El acceso a la información pública en el mundo
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7º Seminario Internacional de Archivos de Tradición Ibérica
Rio de Janeiro – 27 de junio a 1º de julio 2011
El acceso a la información pública en el mundo
Un derecho humano emergente
Perrine Canavaggio1
Resumen
El movimiento a favor del derecho de acceso a la información pública se ha convertido en una
explosión, hasta ser reconocido como derecho humano fundamental por las organizaciones y
la jurisprudencia internacionales. Aunque su marco normativo está bien establecido, se
necesitan medidas de acompañamiento para hacerlo efectivo, mientras que la reutilización de
los datos públicos se está perfilando ahora como un nuevo derecho.
Palabras clave: acceso a la información; derechos humanos.
Abstract
The movement in favor of the right to access public information is exploding around the world
and it has been recognized as a fundamental human right by the international organizations
and case law. Even if its normative framework is well established, accompanying measures are
necessary to make it effective. The reuse of public data is now claimed as a new right.
Keywords: access to information; human rights.
El derecho de acceso a la información pública es reivindicado y reconocido cada
vez más hoy en día en el mundo.
Históricamente, el movimiento a favor de la apertura de los documentos
públicos se ha concretado en varias generaciones de leyes y lleva ahora unos diez años
conociendo una auténtica explosión.2
1
Consultora de la Unesco. De 2002 a 2009, ha sido secretaria general adjunta del Consejo Internacional
de Archivos (CIA) e de 2001 a 2008, secretaria de la Conferencia Internacional de la Mesa Redonda de
Archivos (Citra). De 2003 a 2008, ella fue responsable por el Grupo de Trabajo Archivos y Derechos
Humanos del CIA. Directora del Archivo de la Presidencia de la Republica (1974-1994), ha sido adjunta al
director de los Archivos de Francia (1995-1996).
2
MENDEL, Toby. El derecho a la información en América Latina: comparación jurídica. Unesco, 2009.
http://unesdoc.unesco.org/images/0018/001832/183273s.pdfEl acceso a la información pública en el mundo
Tras recordar las etapas del proceso de reconocimiento de este derecho como
derecho humano, a escala internacional y nacional, contemplaremos los principales
factores que han contribuido a este reconocimiento.
Examinaremos después los principales elementos de su marco normativo, ya
perfectamente establecido, así como las medidas de acompañamiento que resultan
imprescindibles para su aplicación efectiva.
Desde hace algunos años, la reutilización de los datos públicos se está perfilando
como un nuevo derecho.
Estos movimientos tienen interesantes consecuencias por los archivos y
archivistas.
1 Un largo proceso de reconocimiento del derecho de acceso a la
información pública
Después de su aparición en el Siglo de las Luces, el derecho de acceso a la
información ha sido reconocido de manera progresiva y su aplicación se ha extendido
durante los siglos XIX y XX.
Suecia ha sido el primer país en abrir el acceso a los documentos públicos, con la
famosa ley sobre libertad de prensa de 1766. La Declaración francesa de los derechos
humanos de 1789 ha afirmado en su artículo 15 que “La sociedad tiene el derecho de
pedir a cualquier agente público que dé cuenta de su administración”, pero este
principio prometedor no ha pasado de ser teórico.
Dos generaciones de legislaciones se han sucedido.
Las primeras leyes han abierto el acceso a los archivos públicos para
corresponder a las preocupaciones de la investigación histórica. Después de la ley
francesa de 1794, que ha hecho del acceso ya no un privilegio, sino un derecho cívico,
este derecho ha sido aplicado de manera progresiva en todas las legislaciones
nacionales durante los siglos XIX y XX. Los plazos generales son hoy en día más o
menos extensos según los países, generalmente de 30 o 20 años, y tienden a reducirse,
con algunos plazos más largos para la protección de determinados intereses públicos y
privados.
La segunda generación de leyes concierne el acceso a los documentos
administrativos, y su emergencia se verifica después de la Segunda Guerra Mundial, en
varias olas sucesivas. El movimiento a favor de la libertad de información se inspira en
el artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, la cual
garantiza a cualquier individuo el derecho de “buscar, recibir y difundir las
informaciones y las ideas de cualquier modo que sea”.
2Perrine Canavaggio
Se pueden distinguir cuatro olas de legislaciones.3
La primera ola es la de los diez países pioneros: después de Suecia (1766) y
Finlandia (1951), los Estados Unidos han adoptado el Freedom of Information Act
(FOIA) en 1966, seguidos por Dinamarca y Noruega (1970), Francia y Países Bajos
(1978), Australia y Nueva Zelandia (1982) y Canadá (1983).
