Dadas sus características alineadas
a los registros internacionales de GEI, la transición de un programa voluntario a un registro
obligatorio puede ser más simple dada la inercia que existe de participación de las empresas.
Los fundamentos de la propuesta son los siguientes:
Los objetivos del programa fueron creados para una gestión eficiente de emisiones de
GEI, para generar estrategias que den respuesta al reto del cambio climático,
Adopta lineamientos y metodologías utilizados en Registros de emisiones de GEI
internacionales,
Utiliza formatos de reporte estandarizados y armonizados por organismos líderes en
estándares de contabilidad (como es el WRI),
Mantiene homologación y armonía con Registros de gran reconocimiento como es el
Climate Registry de Norteamérica,
Incorpora la verificación independiente,
Existe un gran número de empresas y organismos corporativos (115) que utilizan las
mejores prácticas y lineamientos de contabilidad y reporte, por lo que la transición hacia
el Registro sería suave,
La curva de aprendizaje generada por el Programa GEI México reducirá el costo de
implementación e incrementará la confianza de los participantes, además de que facilitará la
oportunidad de crear sinergias con otros registros climáticos, como el Climate Registry. Las áreas
de oportunidad para establecer una alianza son las siguientes:
Acceso a un centro de información de mejores prácticas en gestión de emisiones de GEI,
Acceso a bases de datos de factores de emisión,
Oportunidad de capacitación del personal y visitas de campo,
Participación en eventos de capacitación, webinars, conferencias,
Participación en una red global de Registros de GEI,
10Propuesta de Registro Nacional de Emisiones
1. RESUMEN DEL ANÁLISIS DE LOS SISTEMAS DE REGISTRO DE
EMISIONES DE GASES DE EFECTO INVERNADERO, EXPERIENCIA
NACIONAL E INTERNACIONAL
Los registros de carbono pueden agruparse en las siguientes categorías:
Registro voluntario de emisiones de gases de efecto invernadero (denominados
Emissions Tracking Registries en inglés)
Registros obligatorios y
Registro de reducciones (denominados “Offset Project Tracking”)
Los tres tipos de registros tienen características diferentes en función al objetivo al que sirven. El
primero se ocupa en dar seguimiento a las emisiones emitidas a la atmósfera; en este los
participantes buscan demostrar esfuerzos emprendidos para reducir emisiones de GEI. Estos
mismos han servido y apoyado el establecimiento de líneas base y la gestión del riesgo de las
empresas. Cabe mencionar, que también han servido para promover la participación de las
organizaciones en mercados voluntarios de carbono, permitiendo ganar experiencia y estar
preparados para competir en un mercado regulado (nacional, regional o local).
Los segundos tienen un propósito de regulación en sentido de evaluar el progreso y asegurar el
cumplimiento de programas obligatorios. Estos registros regulan a los emisores y colectan
anualmente datos agregados para evaluar tendencias de emisión de plantas industriales. Los
datos son medidos continuamente para asegurar que las plantas no exceden los límites de
emisiones. Los reportes son de carácter obligatorio y se enfocan principalmente a contaminantes
de aire regulados por legislación en el tema de aire, para servir en el desarrollo de programas
de calidad del aire. Las plantas reportan sus emisiones de contaminantes criterio y de
contaminantes peligrosos a agencias gubernamentales para dar seguimiento y asegurar
cumplimiento con la regulación.
Los registros de reducciones de emisiones o registro de offset colectan y dan seguimiento a la
información sobre proyectos de reducción de emisiones u offset. Estos registros dan trazabilidad
a las reducciones u offset registrados, e incluso se registra y da seguimiento a información sobre
permisos de emisión. Una de las principales funciones es evitar la doble contabilidad respecto a
la titularidad del offset. El registro sirve a aquellas entidades que son afectas por un programa o
esquema de mitigación. Dado que estos registros van de la mano de un registro de emisiones,
ello permite hacer evaluaciones para diseñar programas cap and trade y dar seguimiento a
cumplimiento respecto a permisos de emisión o reducciones de emisiones alcanzadas.
Los registros analizados consideraron diversos sistemas correspondientes a registros y programas
(esquemas de “cap-and-trade”, programas voluntarios de contabilización y reporte de emisiones
de GEI, registros de reducción de emisiones, registros voluntarios y obligatorios, así como
registros de contabilidad de créditos de offset). Luego de esta revisión inicial, siete (7) Registros
de emisiones de GEI y quince (15) Registros de reducciones u “offset” fueron considerados para
11Propuesta de Registro Nacional de Emisiones
un mayor análisis (ver documento “Análisis de sistemas de registro de emisiones de GEI nacionales
e internacionales”.
