Cómo se negoció el "convertidor catalítico"
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Gestión ambiental metropolitana:
Cómo se negoció el "convertidor catalítico"
Este artículo muestra los entretelones de
uno de los casos más interesantes de
cooperación público -privada que ha
enfrentado la Comisión Especial de
Descontaminación Metropolitana. En él, la
negociación entre actores con diferentes
intereses fue un instrumento clave para el
éxito de la gestión.
a Comisión Especial de Descontaminación acuerdos para poner en prácticas nuevas regulaciones
Metropolitana es una organización muy de emisión.
pequeña a la que de alguna manera le toca Esto partió el mismo día que entró en acción la
recibir las inquietudes de la comunidad Comisión Especial de Descontaminación
especialmente, pero no exclusivamente, en el Metropolitana, con la formulación del Plan de
tema tan álgido de la contaminación atmosférica de Emergencia. Ya había un antecedente, que era el plan
Santiago. de emergencia preexistente, producto de una
Junto con acoger las quejas e inquietudes, a la negociación previa entre el gobierno anterior y el
Comisión le toca recibir las iniciativas, procesarlas y sector industrial, representado fundamentalmente por
actuar en forma creciente de catalizador para que esas la Sofofa. Se recogió esa iniciativa anterior, se
iniciativas puedan llevarse a la práctica. Hay varios formuló el nuevo plan, se negoció, se puso en marcha
tipos de acción mancomunada entre los sectores y todavía está en actividad.
público y privado -algunas muy novedosas- que la Desde entonces ha habido varias otras instancias en
Comisión ha llevado a cabo en el área del las cuales la negociación entre el sector público y la
mejoramiento ambiental metropolitano. industria se ha llevado a cabo en forma muy abierta,
Estas iniciativas pueden clasificarse en cinco tipos, con una participación muy amplia, y se ha llegado a
que se describen a continuación, siendo quizá el más acuerdos en muchos campos.
relevante el caso de la introducción de automóviles de El más importante se refiere a la secuencia de decretos
nueva tecnología, con convertidor catalítico1 y que regulan la emisión de fuentes fijas, es decir, de las
bencina sin plomo, que es algo que ya está apareciendo fuentes contaminantes estacionarias. Pero hay varios
en el mercado. otros casos, entre ellos uno muy interesante que se
refiere a normas de emisión para calefactores de leña.
Negociación con la industria En este caso han sido los propios productores de los
equipos calefactores quienes han llegado hasta la
El primer tipo de acción conjunta que inició la Comisión, logrando emprender iniciativas conjuntas
Comisión con el sector privado fue la búsqueda de para fijar las normativas y llevar a cabo la
* Secretario Ejecutivo de la Comisión Especial de Descontaminación Metropolitana.
Nota: Versión editada por "Ambiente y Desarrollo" de la conferencia del autor en el panel "La Cooperación Público-Privada en la Gestión
Ambiental", durante el 4º Encuentro Científico sobre Medio Ambiente, organizado por Cipma, Valdivia, mayo 1992.
24 Ambiente y Desarrollo - Julio 1992investigación y desarrollo imprescindible para proyectar hacia la empresa la sensación de que se
producir artefactos de "nueva generación". Esta estaban fijando reglas del juego estables, gracias a las
iniciativa probablemente comience a dar frutos en el cuales se estaba logrando la permanencia de la
plazo de uno a dos años. industria en sus ubicaciones y sus rubros actuales.
La consecuencia de esta mediación ha sido
Un caso de "mediación" espectacular. En el plazo de muy pocos meses se logró
materializar proyectos de inversión por casi diez
El segundo tipo de acción no corresponde tanto a una millones de dólares solamente en esa localidad. Y la
iniciativa en que el sector público quiere introducir un comunidad, con una actitud bastante sensata, aceptó
cambio y busca la manera razonable de hacerlo, sino esperar el tiempo necesario para que estos proyectos
a casos de mediación entre grandes fuentes emisoras se pusieran en práctica.
y la comunidad afectada. Un tercer tipo de situación se refiere a la de acoger
A lo largo del país hay muchas situaciones de este tipo. iniciativas surgidas desde la comunidad y que estaban
Algunas de ellas se dan en la Región Metropolitana y, tropezando con dificultades para su materialización.
dentro de esas, hay un caso especialmente notable que En este caso, la gestión de la Comisión ha sido la de
es el del Complejo Industrial de Nos. En esa zona están poner en contacto al conjunto completo de agentes
algunas de las mayores fuentes emisoras de la ciudad necesarios para que la iniciativa pueda llevarse a cabo.
de Santiago. Debido al hecho de que las emisiones de Pero también ha habido algunos casos en que ha sido
esas fuentes no estaban completamente reguladas se necesario introducir pequeñas modificaciones de
produjeron roces muy fuertes entre el Complejo reglamentaciones. Aquí es posible citar dos casos.
