EL CONTROL SOCIAL EN LAS ORGANIZACIONES SOCIALES EN EL BRASIL

EL CONTROL SOCIAL EN LAS ORGANIZACIONES SOCIALES EN EL BRASIL*

                                                                                              Marianne Nassuno

      El proyecto de reforma del aparato del Estado actualmente en curso en el Brasil, se inscribe
en el contexto de una crisis del Estado que involucra dos dimensiones. La primera está
relacionada con el agotamiento de las condiciones de financiamiento del antiguo patrón de
industrialización y con los sucesivos shocks externos que marcaron la última década, dando como
resultado el desorden de las cuentas públicas y la inestabilidad monetaria. Adicionalmente, la
agudización del proceso de globalización elevó el nivel de competencia entre los países y sus
empresas, exigiendo un aumento en el patrón de eficiencia de los respectivos Estados, que en
estas condiciones asumió carácter fundamental.
      En el Brasil, al igual que en otros países del mundo, el volumen de los recursos controlados
por el Estado y la conciencia de que el uso de esos recursos puede tener impactos económicos
inesperados o perversos, transformaron la eficiencia en una condición de supervivencia del
Estado, indispensable para alcanzar la competitividad y la legitimidad requeridas.
      Sin embargo, la crisis no se refiere exclusivamente a la dimensión económico-financiera. Se
refiere también al agotamiento de las formas de articulación Estado-sociedad y, sobre todo, de la
modalidad de relacionamiento entre los sectores público y privado prevaleciente en el modelo de
desarrollo adoptado anteriormente. Este aspecto de la crisis tiene que ver con la “extenuación del
Estado como factor de contención de una sociedad civil en proceso de expansión y dotada de una
creciente densidad organizacional, razón por la cual la asincronía Estado-sociedad se ubica en el
centro de los impasses presentes” (Diniz y Boschi, citado por Diniz, 1997:21). Esta tendencia se
mantuvo a despecho de la apertura política, de las tentativas de reforma administrativa y del
aumento de la diversificación y de la complejidad de la maquinaria estatal, y se vio reforzada con
la adopción de los sucesivos planes de estabilización.
      Dadas las dos dimensiones de la crisis a la cual pretende dar respuesta el proceso de
reforma del Estado 1 se hace necesario discutir la cuestión de la eficiencia en la implementación
de políticas públicas, sin dejar de considerar los aspectos relacionados con la construcción de
canales de comunicación entre el Estado y la sociedad. Esta discusión se torna necesaria porque
“(la) búsqueda de mayor eficacia y rapidez en la administración de la crisis ha sido interpretada
en forma recurrente mediante el recurso al estilo tecnocrático de gestión y al enclaustramiento
burocrático de las decisiones, reforzando la centralización regulatoria del Estado y acentuando el
divorcio entre el Ejecutivo y el sistema de representación” (Diniz, 1997:21). Es en este contexto
que se ubica el análisis de la relación entre eficiencia y formas de control social que se propone
en este texto.

*
  Traducido del portugués por Carlos Sánchez.
La autora agradece a Frederico Rafael Durào Brito y a Leticia Schwarz por los comentarios.
1
  Según el Plan Rector, la reforma del aparato del Estado no sólo tiene el propósito de hacer más eficiente la
administración pública, sino también de orientarla hacia la ciudadanía. El proyecto de Organizaciones Sociales
pretende contribuir con el control social sobre la oferta de bienes y servicios de interés colectivo costeada por el
Estado, con miras a incrementar la transparencia en la asignación de los recursos públicos, y posibilitar la
redefinición del estilo de actuación del Estado en el desempeño de sus funciones sociales, con énfasis en la
descentralización, la adopción de modelos gerenciales flexibles, la autonomía de gestión y el control por resultados.

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El texto discute un mecanismo de control social - la participación de entidades
representativas de la sociedad civil en el consejo de administración de entidades prestadoras de
servicios públicos - previsto en el proyecto de Organizaciones Sociales, integrante de la actual
propuesta de reforma del aparato del Estado que adelanta el Ministerio de la Administración
Federal y Reforma del Estado en el Brasil. Se discute este mecanismo como un instrumento para
viabilizar la implementación de políticas públicas, analizando los requisitos que posibilitan que
dicho mecanismo contribuya con el aumento de la eficiencia y de la calidad en la prestación de
servicios.
       El proyecto de Organizaciones Sociales es de implantación reciente, las primeras entidades
han sido calificadas en octubre de 19972. Así, la perspectiva del análisis es la de observar hacia
adelante e intentar anticipar los principales avances y desafíos del proyecto, en lugar de adoptar la
perspectiva de mirar hacia atrás y relatar una experiencia ya concretada.
       La primera parte del texto presenta algunos elementos tendientes a determinar los requisitos
necesarios para que el instrumento de control social propuesto contribuya con el aumento de la
eficiencia en la prestación de servicios. Presenta el proyecto de Organizaciones Sociales y discute
el concepto de eficiencia pasible de ser aplicado en el sector público a partir de la relación
principal-agente entre políticos y burócratas. La segunda parte trata de los requisitos para que el
mecanismo de control social previsto en el proyecto de Organizaciones Sociales - la participación
de las entidades prestadoras de servicio público - pueda garantizar la eficiencia y la calidad en la
prestación de servicios públicos. El primer requisito tiene que ver con la necesidad de que las
entidades representativas de la sociedad civil representen los intereses de los usuarios. El segundo
está relacionado con la necesidad de dotar a las entidades prestadoras de servicios de
instrumentos de gestión adecuados a entidades en que los usuarios participan de la gestión y del
control. El tercero se refiere al fortalecimiento de los canales de comunicación entre las entidades
representativas de los usuarios y los políticos, por medio del fortalecimiento de las instituciones
políticas. En las consideraciones finales se retoman los principales argumentos del texto.