La segunda ola es la de los países que, después del derrumbamiento de los
regímenes autoritarios, han adoptado una ley en los años 1990-2000, con motivo del
establecimiento o restablecimiento de las instituciones democráticas.
La tercera es la de los 13 países ricos y de tradición democrática que lo han
hecho en el marco de la reforma y modernización administrativa.
Desde hace unos diez años, asistimos a una auténtica explosión mundial de las
leyes sobre el acceso a la información, incluso en países en desarrollo que no han
tenido transición democrática. Trece países tenían una ley de este tipo en 1990, 4 y son
87 en 2011 los que la han adoptado. Latinoamérica es un buen ejemplo, ya que en diez
años once países del área han votado una ley:5 Panamá (2002), Perú (2002), México
(2002), la República Dominicana (2004), Ecuador (2004), Honduras (2006), Nicaragua
(2007), Guatemala (2008), Uruguay (2008), Chile (2008), y más recientemente, El
Salvador, en Marzo de 2011.
Ninguna organización internacional, hace veinte años, había tomado medidas
para abrir el acceso a sus documentos. Actualmente, muchas son las que lo han hecho.
El Banco Mundial es un ejemplo notable.
Este movimiento ha sido concluido por la Convención sobre el acceso a los
documentos públicos, texto propuesto en 2009 por el Consejo de Europa a la firma de
sus 47 Estados miembros.6 Es el primer instrumento jurídico internacional en este
ámbito.
2 Factores principales que han contribuido a la emergencia de este
nuevo derecho humano
2.1 Los trastornos políticos de los años 1990 y la aparición de nuevas democracias
Una ola de legislaciones ha surgido a consecuencia de la desintegración del
imperio soviético y del fin de los regímenes comunistas en Europa central y oriental.
3
ACKERMAN, John M.; SANDOVAL-BALLESTEROS, Irma E. The global explosion of freedom of
information laws. Administrative Law Review, v. 58, n. 1, Winter 2006.
4
VLEUGELS, Roger. Overview of all FOIA laws. Fringe Special, 2010.
5
MENDEL, Toby, op. cit.
6
La convención entrara en vigor una vez ratificada por diez Estados miembros. En el momento actual
(Mayo de 2011), ha sido firmada por 11 países y ratificada por tres, Hungría, Noruega y Suecia.
3El acceso a la información pública en el mundo
Legislaciones sobre los archivos, en primer lugar, para hacer accesibles la masa
enorme de archivos de los servicios de información que se descubrió después de la
caída de estos regímenes represivos. El ejemplo más conocido es el de los 180
quilómetros de archivos de la STASI, la policía secreta en la antigua Republica
Democrática Alemana, pero hay muchos más.
El Consejo de Europa ha adoptado en 2000 una “Recomendación sobre la política
europea en materia de acceso a los archivos”.7 Es la primera norma
intergubernamental en este campo. Ha sido motivada por la convicción ética según la
cual el conocimiento del pasado constituye un derecho humano, en tanto que, en una
democracia, los ciudadanos tienen derecho a una preservación no sesgada de su
historia, basada en las fuentes auténticas preservadas en los archivos.8 El artículo 5 de
dicha recomendación afirma que “El acceso a los archivos públicos constituye un
derecho. En un sistema político en conformidad con los valores democráticos, este
derecho debe ser reconocido a todos los usuarios, cualquiera que sea su nacionalidad,
su estatuto o su función”.
Legislaciones sobre la libertad de acceso a la información, en segundo lugar, para
corresponder al anhelo de los ciudadanos privados de esta posibilidad por los
regímenes anteriores. Todos los países procedentes del antiguo Bloque Soviético han
adoptado una ley sobre el acceso a la información pública.
El Consejo de Europa ha consagrado en 2002 esta evolución, con la
“Recomendación sobre el acceso a los documentos públicos”.9 El proceso así
emprendido ha sido rápido: sólo ocho de los 47 países miembros del Consejo de
Europa tenían una ley en 1989. Hoy cuarenta han establecido unas disposiciones que
corresponden en su mayoría a las normas mínimas definidas por la Convención de
2009.
Al mismo tiempo, en otras partes del mundo se han adoptado leyes sobre el
derecho a la información.
En África del Sur, el Promotion of Access to Information Act de 2000 ha sido
igualmente adoptado en el marco de la transición democrática, como reacción en
contra del secreto que el régimen del apartheid había establecido como regla durante
cuarenta años.