El resultado de este esfuerzo, fue la identificación de un número reducido de registros líderes a
nivel mundial para la identificación de las características clave de los distintos tipos de registros.
12Las características identificadas por tipo de registro se enlistan en la tabla 1.
Tabla 1. Tipos de Registros de Emisiones
Característica Registro de datos de emisión Registro obligatorio Registro de Reducciones u Offset
(inventarios de GEI)
Objetivo Demostrar esfuerzos realizados en la Control y cumplimiento a regulación de Establecer una base de datos de
reducción de emisiones de GEI. emisiones contaminantes criterio y reducciones de emisiones y su
peligrosos. trazabilidad.
Proveer de un incentivo o
reconocimiento por mostrar liderazgo Proveer de información para el diseño Evaluar progreso en esquemas
en el tema. de programas de calidad del aire. regulados o tipo cap & trade.
Promover mercados voluntarios de
carbono y establecer una base de
datos de proyecto que participan
Participación Voluntaria Obligatoria Obligatoria o voluntaria
Unidades Definido en toneladas métricas de Puede estar definido o no Definido en toneladas métricas de
cada tipo de gas, y toneladas dependiendo del Registro cada tipo de gas, y toneladas métricas
métricas de CO2 equivalente de CO2 equivalente
Datos recabados Datos de emisiones de GEI: CO2, Emisiones de contaminantes criterio, Datos de proyectos y reducción de
y gases cubiertos CH4, N2O, HFC, SF6, PF6 compuestos peligrosos y sustancias al emisiones y offsets (CO2, CH4, N2O,
aire, agua y suelo. HFC, SF6, PF6)
Contaminantes criterio.
Lista de sustancias consideradas
peligrosas.
Emisiones de GEI: CO2, CH4, N2O, HFC.
Sectores Todos los sectores que deseen Sectores de jurisdicción federal, Proyectos en sectores regulados y
participantes participar empresas prestadoras de servicios de proyectos de otros sectores
manejo y disposición final de residuos.
Establecimientos que descargan aguas
residuales en alcantarillado público oPropuesta de Registro Nacional de Emisiones
Característica Registro de datos de emisión Registro obligatorio Registro de Reducciones u Offset
(inventarios de GEI)
cuerpos de jurisdicción estatal.
Establecimientos generadores de
residuos peligrosos.
Factores de IPCC AP42 ó IPCC IPCC
emisión
Estándares y Estándares de contabilidad de Lineamientos específicos definidos por Metodologías aprobadas MDL
lineamientos de emisiones de reconocimiento el propio registro.
cuantificación internacional: GHG Protocol ISO-14063 parte 2
ISO-14063 parte 1 Desarrollo de protocolos específicos
sectoriales
Fuentes de emisión Reporte de emisiones por combustión Emisiones por combustión estacionaria Fuente de emisión específica del
directa estacionaria, incluyendo emisiones proyecto: pudiendo ser combustión
traza. Emisiones criterio estacionaria, proceso o fugitivas
Emisiones de: proceso, de combustión
móvil y fugitivas.
Emisiones Reporte de emisiones por energía Reporte de emisiones por energía Reporte de emisiones por energía
indirectas eléctrica y térmica comprada eléctrica eléctrica y térmica comprada
Emisiones específicas del proyecto
Método de Uso de factores de emisión Medición directa / uso de factores de Medición directa y uso de factores de
medición emisión emisión
Especifica- ciones Formato de reporte estandarizado a Definidas por el propio registro Formato de reporte estandarizado por
de reporte lineamientos internacionales cada programa
Verificación Voluntario e independiente Algunos registros no es obligatorio Obligatorio e independiente
Algunos registros verificación
independiente
14Propuesta de Registro Nacional de Emisiones
Característica Registro de datos de emisión Registro obligatorio Registro de Reducciones u Offset
(inventarios de GEI)
Acceso a Pública Pública Pública
información
Reporte Voluntario Obligatorio Obligatorio
A nivel corporativo o planta A nivel planta A nivel proyecto
Formato estandarizado (algunos Formato estandarizado Plataforma Formato manual estandarizado de
cuentan con plataforma electrónica) electrónica reporte
Aseguramiento de El protocolo define prácticas de Algunos tienen prácticas de calidad Prácticas definidas
calidad calidad voluntarias establecidas
Plataforma de Mejor práctica identificada: Uso de plataformas tecnológicas Uso de plataformas tecnológicas
reporte existencia de una plataforma (desde funciones básicas, hasta desde muy simples a complejas. Son
tecnológica electrónica (con funciones funciones complejas) registros serializados, donde se cuenta
básicas y funciones complejas de con una identificación del proyecto de
cálculo, almacenamiento, evaluación reducción y offset, sigue buenas
de tendencias, etc.) prácticas para evitar doble
contabilidad