Organizaciones Sociales
      En el modelo conceptual que sustenta la actual reforma del aparato del Estado en el Brasil,
consustanciada con el Plan Rector, se identifican diversas esferas de actuación del Estado, para
las cuales están previstas entidades con formas de propiedad e instrumentos de gestión
diferenciados.
      En el sector de servicios que no presuponen el poder del Estado3, pero en el cual la
presencia del Estado se justifica porque involucran derechos humanos fundamentales o generan
“economías externas”, la prestación de los servicios será descentralizada a través de un proceso

2
  La Medida Provisoria No. 1591 de octubre de 1997 dispone sobre la calificación de entidades como organizaciones
sociales, la creación del Programa Nacional de Publicización, la extinción del Laboratorio Nacional de Luz Sincroton
y de la Fundación Roquete Pinto, y la absorción de sus actividades por organizaciones sociales.
3
  Este poder, denominado extroverso, es detentado únicamente por el Estado y se refiere al “poder de establecer
unilateralmente obligaciones para terceros, sobrepasando sus propios límites” (Plan Rector, 1995:51).

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denominado “publicización” para entidades de propiedad pública no estatal 4 regidas por el
derecho privado, denominadas Organizaciones Sociales5.
       Como Organizaciones Sociales (OS) podrán ser calificadas personas jurídicas de derecho
privado, sin fines de lucro, con objetivos de naturaleza social, que actúen en las áreas de
enseñanza, investigación científica y tecnológica, preservación del medio ambiente, cultura y
salud. La organización así calificada absorberá actividades y servicios suministrados por
instituciones u órganos públicos federales, extintos con esa finalidad, recibiendo los bienes
inmuebles y el acervo físico, documental y material del órgano extinto. Esta forma de asociación
entre sociedad y Estado, además de viabilizar la acción pública con más agilidad y mayor alcance,
torna más fácil y directo el control social, a través de la participación en los consejos de
administración de los diversos segmentos beneficiarios involucrados.
       El instrumento de control social previsto en el proyecto de Organizaciones Sociales se
refiere a la participación de entidades representativas de la sociedad civil en su consejo de
administración6. El consejo de administración de las OS deberá estar compuesto entre veinte a
cuarenta por ciento por miembros natos representantes del Poder Público; por veinte a treinta por
ciento de miembros natos representantes de la sociedad civil; hasta un diez por ciento, en caso de
asociación civil, de miembros electos entre sus miembros o asociados; de diez a treinta por ciento
de miembros electos por los demás integrantes del consejo, entre personas de notoria capacidad
profesional y reconocida idoneidad moral; y hasta diez por ciento de miembros designados o
electos en la forma establecida por los estatutos.
       El dispositivo propuesto en el proyecto de Organizaciones Sociales se incluye entre los
mecanismos que los consumidores pueden utilizar para llamar la atención de los administradores
sobre la calidad de los productos y servicios bajo la forma de voice, según la concepción de
Hirschman (1970), pues incluye la posibilidad de atender las quejas de los consumidores y su
presión sobre los proveedores de servicios de modo de asegurar la calidad7.

4
  Según el Plan Rector, la propiedad pública no estatal es una tercera forma de propiedad, además de las tradicionales
pública y privada, constituida por organizaciones sin fines de lucro, que no son de propiedad de ningún individuo o
grupo, y que están directamente orientadas hacia la atención del interés público.
5
  Para el sector que define las leyes y las políticas públicas, así como para el sector en que se prestan los servicios
exclusivos del Estado, están previstas entidades de propiedad pública, el Núcleo Estratégico y las Agencias,
respectivamente. La producción de bienes y servicios para el mercado, orientada hacia el lucro, será descentralizada
hacia entidades de propiedad privada a través del proceso de privatización. El Plan Rector propone así una
redefinición del papel del Estado, que debe actuar como promotor y regulador del desarrollo económico y ya no
como proveedor directo de bienes y servicios.
6
  Además del control social posibilitado por la previsión de la participación de entidades representativas de la
sociedad civil en el consejo de dirección de la OS, ésta estará sujeta al control del gobierno, cuyo principal
instrumento será el Contrato de Gestión firmado por el Ministro de Estado del área correspondiente a la actividad
absorbida y por el representante legal de la OS tras la aprobación por el Consejo de la entidad. En este contrato
estarán discriminadas las atribuciones, responsabilidades y obligaciones de la OS en el desempeño de las acciones y
servicios a su cargo. En el modelo de Organizaciones Sociales se establecen mecanismos de control finalísticos, en
lugar de procedimentales, como en el caso de la administración pública. La evaluación de la gestión de una
Organización Social tendrá lugar mediante la estimación del cumplimiento de las metas establecidas en el contrato de
gestión, en tanto que en las organizaciones estatales lo que predomina es el control de los medios.
7
  El proyecto prevé también un mecanismo de exit, en la medida en que la publicización de la prestación de los
servicios públicos hacia entidades de derecho privado se propone aumentar la competencia entre prestatarios de estos
servicios y así dar a los consumidores la posibilidad de escogencia entre proveedores alternativos.