En Latinoamérica, México ha sido uno de los primeros países en dotarse en 2002
de una de las leyes más adelantadas, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental. En Perú, la Ley de Transparencia ha sido
adoptada en 2002.
7
https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id=366099
8
KECSKEMETI, Charles; SZEKELY, Ivan. L’accès aux archives, Manuel pour la mise en œuvre de la
Recommandation n°R (2000)3 sur une politique européenne en matière de communication des archives.
Editions du Conseil de l’Europe, 2007, p. 10.
9
Recommandation Rec (2002)2 sur l’accès aux documents publics. http://www.coe.int/t/dghl/
standardsetting/media/doc/H-Inf(2003)003_fr.pdf.
4Perrine Canavaggio
2.2 La lucha contra la impunidad y la afirmación del derecho de saber
Al mismo tiempo se ha asistido a la emergencia del concepto de justicia universal
y supranacional, con la creación de la Corte penal internacional, y la lucha contra la
impunidad de los responsables de violaciones de los derechos humanos se ha
convertido en prioridad.
El derecho de las víctimas y de sus familias a la verdad y a reparación ha sido
formalmente reconocido por la “Convención internacional para la protección de las
personas contra las desapariciones forzadas”,10 adoptada por la ONU en 2004 y
vigente desde diciembre de 2010.
Esta Convención se sitúa en la línea de las propuestas hechas por el magistrado
francés Louis Joinet, relator especial de la ONU sobre la cuestión de la impunidad de
los autores de violaciones de los derechos humanos. Su informe de 1997 contiene en
anexo un “Conjunto de principios para la protección y promoción de los derechos
humanos por la lucha contra la impunidad”.11
La Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas ha aprobado estos
Principios, actualizados en 2005 por la jurista norteamericana Diane Orentlicher. 12
Estos Principios enuncian tres derechos fundamentales a los que deberían poder
pretender, en cualquier sociedad democrática, tanto los individuos como las
colectividades: el derecho de saber, el derecho a la justicia y el derecho a reparación. 13
La Comisión y el Consejo de los Derechos Humanos han recordado en varias
ocasiones estos Principios, y la Oficina de la Alta Comisaría para los Derechos Humanos
de la ONU ha realizado en 2006 un estudio sobre el derecho a la verdad. Este estudio
confirma que “El derecho a la verdad sobre las violaciones flagrantes de los derechos
humanos es un derecho inalienable, reconocido en varios tratados e instrumentos
internacionales, así como en la jurisprudencia nacional e internacional; estrechamente
10
http://www2.ohchr.org/spanish/law/disappearance-convention.htm
11
L'administration de la justice et des droits de l’Homme des détenus. Question de l'impunité des auteurs
des violations des droits de l'homme (civils et politiques), Rapport final révisé établi par M. L. Joinet, en
application de la décision 1996/119 de la Sous-commission, Commission des droits de l’Homme des
Nations Unies, Sous-commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des
minorités, E/CN.4/Sub.2/1997/20/Rev.1, 2 octobre 1997. http://www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoca
.nsf/0/3beb2ad845c6874c8025666a003d41e2?Opendocument
12
Promotion et protection des droits de l’Homme, Impunité, Rapport de l’experte indépendante chargée
de mettre à jour l’Ensemble de principes pour la lutte contre l’impunité, Diane Orentlicher,
E/CN.4/2005/102, 18 février 2005 et Ensemble de principes actualisé pour la promotion et protection des
droits de l’Homme par la lutte contre l’impunité, E/CN.4/2005/102/Add.1, 8 février 2005. http://daccess-
dds ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G05/109/01/PDF/G0510901.pdf?OpenElement
13
http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/17session/A.HRC.17.27_en.pdf
5El acceso a la información pública en el mundo
relacionado con el Estado de derecho y los principios de transparencia,
responsabilización y buen gobierno en una sociedad democrática”.14
2.3 Los adelantos tecnológicos y la expansión de Internet
Al mismo tiempo, los adelantos tecnológicos y la expansión de Internet han
incrementado la demanda de información por parte del público, generando
transformaciones en los comportamientos. El funcionamiento tradicional de las
administraciones, asentado en el monopolio de la información por los escalones
jerárquicos más elevados, ha dejado de corresponder a las expectativas de unas
generaciones que se comunican en redes abiertas de modo colaborativo. El fenómeno
de Wikipedia es un ejemplo de estas nuevas modalidades de información compartida
en beneficio del interés general. En cuanto a las administraciones, están ya preparadas
para corresponder a estas demandas, mediante el incremento de las capacidades de
almacenamiento y difusión de la información numérica.