152. FUNDAMENTOS PARA EL DISEÑO DE LAS CARACTERÍSTICAS DEL REGISTRO NACIONAL DE EMISIONES Los avances de México en el tema de cambio climático han sido relevantes. México es el primer país No Anexo I en presentar la Quinta Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático; comunicación que integra la actualización del Inventario Nacional de Emisiones de GEI, integrando las actividades emprendidas para dirigir acciones en torno a reducir la vulnerabilidad y enfocar esfuerzos para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. En 2007, lanzó la Estrategia Nacional de Cambio Climático, la cual propone estudios para definir metas de mitigación y define necesidades para avanzar en la construcción de capacidades de adaptación. En 2009, México lanzó el Programa Especial de Cambio Climático (PECC), el cual se presentó como uno de los compromisos a cumplir para el periodo 2008-2012, estableciendo una meta gubernamental de reducción de emisiones de 50 millones de toneladas de dióxido de carbono equivalente. Por su cuenta, desde el 2004 el sector privado promovió el Programa voluntario de contabilidad y reporte de emisiones de GEI llamado “Programa GEI México”. El objetivo es desarrollar capacidad técnica en la industria para crear una base impulsar el diseño de estrategias corporativas de mitigación establecidas en base a información robusta, confiable, precisa y transparente; a fin de aprovechar y capitalizar oportunidades en el mercado de carbono. La participación del sector industrial en el programa es amplia, contando con una participación por arriba del 80% de los siguientes sectores: cemento, acero, minero, papelero, cervecero y petroquímica. En menor proporción participan los sectores azúcar, bebidas, químico, servicios, transporte y comercio. Actualmente participan en el Programa 115 empresas, quienes anualmente reportan y hacen público su inventario de emisiones de GEI, contabilizando un total 120 Millones de toneladas de emisiones de GEI equivalente, que representan el 17% del total de las emisiones nacionales (relativo al Inventario Nacional INEGEI 2006). En aras de incrementar la confianza y transparencia de la información reportada, en 2010 y con el apoyo del FOMIN el Programa incorporó un esquema de verificación voluntaria de tercera parte, logrando una participación de 15 empresas que realizaron la verificación de sus inventarios corporativos. México ha logrado registrar un número importante de proyectos bajo el Mecanismo para un Desarrollo Limpio, a finales de enero de 2013 se tenían registrados 166 proyectos y 5 PoA´s. En los últimos dos años, México ha vuelto la mirada a los nuevos mecanismos de mercado como son las denominadas Acciones Nacionales de Mitigación Apropiadas (NAMA´s por sus siglas en inglés), el cual se identifica como una oportunidad para atraer recursos financieros para apoyar la implementación de estos proyectos de mitigación. Bajo este nuevo esquema, México ha avanzado en el desarrollo de tres NAMA´s (sector transporte, vivienda y refrigeración), los cuales pretenden implementar programas de mitigación bajo un enfoque sectorial, buscando escalar un volumen mayor de reducciones de emisiones y buscando nuevas oportunidades de apoyo financiero.
Propuesta de Registro Nacional de Emisiones
Toda esta información sobre esfuerzos de mitigación, participación de proyectos en diferentes
mecanismos (NAMA´s, PECC, Programa GEI México) y en los diferentes mercados voluntarios
tendrían que ser registrados en un solo registro, diferenciando los proyectos en función de cada
esquema de mitigación. El registro debe mantener armonía y estandarización sobre la
información de los proyectos y las reducciones, a fin de dar trazabilidad a los diferentes
esfuerzos.
La Ley General de Cambio Climático (LGCC), establece arreglos institucionales y promueve el
desarrollo de instrumentos para crear un ambiente propicio que permita a México diseñar una
política nacional, para conducir un crecimiento económico de menor intensidad de carbono.
Existen una serie de componentes esenciales que son la base para el diseño de la política
climática, entre los que destacan: el inventario nacional de emisiones de GEI, arreglos
institucionales, metas gubernamentales, programas y estrategias de acción climática relativos a
los compromisos por México en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climático, programas voluntarios de contabilidad y reporte, por mencionar algunos.
Un componente fundamental del que se ocupará el presente estudio es el Registro Nacional de
Emisiones (RNE). La LGCC establece la integración del “Registro de emisiones generadas por las
fuentes fijas y móviles de emisiones sujetas a reporte”.