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Eficiencia y democracia
      Para analizar la relación entre los instrumentos de control social y la eficiencia en la
prestación de servicios públicos es necesario, en primer lugar, definir lo que se entiende por
eficiencia en un contexto democrático. Esto porque el concepto tradicional de eficiencia - el
mejor uso de recursos con fines de obtención de beneficios - está directamente relacionado con el
funcionamiento de las empresas privadas y con sus fines.
      La administración del sector público es diferente de la administración de empresas privadas
en el sentido de que sus objetivos están definidos por los políticos y los parámetros para medir el
alcance de estos objetivos no pueden reducirse a ganancias y pérdidas. Además de esto, los
objetivos de las organizaciones públicas son definidos en forma poco precisa, compleja y a
menudo contradictoria, pudiendo a veces ser intangibles porque existe la necesidad de crear y
mantener coaliciones de apoyo al gobierno (Farnham y Horton, 1993).
      Sin embargo, la idea de que no se puede hablar de eficiencia en la prestación de servicios
públicos debe ser mejor discutida. El hecho es que la situación de restricción fiscal del Estado es
un dato que plantea la necesidad de utilizar mejor los recursos escasos, en un contexto
democrático en primer plano. El argumento de que la eficiencia en el sector público es
incompatible con el proceso democrático da a entender que no hay salida. El desafío es intentar
mostrar las situaciones que se presentan como alternativas a esta conclusión pesimista: el grado
de eficiencia posible en un sistema democrático y las situaciones en que la eficiencia y la
democracia pueden fortalecerse mutuamente8.
      Al pensar el problema de la eficiencia en la prestación de servicios públicos en un contexto
democrático, se parte del concepto de ciudadanía como un conjunto de derechos, asociando el
desarrollo de la ciudadanía a un proceso de conquista y expansión de los derechos del ciudadano,
iniciado con la afirmación de los derechos civiles y que incluye el usufructo de los servicios
asociados a los derechos sociales. Según Wanderley Reis (1990), este concepto es diferente de
aquél que asocia el desarrollo de la ciudadanía a la cuestión de las responsabilidades o deberes del
ciudadano, que relaciona la ciudadanía a la integración a una colectividad, la cual define la
identidad personal del ciudadano y que exige de él un comportamiento responsable. Esta postura
cívica redunda en el reconocimiento por parte del individuo de la legitimidad del Estado en tanto
supuesto agente de la colectividad, independientemente de la provisión de los bienes
correspondientes a los derechos sociales. Sin embargo, según este autor, el aspecto de la
provisión de servicios no debe ser desestimado: “tenemos que hacer clientes reales para que
podamos esperar tener ciudadanos en sentido pleno, capaces no sólo de expresar la autonomía
que tiene que ver especialmente con los derechos civiles y políticos de la ciudadanía, sino
también, eventualmente, de exhibir virtudes cívicas y ejercer las responsabilidades que la

8
  La compatibilización de la eficiencia y de la democracia representa el principal desafío enfrentado por un estado
democrático. Implica, por una parte, cómo escoger entre fines múltiples o jerarquizarlos en una forma compatible con
el ideal democrático de que el poder se distribuya igualitariamente y los diferentes focos de intereses tengan acceso
tendencialmente igual al Estado, en cuanto instancia decisiva de poder; y por otra parte, cómo actuar con eficacia,
procurando el cumplimiento de los fines establecidos y de las prioridades fijadas, en un contexto democrático en que
los múltiples focos de intereses son libres para ejercer constantes presiones sobre un Estado que, en tanto
democrático, no puede dejar de ser sensible a ellas (Wanderley Reis, 1990:162).

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concepción normativa de la ciudadanía percibe como el anverso de aquellos derechos”
(Wanderley Reis, 1990:188).
       El análisis del tema de la eficiencia en el sector público aquí propuesto parte del
presupuesto de que el Estado tiene como fin satisfacer el interés público, definido políticamente
por medio de los canales democráticos tradicionales9. Así, en una primera aproximación, la
eficiencia del sector público puede ser definida como el mejor uso de los recursos para satisfacer
el interés público. Sin embargo, el monto de recursos destinado a cada actividad realizada o
patrocinada por el Estado también es definido políticamente. Entonces, la eficiencia del sector
público puede definirse como la mejor forma de utilizar un monto de recursos definido en el
proceso de negociación política para lograr determinados fines también definidos políticamente.
       En vista de esto, la crítica que se hace a la relación entre eficiencia y sector público tiene
una aplicación más limitada. Este criterio de eficiencia puede no aplicarse como parámetro de
evaluación del proceso de toma de decisiones y de las decisiones en sí, toda vez que en este caso,
el análisis del mejor uso de los recursos implicaría una discusión acerca de quién estaría siendo
beneficiado, que en este trabajo se supone que sea el interés público10. Pero, una vez que las
decisiones fueron tomadas, o sea, que en el proceso político quedaron definidos los fines para la
utilización de los recursos, en la esfera de la implementación de las políticas, la eficiencia pasa a
significar hacer el mejor uso de esos recursos para realizar lo que se pretende. De esta manera,
eficiencia significa garantizar que las decisiones tomadas en la esfera política sean implementadas
por los burócratas. Involucra, por lo tanto, la relación entre políticos y burócratas.

Políticos y Burócratas
      La relación entre los políticos y los burócratas es analizada por Przeworski (1996) a partir
del enfoque principal-agente11. En un sistema democrático, la prestación de los servicios públicos
es delegada por los políticos electos a los burócratas, creando un problema de principal-agente, en
el sentido de que las políticas implementadas por los burócratas pueden no ser aquellas definidas
por los políticos 12 13. Los burócratas detentan un grado razonable de discrecionalidad en el
9
  Esto no significa que no se reconozca que el propio proceso de determinación de los fines de la acción del Estado
en la democracia es problemático, debido a la existencia de diversos fines, divergentes y en ocasiones conflictivos,
que deben ser agregados y compatibilizados por medio de negociaciones y de procedimientos considerados legítimos.
Este presupuesto es necesario, sin embargo, para que pueda definirse mejor el tema tratado en este texto, relacionado
con la implementación de políticas.
10
   Cuando se considera el tema de la escogencia entre alternativas de acción, la discusión se orienta hacia la cuestión
de la equidad - quién gana y quién pierde en cada posible solución - más que hacia la eficiencia propiamente dicha.
11
   Este enfoque permite analizar cómo los intereses divergentes entre el principal y su agente pueden ser
razonablemente conciliados. En el contexto de la empresa el principal es el propietario y los administradores son los
agentes. Los propietarios representan un grupo relativamente homogéneo en lo que se refiere a sus objetivos,
relacionados con la maximización del lucro. Como los propietarios no tienen tiempo, conocimiento y habilidades
para dirigir directamente sus negocios, contratan administradores profesionales. El problema del principal-agente
surge porque controlar el trabajo de los administradores implica costos y los contratos no son instrumentos completos
o suficientes como para garantizar que los administradores actúen sólo de acuerdo con el interés de los propietarios.
Sin embargo, con la definición clara de derechos de propiedad y con un principal bien definido, el seguimiento de la
acción de los burócratas puede ser direccionado para aumentar los beneficios.
12
   La distinción de los roles entre políticos y burócratas según la cual los políticos actúan en la formulación de las
políticas públicas y los burócratas en la implementación de las mismas, tiende a reducirse cuanto más alto es el nivel
jerárquico del cargo. En los niveles jerárquicos más elevados, los burócratas también actúan como articuladores de