El derecho a Internet acaba de ser reconocido como derecho humano
fundamental en mayo de 2011 por Franck La Rue, relator especial de la ONU para la
protección de la libertad de expresión e información.15
2.4 La lucha contra la corrupción et la mejora del buen gobierno
El derecho de acceso a la información es reconocido por las convenciones
internacionales como un medio eficiente de lucha contra la corrupción, y forma parte
de las medidas de promoción del buen gobierno recomendadas por las grandes
organizaciones internacionales, como el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial.
En efecto, son numerosos los beneficios políticos y económicos de la
transparencia administrativa: los ciudadanos participan de manera más activa en la
elaboración de las políticas públicas, y el debate público es de mejor calidad. Los
funcionarios se saben responsables ante el público, y es más difícil realizar acciones
ilegales. La legitimidad del gobierno y la confianza de los ciudadanos hacia él quedan
así reforzadas, lo cual facilita la aplicación de las políticas públicas.
14
Promotion et protection des droits de l’Homme, Etude sur le droit à la vérité, Rapport du Haut-
Commissariat des Nations Unies aux droits de l’Homme, 8 février 2006, E/CN.4/2006/91.
15
http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/17session/A.HRC.17.27_en.pdf
6Perrine Canavaggio
2.5 El reconocimiento del derecho a la información por las organizaciones y la
jurisprudencia internacionales
El derecho de acceso a la información ha sido progresivamente afirmado por las
organizaciones internacionales y regionales, y es reconocido desde ahora como un
derecho fundamental por la jurisprudencia internacional.
Las organizaciones internacionales
Este derecho forma parte íntegra de la libertad de expresión, derecho
fundamental afirmado por el artículo 19 de la Declaración de 1948. Este artículo se ha
convertido en una obligación apremiante con el “Pacto relativo a los derechos civiles y
políticos” de 1966.
El acceso a la información ha sido reconocido como derecho fundamental en
2004 por los expertos de la ONU, de la OSCE y de la Organización de los Estados
Americanos.16
La Unesco, única organización de la ONU en haber recibido el mandato de
promover la libertad de información, sostiene las políticas públicas a favor del acceso
universal a la información; ha adoptado la “Recomendación sobre uso del
multilingüismo y acceso universal al ciberespacio” en 2003,17 y así como los “Principios
directores para promoción del dominio público gubernamental”, publicados en 2004.18
Las organizaciones regionales
Tres de las principales organizaciones regionales de promoción de los derechos
humanos han reconocido formalmente la libertad de acceso a la información pública,
así como su corolario, la obligación que tiene la administración de facilitar los
documentos reclamados: la Organización de los Estados Americanos (OEA), la Unión
Africana y el Consejo de Europa.
La OEA se ha comprometido de manera activa a favor del desarrollo del derecho
de acceso a la información pública, y ha adoptado, en junio de 2010, un modelo de ley
16
Rapport d’Abid Hussain, Rapporteur spécial sur la promotion et la protection du droit à la liberté
d'opinion et d'expression, E/CN.4/2000/63, 18 janvier 2000. http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/
GEN/G00/102/59/PDF/G0010259.pdf?OpenElement
17
Recommandation sur la promotion et l’usage du multilinguisme et l’accès universel au cyberespace, Unesco,
2003. http://www.unesco.org/new/fr/communication-and-information/resources/official-documents/
18
UHLIR, Paul F.. Principes directeurs pour le développement et la promotion de l’information du
domaine public gouvernemental, UNESCO, 2004. http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001373/
137363fo.pdf
7El acceso a la información pública en el mundo
interamericana sobre el acceso a la información pública, así como una guía de
aplicación.19
La Comisión Africana de los derechos humanos ha adoptado en noviembre de
2010 una resolución a favor del acceso a la información en África, y ha puesto en
marcha el proceso de elaboración de un modelo de ley sobre el acceso a la
información en África.20
El Consejo de Europa ha sometido en 2009 a la firma de sus 47 Estados
miembros la “Convención sobre el acceso a los documentos públicos”.21 Es el primer
instrumento jurídico internacional con carácter imperativo en este particular. La
Convención proporciona una base de normas mínimas y anima a los Estados miembros
que todavía no lo han hecho a poner su legislación en conformidad con estas normas.
No incluye todos los adelantos de los últimos años, en tanto que algunas normas y
prácticas nacionales son más innovadoras que las de la Convención.
La jurisprudencia internacional
La jurisprudencia de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos (CIDH) y
de la Corte Europea de los Derechos Humanos (CEDH) ha confirmado que el acceso a la
información era un derecho humano fundamental.
