Gastos de Comercialización de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP): Análisis y Propuestas
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Gastos de Comercialización de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP):
Análisis y Propuestas
Ricardo Paredes M.1
1. Introducción
El sistema previsional chileno ha sido extensamente analizado desde diversas perspectivas,
existiendo una visión general positiva. Este éxito se refleja sin embargo, más que en los
análisis conceptuales y los resultados empíricos obtenidos en diversos estudios, en el hecho
que muchos países han decidido optar por los aspectos centrales contenidos en el sistema
chileno.
En 1999 el sistema privado previsional chileno maneja recursos del orden de 45% del PIB y
se espera que cuando alcance el estado de régimen, con crecimiento poblacional y de
salarios de largo plazo, llegue a manejar recursos algo mayores al PGB. El tamaño y la
relativa madurez alcanzada, sin embargo, ha hecho aparecer una serie de problemas, menos
importantes que los problemas que solucionó, pero que igualmente sugieren espacios de
perfeccionamiento. Algunos de estos problemas tienen relación con los costos
relativamente altos de comercialización y posiblemente a lo comparativamente caro que
podría ser el sistema. Así, por ejemplo, la comparación entre esquemas de ahorro
internacionales y el sistema previsional chileno ha llevado a Valdés (1999) a sugerir que
este último sería más caro que alternativas reales.
Por cierto, como Valdés lo reconoce, la comparabilidad entre sistemas no es total, lo que
deja gran espacio a futura investigación para determinar si efectivamente ese es el caso, la
magnitud de las diferencias y, sobretodo, las políticas que se derivan. De hecho, Artana
(1999), compara costos de distintos sistemas y concluye que los costos de comercialización
del sistema chileno son relativamente bajos. Soto (1999), por su parte, desarrolla una
metodología en base de comparación en individuos con ingresos representativos del caso
chileno, concluyendo que el costo de administración de fondos del sistema previsional
chileno, cuando se le compara con los sistemas previsionales de México, Argentina,
Colombia y Perú, y con el sistema privado más utilizado en Estados Unidos (401K), es
relativamente bajo. Aunque el problema de la metodología usada por Soto es grande, pues
el uso de “afiliados representativos” no parece un concepto válido (i.e., cada administradora
tiene los ingresos que tiene en función del ingreso de los afiliados del país) y porque la
composición de las comisiones entre proporcionales al ingreso y fijas, extraídas del fondo
debieran cambiar sustancialmente a lo largo de la vida laboral, el debate no está zanjado.
En este trabajo dejamos de lado el debate sobre el costo del sistema chileno entendiendo
que no está zanjado, optamos por una aproximación de política más directa.
Concretamente, analizamos los factores que incidirían en la estructura de comisiones y que
son susceptibles, en el esquema vigente, de mejorar. Analizamos un conjunto de
regulaciones que encarecerían el sistema previsional, otras que limitan la competencia y así
1
Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas, Universidad de Chile www.facea.uchile.cl Agradezco
los comentarios de Augusto Iglesias, quien me introdujo al tema y realizó importantes aportes, a Salvador
Valdés, quien me hizo ver una serie de debilidades a un borrador anterior, a Daniel Artana, Francisco
Margozzini, Patrick Muzard, Manuel Oneto, Manuel Antonio Tocornal, Juan Toledo a los participantes de
dos reuniones especiales, y la asistencia de Pablo Rivas M. Los errores que persisten son de mi exclusiva
responsabilidad.
1el traspaso de los ahorros de costo a los afiliados y planteamos un conjunto de
proposiciones para el perfeccionamiento de los mecanismos de comercialización para las
AFP en Chile.
El trabajo contiene 4 secciones aparte de esta introducción. En la sección 2 se describen las
principales características del sistema que son pertinentes a nuestro análisis; esto es, la
filosofía, la estructura de comisiones y la base de la competencia entre empresas. La
sección 3 analiza la naturaleza de la competencia en la industria, las restricciones y los
costos generados de ellas. En la sección 4 analizamos las consecuencias de la
institucionalidad actual y un conjunto de proposiciones destinadas a aumentar la
competencia y el bienestar de los consumidores. La sección 5 concluye.
2. Diagnóstico del Sistema Previsional Chileno
2.1 Filosofía del Sistema
El sistema chileno comparte un conjunto de características con los esquemas tradicionales
mayoritariamente vigentes y en particular, con el que imperó en Chile hasta 1980 y con los
que precedieron a las reformas en Argentina, Perú, México, Colombia y otros países en los
últimos diez años. Al igual que ellos, el sistema chileno requiere aportes obligatorios,
destinados a entregar pensiones, seguros de invalidez y sobrevivencia a quienes hayan
cotizado durante su vida laboral. Como consecuencia de esta obligatoriedad y del bien que
se protege, que es una pensión para quienes hayan laborado, el sistema está estrechamente
regulado por el Estado. Sin embargo, el sistema se basa en dos pilares que lo distinguen de
los esquemas tradicionales centralizados y estatales. Ellos son la capitalización de fondos
individuales y la competencia entre las AFP. Ambos elementos generan incentivos para
aumentar la eficiencia y de esta forma, reducir los costos que pagan los beneficiarios por el
servicio obtenido.
i) Capitalización de fondos individuales
En el sistema previsional tradicional y bajo un contexto en el que la población envejece, los
requerimientos de financiamiento se hacen crecientes, lo que tiende a desfinanciarlos y
eventualmente, a transformar al ahorro previsional en un verdadero impuesto. La
confiabilidad de un sistema de pensiones es una de sus características más importantes. El
desafío de un buen sistema de pensiones no es sólo entregar las mejores pensiones, sino el
de proveer durante la vida laboral de un mecanismo que haga sentir confiados a los
cotizantes, que por ello sea valorado y así, no se constituya en un costo al empleo.
En el sistema tradicional, la centralización y la existencia de solo un administrador de
fondos impide la competencia por comparación y como los ahorros de una generación son
los que financian las pensiones de otra, ello facilita la expropiación de fondos por parte del
gobierno. En este contexto resalta la primera característica distintiva del sistema chileno
actual que es la capitalización de los aportes en cuentas individuales, lo que sustituye el
tradicional esquema de financiamiento intergeneracional. Con este esquema, se generan los
incentivos correctos a los afiliados para vigilar y sustentar el sistema. En efecto, con ello
cada AFP aparece como responsable de lo que ocurre con las cuentas individuales y al no
haber una socialización de eventuales pérdidas, la evaluación de cualquier acción no recae
2sobre el gobierno sino que directamente sobre las AFP, y en particular, aquella que maneja
los fondos de los afectados. Así, cualquier intento del gobierno de turno para recurrir a los
fondos de los afiliados, se encontrará con una fuerte reacción de éstos y de las AFP. Con
ello, aumenta la valoración que cada afiliado le da a los (sus) ahorros previsionales, reduce
el costo efectivo del sistema y en gran medida resuelve una de las principales debilidades
del sistema antiguo.
