INFORME LA GOBERNANZA ECONÓMICA DE LA UNIÓN EUROPEA - INFORME ANUAL
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INFORME
03|2019
LA GOBERNANZA
ECONÓMICA DE
LA UNIÓN EUROPEA
INFORME ANUAL
NÚMERO 03|2019
COLECCIÓN INFORMESinforme 03|2019 la gobernanza económica de la Unión Europea Informe anual
consejo económico y social españa Departamento de publicaciones NICES: 772-2019 Colección Informes Número 03/2019 La reproducción de este informe está permitida citando su procedencia. Primera edición, mayo 2019 Informe elaborado a iniciativa propia por el Consejo Económico y Social, conforme a lo dispuesto en el artículo 7.1.3 de la Ley 21/1991, de 17 de junio, de Creación del Consejo Económico y Social. Aprobado en la sesión ordinaria del Pleno del día 24 de abril de 2019. Edita y distribuye Consejo Económico y Social Huertas, 73 28014 Madrid. España T 91 429 00 18 F 91 429 42 57 publicaciones@ces.es www.ces.es ISBN: 978-84-8188-383-1 D.L.: M-16983-2019 Imprime Industria Gráfica Mafra, S.L.
Sesión ordinaria del Pleno de 24 de abril de 2019 INFORME 03|2019 la gobernanza económica de la Unión Europea Informe anual
Índice
ÍNDICE Introducción 9 CAPÍTULO I. Contexto actual de la Unión Europea 13 CAPÍTULO II. Integración política, económica y social de la Unión Europea: avances y retos 23 1. Integración financiera 27 2. Integración presupuestaria y fiscal 35 3. La dimensión social de la Unión Europea 40 4. Fortalecimiento institucional y democrático 44 CAPÍTULO III. La Unión Europea ante los desafíos globales 52 1. Digitalización e innovación. Estrategia industrial 53 2. Cambio climático y transición energética 59 3. Globalización: Comercio e Inversión 63 4. Reto demográfico e inmigración 67 CAPÍTULO IV. Propuestas para seguir avanzando en la construcción europea 71
Introducción
10 INFORME 03|2019
A pesar de las dificultades, la Unión Europea ha logrado superar la crisis económica
más grave de las últimas décadas, hito de gran trascendencia si tenemos en cuenta
que en el momento más álgido de aquella, año 2012, llegó incluso a plantearse la po-
sibilidad de una ruptura o fragmentación de la Unión Económica y Monetaria (UEM).
Desde entonces, y ante las debilidades que presentaba el proyecto de la UEM, el CES
consideró la necesidad de emprender informes anuales sobre el estado de la gober-
nanza económica de la Unión. En ellos, este Consejo ha venido formulando propuestas
consensuadas sobre la construcción comunitaria del sistema de gobernanza, con el fin
último, de respaldar la integración política, social y económica de Europa.
Superada la crisis económica, y teniendo en el horizonte próximo la celebración
de las elecciones al Parlamento Europeo el próximo mes de mayo, la Unión Europea
se encuentra ante otro momento de gran importancia que, en el ámbito interno, viene
marcado por la salida del Reino Unido y el surgimiento de populismos y nacionalismos
identitarios y excluyentes.
Dado este contexto, el presente Informe anual sobre la gobernanza económica de la
Unión Europea se plantea bajo otro prisma. En este sexto informe, el CES ha considerado
conveniente expresar su opinión sobre la situación actual del proyecto europeo así como
hacia dónde debería dirigirse. Una reflexión, en última instancia, sobre el futuro de Eu-
ropa, a partir de sus fortalezas, debilidades y los desafíos globales a los que se enfrenta.
Como es sabido, la crisis dejó al descubierto fallos del proyecto de la UEM y agudizó
los desequilibrios en algunos Estados miembros, dificultando el logro de una mayor
convergencia económica y social. Con todo, el periodo de recuperación ha permitido
avanzar en el diseño institucional del euro, como ha ido constatando este Consejo a lo
largo de sus sucesivos informes, aunque de manera todavía insuficiente para completar
su construcción y asegurar que la zona euro pueda hacer frente de manera exitosa a
las nuevas perturbaciones que puedan surgir.