A fin de proveer de insumos en el diseño y construcción de la infraestructura necesaria que
facilite a México dar trazabilidad a las emisiones de GEI y a los esfuerzos de mitigación
implementados, CESPEDES con el apoyo del FOMIN, han promovido el desarrollo de la presente
propuesta. El objetivo es presentar una propuesta con la intención de iniciar un diálogo
constructivo sobre el propósito, alcance y perspectivas del Registro Nacional de Emisiones. El
presente documento es una base para guiar las decisiones vinculadas con el Registro Nacional de
Emisiones, considerando los elementos distintivos de registros líderes en el mundo, entre los que se
pueden mencionar la gestión de riesgos de emisiones de GEI, las mejores prácticas de
contabilidad, colección de datos, documentación y calidad de la información, especificaciones de
reporte, elementos para evitar doble contabilidad, elementos de verificación, entre otros.
En base a la información analizada, la propuesta que aquí se presenta sobre el Registro
Nacional de Emisiones busca servir a la Ley General de Cambio Climático para facilitar el
desarrollo de política pública relativa a mitigación y diseño de escenarios y estrategias de bajo
carbono.
17Propuesta de Registro Nacional de Emisiones
3. PROPUESTA DEL REGISTRO NACIONAL DE EMISIONES
3.1 Valor del Registro y Definición
Uno de los primeros pasos para el diseño y desarrollo de una estrategia o una política climática
es la medición de las emisiones de gases de efecto invernadero. Para propósitos de desarrollo
de programas, los registros son una herramienta valiosa para establecer un fundamento robusto
para el análisis de tendencias de emisiones y del progreso sobre las acciones y estrategias de
mitigación.
Para las empresas que han emprendido acciones voluntarias de reducciones de emisiones de GEI,
encuentran en el registro un resguardo o protección de su línea base y de la información de sus
emisiones en el siempre cambiante escenario de la política climática nacional e internacional. Las
empresas también buscan el reconocimiento de acciones tempranas emprendidas en programas
voluntarios, para ser acreditadas en futuros programas obligatorios.
En la gestión de resultados relativos al desempeño de mecanismos financieros basados en
mercado (REDD+, NAMAs, esquema de cap and trade y offset), el registro permite brindar a la
comunidad de inversores y gobierno información transparente para una toma de decisiones
informada de inversión en actividades y proyectos de reducción de emisiones. En este contexto, el
registro tiene un rol clave para asegurar que la información relevante sea recopilada,
procesada, almacenada y esté accesible cuando sea requerida. Esto contribuye a generar
confianza pública en los programas y políticas climáticas que soporta el registro.
Para un futuro mercado de carbono, el registro es la base para asegurar un funcionamiento
efectivo y eficiente al proveer de datos robustos, transparentes, precisos y completos a
diseñadores del mercado, a tomadores de decisiones, a participantes del mercado y al público
en general.
Para el propósito de este reporte la definición que se propone para el término Registro Nacional
de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero es la siguiente:
“Un registro es una base de datos de emisión de GEI, basado en un enfoque “bottom –up”, que permite
dar trazabilidad y evaluar tendencias y reducciones de emisiones logradas en diferentes mecanismos
implementados en el país. El registro debe ser capaz de soportar un amplio rango de políticas a nivel
nacional, regional, estatal y local”.
3.2 Objetivos y Alcance de Registro
El éxito de cualquier política de mitigación depende de la calidad de la información de datos de
emisiones. El diseño de cualquier programa de mitigación de emisiones de GEI va necesariamente
de la mano de un registro de emisiones.
En este sentido, el registro tiene dos propósitos:
18Propuesta de Registro Nacional de Emisiones
1. Establecer una base de datos de emisiones de GEI precisos y confiables, para proveer de
información para el diseño de programas,
2. Establecer una base de datos sobre las actividades de mitigación.
En este sentido, el registro es el sistema que colecta toda la información referente a emisiones de
GEI, tanto de datos de emisiones como reducciones de emisiones; utilizando las mejores prácticas
de contabilidad y reporte de emisiones de GEI.
3.2.1 Objetivos generales del Registro
Contar con un sistema centralizado de datos de fuentes de emisión y sus cantidades de
emisiones de gases de efecto invernadero,
Establecer un sistema robusto para el monitoreo, reporte y verificación para garantizar la
integridad, consistencia, transparencia y precisión de la información,
Estandarizar y utilizar las mejores prácticas metodológicas para la contabilidad de
emisiones directas e indirectas
Establecer, estandarizar y utilizar las mejores prácticas metodologías para la
contabilidad en proyectos de reducción de emisiones,
Proveer de información para el desarrollo de política pública,
Registrar y dar trazabilidad a la información relativa a reducciones de emisiones de GEI
verificadas generadas en los diferentes mecanismos implementados en el país,
Promover confianza, precisión, consistencia, transparencia y facilitar el acceso a la
información a participantes y al público en general.