Por otra parte, el esquema de capitalización individual genera fondos que son función de
los aportes. Estos aportes dependen de la capacidad de ahorro de cada individuo durante
toda su vida laboral y al no poder ser afectados significativamente por estrategias cercanas
al final de este período, como era el caso con el esquema centralizado de reparto, evitan
transferencias entre beneficiarios, transferencias que resultan inequitativas. En efecto, el
sistema que prevaleció en Chile y que se le atribuyó el mérito de “ser solidario”, adolecía
de este problema, que era precisamente entregar la posibilidad a ciertos individuos,
particularmente trabajadores que podían aumentar sus cotizaciones hacia el término de su
vida laboral, de actuar estratégicamente y obtener mayores pensiones a costa del resto de
los cotizantes. Por tener una característica que premia todos los aportes durante la vida, en
base a un esquema conocido, el sistema de capitalización individual contiene incentivos
correctos, que aumentan su eficacia y, al evitar tales comportamientos estratégicos, lo
hacen más equitativo en términos de quienes reciben mayores beneficios son los que más
han contribuido en su vida laboral.
ii) Esquema competitivo
La segunda característica del sistema previsional chileno es que, a pesar de ser obligatorio y
regulado por el Estado, regulación es parcial, no contemplándose fijación de precios ni una
excesiva regulación sobre las inversiones a realizar con los fondos de los afiliados. El
sistema supone que gran parte de los incentivos individuales se producen por la capacidad
de los afiliados de discriminar entre las opciones que les ofrecen las AFP por medio de la
competencia. Concretamente, se espera que la competencia conlleve a precios iguales al
costo unitario; que los costos se sitúan a niveles mínimos en relación con el servicio
provisto, y que tal servicio sea el que la sociedad demanda. Ello no requiere que los
afiliados sean absolutamente racionales o estén completamente informados, sino que haya
mecanismos que les permitan tomar sus decisiones adecuadamente informados.
La competencia entre AFP se produciría fundamentalmente por la posibilidad de los
individuos de cambiarse de AFP en el caso que sus expectativas en la AFP que se
encuentran afiliados, no sean satisfechas. Como se trata de un sistema obligatorio, la
satisfacción de las expectativas de los afiliados se refiere a un concepto relativo entre las
AFP. La satisfacción se basa en las expectativas por los beneficios de una mayor pensión a
futuro, lo que está determinado por la rentabilidad del fondo administrado, por los otros
servicios directos al cliente, por la seguridad que la AFP y el sistema entrega durante toda
la vida laboral en el sentido que los fondos administrados conducirán a una pensión
adecuada y del precio que fijan libremente las AFP por otorgar tales servicios.
Estrechamente relacionado con la competencia, debe destacarse la mayor facilidad que el
sistema competitivo da para el monitoreo de la gestión, lo que como hemos señalado, limita
3las expropiaciones de parte del gobierno de turno y aumenta el beneficio percibido por los
trabajadores no sólo al momento de pensionarse, sino durante toda su vida laboral.
Aunque los dos elementos distintivos del esquema chileno pueden presentarse
separadamente, tienen mayor sentido juntos. En efecto, como lo señalamos se puede
plantear que es posible tener esquemas de capitalización individual con una sola AFP. Sin
embargo, la competencia provee una forma de comparación, y así de regulación, en
términos que lo que el afiliado finalmente obtenga es producto de inversiones adecuadas y
no el producto de acciones monopólicas por parte de privados o acciones expropiatorias del
gobierno de turno. Por otra parte, es cierto que la competencia no requiere darse “en el
campo” sino que puede darse “por el campo”, por ejemplo a través de licitar el derecho a
ser el único administrador de los fondos y así aprovechar economías de escala y en general,
evitar los costos de la competencia. Ello es cierto, no obstante precisa contratos de largo
plazo, lo que da lugar a negociaciones pos contractuales, que terminan significando costos
significativos. En particular, tales contratos son inimaginables en el caso de la industria de
fondos de pensiones, pues no parece posible un contrato de gestión o de desempeño de
largo plazo, sin que existan elementos de comparación objetivos al desempeño, que sólo
pueden dar otros participantes.2 Por ello, la coexistencia de competencia y de un sistema de
capitalización individual es lo distintivo del sistema chileno y a ambos factores les
atribuimos la mayor parte del mérito que ha sido reconocido en el caso chileno.
2.2 Estructura Legal de Precios
El afiliado al sistema debe cotizar para su fondo de retiro un 10% de su ingreso imponible
hasta un límite de 60 UF, lo que da derecho a una pensión que depende del saldo
acumulado, y a un seguro de invalidez y sobrevivencia. Por los servicios otorgados, la
legislación vigente permite el cobro de comisiones, por distintos conceptos, las que deben
ser idénticas para todos los afiliados, siendo las más relevantes las siguientes:
i) Por depósito y administración de las cotizaciones periódicas, un porcentaje de la
renta descontada del ingreso bruto y/o un monto fijo, que se descuenta del saldo.
ii) Por pensiones de retiro programado y rentas temporales, un monto fijo o una
proporción de la pensión mensual.
iii) Por transferencias de saldo, un monto fijo o un porcentaje del saldo de la cuenta
individual.
iv) Por retiros de la cuenta de ahorro voluntario, un monto fijo sobre el retiro.
v) Por aporte de indemnización, un porcentaje del aporte.
2
En el caso de la concesión de una autopista, un túnel o un aeropuerto, existen indicadores objetivables de
calidad de servicio, que suelen incorporarse a los contratos.
4En la actualidad, e independientemente que existe un conjunto de comisiones que pueden
cobrar las AFP, las más importantes son las correspondientes a los conceptos contenidos en
i), es decir, la comisión fija descontada del fondo y el porcentaje del ingreso del cotizante,
que corresponden a la administración de las cotizaciones periódicas. Entre las posibles
explicaciones para que el sistema haya ido convergiendo hacia estos dos tipos de
comisiones está el hecho que el cobro de una comisión por traspaso desincentiva la
incorporación de afiliados a la AFP que tiene la comisión y que el cobro de comisiones
sobre retiros programados no sólo representaría en la actualidad una fracción pequeña de
los ingresos (véase Primamérica, 1997), sino que afectaría la imagen social de las AFP.