Industrial y los afectados, llegando a haber una fuerte Uno de ellos fue el de la rotulación de plásticos para
presión de la comunidad por cerrar la industria o forzar hacer posible su reciclaje, en el cual fue necesario
su traslado. reunir a los industriales del plástico con algunos
Se pidió la participación de la Comisión de grandes usuarios y ponerlos de acuerdo. Una vez que
Descontaminación en el problema y logramos estaban en la misma mesa, los acuerdos se produjeron
transmitir hacia la comunidad una garantía en cuanto prácticamente solos.
a que las soluciones que se estaban discutiendo con las El otro caso, muy visible, es de los trolebuses. En este
empresas responsables de las fuentes emisoras eran caso lo que se logró fue despejar las barreras, que eran
suficientes y confiables. Por otra parte, se logró múltiples, para permitir que este proyecto
Ambiente y Desarrollo - Julio 1992 25Resumen
Desde su instauración hace poco más de dos años, la Comisión -enteramente privado- lograra poner sus vehículos a
Especial de Descontaminación Metropolitana creada por el rodar por las vías de la ciudad.
gobierno para abordar la crítica situación de contaminación
atmosférica de Santiago, se ha transformado en un organismo
que además de su función técnica ha demostrado una gran
capacidad de gestión. Ha desarrollado la misión que se le
Tecnologías descontaminantes
encomendó en el marco de una gestión ambiental que reúne la
fundón "técnica"con la función "política". La primera, con el fin de El cuarto tipo de situación se refiere a facilitar la
asegurar la más eficiente administración de los recursos, y la
segunda, para optimizar la efectividad y viabilidad de su misión. introducción de tecnologías descontaminantes,
Esta última se asegura con la participación de los involucrados en salvaguardando los intereses de los consumidores.
las decisiones, a través de la mediación y la negociación. Hay
cinco grandes tipos de problemas ambientales en que la Comisión A la Comisión de Descontaminación llegan al
ha debido sentar en la mesa de negociaciones a ¡os actores año centenares de proposiciones de productos,
involucrados: el establecimiento de nuevas normas de emisión de
fuentes fijas, conflictos entre industrias contaminantes y la tecnologías y proyectos de inversión que
comunidad, iniciativas privadas innovadoras, introducción de supuestamente logran o están destinados a resolver
teconologías de control ambiental, y los casos "huevo-gallina",
dentro de los cuales está el éxito más espectacular logrado hasta determinados problemas. Algunos de ellos tienen
ahora: la disposición legal que obliga a que todo vehículo antecedentes suficientes como para recomendar su
importado a Chile a contar de septiembre de 1992 posea
"convertidor catalítico". prueba y, por lo mismo, la Comisión ha organizado ya
Abstract varios programas en que el conjunto de estas
A little over two years ago the Congress created an agency to deal
with the critical situation of air pollution in Santiago. Since its proposiciones han sido sometidas a prueba,
creation, the Special Commission for Decontamination of the verificándose eventuales reclamos acerca de su
Metropolitan Region, has been transformed from an entity
performing technical functions into an organization demonstrating efectividad.
a great capacity for management. The development of the La mayor cantidad de productos y proyectos de
Commission's mission has been marked by a form of
environmental management that blends technical expertise into introducción de tecnología de control ambiental ha
the formulation and execution of policy. In the conduct of its sido el caso de los dispositivos para eliminar la
technical and policy functions the Commission has the
objectives of achieving an efficient administration of its resources contaminación vehicular. También ha sido en este
and increasing the effectiveness of its mission. To maintain its campo donde la Comisión ha tenido la mayor cantidad
institutional viability, the Commission has adopted processes
of mediation and negotiation, thereby incorporating the de fracasos. El consuelo es que el índice de éxito se
participation of those most impacted by its decisions. There are aproxima al 20% o 25%, en circunstancias que -de
five major types of problems that the Commission has placed on
the negotiating table: the establishment of new norms for acuerdo a lo señalado por asesores extranjeros- en los
emissions from fixed sources; conflicts between polluting países desarrollados el índice de éxito es del orden del
industries and the community; private initiatives for innovations;
introduction of environmental control technologies; and a 3%. De este modo se ha logrado identificar algunos
classical chicken and egg problem, namely the restriction against productos interesantes y ya se han dado los pasos para
importing into Chile after September 1992 any vehicle that does
not have a catalytic converter. lograr que esos productos pasen a una siguiente etapa
en la cual se vayan acercando al consumidor.