3.2.2 Objetivos específicos
En la consecución de estos objetivos generales, el registro propuesto plantea alcanzar los
siguientes objetivos específicos:
1) Integrar el registro de emisiones generadas por fuentes de emisión directas fijas y móviles
y fuentes indirectas sujetas a reporte,
2) Adoptar las mejores prácticas de contabilidad y reporte de emisiones de GEI, a fin de
mantener homologación y estandarización con registros internacionales,
3) Estandarizar metodologías para promover el desarrollo de indicadores que permitan
evaluar la competitividad de sectores frente a sectores internacionales,
4) Integrar el registro de información sobre reducciones de emisiones de GEI, de los
diferentes mecanismos de mitigación implementados,
19Propuesta de Registro Nacional de Emisiones
5) Definir criterios de monitoreo, reporte y verificación que permita dar transparencia,
confianza, consistencia e integridad a la información reportada,
6) Asistir en la formulación de políticas públicas y fortalecer los programas de cambio
climático existentes,
7) Determinar indicadores de efectividad e impacto que permita la evaluación de los
diferentes mecanismos de mitigación implementados,
8) Definir las disposiciones necesarias para evitar la doble contabilidad,
9) Dar trazabilidad a las reducciones de emisiones y la titularidad,
10) Facilitar alianzas, vinculación y transferencia de datos con otros registros.
3.3 Estructura del Registro
El sistema de registro de esta propuesta comprende dos componentes:
1) Componente I: Registro de Emisiones GEI
El componente de inventario del registro de emisiones GEI está destinado al registro de
fuentes de emisión y sus cantidades de GEI de sectores sujetos a reporte.
Los inventarios proporcionan datos de emisiones anuales y son una valiosa herramienta
para comprender el nivel de emisiones GEI y determinar tendencias, comparar
desempeños de fuentes y sectores, identificar oportunidades de reducción de emisiones
etc.
2) Componente II: Registro de Reducciones de Emisiones de GEI
El componente II del registro permite registrar acciones para reducir emisiones que son
cuantificables y verificadas. Este componente comprende diferentes categorías de
registro: 1) proyectos de reducción de emisiones y offset, 2) registro de NAMA´s, 3)
registro de transacciones de unidades de reducciones verificadas de emisiones (VERs), 4)
otros programas y acciones de reducción de emisiones.
Una configuración que podría adoptar el registro que permita colectar por un lado la
información de emisiones de GEI para análisis de tendencias y por otro lado, el registro de
Offset o proyectos de reducción de emisiones implementados en los diferentes mecanismos, se
muestra en la figura No. 1. Los dos componentes pertenecen al Registro, sin embargo la
información del registro de datos de emisiones de GEI y del registro de proyectos se mantiene
separada.
20Propuesta de Registro Nacional de Emisiones
Figura No. 1. Componentes del Registro
Registro Nacional de
Emisiones
Datos de Emisiones de Registro de
GEI (Inventarios) Proyectos
(Offsets)
NAMA´s PECC I PECC II Esquema GEI3 Otros
(proyectos de programas
reducción)
21Propuesta de Registro Nacional de Emisiones
3.4 Programa GEI México como base del Registro
De acuerdo al estudio realizado sobre “Análisis de Registros de Emisiones de GEI nacionales e
internacionales”, un registro se diseña para servir al diseño de política climática y desarrollo de
programas de mitigación. Las prácticas de contabilidad de emisiones, son la base para definir
programas de mitigación sectorial, programática o un programa de mercado cap and trade.
En México existen dos registros de emisiones el RETC y el Programa GEI México. Cada uno de
ellos diseñado acorde a objetivos y metas distintas a cumplir, por lo que las características que
distinguen a cada uno son diferentes entre sí.
El Programa GEI México utiliza las mejores prácticas de contabilidad y reporte utilizadas en
programas de reporte de emisiones de GEI extranjeros. Explotar la experiencia y curva de
aprendizaje desarrollada del Programa GEI México, facilitará y reducirá el tiempo y los costos
de implementación del Registro Nacional de Emisiones. La propuesta es evolucionar el
Programa GEI México para convertirlo en el Registro Nacional de Emisiones. Dadas sus
características alineadas a los registros internacionales de GEI, la transición de un programa
voluntario a un registro obligatorio será más simple dada la inercia que existe de participación
de las empresas.