Ello, particularmente porque los pensionados actuales son personas que han cotizado
relativamente poco, por lo que el nivel de su pensión es comparativamente menor al
previsto en un estado de régimen. Por último, la existencia de sólo de dos comisiones en la
práctica, el que sea particularmente alta la vinculada con el salario, la eliminación del cobro
de un porcentaje del fondo por concepto de traspaso a la AFP que recibe al afiliado, que
sólo fue cobrada por cuatro AFP y en un período limitado, simplifican la comparación de
AFP y así permiten un mayor entendimiento del sistema y algún grado de subsidio cruzado
desde los cotizantes de mayores ingresos a los de menores ingresos, también ha sido
favorecida por el regulador. Estos elementos, facilidad de comprender el sistema y
subsidios cruzados a favor de quienes tienen menores ingresos, han sido menos la
consecuencia de las fuerzas de mercado que de restricciones institucionales.
Las consideraciones político institucionales en el sistema no son menores. Las AFP han
sido sensibles a recomendaciones de la Superintendencia por cuanto, con la alianza del
gobierno, se ha permitido validar mejor el sistema, que en sus inicios fue muy cuestionado
tanto por grupos de interés como por grupos políticos que en esta materia visualizan un rol
del Estado más directo. Ello, como se analiza en más detalle en la sección 3, si bien tiene
ciertas virtudes, presenta problemas particularmente en la medida que se perciba que se
puede prescindir de las fuerzas de mercado y en particular, de la competencia, para lograr
un funcionamiento adecuado del sistema.
2.3 Evidencia sobre Estructura y Nivel de las Comisiones
A partir del año 1988, los ingresos medios de comisiones por cotizante aumentaron en
forma importante. Estos, que habían estado cayendo, empezaron a mostrar un incremento
importante a mediados de los ochenta. La asociación más obvia de explorar con las
comisiones, es la que se produce por los costos y en particular, las remuneraciones a las
fuerzas de venta (más del 50% de los costos de las AFP corresponden a personal).
El cuadro 1 muestra que después de la caída observada entre 1981 y 1987, hasta 1996 las
comisiones medias por cotizante acumularon un incremento de 111% en términos reales
desde su valor mínimo en 1987 y de 65% respecto del valor en 1982. Ello ocurre a pesar de
la rebaja de las comisiones fija y porcentual al ingreso, lo que refleja el importante aumento
de los salarios medios de los afiliados. Esta asociación no es sólo mecánica, pues el seguro
de invalidez y sobrevivencia está fuertemente relacionado con la renta de los asegurados.3
3
La pensión es un porcentaje del ingreso y el seguro de invalidez y sobrevivencia representa cerca de un 30%
de los gastos operacionales.
5Una primera observación que cabe hacer notar es que tal aumento, al menos en su
magnitud, no se produce en las comisiones medias por afiliado. En efecto, el año 1998 las
comisiones medias por cotizante eran 75% superiores a las de 1988, y aunque mayores,
sólo 46% superiores en el caso de las comisiones media por afiliado. Así, y aun cuando es
evidente de este mismo cuadro que las comisiones por afiliado no han presentado ni el nivel
ni el alza de las comisiones por cotizante, la pregunta que surge es ¿qué razón hay para el
nivel actual y para el aumento de las comisiones por cotizante en el tiempo?.
Distintas hipótesis caben para responder esta pregunta, pero cabe centrarse en tres, que
resumen el debate. Estas son, que el aumento y nivel de las comisiones es la consecuencia
de: i) el uso y abuso creciente del poder monopólico de las AFP; ii) al nivel e incremento
de los costos, los que están determinados por fuerzas naturales de mercado, en un contexto
de regulación apropiado para el contexto de la industria; y iii) el nivel e incremento de los
costos, los que están determinados por ciertas regulaciones en la industria que no son
necesarias por el grado de evolución de ésta.
En lo que sigue analizamos brevemente la evidencia sobre la primera hipótesis y la
evidencia sobre la segunda y tercera hipótesis en conjunto. En la sección 3 analizamos con
más detalle los factores que permiten distinguir de alguna forma entre la segunda y tercera
hipótesis.
Cuadro 1
Costos Sistema AFP
(UF mensuales)
Comisiones Salario Prom. Comisiones Promedio **
Año Fija % sobre* Cotizantes Por Cotizante Por Afiliado
(UF mes) Salario (UF mes)
1982 0,10 2,66% 12,90 0,23 0,17
1983 0,11 3,60% 11,00 0,22 0,17
1984 0,09 3,58% 10,05 0,23 0,17
1985 0,07 3,57% 9,18 0,20 0,14
1986 0,05 3,40% 10,25 0,19 0,13
1987 0,05 3,40% 9,55 0,18 0,13
1988 0,05 3,56% 10,50 0,20 0,14
1989 0,04 3,25% 11,74 0,23 0,15
1990 0,03 2,99% 11,98 0,23 0,15
1991 0,02 2,97% 12,62 0,27 0,16
1992 0,02 2,93% 13,26 0,29 0,17
1993 0,01 2,95% 14,33 0,32 0,19
1994 0,01 2,92% 15,17 0,33 0,20
1995 0,01 3,04% 16,15 0,37 0,21
1996 0,02 2,90% 16,85 0,38 0,21
1997 0,015 2,89% 17,71 0,40 0,22
1998 0,02 2,60% 17,84 0,35 0,19
Fuente: Primamérica.
* Incluye seguro de invalidez y sobrevivencia.
** Se define como la suma de los ingresos por comisiones, neto del gasto en prima de seguro, dividido por el
número de cotizantes o afiliados promedio de cada año.
62.3.1 Razones de Monopolio
El nivel de las comisiones depende, entre otros factores, de la existencia y eventual abuso
de poderes monopólicos. Este argumento, aunque no hecho explícito sino hasta
recientemente (por ejemplo, Donoso, 1997) parece particularmente vigente por la existencia
de un proyecto de ley que limita la concentración en la industria. De hecho, parece estar
emergiendo en Chile una preocupación general por los elementos de estructura industrial,
particularmente relativas a integraciones verticales y horizontales, y que no están ajenas a
un nuevo debate en la industria de la administración de fondos de pensiones.