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desempeño de sus funciones - pues es imposible reglamentar su acción en todas las contingencias
- y pueden tener objetivos propios, diferentes de los intereses de los ciudadanos y de los políticos
que los representan.
       La situación de que los agentes pueden tener intereses propios diferentes de los fines de la
organización en la que trabajan y que pueden actuar para maximizarlos se ve reforzada por las
reglas constitutivas de la propia burocracia. Los burócratas, al contrario de los políticos, no están
sometidos a la evaluación electoral, y ejercen sus actividades con mayor autonomía. Es decir, “la
burocracia por definición no sólo es políticamente irresponsable, sino que también debe ser
protegida de las turbulencias del juego político, manteniéndose estable y segura de sus posiciones
a través de los sucesivos cambios de gobierno - ya que los cuadros administrativos son elementos
constitutivos del Estado y no del gobierno” (Rua, 1997:9).
       En estas condiciones, los burócratas pueden procurar conseguir intereses vinculados con sus
relaciones profesionales, que pueden ser diferentes de los definidos por los políticos,
promoviendo cambios que aumenten su autonomía y sus posibilidades de ascenso en la carrera. Si
sus perspectivas de carrera incluyen oportunidades de trabajo en el sector privado, tenderán a
defender los intereses de sus potenciales empleadores. Cuando no existe un acuerdo entre los
políticos y los burócratas con respecto a la misión del órgano, estos problemas se agravan. En
condiciones de cambio e incertidumbre política existe necesidad de que los políticos atiendan a
los intereses de nuevos grupos. Los burócratas que tenían relaciones profesionales con otros
grupos podrán actuar para retardar o limitar la implementación de la política propuesta (Johnson y
Libecap, 1994)14.
       Por su parte, el seguimiento de las actividades de los burócratas es complejo y oneroso,
pues las informaciones sobre el costo y el beneficio de sus acciones no son fácilmente accesibles
y los objetivos de las actividades de los burócratas públicos no pueden reducirse a una sola
dimensión, como es el caso del lucro para quienes actúan en el área privada. Por esta razón, la
delegación de la implementación de políticas y de la prestación de servicios por parte de los
políticos a los burócratas genera inevitablemente un cierto nivel de ineficiencia (Przeworski,
1996).

intereses. Ello no obstante, la contribución de estos dos actores con las políticas públicas es diferente y esta
diferenciación sigue siendo relevante. Tanto la burocracia como el liderazgo político pueden agregar intereses, pero
“el proceso administrativo de agregación de intereses presenta serias limitaciones: en primer lugar, dicha agregación
es discriminatoria en contra de intereses no organizados. En segundo lugar, ella tiende a limitarse al ámbito de los
sectores funcionales particulares, proveyendo una mediación segmentaria de intereses , pero siendo incapaz de
articular intereses intersectoriales. Por último, la participación administrativa en el proceso de policy making revela
un inevitable conservadurismo (...) simplemente porque la agregación de intereses alcanzada cristaliza la correlación
de fuerzas existente” (Reis, 1989:95).
13
   Existen adicionalmente problemas de relación principal-agente entre políticos y ciudadanos, pues los políticos
pueden definir políticas diferentes de aquellas preferidas por los ciudadanos que los eligieron. Con respecto a la
relación principal-agente entre los políticos y los ciudadanos, y a ciertos mecanismos para resolver los problemas que
de ella se desprenden, ver Przeworski y Stokes (1996) y Przeworski (1996).
14
   Estos autores, sin embargo, cuestionan la idea de que los burócratas actúan para maximizar los presupuestos que
controlan, de manera de poder aumentar sus salarios. Los valores están restringidos por ley y la existencia de un plan
único de remuneración para los servidores públicos hace que no dependan del crecimiento o declinación del órgano
en que trabajan.