En este sentido y siguiendo las mejores prácticas adoptadas en los diferentes registros
analizados, es recomendable tomar de base el programa corporativo voluntario “Programa GEI
México” como base de la plataforma del Registro
Los fundamentos de esta propuesta son los siguientes:
Los objetivos del programa fueron creados para generar capacidad técnica para la
gestión de emisiones de GEI,
El programa utiliza las mejores prácticas de contabilidad y reporte de emisiones de GEI.
Sigue lineamientos y metodologías que utilizan los diferentes Registros de emisiones de
GEI,
Utiliza formatos de reporte estandarizados y armonizados por organismos líderes en
reporte de inventario de emisiones de GEI como es el WRI
Existe armonía y homologación entre el Climate Registry y el Programa GEI México, lo
cual facilitará sinergias y alianzas entre ambos programas.
Existe un gran número de empresas que han adoptado las mejores prácticas y los
lineamientos de reporte internacionales, por lo que la transición hacia el Registro sería
suave.
Reducción de la curva de aprendizaje, reducción de costos y tiempo
Existe ya una alianza de colaboración con el WRI para contar con el apoyo y asistencia
técnica requerida.
La experiencia del registro The Climate Registry ha demostrado ser exitosa en la implementación
de un servicio de infraestructura y aplicación a un número importante de entidades (provincias y
estados) en Norte América, para servir a programas de reporte de inventarios de emisiones GEI
obligatorios y puede servir también de referencia para el diseño del RNE.
22Propuesta de Registro Nacional de Emisiones
En lo que respecta al registro de reducciones y con el fin de obtener el reconocimiento externo de
los proyectos de reducción o remoción de emisiones en esquemas de comercio de emisiones
internacionales y posibilitar la vinculación con otros registros y programas, el RNE deberá
adoptar las mejores prácticas de programas y estándares internacionales. Se deben usar
metodología aprobadas para el cálculo de reducciones. Es decir, que una tonelada de bióxido
de carbono (CO2) reducida es una tonelada de (CO2) reducida en el programa y en diferentes
programas y regiones.
Un aspecto importante a considerar es el desarrollo de protocolos de contabilización específicos
para proyectos o actividades. Los protocolos del registro establecen especificaciones y
orientación para determinados sectores e incorporan métricas específicas. También se especifican
acciones para el aseguramiento y gestión de calidad, así como acciones concretas y específicas
para actividades de Monitoreo, Reporte y Verificación. Sobre todo, involucra a stakeholders
clave en el proceso de discusión del protocolo, lo cual ayuda a generar sentido de pertenencia
en los participantes del registro.
Mientras los protocolos y estándares propios del RNE estén en desarrollo, se recomienda adoptar
metodologías basadas en mejores prácticas aceptadas internacionalmente, tales como:
- Estándar corporativo de contabilidad y reporte, protocolo de Gases de Efecto
invernadero. (WRI/WBCSD).
- ISO 140064-1. Especificaciones con orientación, a nivel de las organizaciones para
cuantificación y el informe de las emisiones y remociones de gases de efecto invernadero.
- ISO 14064-2: Especificación para la cuantificación, seguimiento y presentación de
reducciones de emisiones y absorciones debidas a un proyecto.
- ISO 14064-3: Especificación con orientación para la validación y verificación de
declaraciones sobre gases de efecto invernadero.
- Metodologías aprobadas para Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL): de
contabilización de emisiones GEI existente (Programa GEI – México). Esto simplificaría la
participación de las empresas y organizaciones que han desarrollado sus capacidades
para la cuantificación y reducción de emisiones GEI a través del programa voluntario. Por
otra parte, la adopción de los estándares internacionales GHG Protocol facilitaría la
integración e intercambio de información con otros registros y programas que comparten la
red de la iniciativa GHG Protocol a través de mecanismos para la transferencia de datos
y experiencia entre registros.
Es recomendable buscar crear sinergias con otros registros para potencializar oportunidades, ya
sean de mercado o de colaboración.
Por las características comunes y la participación de ambos registros en la red “The Climate
Registry Network” del WRI, existe potencial para crear sinergias con el “Climate Registry” de
Norteamerica.
23Propuesta de Registro Nacional de Emisiones
4. CARACTERÍSTICAS ESENCIALES DEL REGISTRO NACIONAL DE
EMISIONES
Esta sección describe las características principales que el Registro Nacional de Emisiones debe
tener para la gestión de emisiones de GEI sujetas a reporte y el registro de proyectos de
reducción de emisiones de GEI.
Las características recomendadas se organizan en dos categorías. La primera categoría hace
referencia a las características específicas para el componente del registro de inventarios de
emisiones y la segunda para el registro de reducción de emisiones de GEI. Por último se incluyen
consideraciones comunes para ambos componentes del registro.