Aunque como se planteó más arriba, existen estudios que cuestionan severamente la idea
que el costo del sistema es alto y Primamérica (1997), en base de indicadores de estructura
y otros de desempeño, descarta una operación monopólica, los antecedentes que hoy
disponemos permiten un diagnóstico más completo. Entre los antecedentes principales que
deben estar detrás del sustento de cada política propuesta están los siguientes:
i) La industria observó un margen operacional bajo en los primeros años (negativo y
como máximo 7%), que aumentó significativamente en 1986 y se mantiene hasta
1988 en torno al 20%), que vuelve a aumentar a 40% en 1989 y entre 1990 y 1998
permaneció en torno al 20%.
ii) En prácticamente todos los años, el margen operacional entre AFP presenta alta
varianza, siendo negativo para un grupo significativo de AFP. En 1995, por
ejemplo, el margen de la industria fue 22%, pero de las 16 AFP que la componían, 8
tuvieron márgenes negativos.
iii) La entrada y salida de AFP en la industria ha sido muy alta. El sistema parte en
1981 con 12 AFP. En 1984 se produce la primera fusión entre Alameda y San
Cristobal; en 1986 ingresa AFP Protección; AFP como Bannuestra, Genera, y
Banguardia permanecen en el sistema menos de tres años.
iv) Existen AFP como Protección, que a pesar de tener una muy baja participación del
mercado (parte con un 0,41% de los afiliados y aumenta paulatinamente hasta 6%
en 1996), logran mantenerse con rentabilidades notablemente altas.
v) Existe una alta y en los últimos años, creciente concentración de afiliados y de
fondos en la industria. De las 13 AFP que existían en mayo de 1998, en la
actualidad hay 8 y las dos principales concentran sobre el 50% de los afiliados y de
los fondos.
Los antecedentes señalados no permiten un diagnóstico definitivo del grado de monopolio
en la industria. Sin embargo, indican que hay elementos relacionados a los límites de un
eventual uso de tal poder. Desde luego, las fluctuaciones en los márgenes operacionales a
través del tiempo y en particular, los aumentos en 1986 tienen en parte que ver con el hecho
que parte de la utilidad de las AFP se explica por la utilidad generada por los fondos
propios (encaje), los que se invierten de igual forma que el fondo. Así, en los años de alta
7rentabilidad de las inversiones del fondo, se genera esa utilidad sobre la AFP, no obstante
ella no debe distribuirse como dividendos.
Los antecedentes indican también que la entrada y salida de la industria es posible, lo que
significa que la industria, aun cuando pueda estar concentrada, tiene un alto grado de
competencia potencial. Esto es, “el mercado es disputable” en el sentido que, aunque no
haya competidores presentes o “en el campo”, hay competidores potenciales que estarían
dispuestos a entrar si es que existen beneficios. Ello es muy importante, pues la entrada
potencial, independientemente de lo concentrada que esté la industria, limita el poder
monopólico de los participantes.
La pertinencia empírica de cuan desafiable es la industria de AFP es materia de otro
estudio. Sin embargo, en base de los antecedentes que disponemos, podemos dar algunas
luces. La fuerte entrada y salida a la industria, la permanencia tan corta en la industria de
algunas AFP, el gran número de traspasos entre AFP, la confiabilidad sistémica que otorga
la regulación (con lo que la reputación no se transforma en activo fundamental), llevan a
sugerir que existen pocos costos hundidos, lo que sugiere alta desafiabilidad en la industria.
Más aún, aquí está presente una condición adicional para la desafiabilidad del mercado, que
es la existencia de rezagos en precios, producidos por la misma regulación,4 sugiere que la
desafiabilidad práctica del mercado sería alta y por ende, el poder de mercado estría
severamente acotado.
Por cierto que el análisis anterior no significa que ciertas AFP no tengan de alguna manera
un nicho de mercado, que hace posible un cobro mayor a su costo que pueda mantenerse
sin inducir a entrada. El análisis realizado, sin embargo, sugiere que tal posibilidad
provendría de alguna capacidad especial, posiblemente fundada en inversiones previas y
que se pueden asociar genéricamente a eficiencia de costos. Ello no desmerece el
argumento que hemos planteado, esto es, que la entrada potencial limita (no elimina), el
abuso de poderes monopólicos.
En resumen, la concentración industrial pierde importancia en una industria potencialmente
competitiva o desafiable. Aun cuando un grupo pequeño de empresas tenga alta
participación de mercado, las empresas dominantes no tendrán poder de mercado que
puedan usar. Sin embargo, considerando que no hemos hecho un estudio sobre lo desafiable
del mercado, todavía se pudieran plantear dudas sobre la evidencia para este caso, por lo
que cabe analizar qué determina que la industria sea lo concentrada que es y si detrás de
estas razones existen riesgos de abuso de poder de mercado.
Históricamente han coexistido AFP de muy distintos tamaños, pero la evidencia general
indica que las AFP más grandes, son las más rentables. Ello lo explica Donoso (1997)
fundamentalmente por el hecho que el gasto promedio por afiliado es substancialmente
mayor para las AFP de menor tamaño, llegando a ser hasta 8 veces superior en el caso de la
más pequeña respecto de la más grande. ¿Cómo podemos interpretar la coexistencia de
economías de tamaño con la permanencia de empresas pequeñas?. Un acuerdo colusivo, en
el que las AFP fijan los precios monopólicamente, donde existe rezago en la entrada, que
4
La normativa requiere que para cambiar los precios, se deba avisar con al menos 90 días de anticipación.
8no puede restringirse, significa que las AFP más pequeñas no acceden a las economías de
escala que muestran las AFP grandes. Ello, si bien es teóricamente posible, requiere dos
condiciones adicionales: que el acuerdo colusivo no sea lo que impide a las AFP pequeñas
acceder a las economías de escala y que no haya competencia entre las AFP grandes.
Las AFP pequeñas podrían acceder a las economías de escala consiguiendo más afiliados.
Si el aumento en el número de afiliados para acceder a las economías de escala puede darse
con menores precios, no tiene sentido para las más pequeñas respetar un acuerdo colusivo
de precios que les perjudica. Por otra parte, si el acceso a más clientes se puede dar
fundamentalmente en base a mayor esfuerzo de ventas, ello no representa un costo hundido,
por lo que tampoco el esfuerzo de ventas puede estar detrás de economías de escala que no
sean accesibles a cualquiera. Más aún, favorecer una limitación al crecimiento de fuerza
de ventas, no es consistente con la idea que ello sería colusivo.
En consecuencia, un acuerdo colusivo sustentado en las propias AFP, que no es en
principio consistente con la libertad de entrada, tampoco lo es con la fuerte competencia en
esfuerzo de ventas mostrada hasta 1998.