La CIDH ha sido la primera en hacerlo con el fallo Claude Reyes vs. Chile22 en
2006, al considerar que “para que las personas puedan ejercer el control democrático
es esencial que el Estado garantice el acceso a la información de interés público bajo
su control”.
Y, en noviembre de 2010, la Corte ha afirmado en la decisión Gomes-Lund y al.
(Guerrilha do Araguaia) v. Brazil23 que el derecho a la libertad de expresión protegido
por el artículo 13 de la “Convención americana sobre derechos humanos” incluía el
derecho de acceder a la información detenida por el Estado. La Corte ha confirmado el
derecho de cualquier individuo a la verdad, y particularmente el de las personas
afectadas por violaciones de los derechos humanos.
La CEDH ha considerado con el fallo Társaság a Szabadságjogokért c. Hungría 24
en 2009 que una ONG necesitaba la información solicitada por ella para participar en
un debate público sobre temas de interés general. Ha reconocido la función de
fiscalización de la ONG para que los poderes públicos puedan rendir cuentas.
19
http://www.oas.org/dil/AG-RES_2607-2010_fra.pdf
20
El proyecto es accesible para comentarios en el sitio web de la Comisión Africana hasta el 15 de
agosto de 2011. http://www.achpr.org/english/other/MODEL%20LAW%20FINAL.pdf
21
Una versión española de la convención es accesible a http://www.accessinfo.org/documents/
Access_Docs/Advancing/Council_of_Europe/Convention_on_Access_to_Official_Documetnts_CofE._es.pdf
22
Caso Claude Reyes y otros vs. Chile, sentencia de 19 de septiembre de 2006. http://www.corteidh
.or.cr/casos.cfm?idCaso=245
23
http://www.opalc.org/web/images/stories/Araguaia_OEA.pdf
24
http://merlin.obs.coe.int/iris/2009/7/article1.fr.html
8Perrine Canavaggio
Las organizaciones intergubernamentales
La OCDE ha adoptado en 2008 la “Recomendación relativa a un acceso ampliado
a y una utilización más eficaz de las informaciones del sector público”.25
La Unión Europea ha reconocido el derecho de acceso de los ciudadanos
europeos a los documentos de las instituciones europeas, y el Tratado de Lisboa de
2007 lo ha consagrado como derecho fundamental.26
Las organizaciones no gubernamentales
Las organizaciones no gubernamentales de promoción del derecho a la
información han desempeñado y siguen desempeñando un papel esencial en este
ámbito, tanto a escala internacional como nacional.
Estas ONG han elaborado y difundido varios principios y normas, entre los cuales
se pueden citar:
- Los nueve principios del artículo 19 referentes a la legislación sobre la libertad
de información,27 aprobados en 2000 por los relatores sobre la libertad de expresión
de la ONU, la OEA y la OSCE.
- Los diez principios de la Open Society Justice Initiative sobre el derecho de
saber.28
2.6 La demanda de información sobre el medio ambiente
Las inquietudes suscitadas por el deterioro del medio ambiente han provocado
en los gobiernos una toma de conciencia de la necesidad de asociar las poblaciones a
su preservación.
La Conferencia de la ONU sobre Medio Ambiente, en Río en 1992, ha sido una
etapa decisiva, y la declaración final ha invitado por primera vez a los países a mejorar
el acceso a la información y la participación de los ciudadanos.29 En 1998, en el marco
de su aplicación, los Estados miembros de la Comisión Económica de las Naciones
Unidas para Europa (UNECE) y de la Unión Europea han firmado en Aarhus la
Convención sobre el acceso a la información, la participación del público en el proceso
decisional y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente.30 Esta Convención se
ha hecho efectiva en 2001.
25
http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=C(2008)36&docLanguage=Fr
26
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12008E015:FR:HTML
27
http://www.article19.org/pdfs/standards/righttoknow.pdf
28
http://www.foiadvocates.net/en/open-society-justice-initiative-2005
29
http://www.un.org/french/events/rio92/rio-fp.htm
30
http://www.unece.org/env/pp/documents/cep43f.pdf
9El acceso a la información pública en el mundo
Obliga a las autoridades públicas a comunicar a las personas que las soliciten las
informaciones sobre medio ambiente detenidas por ellas.
2.7 La crisis económica y financiera
La crisis económica y financiera de 2008 ha quebrantado la confianza de los
ciudadanos en las instituciones y las empresas, acelerando la demanda de
transparencia de la economía mundial y de la finanza internacional.