A este respecto, conviene destacar que, desde la perspectiva económica, el momento
actual viene marcado por un crecimiento más débil, un escaso empuje de la formación
bruta de capital —afectada por las incertidumbres que existen alrededor de la salida
del Reino Unido de la Unión Europea y por las tensiones comerciales del panorama
internacional— y por la persistencia y asimetría de los problemas en los mercados de
trabajo y el incremento de las desigualdades sociales.
consejo económico y social ESPAÑA12 INFORME 03|2019
Uno de los grandes retos en el ámbito de la gobernanza económica, de hecho, sigue
siendo la necesidad de asumir la convergencia real como propia del proceso de inte-
gración comunitaria, entendida esta convergencia económica y social, como el avance
generalizado hacia un alto nivel de vida y un nivel de renta comparable, lo que resulta
clave para lograr la cohesión económica, social y territorial, así como un crecimiento
equilibrado y sostenido con estabilidad de precios y pleno empleo.
A todo ello se añade la necesidad de gobernar adecuadamente los desafíos globales
a los que se enfrenta la Unión Europea y que, además, exigen respuestas de largo plazo.
Una tarea nada fácil si tenemos en cuenta que se trata de cuestiones tan importantes
como: el reequilibrio de fuerzas geopolíticas y económicas en un contexto marcado
por los avances tecnológicos, la creciente digitalización, y el desigual tamaño de los
mercados interiores; la necesidad de abordar el reto de la transición energética y del
cambio climático; los cambios que se están produciendo a raíz de la globalización
hacia un acortamiento y regionalización de las cadenas de valor y la debilidad del
multilateralismo; además de los relacionados con la demografía y las migraciones.
Los retos internos y los desafíos globales a los que se enfrenta Europa son de gran
calado, pero no mayores que los de otros momentos trascendentales de periodos pasa-
dos en los que la Unión Europea dio buena muestra de unidad y fortaleza. La situación
actual representa una ocasión más para que la Unión Europea salga refortalecida.
El CES es consciente de que, para ello, se requieren avances decididos en su go-
bernanza económica y en el proyecto europeo en su conjunto. Además, es importante
que las tensiones que actualmente rodean a este proyecto no ensombrezcan el balance
positivo del proceso de integración comunitaria, relacionado con un mayor crecimiento
de las economías y el empleo y con el impulso de los países de menor renta.
En el presente informe este Consejo quiere poner de manifiesto, una vez más, su
compromiso con el desarrollo de un proyecto de futuro para Europa. Una apuesta por
«más y mejor Europa», a partir de un modelo económico y social sustentado en la
solidaridad, la responsabilidad, la competitividad, la democracia y el bienestar social
que, además, ahora cuenta con la confianza creciente de los ciudadanos europeos.
consejo económico y social ESPAÑACAPÍTULO I Contexto Actual de la Unión Europea
14 INFORME 03|2019
La Unión Europea se enfrenta a varias tendencias geopolíticas que, aun constituyendo
un riesgo, representan una oportunidad para que la Unión ejerza un liderazgo político
efectivo en el plano internacional.
Si bien en el ámbito interno el desafío actual más importante es la salida del
Reino Unido en un contexto, además, de cambio de ciclo político ante las próximas
elecciones europeas, también hay riesgos latentes a nivel externo que requieren una
respuesta conjunta desde la Unión. Entre ellos, el debilitamiento general del eje
Atlántico en favor del Pacífico, con las relaciones con Estados Unidos de fondo y el
auge de China como potencia económica; las relaciones entre Occidente y Oriente, en
concreto, la difícil relación con Rusia desde el punto de vista político y económico,
dando lugar al veto ruso; el deterioro de la frontera sur de la Unión Europea o las
turbulencias en Oriente Medio; además de la amenaza terrorista o la proliferación
de ciberataques.
En un contexto de cambio demográfico y debilidad de los mercados europeos que
se enfrentan a la competitividad del resto del mundo, es necesario apostar por una
mayor presencia de la Unión Europea en la esfera internacional, garantizando que los
objetivos económicos y políticos de la Unión sean coherentes con las políticas impul-
sadas a nivel global. Pero aún más, el escenario de fragilidad en el orden internacional
establecido supone una oportunidad para que la Unión Europea desempeñe un papel
más activo, desde el ámbito supranacional, que le permita actuar de forma coordinada
y coherente en los foros internacionales.