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De acuerdo con Przeworski, la ineficiencia derivada de la relación entre los políticos y los
burócratas está asociada a la inexistencia de instrumentos que permitan controlar el desempeño de
los burócratas, que actúan en forma autónoma en relación con los políticos, teniendo espacio de
maniobra para trabajar en función del logro de otros intereses que no son el interés público. Sin
embargo, hacer a la burocracia independiente del control de los políticos es un proceso asociado
con su propio surgimiento: la introducción de reglas y la definición de procedimientos de trabajo
en la administración burocrática apuntaban a combatir la corrupción y el nepotismo típicos de la
administración pública patrimonialista.
      Los análisis que explican el surgimiento de la burocracia destacan que la utilización del
clientelismo representa un recurso a disposición de los políticos para mantenerse en el poder por
el cual compiten, y que genera ineficiencia ya sea en la prestación de servicios, ya sea en el gasto
producido por el control de los designados políticamente. La implantación de la administración
burocrática es posible si existen electores que dependen de la acción eficiente del Estado, de
modo de compensar a los políticos por la pérdida de poder resultante de la renuncia a utilizar el
clientelismo o si los costos del control del clientelismo se tornan elevados con la aplicación de las
actividades del Estado15.
      Los principios asociados al profesionalismo, al mérito y a la imparcialidad de la
administración burocrática se presentan como alternativas al clientelismo, al favoritismo y a la
discriminación, contribuyendo al fortalecimiento de valores democráticos en la medida en que
generan patrones de conducta que garantizan la previsibilidad esencial para la consecución de los
fines individuales y colectivos bajo el imperio de la Ley. Sin embargo, la existencia histórica ha
mostrado que la contrapartida de la neutralidad burocrática puede ser la irresponsabilidad política
y la ausencia de compromiso con los valores democráticos. En una situación en que la
información representa cada vez más un recurso de poder y los medios de ejecución de las
decisiones son cada vez más complejos, las reglas y procedimientos burocráticos se muestran
insuficientes para el control de los que ejercen los cargos administrativos (Rua, 1997).
      Por su parte, con la implantación del sistema de mérito, la burocracia crea un nuevo tipo de
ineficiencia, vinculado con la autonomía de los burócratas para actuar de acuerdo con sus propios
intereses. En efecto, paradójicamente, la implantación de la burocracia dio mayor libertad a los
servidores públicos para actuar en pro de sus fines, al tiempo que restringió los medios y
procedimientos para su actuación. Si se considera que existen problemas de implementación y
que los burócratas tienen intereses propios, la autonomía de la burocracia puede no resultar en la
realización de las acciones preferidas por la sociedad. El proceso de implementación plantea,
pues, la necesidad de articular coaliciones y alianzas que den sustentabilidad a las políticas
gubernamentales, así como de ejercer un mayor control sobre los burócratas. Va a ser preciso
instrumentar una estrategia que mantenga abiertos los canales de comunicación del Estado con la
sociedad y el sistema representativo, incluyendo los partidos políticos, de manera que las
informaciones concernientes al desempeño de los burócratas lleguen a los políticos.
      Así, para que la actuación de los burócratas sea eficiente en un contexto democrático, no
basta con que ellos pasen a ser controladas por los políticos, sino que puedan ser controlados por
los ciudadanos en relación con el resultado de sus acciones, lo que destaca la importancia de

15
     Ver, a este respecto, Johnson y Libecap (1994) y Geddes (1994).

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contar con instrumentos de control social. Este hecho debe ser tomado en consideración antes de
la discusión de los instrumentos que posibiliten el aumento del control de los burócratas.
       Przeworski (1996) asocia la ineficiencia en la implementación de políticas a la ausencia de
control de los burócratas, y señala la inexistencia de informaciones sobre su desempeño como una
de las razones que explican la ausencia de dicho control. Sin embargo, los ciudadanos para los
cuales se suministran los servicios públicos, tienen información sobre el desempeño de los
burócratas en la implementación de las políticas públicas, que puede ser utilizada por los políticos
para resolver los problemas de la relación principal-agente con los burócratas. Sobre la base de
las informaciones de los usuarios de los servicios públicos, los burócratas pueden ser controlados
por los políticos. Para esto, es preciso que las informaciones de los usuarios lleguen a los
políticos, vale decir, que existan canales de comunicación entre ellos por los cuales puedan fluir
las informaciones.
       La participación de los usuarios en la gestión y el control de las entidades representa una
fuente de informaciones sobre el desempeño de los burócratas y sobre la calidad de los servicios.
En esta forma, mecanismos que viabilizan la participación de los usuarios en la gestión y el
control pueden ser entendidos como instrumentos de gestión para garantizar la eficiencia y la
calidad en la implementación de las políticas públicas.
       Sin embargo, existen algunos requisitos que posibilitan que estas informaciones y este
instrumento de gestión contribuyan con el aumento de la eficiencia y de la calidad en la
prestación de servicios. Así, la observación de Cunill Grau (1995: 43) de que “es posible concluir
que las oportunidades que parecen crearse actualmente a la autogestión y cogestión social de
recursos públicos, si se enmarcan en la posibilidad de apertura de nuevos espacios públicos, no
son automáticas sino que son relativas a una serie de condiciones que, entre otras, remiten a
transformaciones institucionales y culturales en el aparato gubernamental y al tipo de actor social
concernido”, es también válida cuando se discute la participación popular como un instrumento
para aumentar la eficiencia y la calidad en la prestación de servicios.
       A partir de la relación principal-agente entre políticos y burócratas y la ineficiencia
resultante de la misma, pueden considerarse tres requisitos para que el instrumento de control
social propuesto en las OS contribuya con el aumento de la eficiencia y de la calidad en la
prestación de servicios. En primer lugar, las informaciones referentes al desempeño de los
burócratas deben provenir de los que son efectivamente usuarios de los servicios de la entidad. En
segundo lugar, deben existir instrumentos de gestión que permitan una respuesta rápida a las
demandas de los usuarios. Y en tercer lugar, deben existir canales por los cuales las
informaciones sobre el desempeño de los burócratas lleguen a los políticos.