La ley americana Sarbanes-Oxley31 impone a las empresas una obligación de
transparencia de sus cuentas.
La Iniciativa Global para la Transparencia Mundial,32 una red de ONG para
promover el derecho a la información, ha lanzado una Carta internacional que tiende a
mejorar las normas de transparencia en las instituciones financieras internacionales,
FMI, Banco Mundial, Organización Mundial del Comercio (OMC). Así, el Banco Mundial
ha adoptado una política de apertura notable desde Julio de 2011.
3 Un marco normativo con buenas prácticas ya establecidas
Las normas internacionales y las buenas prácticas ya están bien establecidas.
Existen estudios comparativos de las legislaciones (por ejemplo el de Toby Mendel
sobre el derecho de acceso a la información en América Latina de 2009) pero hay muy
pocos sobre las prácticas.
El Centre for Law and Democracy y Access Info, las ONG que han lanzado la
campaña de ratificación de la Convención del Consejo de Europa, han difundido en
2010 un instrumento de evaluación de las legislaciones sobre el DAI. 33 Este
instrumento distingue siete ámbitos cubiertos por las leyes de acceso.
Los principales elementos del marco normativo pueden reagruparse en estos
siete ámbitos:
1) el derecho de acceso: debe ser garantizado por la Constitución de modo
preciso. Las referencias a los grandes principios no bastan. El principio de divulgación
máxima debe ser afirmado por la ley.
2) el campo de aplicación: los beneficiarios, los documentos sobre todo tipo de
soporte, el acceso a los documentos y a la información, el sector público (las tres
ramas, legislativa, ejecutiva y judiciaria), el sector privado (las empresas que
desempeñan un papel público o reciben financiaciones públicas) y la publicación
proactiva de las informaciones.
31
http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-107publ204/content-detail.html
32
http://www.ifitransparency.org/
33
http://www.access-info.org/es/rti-rating/111-rti-rating-methodology
10Perrine Canavaggio
Este punto es esencial. Pueden distinguirse dos modalidades de acceso a las
informaciones públicas: la comunicación “reactiva”, como respuesta a una demanda, y
la publicación “proactiva” cuya iniciativa corresponde a la autoridad pública.
La publicación en los boletines oficiales impresos no basta. La divulgación
sistemática de ciertas categorías de documentos desde su publicación ofrece
numerosas ventajas: disminuye la labor de las administraciones, puesto que les evita
contestar varias veces a una misma demanda. Asegura una igualdad de acceso a todos
los ciudadanos. Es una ventaja para los solicitantes que podrían temer represalias en
los países que han tenido regímenes autoritarios o que padecen una corrupción
endémica.
3) procesos de demanda: ayuda de los funcionarios, plazo de contestación
rápido, identificación fácil de los documentos, gastos de acceso limitados.
4) excepciones y denegaciones: los intereses protegidos son generalmente los
mismos, y conviene conseguir un equilibrio entre su protección y el derecho de acceso.
Los intereses públicos que tratan de las actividades soberanas del Estado (defensa,
política exterior) y los intereses privados: protección de la vida privada y de los
intereses comerciales. Se han elaborado unas técnicas para limitar el poder
discrecional de la administración en la estimación de las excepciones (los tests de
interés público).
5) los recursos: a un organismo independiente del tipo Comisionado inglés para
la información, Comisión de Acceso a los Documentos Administrativos francesa o
portuguesa (CADA), Instituto Federal de Acceso a la Información mejicano (IFAI).
6) las sanciones en caso de deterioro, así como las protecciones contra las
represalias, por parte de sus superiores jerárquicos, en contra de los delatores que
denuncian los casos de malversaciones
7) El séptimo ámbito concierne la promoción de la ley y es uno de los más
importantes.
4 Se necesitan medidas de acompañamiento para su aplicación efectiva
Adoptar una buena ley sobre el acceso a la información es la primera etapa
imprescindible, pero no basta ni mucho menos. Su aplicación en la práctica
administrativa es mucho más difícil.
En muchos países, las leyes sirven de coartada democrática, destinada a
demostrar que el país es transparente. En algunos de ellos, no son aplicadas de
manera correcta o quedan ignoradas de muchos ciudadanos. En otros, la
administración abusa de las excepciones.
Además, nada resulta definitivamente ganado, y una regresión resulta cada vez
posible. Se han adoptado nuevas leyes sobre el secreto en el marco de la lucha
11El acceso a la información pública en el mundo
antiterrorista, haciendo retroceder el acceso. En Estados Unidos, después del 11 de
septiembre de 2001, la presidencia Bush ha reducido drásticamente el acceso a la
información (Patriot Act).