26 Ambiente y Desarrollo - Julio 1992En los casos en que las iniciativas son demasiado las estufas catalíticas- del que no sirve y distribuirlo
grandes como para que la Comisión organice las separadamente, y venderlo a través de una cadena de
pruebas, las hemos derivado hacia otras instituciones distribución especializada.
que sí están capacitadas para ello, como la Empresa Los vendedores de estufas querían que esto lo hiciera
Metropolitana de Obras Sanitarias en lo que se refiere la Empresa Nacional de Petróleo (ENAP), ésta a su
a tecnologías de descontaminación de aguas. vez quería que lo hicieran los distribuidores de
combustibles y los distribuidores de combustibles
Los casos "huevo-gallina" querían que lo hicieran los vendedores de estufas. En
esto se habían pasado cerca de tres años. Finalmente
El quinto tipo de acciones corresponde a unos pocos los invitamos a los tres a sentarse en torno a una mesa,
casos en los que se ha tratado de concertar los se produjo un acuerdo y el resultado es que ahora
esfuerzos de múltiples agentes, públicos y privados, tenemos "Eco-gas".
sin cuya participación conjunta es imposible pensar en
llevar a cabo la iniciativa. El caso "estrella"
Estos son casos típicamente de "huevo-gallina", en
que tenemos una gran cantidad de agentes Dentro de los casos "huevo-gallina" el caso estrella es
involucrados, todos los cuales esperan que los otros se el de los vehículos motorizados livianos que incluyen
pongan de acuerdo primero para entonces ellos a los automóviles de pasajeros y a las camionetas bajo
intervenir y, a partir de ese momento, comienzan a 2.700 kilos.
mostrarse muy partidarios de la iniciativa. Este tipo de vehículos corresponde a una de las fuentes
Un caso relativamente simple es el del "Eco-gas". Esa contaminantes más importantes y también
es una situación en la cual el gas licuado proveniente corresponde a la fuente contaminante que está
de diferentes fuentes es envasado en balones de acero creciendo con una tasa más alta. Y por lo tanto es el
y se reparte a domicilio. Dentro del país se producen próximo desastre que viene en camino.
tres o cuatro tipos de gas en distintos lugares -o bien se En este caso todo el mundo sabe, desde hace mucho
importan- y después todos ellos se mezclan y se tiempo, que es necesario introducir una nueva norma
distribuyen. Esto está perfectamente bien para todos de emisión para vehículos. Esto es tan así, que hacia
los usos que se les da en este momento, excepto para fines del gobierno anterior una nueva reglamentación
las estufas catalíticas, en las cuales ha habido muchos sobre la materia alcanzó a estar en la forma de un
problemas porque el gas proveniente de algunas de las Decreto Supremo, completamente tramitado por la
fuentes que se mezclan daña el mecanismo de la estufa Contraloría. El decreto tramitado fue postergado
y esta no sirve nunca más. varias veces, quedó guardado en el escritorio del
En este caso la Comisión se puso en contacto con los Ministro de Transportes y nunca llegó a
productores, los importadores y los distribuidores de materializarse.
gas y, por supuesto, con los vendedores de estufas. Lo ¿Qué ha pasado en este caso? Ocurre que tenemos un
que buscábamos era una solución para una tecnología sistema bastante complicado. Los compradores de
que es bastante conveniente y lo que parecía obvio era autos adquieren los vehículos a los importadores y
que había que separar el gas limpio -el que sirve para los importadores, a su vez, los reciben de la industria
Ambiente y Desarrollo - Julio 1992 27normas de emisión.