4.1 Registro de Emisiones de GEI
4.1.1 Mejores prácticas a considerar para el Registro de Emisiones de GEI
Principios de contabilidad y reporte
En la contabilidad financiera se han definido una serie de principios, estos principios han sido
adoptados para la contabilidad de emisiones de GEI. Adoptar los principios de precisión,
consistencia, transparencia, confianza y relevancia en el Registro de emisiones será la base para
construir una política climática eficaz, que genere información generar indicadores que permitan
evaluar el progreso y cumplimiento de las metas.
Participación obligatoria vs voluntaria
La participación obligatoria en registros es dirigida a regular las emisores de GEI para aquellos
sectores que la legislación establece sujetos a reporte.
La participación en programas voluntarios de reporte de emisiones de GEI ha mostrado que
genera valor empresarial; crea capacidad técnica para desarrollar estrategias que mejoren la
eficiencia y competitividad.
En el establecimiento de un Registro Nacional de Emisiones en México, es altamente
recomendable que además de la participación de sectores sujetos a reporte, se mantenga una
participación voluntaria a sectores y empresas, que si bien no estarían obligados a reportar, les
genera valor la gestión del riesgo. Mantener voluntaria la participación favorecerá la
integración de una mayor cobertura de datos de emisión, lo que potencialmente representa
obtener tendencias más robustas y precisar bases para el diseño de programas.
24Propuesta de Registro Nacional de Emisiones
Nivel de reporte
Los principales registros mostraron un alto nivel de desagregación de datos de GEI, reportando
cada fuente de emisión a nivel planta.
Por otro lado, el reporte corporativo ofrece ventajas. Cuando existe un programa regulado para
ciertos sectores de la economía donde pueden existir oportunidades de reducción fuera de estos
sectores. Para sectores que desarrollan actividades fuera de la cobertura del programa pueden
no participar en reducir emisiones; sin embargo, un registro a nivel corporativo estimula las
reducciones más allá de los sectores y umbrales definidos. Un reporte corporativo habla de la
responsabilidad corporativa de las emisiones.
The Climate Registry (CR) ha implementado un esquema combinado, en el que se reporta a nivel
corporativo y de forma desagregada a nivel fuente de emisión y a nivel planta.
Para México, se recomienda un nivel de desagregación a nivel de fuente de emisión, permitiendo
al sistema desarrollar con la base de información la conformación de inventarios corporativos. Se
propone que la información agregada a nivel corporativo sea el nivel de información que se
mantenga de forma pública.
Prácticas de contabilidad
La consistencia y precisión en la contabilidad de las emisiones de GEI es clave para dar
credibilidad, confianza y transparencia en un registro. Adoptar lineamientos y metodologías de
cálculo de reconocimiento internacional es la mejor práctica identificada, ello permite
estandarizar y homologar procedimientos para obtener información completa y comparable.
El Protocolo GEI (GHG Protocol) Estándar corporativo de contabilidad y reporte tiene entre sus
objetivos estandarizar metodologías de cálculo y reporte, además de promover las bases para
desarrollar estrategias efectivas de gestión y reducción de emisiones de GEI. Otro estándar de
reconocimiento internacional es la norma voluntaria ISO14064-1 relativo a especificaciones con
orientación, a nivel de las organizaciones para cuantificación y el informe de las emisiones y
remociones de gases de efecto invernadero; el cual se desarrolló siguiendo las especificaciones
del Protocolo GEI.
El Protocolo GEI define lineamientos para empresas y organizaciones interesadas en preparar un
inventario de emisiones de GEI. Provee de lineamientos para delimitar los límites operacionales
del inventario de una organización e instituye el término de “alcance” para la identificación de
fuentes de emisión y prevenir la doble contabilidad y recíprocamente los “créditos dobles”.
Cubre la contabilidad de los 6 gases previstos en el Protocolo de Kioto (bióxido de carbono
(CO2), metano (CH4), óxido nitroso (N20), hidrofluorocarbonos (HFCs), perflourocarbonos (PFCs) y
hexafluoruro de azufre (SF6)).
El enfoque metodológico del Protocolo GEI (nivel planta o nivel corporativo) es un enfoque
llamado “de abajo hacia arriba” (bottom-up en inglés). Esto significa que es una metodología
con mayor detalle e implica mayor precisión en el cálculo de las emisiones.
25Propuesta de Registro Nacional de Emisiones
Establece lineamientos para establecer consistencia en organizaciones que comparten
participación accionaria financiera de una empresa, a fin de definir propiedad y
responsabilidad de las emisiones generadas por las actividades de la organización.