Constitución de entidades representativas de los intereses de los usuarios
      En el proyecto de Organizaciones Sociales la participación de los usuarios en la gestión y el
control de la entidad se viabiliza por la presencia de entidades representativas de la sociedad civil
en el consejo de administración de las instituciones, presuponiendo por lo tanto, la organización
de los usuarios.
      En la discusión aquí propuesta se hace una distinción entre entidades representativas de la
sociedad civil y entidades representativas de los intereses de los usuarios. Aún cuando las
entidades representativas de intereses de los usuarios puedan constituirse también en entidades

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representativas de la sociedad civil, la inversa no es verdadera. Es necesario analizar las
posibilidades de organización de los usuarios, porque si esta no se concreta, las informaciones
sobre el desempeño de los burócratas podrán ser suministradas por otros grupos organizados,
como los proveedores de la institución o los propios burócratas16. Sin embargo, sólo entidades
representativas de los intereses de los usuarios pueden resolver el problema de la ineficiencia
consecutiva a la relación principal-agente entre políticos y burócratas mencionada anteriormente.
      Para discutir las posibilidades de organización y de participación efectiva de los usuarios en
el consejo de administración de la OS hay que tomar en consideración las transformaciones
recientes ocurridas en la estructura y en los patrones de intermediación de intereses en el Brasil,
con el surgimiento y la proliferación de asociaciones.
      A partir de fines de la década del 70, surgieron varias organizaciones autónomas, sobre todo
en los sectores industriales de punta, profesionales asalariados de clase media y trabajadores
rurales, en relación con el esquema oficial de representación. Se verificó un crecimiento continuo
del número de profesionales liberales sindicalizados, de las asociaciones profesionales y técnicas,
y la intensificación de su actuación, muchas veces en alianza con el movimiento obrero. Se
destaca también el surgimiento de nuevos movimientos sociales que engloban sectores populares,
y segmentos de la clase media con una considerable variedad de demandas (Diniz y Boschi,
1989).
      El proceso de cambios en las actitudes y las prácticas de los actores sociales representa una
modificación en la tradición política caracterizada por la falta de densidad en el espacio público.
Rompe con el patrón homogeneizante de acción colectiva que tuvo como objetivo la integración
del movimiento obrero en la estructura el Estado, contribuyendo a la constitución de solidaridades
locales (Avritzer, 1997).
      Sin embargo, estas manifestaciones colectivas tienen un carácter cíclico, heterogéneo y
fragmentado debido a la naturaleza tópica y de corto plazo de las demandas17. Tienden a centrar
sus objetivos en coyunturas muy inmediatas y localizadas, lo que por una parte, permite una
mayor autonomía, unidad y cohesión interna al movimiento, pero por otra parte, dificulta su
integración a una acción política más institucionalizada, menos inmediatista, y contribuye con el
debilitamiento de su poder de irradiación y de su fuerza política (Carvalho y Laniado, 1989).

16
   No están incluidos en el análisis que aquí se desarrolla, temas como la burocratización de las entidades
representativas, proceso por el cual la práctica política se torna exclusiva de un grupo de personas que dominan las
técnicas y los procedimientos para tener éxito en la labor de liderazgo; o la cuestión de cuál debería de ser la regla
para la toma de decisiones en el consejo de administración de las OS para tornar decisiva la participación de los
usuarios.
17
   Fontes (1996) en el análisis de dos asociaciones de vecinos de Recife, señala algunos elementos para explicar la
extrema fragmentación y la inconstancia de la práctica política de los movimientos y la consecutiva ausencia de
acciones políticas globalizantes. Aún cuando las asociaciones tengan objetivos amplios, en la práctica ellos se
reducen a expresar los intereses territoriales, consustanciados en la defensa del habitat, en la garantía de permanencia
de las poblaciones en el área, o en la reivindicación de servicios de infraestructura urbana ante el sector público. “El
sentimiento de defensa del territorio, instrumento principal de organización comunitaria, constituye un motivo
importante de movilización popular, lo que también hace que el movimiento tenga períodos de avances y de reflujos
de la movilización. (...) En el caso de asociaciones de vecinos, de base esencialmente territorial, los procesos de
formación de identidad se encuentran estrechamente asociados con el modo de vida de los miembros de esa
comunidad, que unidos para la garantía de su habitat, se sienten ligados a un destino común, el de pobres,
constructores solidarios de su territorio” (Fontes, 1996: 44).

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El proceso de surgimiento y proliferación de asociaciones, verificado a partir de fines de la
década del 70, indica un creciente dinamismo social que puede tener como resultado un aumento
en el grado de organización y participación de los usuarios en la gestión. No obstante, los autores
destacan la relativa fragmentación y discontinuidad de la experiencia brasileña, lo que justifica la
preocupación con relación a las posibilidades reales de constitución de entidades representativas
de intereses de los usuarios.
      Otro enfoque para investigar la posibilidad de constitución de entidades representativas de
los intereses de los usuarios es el de la “lógica de la acción colectiva”. Este enfoque parte de la
premisa de que la decisión relativa a la participación en eventos colectivos se toma a partir del
cálculo individual respecto de los beneficios y de los costos esperados de esa acción. Estos costos
y beneficios están relacionados con dos parámetros básicos, el tamaño del grupo y los beneficios
y costos de las políticas.
      La utilización de este enfoque puede ayudar a comprender las posibilidades de organización
de asociaciones representativas de intereses de los usuarios. Aún cuando la suposición de que el
individuo sea un puro maximizador de sus utilidades puede ser cuestionada, pues su decisión
individual de participar es seguramente influida por el estado general de la comunidad18, es
importante analizar las estrategias individuales con referencia a la relación costo/beneficio de las
acciones. La importancia del análisis de la relación costo/beneficio es reforzada por la
constatación de Fontes (1996) de que la participación popular en los movimientos asociativos
analizados por este autor ocurre de manera irregular. La movilización tiene lugar a medida que un
interés concreto exiga la participación. Procesos esencialmente reivindicativos, que resultan de la
articulación política para la disputa de beneficios para la comunidad en la esfera del poder local,
no garantizan una participación constante de los vecinos.
      De acuerdo con Olson (1971), existen tres factores que impiden satisfacer sus intereses a
los grupos grandes, denominados latentes. Cuanto mayor es el grupo, menor será la recompensa
individual por la participación de cada miembro, menor el interés de un miembro individual o de
parte del grupo por asumir la totalidad de los costos para la producción del bien y mayores los
costos para la organización. Estos grupos se distinguen por el hecho de que los miembros del
mismo son indiferentes a si un miembro participa o no en la provisión del bien, y por esa razón,
nadie tiene razones para reaccionar. Dado que un individuo en un grupo latente no puede hacer
una contribución perceptible para la producción del bien, ningún miembro reaccionará si los
demás no participan, al no haber incentivo para la cooperación.
      Wilson (1980) parte del presupuesto de que los individuos tienden a organizarse y ejercer
acciones reivindicativas más por algo que los afecta intensamente que por algo que los afecta
débilmente. En este sentido, los efectos de las políticas pueden ser concentrados o difusos. El