El principio de apertura afirmado por las leyes implica un cambio radical en la
cultura burocrática y las mentalidades administrativas, acostumbradas desde hace
años a obrar en secreto. Es éste también un punto esencial. Pues bien: acabar con las
resistencias y la inercia administrativa es una de las reformas más difíciles de
emprender. Además, es preciso que los servicios dispongan de los medios adecuados y
que sus capacidades queden reforzadas. Este cambio de cultura debe introducirse
tanto en los países de tradición democrática como en las jóvenes democracias.
Los países que han conseguido realizar este cambio de cultura han desarrollado
unas políticas completas de modernización, promoción y evaluación del derecho a la
información, con el fin de acompañar su aplicación.
El Reino Unido es el caso ejemplar de un país que ha sido capaz de pasar de una
cultura del secreto muy arraigada a un régimen de apertura. El gobierno ha dedicado
mucha atención a la aplicación de la ley, desarrollando una auténtica estrategia en
este particular.
Las medidas de acompañamiento imprescindibles no suelen figurar en la ley. Se
necesitan primero medios financieros, humanos y materiales (equipamientos
informáticos y fotocopiadores) concedidos a las administraciones à las que se imponen
nuevas tareas. La guía de aplicación del modelo de ley interamericana de la
Organización de los Estados Americanos facilita las líneas presupuestarias que
conviene contemplar.
Conviene también tomar de manera simultánea diferentes medidas:
1) designación de los responsables de la aplicación de la ley: sus nombres y
coordenadas deben figurar en los sitios web de las administraciones.
2) establecimiento de programas de formación de funcionarios: la formación
inicial y continua de quienes tienen a su cargo la aplicación de la ley constituye una
prioridad, y es una función transversal que toca a mucha gente.
3) creación de un organismo responsable de la promoción del derecho a la
información así como de la sensibilización du público: suele ser el organismo que
instruye los recursos – Comisaría para la información, CADA, IFAI. Su misión consiste a
la vez en informar de sus derechos al público en general y en prestar ayuda a los
organismos públicos para que cumplan su obligación en este particular.
4) normas mínimas de gestión de documentos: la efectividad de la ley depende
mucho de la calidad de la gestión de los documentos y de los datos. Suele ser a
menudo un obstáculo, porque las administraciones consideran que se trata de una
tarea secundaria y no saben qué es lo que conservan. Pues bien: para poder contestar
rápidamente a una demanda de información, es preciso saber si existe, así como
localizarla y encontrarla.
12Perrine Canavaggio
Las leyes recientes, en la India y en Méjico, contemplan este tipo de obligaciones.
En el Reino Unido, son los códigos de práctica los que facilitan indicaciones a los
organismos públicos sobre la presentación de sus expedientes en colaboración con los
archivos nacionales. Desde esta perspectiva, también es de notar el modelo de ley
interamericana sobre el acceso a la información pública, de la OEA.
5 Un nuevo derecho emergente, la reutilización de los datos públicos
Desde hace algunos años, en los países que ya disponen de una ley sobre el
acceso a la información pública, aparece una nueva reivindicación: el derecho de
reutilizar esta información.
Este derecho se beneficia del apoyo del movimiento Opendata, cuyos dos
actores principales son la Sunlight Foundation en Estados Unidos y, en el Reino unido,
la Open Knowledge Foundation.
Este movimiento va aún más lejos en la demanda de transparencia: aboga por
una extensión de la dimensión proactiva del derecho de acceso a la información a los
datos brutos y a las bases de datos públicos.
Sus promotores luchan por un acceso a formatos abiertos que permita copiar y
compartir estos datos, así como reutilizarlos en otros sitios web con fines distintos de
aquellos para los cuales fueron inicialmente concebidos. Ya que la apertura y
reutilización de estos conjuntos de datos abren perspectivas económicas y comerciales
muy prometedoras, unas iniciativas gubernamentales han surgido en este sentido en
los últimos años, y tienden a multiplicarse.
Una directiva europea de 2003, relativa a la reutilización de las
informaciones del sector público, ha sido tomada para mejorar las posibilidades
de reutilización de los documentos conservados por organismos del sector
público de los Estados miembros.34 Determina un conjunto mínimo de reglas
relativas a la reutilización de estos documentos.
La directiva europea ha sido trasladada al derecho francés en 2005. La directiva
no comportaba ninguna obligación de autorizar la reutilización de los documentos,
dejándola a la estimación de los Estados miembros. El decreto francés ha ido más lejos,
convirtiéndolo en un derecho.35
Quedan excluidos, desde luego, los datos con carácter personal, así como
aquellos que conciernen los secretos protegidos.