Una posibilidad distinta es que hayan razones de tipo institucional, que limiten o
favorezcan la rigidez de precios y que en tal contexto, la competencia se materialice por
vías distintas al precio, disipando rentas, pero sin beneficios claros para los consumidores.
Sobre este punto, algunos analistas, particularmente Valdés, han sostenido que el sistema a
partir de 1998, con la modificación legal, se ha caracterizado por un comportamiento
colusivo-monopólico. Este punto lo desarrollamos en el punto 3.2.
2.3.2 Razones de Costo
Una primera consideración que debe hacerse respecto del nivel de precios que cobran las
AFP es que éstos no pueden compararse sin una clara depuración de las obligaciones y
restricciones que tiene cada una de las instituciones y mercados analizados. Al respecto,
cabe destacar que la ley impide cobrar directamente por una serie de servicios que deben
otorgar las AFP. Ello no sólo aumenta los precios de los servicios por los cuales se cobra,
sino que paradójicamente, podría estar detrás tanto del aumento del costo final que pagan
los cotizantes como de la relativa insensibilidad de los cotizantes al cobro. Los conceptos
de costo más relevantes y que no llevan asociados comisiones por la imposibilidad legal de
cobro son:
i) Mantención de saldo. El costo de administración del fondo varía con su monto, pero
las AFP no están autorizadas a un cobro por concepto de administración del fondo,
posiblemente por el entendido que los costos de administración de las inversiones
no son relevantes o por la percepción que los individuos son menos sensibles a los
cobros extraídos del fondo.
ii) Administración a no cotizantes. Relacionado con el primer punto, afiliados que no
tienen o no declaran ingresos, no pagan. Este es un tema de gran relevancia práctica,
puesto que en un mes determinado, aproximadamente un 45% de los afiliados al
sistema no cotiza. Más relevante, el porcentaje de cuentas sin movimiento, por
9períodos superiores a doce meses, en de 33%, ambas cifra exceden con creces lo
que se puede explicar por razones de desempleo.
iii) Tramitación de Pensión. El no poder aplicar un cobro específico por este concepto
determinan que beneficiarios que han cotizado toda la vida laboral en una AFP y
deciden cambiarse a otra AFP, previo a su retiro, hagan incurrir a la nueva AFP en
un costo que no permite retribución. Ello hace que servicios como rapidez en
tramitación de la pensión no son adecuadamente inducidos.
iv) Cuentas Voluntarias. Los afiliados pueden obtener fundamentalmente el mismo
servicio de administración y retiro a través de la apertura de una cuenta voluntaria,
sin que deban pagar comisiones por sus aportes. Sí está permitido el cobro por
retiros, pero el hecho que estas cuentas sean voluntarias hace que la elasticidad de
demanda sea mayor que en el caso de las cuentas obligatorias. Consecuentemente,
ello debe afectar la estructura de precios, reduciendo relativamente las comisiones
de cuentas voluntarias. Ello induce a los afiliados a dejar de cotizar regularmente y
sólo mantener una cuenta voluntaria. Esta posibilidad está abierta para un conjunto
de trabajadores.
v) Cobranza de cotizaciones impagas o adeudadas. Este es una obligación para las
AFP, que constituye de alguna forma un servicio para el sistema y que por ley, no es
susceptible de cobrar.
vi) Otros, como certificados requeridos para fines distintos a los establecidos para
informar; seguro de invalidez y sobrevivencia para cesantes, financiamiento de
gastos médicos y traslado de afiliados para la calificación de invalidez.
En cuanto a la evolución de las obligaciones para las AFP, sobre las que no pueden obtener
retribución directamente, cabe indicar que en 1988 se creó la cuenta de ahorro voluntario,
se cambió la operación del seguro de invalidez y muerte y se ampliaron las posibilidades de
pensionarse anticipadamente y en 1987 se eliminó el cobro de la comisión mensual por
mantención, que ese año era de 0,33% del fondo. A partir de 1990 se empezó a otorgar
pensiones transitorias y pensiones de invalidez parcial, siendo las AFP quienes debían
financiar las comisiones médicas. En 1991 se creó la cuenta de indemnización. El aumento
de las obligaciones para las AFP de ofrecer servicios por los cuales no pueden cobrar
directamente explica que los precios por afiliado, en los componentes que sí pueden cobrar,
haya crecido.
En igual dirección, como se puede deducir del cuadro 1, la relación afiliados cotizantes a
pensionados y a afiliados no cotizantes ha ido cayendo en el tiempo. En consecuencia, el
incremento de los precios por cotizante, particularmente a partir de 1988, es consistente con
aumentos de costo, puesto que la carga de afiliados no cotizantes se ha incrementado. Más
aún, es el nivel y no el aumento de precios en el tiempo lo que puede atribuirse a la
existencia de monopolios. En particular, ante aumentos de los costos marginales, producto
por ejemplo del costo de reclutamiento de fuerza de venta, que se paga en función de los
afiliados, aún cuando no necesariamente, resulta más esperable que un monopolio o un
10cartel colusivo incremente los precios en una menor proporción y monto absoluto que lo
que lo haga una industria competitiva.5
Por lo anterior, cabe explorar más profundamente las razones de costo. En esta exploración
es claro que el incremento más notorio de componentes de costo está dado por los esfuerzos
de venta. El gasto en personal administrativo creció desde 1987, pero particularmente desde
1991 y solo en 1998, producto de la nueva norma legal, cayó sustancialmente.6
En el cuadro 2 y gráfico 1, sin entrar en consideraciones de causalidad, se muestra que
efectivamente los precios se han movido a la par de los gastos operacionales y que los
gastos operacionales aumentaron notablemente hasta 1997 por el fuerte incremento del
número de vendedores y, más cercanamente hacia el final del período, por el incremento de
sus remuneraciones.7 Lo anterior es muy llamativo, ya que esta evolución en los esfuerzos
de venta se produce en circunstancias de un relativo y natural estancamiento en el
crecimiento del sistema como un todo, lo que ha significado fundamentalmente un aumento
de traspasos entre instituciones. El mismo cuadro y gráfico también recoge la notable
disminución de estos gastos a partir de 1998, lo que responde a la modificación legal que
incrementó los costos de traspaso. En efecto, como analizamos en el punto 3.2 en octubre
de 1997 se empezó a requerir trámites adicionales para el traspaso entre AFP y una severa
limitación para la contratación de nueva fuerza de venta.