18
   El cambio, en el sentido de la participación en la esfera pública no es única y exclusivamente una función de
fenómenos basados en ensayos y errores sistemáticos por parte de los responsables de la toma de decisiones. La
acción orientada hacia el público pertenece a un grupo de actividades humanas para las cuales no existe una
distinción clara entre la lucha por la felicidad pública y la conquista de ésta. La confusión entre luchar y conquistar
implica la desaparición de la distinción entre los costos y los beneficios de la acción de interés público, pues la lucha,
que debería ser proyectada hacia la vertiente de los costos, pasa a formar parte de los beneficios (Hirschman, 1983:
93). En estas condiciones, existen período en que la dinámica de la movilización popular se alimenta a sí misma:
“groups set examples for other groups; they inspire each other; and the successes of one group motivate others”
(Stone, 1988: 174).

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grado de concentración del efecto de una política depende del número de personas sobre las
cuales ella incide y de cuánto la vida de cada individuo se ve afectada por dicha política. Las
políticas cuyos efectos sean concentrados, incentivan la movilización política, en tanto que la
difusión de efectos inhibe la organización. De esta forma, cuando una política genera efectos
diferentes sobre grupos diferentes, aquellos con intereses concentrados o sobre los cuales los
costos inciden en forma concentrada tienen mayores posibilidades de organizarse, sea para
apoyar, sea para combatir la política en cuestión.
       La lógica de la acción colectiva es un enfoque importante para reflexionar sobre las
posibilidades de organización de los usuarios, porque incorpora la noción de que esa organización
implica costos19. Adicionalmente a los costos de organización de los usuarios enfatizados en este
enfoque, existen costos de participación para que las entidades de usuarios actúen en el consejo
de administración de las OS. Estos costos pueden subdividirse en tres: costos relacionados con la
obtención de informaciones que sustenten la acción de los grupos; costos de oportunidad, en la
medida en que tomar parte en una actividad significa dejar de hacer otra cosa; y costos de fracaso,
relacionados con los riesgos de persecución y discriminación de los participantes, con la
frustración derivada de experiencias fracasadas y con la desconfianza de una eventual
manipulación (Brasileiro, citado por Cunill Grau, 1991: 239 y 240).
       Existen razones para el abandono de acciones de interés público, que pueden encontrarse en
la misma naturaleza de la actividad pública - cómo ella es realmente vivida y el posible choque
entre esa vivencia y las expectativas. La acción publica puede tomar más tiempo que el que
originalmente se esperaba y la calidad efectivamente apreciada de la experiencia, en lugar de
implicar idealismo, dedicación a una causa e inclusive el sacrificio por el bien común, como
originalmente se espera, con frecuencia involucra a la persona en un conjunto bastante diferente
de actividades, tales como la realización de extrañas alianzas, el encubrimiento de objetivos y la
traición de los amigos de ayer - todo en nombre de la gran meta (Hirschman, 1983: 108). La
participación implica, por consiguiente, el uso de recursos diversos y de tiempo, además de una
alta motivación y eventualmente la necesidad de conocimientos especiales, vale decir, que existen
razones por las cuales los usuarios pueden rehusarse a participar (Cunill Grau, 1991).
       Sobre la base de la “lógica de la acción colectiva” la primera cuestión que debe investigarse
para la identificación de las posibilidades de organización de los usuarios se refiere al
conocimiento de la clientela de la institución, su tamaño y el grado de dispersión de los costos de
organización o de los beneficios de mejorar los servicios prestados. Para la evaluación de estos
factores es necesario un estudio más profundo de las diversas actividades a ser transferidas para
las OS. En caso de que el grado de dispersión de la clientela de las instituciones pasibles de ser
calificadas como OS sea diferenciado, se torna necesaria la creación de mecanismos diferentes
para viabilizar la participación de los usuarios en la gestión, tanto como de aquellos que
prescinden de esta organización (Nassuno, 1997).

Nueva forma de gerenciar organizaciones

19
  Los costos de organización están relacionados con la comunicación y con la negociación de un acuerdo entre los
miembros del grupo, con el seguimiento de sus acciones y con el mantenimiento de una estructura formal de
organización, y aumenta con la elevación del número de participantes (Olson, 1971).