Además, en el actual contexto de globalización, la Unión Europea debe ser capaz
de dar respuesta a la necesidad de gobernar, configurar y gestionar eficazmente este
proceso de acuerdo con sus elementos identitarios, el respeto a los derechos de los
ciudadanos y empresas en igualdad de condiciones, el fomento de una economía de
mercado competitiva y respetuosa con los derechos sociolaborales y medioambientales,
y orientada a garantizar el bienestar de los individuos, todo ello sobre la base del mo-
delo económico y social europeo y su marco regulatorio.
Además, la propia Unión Europea tiene problemas in- Superar las
ternos, que hay que abordar para poder apoyar un lide- limitaciones
razgo internacional efectivo. A modo de ejemplo, sigue sin institucionales de la
lograrse un acuerdo en el seno del Consejo sobre el papel Unión Europea
consejo económico y social ESPAÑA16 INFORME 03|2019
preeminente que debería tener la Unión Europea en el Fondo Monetario Internacional
frente al de los Estados miembros.
Tras las elecciones europeas, se producirá la renovación de las principales institu-
ciones comunitarias. Puede ser el momento de corregir las deficiencias institucionales
detectadas, que revelan las limitaciones de la Unión Europea como organización su-
pranacional, de las que el CES ha venido dando cuenta en sucesivos informes que, en
última instancia, tienen que ver con la insuficiente construcción política e institucional
y la percepción de un déficit democrático por parte de algunos sectores.
Frente a las instituciones europeas, el Consejo Europeo y, en última instancia los
Estados miembros, han tenido un protagonismo creciente en la toma de decisiones
comunitarias de relevancia, primando los intereses nacionales sobre el interés general
de la Unión Europea y provocando, incluso, su fragmentación política, lo que dificulta
la construcción del proyecto europeo.
En todo caso, esta fragmentación se refleja en los resultados de los procesos elec-
torales en los distintos Estados miembros y que, en algunos de ellos han tenido como
resultado una presencia creciente de partidos antieuropeístas1, que han llegado a alegar
la pérdida de soberanía nacional frente a la Unión Europea como impedimento para
un mayor progreso.
A ello se une, además, el peso de los populismos, fuerzas políticas y sociales muy
críticas con la construcción europea, que pueden poner en riesgo la estabilidad política
y la cohesión social en Europa. Este fenómeno surgió como rechazo a la controver-
tida gestión comunitaria en la salida de la crisis y la insuficiencia de respuestas a los
graves efectos que había provocado en términos económicos y sociales sobre amplios
sectores de la población. Precisamente, las decisiones adoptadas en aquel momento
habían obviado el modelo social europeo, primando la sostenibilidad presupuestaria
por encima de todo. En la práctica, las medidas adoptadas en la salida de la crisis
aumentaron la fragmentación entre los propios Estados miembros, entre los del Nor-
te y del Sur, acreedores y deudores en la salida de la crisis, a lo que se añadieron las
fricciones políticas entre los del Este y del Oeste, relacionadas con los celos sobre su
soberanía nacional junto a las discrepancias en la gestión de la crisis de asilo y refugio2.
El mayor exponente de esta situación es el brexit. La salida del Reino Unido de la Unión
Europea plantea un desafío sin precedentes en el proceso de
La incertidumbre
integración europeo. Desde que se comunicó oficialmente la
en torno al brexit
retirada, los dos últimos años se han caracterizado por una
notas
1 Tras sus citas electorales, la incertidumbre respecto a la presencia de estos partidos antieuropeístas se
ha diluido en algunos países como Francia, Holanda y Alemania, mientras que los resultados obtenidos
en otros como Austria, Italia y Hungría obligan a mantener cierta cautela.
2 Esto provocó incluso que algunos Estados miembros se agruparan defendiendo su postura respecto
a estas cuestiones, en lo que se conoce como el Grupo de Visegrado, del que forman parte: Hungría,
Polonia, República Checa y Eslovaquia.
consejo económico y social ESPAÑAInforme anual sobre la gobernanza económica de la Unión Europea 17
gran incertidumbre sobre cómo abordar el proceso, cómo gestionar la salida y sobre el
alcance de la negociación.