El Protocolo también define categorías de emisiones a reportar por separado y por tipo de
emisión:
A) Emisiones directas por:
Combustión estacionaria
Procesos y reacciones químicas
Combustión móvil
Emisiones fugitivas
Emisiones del sector agrícola
B) Emisiones indirectas por consumo de energía eléctrica o térmica comprada
Esta guía promueve tanto la contabilidad de las emisiones en base a factores de emisión a través
monitoreo del consumo de combustibles, composición del combustible y ajuste a la fracción del
carbón no oxidado. Las emisiones en base a medición directa también se recomienda, sin
embargo es muy costosa, dado que requiere la medición de flujos de concentraciones de los
gases en las chimeneas y requiriendo procesos de calibración. El primer método no es costoso, la
precisión del cálculo de las emisiones depende de la calidad de los datos recolectados y el rigor
de los controles de calidad. Las guías de buenas prácticas del Panel Intergubernamental de
Cambio Climático mencionan que “aunque el monitoreo continuo es generalmente el
recomendado, no se justifica para medir solo el CO2 debido al costo y porque no mejora la
precisión del CO2. Es recomendable el sistema cuando se monitorean adicionalmente otros
contaminantes tales como SO2 y NOx.
EL Protocolo GEI ha desarrollado una serie de herramientas que permiten una contabilidad
confiable y completa de las emisiones de GEI. Entre las herramientas de cálculo para diferentes
sectores, se pueden mencionar las siguientes:
Herramientas sectoriales:
Cemento
Acero
Pulpa y papel
HFC
Refrigeración y aire acondicionado
Ácido nítrico
Ácido adípico, entre otras
Cabe mencionar que algunas herramientas sectoriales específicas han sido desarrolladas por
iniciativas privadas como la Iniciativa de Sustentabilidad del Cemento y el Instituto Internacional
del Hierro y el Acero (CSI, IISI, por sus siglas en inglés respectivamente). En ambos casos, las
metodologías son integrales, es decir, la herramienta calcula todas las categorías de emisión del
sector, permitiendo calcular en una sola herramienta las emisiones que provienen de la
combustión fija, emisiones de proceso, emisiones fugitivas y emisiones por consumo de energía
eléctrica comprada.
26Propuesta de Registro Nacional de Emisiones
Cabe mencionar sobre la metodología del IPCC para inventarios nacionales, la cual tiene un
enfoque de “arriba hacia abajo” (top to bottom). Esta metodología ofrece diferentes niveles de
precisión de reporte desde un tier 1 (basado en el uso de factores de emisión) hasta un tier 3
que se basa en datos de proceso sectoriales más específicos. El nivel tier 3 representa el nivel de
mayor detalle y este nivel puede ser comparable al nivel “de abajo hacia arriba” de las
metodologías promovidas para inventarios corporativos o a nivel planta.
La mejores prácticas indican la adopción de metodologías y estándares utilizados mundialmente,
ello asegura homologación, armonía y comparabilidad con otros registros de emisiones de GEI.
Prácticas de verificación
La tendencia en los registro de GEI líderes a escala mundial tanto en programas voluntarios como
en programas obligatorios, es la verificación de un tercero independiente e imparcial. Una
verificación independiente demuestra que los datos son preparados de acuerdo con los criterios
del programa o los requisitos del protocolo, y cumplen los principios de integridad, relevancia,
precisión, transparencia y consistencia.
El proceso de verificación por tercera parte es necesario para:
Dar certeza y confianza en la información reportada sobre datos de emisión, ello ofrece
confianza en el intercambio de información,
Conectar con otros registros y reconocer los datos colectados en un mismo nivel de
calidad
Proteger el año base
Para el caso de reporte de datos de emisión, el criterio de verificación es la metodología, guía o
estándar adoptado por el programa. Algunos programas han adoptado como criterio de
verificación la norma ISO-14064 parte 1: Especificación con orientación, a nivel de las
organizaciones, para la cuantificación y el informe de las emisiones y remociones de gases de
efecto invernadero. El procedimiento de verificación se realiza de acuerdo a la norma ISO-
14064 parte 3: Especificaciones con orientación para la validación y verificación de
declaraciones sobre gases de efecto invernadero.
La verificación de los datos de emisiones debe realizarse por organismos de
verificación/validación acreditados de acuerdo a la Ley Federal sobre Metrología y
Normalización.
La Entidad Mexicana de Acreditación actualmente cuenta con el “Programa de acreditación de
organismos de verificación/validación de emisiones de GEI”. Este programa juega un rol relevante
en sembrar confianza en los esfuerzos desarrollados para medir, reportar y mitigar emisiones de
GEI.
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