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La participación de los usuarios en la gestión y control de las entidades genera la necesidad
de repensar los instrumentos de gestión para alcanzar una mayor eficacia, toda vez que los
existentes en el modelo burocrático no posibilitan una respuesta rápida a las informaciones sobre
los servicios prestados, suministradas por los usuarios. “Existe una contradicción importante
entre éste (y el modelo burocrático que le es funcional) con las demandas de discrecionalidad - y
en general de flexibilidad - que plantean los nuevos desarrollos de la administración en función
de los requisitos de eficacia y eficiencia que ésta enfrenta. El problema, sin embargo, aumenta
bajo los términos de los requerimientos de la participación social. Es claro que frente a procesos
extremadamente reglados y/o dominados por jerarquías rígidas, la intervención ciudadana se
torna una falacia” (Cunill Grau, 1995:19).
      En la administración burocrática, la organización del cuadro administrativo está basada en
la racionalidad instrumental, que se expresa por medio del formalismo, vale decir, de normas
racionales generales, escritas y exhaustivas que determinan la competencia de cada cargo
(división del trabajo), las relaciones de mando y subordinación (jerarquía) y los medios
coercitivos que la autoridad puede disponer. También es un signo de la burocracia el carácter
impersonal, a medida que las competencias, la autoridad y la obediencia son definidas para los
cargos y no para las personas que los ocupan. Además de esto, las normas racionales siendo
generales, no consideran los casos individualmente, resultando que su aplicación se da sin
consideración de las personas.
      La administración burocrática es una forma de gestión inadecuada para actuar en un
contexto en que aumenta la imprevisibilidad del ambiente en que el Estado actúa, y crece el
volumen y la diversidad de las demandas que se le plantean, con la diversificación de los canales
de comunicación entre el Estado y la sociedad, y el surgimiento de nuevos actores sociales. “La
situación de fragmentación y subordinación que implica el modelo burocrático paraliza las
comunicaciones y por ende, restringe la innovación. Es más, para ser innovadores y eficientes, los
servicios tienen que depender de una comprensión cabal (que implica saber escuchar de veras) de
los clientes potenciales y reales, lo cual a su vez es impedido por el sistema de mando de la
burocracia” (Crozier, 1997:11).
      Entre las características particulares de las organizaciones públicas, se puede señalar que su
marco de funcionamiento es regulado externamente y conlleva controles centralizados y
extensivos, no importando la diversidad organizacional ni las características de cada proceso de
trabajo. Las actividades son ejecutadas siguiendo reglas predefinidas, con miras a reducir la
arbitrariedad y el favoritismo. Esta forma de actuar presupone la previsibilidad de demandas, para
que puedan ser atendidas mediante procedimientos patronizados, resultando así en una falta de
flexibilidad y en la incapacidad para atender necesidades individualizadas.
      La centralización de la administración pública tiene como contrapartida la limitada
autonomía local, que restringe tanto la posibilidad de una acción direccionada hacia determinados
segmentos, como la responsabilidad de los agentes. Las directrices de actuación centralmente
asociadas al énfasis en el control de los medios y de los procesos se traducen en una indefinición
generalizada de objetivos, lo que da como resultado un bajo desempeño organizacional “Si no se
sabe claramente lo que se debe hacer, e igualmente, si no se tiene poder para decidir cómo hacer,
cualquier cosa que se haga puede ser presentada como satisfactoria” (Lemos, citado por Ribeiro
Barbosa, 1996:77). Estas características dan como resultado la lentitud del proceso decisorio y la

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demora en la respuesta a las demandas formuladas a la organización por el público, como
consumidor y como ciudadano.
       Las reglas del servicio público definen que el pago y la promoción se basen en el tiempo de
servicio y no en la productividad; los salarios se definen en forma global y existen garantías de
empleo para todos los servidores públicos. En esta estructura, se reduce la responsabilidad de
sancionar o recompensar a los burócratas de acuerdo con su desempeño, lo que resulta en una
baja productividad y un reducido grado de responsabilidad. Por otra parte, las organizaciones
públicas no están regidas por las leyes del mercado, por lo que no se exige eficiencia en su
actuación, ni hay sanciones en caso de que los resultados sean pobres. Aún cuando las
organizaciones públicas tengan el deber de prestar atención, este principio no es aplicado
universalmente por falta de compromiso público, falta de atención a la clientela, o por ambas
razones a las que se suma la búsqueda de más recursos (Ribeiro Barbosa, 1996).
       La previsión de la participación de entidades representativas de los intereses de los usuarios
requiere de nuevos mecanismos de gestión porque evidencia dos factores claves que tornan
inviable la actuación de la institución de acuerdo con las reglas rígidas del modelo burocrático: la
incertidumbre y la necesidad de actuar con discrecionalidad.
       La previsión de la participación de usuarios en la gestión de la entidad aumenta el grado de
incertidumbre de su actuación. En una situación en la que la incertidumbre es baja, puede
percibirse claramente el ambiente en el cual la institución actúa y enfrenta poca presión para
cambiar, porque la experiencia pasada en suficiente para definir el patrón de actuación. Los
cambios pueden ser anticipados y la forma de actuar de la organización puede adecuarse a los
mismos. En la medida en que el grado de incertidumbre aumenta, pasa a un primer plano la
necesidad de aproximar las actividades de decisión a las de implementación. En estas
circunstancias, se torna necesario dejar actuar a los funcionarios y tratar de definir la forma
adecuada de conducta a partir de su experiencia. “People try things out, discover what they are
doing as they experience the outcomes of their actions, and then analyse these relationships to
make sense of their experience” (Hatch, 1997:119).
       El reconocimiento de que los fines, intereses y objetivos de las actividades públicas no
pueden ser fijados en forma precisa por la ley, dependiendo cada vez más de la relación entre los
poderes públicos y de la colaboración de los ciudadanos, tiene por consecuencia una exigencia de
mayor discrecionalidad. Para viabilizarla, se torna necesaria una diversificación organizativa y del
régimen jurídico de las administraciones públicas y la revalorización de la autonomía y la
responsabilidad de los gerentes y de los servidores en general. El derecho administrativo, a partir
del cual son definidos los instrumentos de la gestión pública burocrática, es un factor que
restringe los procesos de racionalización gerencial. Está asociado a un proyecto antidiscrecional,
que resolvió los problemas de legitimidad del Estado Liberal de Derecho, pero que ha sido
indiferente al desarrollo del Estado Social y Democrático, pues asocia la discrecionalidad a la
arbitrariedad y no la entiende como una forma de prestar un servicio responsable a los intereses
generales (Prats i Catalá, 1996).
       Así, a partir del momento en que se establecen canales que viabilizan el control social, la
forma de administrar una organización pública debe cambiar. Por esta razón, la participación
social puede ser entendida como un medio para garantizar la eficiencia y la calidad en la

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