Las iniciativas a favor de la apertura se están multiplicando en el mundo. Estados
Unidos y el Reino Unido son precursores al respecto.
34
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32003L0098:FR:HTML
35
http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000629684
13El acceso a la información pública en el mundo
En diciembre de 2009, en conformidad con los compromisos del presidente
Obama, el cual ha convertido la transparencia en prioridad, la Open Government
Directive ha invitado cada administración a tomar medidas inmediatas para mejorar la
transparencia. Las administraciones han puesto en línea nuevos datos públicos de
interés general en formato abierto en el portal del gobierno federal
http://www.data.gov. El presidente ha declarado a la sazón que “la información
detenida por el gobierno federal es un bien nacional”.
También el Reino Unido, en enero de 2010, se ha comprometido a realizar un
proceso de apertura con el portal de publicación de los datos públicos del gobierno
británico: http://data.gov.uk.
En Francia, un portal único interministerial de datos públicos ETALAB ha sido
creado en febrero de 2011, equivalente de los portales norteamericano e inglés.
También el Banco Mundial ha abierto el acceso a sus bases de datos desde el 1 de julio
de 2010. En cuanto a las iniciativas locales, son cada vez más numerosas.
La reutilización es reivindicada como derecho por las ONG, pero ningún texto
internacional lo reconoce hasta la fecha. A pesar de los éxitos conseguidos,
permanecen muchos obstáculos al acceso y al uso. Aunque distintos según los países,
se deben a la necesidad de pagar la reutilización y el recurso a licencias de pago.
6 Las repercusiones para los archivos
Este movimiento tiene repercusiones para los archivos y constituye una
oportunidad para los archivistas.
1) En materia de acceso, primero:
El principio de divulgación máxima y la limitación de las excepciones es cada vez
más la regla: en Francia, por ejemplo, la ley de archivos de 2008 ha establecido el
principio de la libre comunicabilidad de los archivos públicos, a reserva de las
excepciones cuya lista limitada se inspira en la de la ley sobre documentos
administrativos. En Estados Unidos, el FOIA se aplica a los archivos, y en el Reino Unido
el FOIA ha sustituido la ley de archivos Public Records Act.
Un grupo de trabajo se ha constituido en 2010 en el seno del Consejo
Internacional de Archivos para elaborar unos principios de referencia relativos al
acceso a los archivos, y se inspira en las normas vigentes para los documentos
administrativos. Una disposición sobre el principio de apertura maximal aparece
también en los principios proyectados.
2) En materia de recursos:
En Francia, la CADA tiene competencia para examinar las denegaciones de
comunicación de documentos de archivos. Los principios del ICA contemplan también
unas posibilidades de recurso.
14Perrine Canavaggio
3) En materia de gestión documental:
La responsabilidad y las obligaciones de las administraciones productoras en este
ámbito son claramente establecidas por las leyes DAI, lo cual va a facilitar las futuras
transferencias y la evaluación de los documentos de interés histórico. En el Reino
Unido, el Comisario para la información trabaja en estrecha colaboración con The
National Archives para la difusión de los códigos de prácticas y de las directivas sobre
gestión documental.
Los principios del ICA afirman la necesidad de dar a conocer los documentos
comunicables o no, mediante la publicación de los inventarios en línea si posible.
4) En materia de reutilización de los datos:
La reutilización de los datos públicos plantea problemas jurídicos complejos y
afecta la práctica de los archiveros. Éstos impugnan la comercialización de los datos
públicos que figuran en los archivos y recelan un aprovechamiento de datos
personales que podría perjudicar a la vida privada.
No hago más que menciono estos problemas que quedan fuera del marco de
esta exposición.
Conclusión
El movimiento legislativo a favor del acceso a la información pública, este nuevo
derecho humano, conoce desde hace algunos años una dinámica notable e
irreversible. Sus beneficios son numerosos y, hoy en día, disfrutan de un amplio
reconocimiento. No obstante, se trata de un proceso de difícil aplicación, que implica
una voluntad y un acompañamiento político en el más alto nivel. Por ello resulta
fundamental el apoyo de la sociedad civil.
Este movimiento va a seguir adelante, ya que el nuevo contexto político que está
viviendo el mundo árabe desde hace unos meses va tener como consecuencia la
adopción de leyes de este tipo en estos países en el marco de las transiciones
democráticas.
Por fin se puede decir que no se trata de un derecho emergente sino de un
autentico derecho en trámite de aplicación.
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