5
Bajo condiciones de constancia del costo marginal, la estabilidad del equilibrio requiere que el ingreso
marginal caiga con la cantidad vendida.
6
El cálculo del gasto en personal administrativo es fuertemente afectado por las políticas de externalización
de operaciones. Un indicador más general que reduce este problema es una agrupación de gastos en
remuneraciones del personal administrativo, de otras remuneraciones, de los gastos en computación. Ellos, en
conjunto, han presentado una reducción importante en relación al número de afiliados al sistema.
7
Hasta 1988 no se consideraban los gastos en primas de seguros como parte de los gastos operacionales.
Como la siniestralidad cambia, un análisis comparable debiera considerar la siniestralidad o excluir el gasto
en primas para analizar adecuadamente la evolución de la eficiencia.
11Cuadro 2
Evolución gasto en vendedores
Salario Prom. Número de Gasto Total
Año Vendedores Vendedores Vendedores
(Indice Salario) (Indice Vendedores) (Indice Gasto)
1982 90 82 74
1983 97 68 66
1984 78 78 60
1985 69 104 71
1986 74 102 76
1987 100 100 100
1988 128 108 138
1989 123 115 141
1990 138 133 183
1991 144 166 240
1992 139 232 321
1993 123 373 461
1994 103 557 576
1995 106 664 705
1996 120 734 878
1997 123 824 1013
1998 184 300 818
Fuente: Superintedencia de AFP.
Gráfico 1
1200
1000
800
Salario Prom.
600 Vendedores
Gasto Total
400
200
0
Año 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Cuadro 3
12Cuadro 3
Traspasos en el sistema de pensiones
(1994-1998)
Años Número de Tasa de
Traspasos Crecimiento
1994 929.655
1995 1.287.598 38,50%
1996 1.548.993 20,26%
1997 1.574.189 1,63%
1998 695.984 -55,79%
1999* 547.400 -21,35%
*Primer semestre
Fuente: Superintendencia de AFP.
3. Competencia, Restricciones y Eficiencia
3.1 Competencia
El fuerte incremento en los costos de comercialización hasta noviembre de 1997, es
consistente con un grado de competencia intenso entre AFP. Por otra parte, el incremento
en los gastos operacionales, que puede vincularse a la contratación de vendedores, es
incompatible con un acuerdo colusivo integral. En efecto, un acuerdo colusivo implicaría
además de aumento de precios, contención, reducciones de costos y en particular,
reducciones en los gastos de traspaso entre AFP, que para el conjunto de la industria
significan una pérdida neta.
En general, la competencia tiene muchos beneficios pero, el común denominador de las
distintas formas que adquiere, es asegurar que las eventuales rentas se disipen. Esto es, la
competencia asegura en lo fundamental que los precios cobrados igualen a los costos. La
competencia, sin embargo, puede ser costosa. No solo se trata de que en general los costos
asociados a competir, como por ejemplo en publicidad y diferenciación pueden ser
significativos, sino que cuando la competencia no se canaliza a través del precio u otra
variable que afecta directamente a los consumidores, ella puede desvirtuar su propósito.
Un efecto principal de la competencia es que ella sustituye la necesidad de regulación de
precios, y los costos de regular industrias que pueden ser competitivas, suelen ser mayores
a los que se pueden evitar sin competencia.8 Ello, sin embargo, no es un tema tan relevante
al caso de la industria de AFP, por carecer ésta de condiciones que deriven en un
monopolio natural.
Una forma directa en que la competencia beneficia a los consumidores es por la reducción
de precios que conlleva. Ese es un mecanismo directo, que al ser de interés de los
8
Para un análisis de este tema y referencias, véase Paredes y Sánchez (1996).
13consumidores, hace que sean ellos, a través de sus preferencias, y en concreto, sancionando
al no comprar a quienes cobran el mayor precio, quienes inducen las rebajas en los precios
a los niveles del menor costo unitario posible.
Como se señaló más arriba, el mecanismo señalado requiere que los consumidores
reacciones a los cobros de cada firma y que opten por aquella que, ceteris paribus, ofrece el
menor precio. En el caso que los consumidores no respondan a los precios o que por otra
razón, los precios estén determinados a un nivel superior al de los mínimos costos unitarios,
la competencia de todos modos disipará rentas a través de la entrada. Ello, sin embargo, no
produce un beneficio directo sobre los consumidores, pues la eliminación de rentas se hace
a través del incremento de costos asociados a la pérdida de economías de tamaño.
El gráfico 2 muestra esta situación. La estructura de costos unitarios para una empresa
representativa se representa con la curva CMe. En el caso de competencia de precios, el
precio será p1 y la cantidad total producida por esta firma q1. Si esta firma intenta cobrar
un precio mayor, otras firmas le quitarán sus clientes cobrando algo menos, lo que le
perjudicará por la relativa mayor sensibilidad de la cantidad que se genera por la misma
competencia.
Gráfico 2
En el caso en que el precio esté fijado institucionalmente en po, las firmas procurarán
vender al menos q1, pero el mismo número de firmas que permite vender a p1 será
excesivo para que cada una de ellas pueda vender q1. Más aún, si persisten beneficios con
un determinado número de firmas, se inducirá la entrada de otras, con lo que la cantidad
14que cada firma podrá vender será menor a q1. El equilibrio se producirá cuando cese la
entrada de firmas, y cada una de ellas venda qo.
La moraleja de este ejemplo es que dependiendo de la variable que produzca la
competencia, habrá o no beneficios para el consumidor. Así, aun cuando la competencia
pueda ser una excelente herramienta práctica para conseguir la eficiencia y beneficio para
los consumidores, su efectividad depende críticamente de la forma en que ella se
materializa. En particular, las restricciones sobre la forma que puede tomar la competencia
puede quitarle efectividad.
En Chile ha habido un conjunto de casos en los cuales, pese a promoverse procesos
competitivos para eliminar los costos asociados a la falta de competencia en industrias
típicamente monopólicas y a que ellos disiparon rentas, no permitieron conseguir un
beneficio social del orden de magnitud que potencialmente se pudo acceder bajo un
esquema también competitivo, pero basado en otras variables a las utilizadas.9 El principio
general que se puede establecer es que un esquema que es competitivo en términos de
variables que no son del mayor interés para los consumidores, pierde gran parte de su
mérito y, en definitiva, puede resultar extremadamente costoso.10
Para ilustrar este punto, supongamos que el costo unitario operacional de servir a los
afiliados es igual al ingreso generado por el cotizante de ingresos I°, este es, χI°, donde χ es
la comisión única proporcional al ingreso. Entonces, la llegada de un cotizante de ingreso
superior a I° contribuirá a los ingresos de la AFP en un monto χ(Ii - I°) por cada período
que permanezca en la AFP.