Se hicieron las consultas del caso y se llegó a la
conclusión de que en todos estos países existía la
disponibilidad de exportar hacia Chile vehículos
adecuados a sus normas internas. Incluso Rusia está
dispuesta a enviar vehículos vía Canadá, que es un
país que no está exportando vehículos a Chile, pero
que tiene una norma y está recibiendo vehículos Lada
y haciéndole adaptaciones que los dejan dentro del
rango admisible. Estaba garantizado, entonces, que la
introducción de la norma se puede realizar en
condiciones competitivas. La misma variedad de
marcas y la misma variedad de orígenes se podía
automotriz internacional. Por otro lado, los seguir manteniendo.
compradores de autos le compran gasolina a los Era posible, por otra parte, producir el combustible en
distribuidores y los distribuidores, a su vez, la el país sin grandes inversiones y las objeciones de los
compran a la ENAP o la importan directamente del distribuidores y los productores eran también
mercado abierto (Cuadro 1). manejables. "Miren -decían- ¿cómo quieren que yo
En este sistema, la compraventa de automóviles, la produzca gasolina sin plomo si no hay distribución?,
producción y distribución de combustibles y la ¿cómo quieren que yo distribuya gasolina sin plomo si
importación de vehículos están sometidas a no hay vehículos que la consuman?, y ¿cómo quieren
regulaciones del Estado. Pero hay partes que yo importe vehículos para gasolina sin plomo si no
hay gasolina sin plomo?"
fundamentales del sistema que no están y que no van
a poder estar nunca sometidas a la regulación estatal. Otra vez se organizó una "super mesa", en este caso
Existe, entonces, una gran cantidad de agentes a los bajo la forma de un Seminario Internacional. La
cuales hay que poner de acuerdo. Sin embargo, Comisión trajo algunos expertos de renombre
tenemos una ventaja con respecto a los países que han mundial en la materia y concentró a todo el mundo
pasado por esta agonía de poner normas a los durante dos o tres días a pensar en el tema.
vehículos y es que, en este caso por lo menos, no Rápidamente se generó el acuerdo sobre la
teníamos que lidiar seriamente con la industria local, legislación, y hoy día tenemos que la legislación es
puesto que Chile importa todos sus vehículos. En los obligatoria a contar de septiembre de este año2 Ya se
países productores de vehículos la introducción de están ofreciendo vehículos con convertidor catalítico
normas de emisión ha tomado hasta diez años, en en este momento en Santiago y se puede ver que las
muchos casos. Brasil, por ejemplo, está adoptando en diferencias de precio están en el rango del 2% al 5%,
dependiendo de las marcas, es decir, cantidades
estos momentos una vía de acción que le tomó un
bastante modestas (Cuadro 2).
desarrollo de ocho años, que bien se pudieron evitar.
La misma gente que inicialmente puso toda clase de
Chile importa hoy casi todos sus vehículos. Un 53%
obstáculos ahora es la más entusiasta. Tenemos
proviene de Japón, un 14% de México, un 11% de
producción de gasolina sin plomo, tenemos el
Brasil, principalmente Lada, y una fracción menor
vehículo no contaminante como "producto estrella"
desde Europa Occidental.
de la publicidad y tenemos distribución de gasolina sin
¿Qué es lo importante de esta situación? De todos los
plomo de todas las marcas.
países que abastecen a Chile, todos -excepto Rusia-
tienen sus normas de emisión que caen dentro de un Este problema del huevo y la gallina tiene una sola
rango bastante consistente. Esto quiere decir que los respuesta y es que hay que juntar al huevo con la
vehículos que están llegando a Chile -que obviamente gallina.
no cumplen con esas normas- son vehículos que no
Notas
pueden ser vendidos en sus países de origen. 1 Dispositivo que permite reducir considerablemente las emisiones
Entonces, o están descargando inventarios de producidas por la combustión del motor de los automóviles, en
especial gases tóxicos como el monóxido de carbono (CO), los
vehículos obsoletos, o están usando plantas a las hidrocarburos (HC) y los óxidos de nitrógeno (NOx). Requiere el uso
cuales le están sacando "el raspado de la olla". O bien de gasolina sin plomo.
2 A contar de septiembre de 1992 todos los vehículos livianos nuevos
están haciendo especialmente vehículos de menor que se importen al país y que se vendan en las regiones Quinta, Sexta
tecnología para mandarlos a países que no tiene y Metropolitana, deberán contar con convertidores catalíticos de tres
vías.
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