Uno de los elementos clave para determinar cuanto están dispuestos a pagar las AFP a los
vendedores que captan clientes es la duración estimada que un afiliado permanecerá en la
AFP. Con un factor de descuento de β, la disposición a pagar a un vendedor que atraiga
cotizantes con ingresos mayores a I° será:
DP = χ(Ii - I°) + χ(Ii - I°)β + χ(Ii - I°) β2 + ..... + χ(Ii - I°) βn
= Ii (χ+ βχ + β2 χ+ ..... βnχ) - Γ
El esquema de pago a los vendedores que resulta conveniente de tener es una comisión que
depende del ingreso del afiliado y esta comisión es función directa de la permanencia
esperada en la AFP (n). Nótese, sin embargo, que bajo este esquema, la mayor permanencia
de un afiliado en una AFP no se traduce en mayores beneficios para el afiliado, pues no
existe la posibilidad legal de premiarlo a través de un cobro menor. Por el contrario, mayor
9
Véase, Paredes y Sánchez (1999) para el caso de la licitación de PCS y otros dos episodios en los cuales se
asignó el derecho en base de variables de competencia mal diseñadas.
10
A modo de ejemplo, en la industria bancaria en Chile los bancos compiten por un servicio a público, que se
refleja, entre otros aspectos, en el número de sucursales. Ello tiene cierto atractivo para los consumidores; sin
embargo, los bancos no compiten otorgando interés sobre los depósitos en cuenta corriente, lo que es una
variable que a la mayoría de los consumidores les es más atractiva, particularmente en la actualidad, debido a
la existencia de medios que permiten realizar transacciones sin necesidad de recurrir personalmente a las
sucursales.
15dificultad de movimiento de los afiliados, por ejemplo por prohibiciones a cambiarse de
AFP, conducen a mayores gastos de vendedores pagados en la forma de comisión por
cambio, lo que representa una pérdida social neta.11
Las restricciones a las empresas y en definitiva, a la competencia, pueden estar detrás del
encarecimiento del sistema, de eventuales menores beneficios a los afiliados y en definitiva,
de la existencia de un espacio de perfeccionamiento importante, que vaya en beneficio de
todos los afiliados.
3.2 Características y restricciones que encarecen y rigidizan el sistema
i) Características del sistema de pensiones que rigidizan las cotizaciones.
Una característica del sistema de pensiones permanentemente reportada en la literatura es la
gran rigidez de la demanda a los precios que individualmente fijan las distintas AFP. Tal
causalidad no debe buscarse en la existencia de acuerdos colusivos, pues dichos acuerdos,
si afectan la elasticidad de la demanda medida es incrementándola. Por su parte, de ser
muy inelástica la elasticidad de la demanda, requeriríamos explicaciones adicionales que
justifiquen por qué, a los precios no aumentan más. Una explicación es que los precios
estén fijados al máximo, sujetos a no aumentar la peligrosamente la probabilidad que el
regulador intervenga en la industria.
Aceptar la idea que los precios están fijados por las presiones de la autoridad, puede ser
extremadamente grave. Por ello, y antes de aceptarlo como algo inevitable e intrínseco a la
industria, cabe explorar en otras razones esta aparte rigidez y abordar con políticas para
reducirla.
Cuatro características pueden explicar algún grado de inelasticidad de la demanda. En
primer lugar, la esencia del problema que hace que el sistema de pensiones sea obligatorio
es que las personas tendrían tasas de descuento “demasiado altas”, por lo que no ahorrarían
voluntariamente para la vejez el monto socialmente deseable. Este argumento sugiere que
los afiliados serían relativamente insensibles a las comisiones extraídas del fondo, pero no a
las extraídas de su ingreso corriente.
En segundo lugar, existe un problema de información para el afiliado. La Superintendencia
del ramo ha hecho esfuerzos importantes para hacer más comprensible la información, pero
ella se logra fundamentalmente en las cartolas trimestrales que recibe el afiliado. Sin
embargo, en la liquidación de sueldos, que es el medio más directo donde se detallan los
descuentos, las cotizaciones se confunden entre el conjunto de descuentos que se le
imponen a los trabajadores y pierden visibilidad. Adicionalmente, los rankings de
rentabilidad se ha hecho históricamente con las cuentas individuales, mezclando
rentabilidad del fondo con el nivel de comisiones.
11
Con tasas de descuento de 10% y una comisión de 2,9% del ingreso (sin comisión fija), pasar de una
permanencia media de un año a una permanencia media de cuatro años aumentará el porcentaje de comisión
que las AFP estará dispuesta a pagar a los vendedores de 2,9% a 10%.
16En tercer lugar, el beneficio para un afiliado de una reducción de la comisión es
relativamente pequeño comparado con el beneficio que tiene cuando aumenta la
rentabilidad. En este sentido, como lo ha planteado Artana, el debate sobre las comisiones,
está sobredimensionado no sólo en Chile. Así, sus cálculos para Argentina muestran que
una reducción del 50% de las comisiones aumentará la pensión de un afiliado medio en
16%, mientras que ese mismo incremento de pensiones se logra con un aumento de la
rentabilidad del fondo de menos de 5%.
En cuarto lugar, existe un sesgo en la medición del grado de respuesta de los afiliados a las
comisiones. Aunque formalmente aparezca que los afiliados son quienes deben pagar la
cotización, ello no es enteramente correcto; así, los cambios en las comisiones no
repercuten completamente en los afiliados. Este concepto es muy claro en economía y
distingue entre quienes son los encargados de trasladar la recaudación y quienes
efectivamente pagan un impuesto. Considérese el caso extremo en que la cotización se
considera como un simple impuesto, es decir, los trabajadores no valoran en absoluto la
pensión futura que les permite esa cotización. En ese caso, trabajadores y empresa pagan el
impuesto , aun cuando sean los trabajadores a los que se les debe descontar de la planilla la
cotización. El gráfico 2 muestra que si la cotización es w3-w1, los trabajadores pagan (w0-
w1) y si la cotización aumenta a (w4-w2), los trabajadores aumentan su pago en w1-w2, lo
que es menor al aumento en la comisión. La diferencia, w4-w3 la pagan las empresas.
Figura 2
En síntesis, el origen del descuento, ingreso o fondo y la calidad de la información afecta la
sensibilidad de los afiliados a las comisiones. De cualquier forma, dicha sensibilidad es
17mayor a la aparente, pues los cambios en las cotizaciones no reflejan completamente el
cambio del pago de los cotizantes.
ii) Restricciones a la Rentabilidad
Una regulación que en la práctica restringe a las AFP de distintas formas, es aquella que
señala que cuando los fondos reportan rentabilidades inferiores x puntos bajo el promedio
del sistema, o los 50% bajo éste (la menos rectrictiva)los dueños de las AFP deben
responder con su capital para garantizar una rentabilidad mínima. Para hacer cumplir con
este requerimiento, existe también el requerimiento para los dueños de las AFP de tener un
encaje equivalente a 1% del fondo invertido en el mismo portafolio que el fondo. Por
cierto, estas restricciones al monto, tipo y porcentaje de las inversiones han servido para dar
una base de confianza pública al sistema, lo que valioso y sirvió para iniciar exitosamente
el sistema.
La idea es que tales restricciones evitarían que las empresas especularan con los fondos
previsionales y particularmente, que los dueños de las AFP dirigieran las inversiones del
fondo hacia instrumentos en los cuales tienen inversiones, de modo de hacerlos aumentar
de valor, y que se aprovecharan del acceso privilegiado a la información que tiene un gran
inversionista que no invierte su propio dinero.
Las restricciones señaladas persiguen un mismo propósito, por lo que debe considerarse
reducir aquellas que tienen el efecto más adverso; a nuestro juicio, la restricción de
rentabilidad. Ello porque la restricción de rentabilidad mínima aumenta el incentivo para
los dueños de las AFP, particularmente las de menor tamaño, que tienen menos fuerza para
alterar el promedio, de administrar las inversiones en el mismo portafolio que el resto de la
industria. Ello tiene como efecto principal que la composición del fondo no sea una
variable real de competencia y que no se produzca una diferenciación eficiente, de modo
que cada afiliado pueda optar al tipo de fondo que más le satisfaga.12
Por el lado de los riesgos de terminar con una restricción que tiene un propósito positivo,
cabe señalar que la validez del mecanismo para inducir un manejo responsable depende de
lo consolidado del sistema previsional. La reputación ganada en el tiempo que ha operado
el sistema es un activo muy preciado y costoso de perder. Después de veinte años de
funcionamiento, es claro el mayor valor de una AFP tiene que ver con la reputación y
prestigio alcanzado, por lo que una política oportunista del tipo que se pretende evitar con
la restricción de rentabilidad, le causaría un daño mayor a los dueños por la pérdida de este
valor, que los beneficios que les generaría. En síntesis, después de 20 años, la restricción de
rentabilidad no es algo que valga la pena mantener en su nivel actual.
12
Ello no significa desconocer que el efecto manada es característico de este tipo de mercados, donde se
transforma en un medio de reducir el control que los accionistas pueden ejercer sobre la calidad de la gestión
de los controladores.
18iii) Restricciones para igual cobro y sólo en función de ciertos ítemes
Una característica del sistema previsional chileno es que cada AFP debe cobrar como
comisión, exactamente el mismo valor a cada uno de sus afiliados. Ello se hizo con el
objeto de dar inteligibilidad al sistema y con el fin de evitar discriminaciones. Sin embargo,
esta restricción, paradójicamente, ha conducido a crear subsidios cruzados y a
discriminación, algo que desde luego es contrario con otros conceptos legales que tienen
tanta validez como la legislación que rige a las AFP, y en particular, es contrario a
conceptos de discriminación contenidos en la legislación antimonopolios.
En efecto, todos los cotizantes tienen el derecho a los mismos servicios, pero como la
legislación acepta una comisión función del ingreso imponible, cada cotizante paga montos
muy distintos. Por ejemplo, en el caso de cotizantes con salarios de UF 5 (salario mínimo)
ellos pagan por concepto de comisión proporcional al ingreso, menos de un décimo que los
cotizantes de ingreso en el tope del nivel de cotización, esto es, con ingresos sobre UF 60.
La proporcionalidad, a pesar de las comisiones fijas y del hecho que los costos asociados al
seguro de invalidez y muerte son proporcionales al ingreso, es en términos netos fuente de
pagos diferenciados respecto a los servicios recibidos.
Un segundo elemento que produce subsidios cruzados, que tiene consecuencias muy
directas para inducir arbitrajes e ineficiencia, y que está vinculado a la idea de igual cobro,
es la prohibición de aplicar comisiones sobre el fondo, lo que impide cobrar en base de uno
de los elementos importantes de costo en la industria, cual es el costo del encaje. Por su
parte, no existe un cobro en relación con los costos que generan los afiliados que no
cotizan. Ello es muy relevante, pues en 1998 los afiliados no cotizantes representaban
aproximadamente un 46% del total de afiliados del sistema, y un 33% no registró
movimientos en sus cuentas de capitalización individual. Si bien es cierto que los estudios
indican que la tasa de evasión es baja, el porcentaje de personas que pueden eludir (i.e.,
legalmente) la contribución al sistema puede ser muy alto. Entre quienes pueden eludir el
sistema se cuentan obviamente los beneficiarios que no están obligados a cotizar, como
trabajadores independientes e inactivos que participaron previamente. Por ello, a pesar de la
baja evasión, los antecedentes sobre desempleo abierto e incluso subempleo sugiere que un
porcentaje importante de no cotizantes que son beneficiarios, podrían cotizar y así reducir
los costos medios del sistema. La legislación, no obstante, impide imponer cargos
especiales a quienes no cotizan, lo que fomenta a que una proporción de beneficiarios eluda
el pago directo de cotización, a pesar de recibir diversos servicio. Tal incentivo se refuerza
cuando el sistema ofrece alternativas de beneficio que tienen aun mayores restricciones al
cobro, como en el caso de la obligación de entregar cuentas de ahorro adicionales con
cobros por retiro solamente.
Los subsidios cruzados se reflejan en el encarecimiento del servicio para los cotizantes a
costa de los afiliados no cotizantes y, entre los cotizantes, en el encarecimiento para quienes
reciben menos servicios de los que resultan proporcionales a su aporte. El problema más
significativo de esos subsidios es que se generan incentivos que, en definitiva, producen
altos costos para todos, incluyendo por cierto a quienes se procura subsidiar. En particular,
al procurar eludir los costos que resultan de financiar un sistema por solo parte de los
beneficiados, y sobre todo, aprovecharse de los bajos costos que se determinan de
prohibiciones de cobro por ciertos servicios, ello encarece el sistema.
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