A finales de 2018 se logró un acuerdo de salida entre la Unión Europea y el Rei-
no Unido, pero la ratificación del mismo por parte del Parlamento británico hasta el
momento no se ha producido3. La primera ministra de Reino Unido solicitó el 20 de
marzo a la Unión Europea una ampliación de plazo para la negociación. El Consejo
Europeo celebrado a continuación ofreció dos posibilidades: un plazo corto, que re-
quería la aprobación del acuerdo en el Parlamento británico antes del 29 de marzo,
y que no se logró, o la posibilidad de solicitar antes del 12 de abril un nuevo plazo
hasta el 30 de junio, opción por la que finalmente se decantó el gobierno británico.
El Consejo Europeo celebrado el 10 de abril concedió un nuevo plazo, hasta el 31 de
octubre, periodo durante el cual el Reino Unido debería ratificar el acuerdo de salida4.
La composición del Parlamento Europeo sería una de las consecuencias de la salida
del Reino Unido. De los actuales 751 eurodiputados se pasaría a 705, ya que de los 73 es-
caños británicos, solo 27 se distribuirían entre el resto de Estados miembros. E igualmente
ocurriría con la negociación del primer Marco Financiero Plurianual sin los británicos,
dado que Reino Unido es un contribuyente neto.
Pero no son ni mucho menos las únicas. No hay duda de que las consecuencias más
negativas serán para Reino Unido, pero la Unión Europea también se verá afectada de
forma importante: verá disminuido su peso en el mundo, tanto en términos demográfi-
cos, económicos y políticos y su población pasará de representar el 7,0 por 100 mundial
al 6,1 por 100. Pierde a la segunda potencia económica de la Unión Europea y quinta
potencia mundial, a un miembro del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y uno
de los dos países de la Unión referentes en materia de seguridad europea, además de
perder el centro financiero de Europa y su posición en el mercado financiero global.
Ante las diversas posiciones del gobierno británico y su Parlamento, la Unión Eu-
ropea ha mostrado una postura clara y cohesionada desde el primer momento. El
brexit es un reto enorme que ha exigido una actuación coordinada entre los Estados
miembros, los cuales han defendido una postura única, fuerte y sin fisuras. Han sabido
y podido hacer valer su liderazgo y posición común frente al Reino Unido que, por su
parte, ha renunciado a muchos de sus planteamientos iniciales.
Más allá de la decisión final que se tome, la Unión Europea deberá garantizar que
todos los elementos que se puedan ver afectados en sus relaciones con el Reino Unido
queden suficientemente precisados y delimitados en un «acuerdo de relaciones futu-
ras» para evitar la diversidad de interpretaciones que pudieran darse sobre los mismos.
El proceso está siendo largo y complejo, y se debe insistir en que la negociación se
3 Inicialmente, la fecha de la salida de Reino Unido había quedado fijada para el 29 de marzo de 2019.
En todo caso, como sentenció el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Reino Unido tiene la
posibilidad de revocar unilateralmente el artículo 50 en tanto no entré en vigor el acuerdo de retirada.
4 Reunión Extraordinaria del Consejo Europeo (artículo 50). Conclusiones, 10 de abril de 2019.
consejo económico y social ESPAÑA18 INFORME 03|2019
desarrolle en un marco de transparencia y reciprocidad con el objetivo de reducir la
incertidumbre, tanto a medio como a largo plazo, durante los años en que se desarrolle
el proceso de negociación y la aplicación de los acuerdos alcanzados.
En todo caso, el contexto de incertidumbre sobre el
Desaceleración
proyecto europeo, con el brexit a la cabeza, y las tensio-
en el proceso de
nes geopolíticas señaladas han condicionado la evolución
recuperación
económica más reciente de la Unión Europea.
En los últimos cinco años, la Unión Europea ha logrado salir de la crisis económica
e iniciar una recuperación alentada por la mayor confianza de los agentes económicos,
la política monetaria expansiva del BCE, una política presupuestaria ligeramente ex-
pansiva y la progresiva recuperación del mercado de trabajo, con creación de empleo
aunque, todavía, con un crecimiento débil de los salarios.
No obstante, esta recuperación, que alcanzó su máximo en 2017 con un crecimiento
del 2,4 por 100 tanto en la Unión Europea como en la zona euro, se vio frenada en 2018
por la ralentización del comercio mundial en un contexto de tensiones comerciales, por
la incertidumbre asociada al brexit y por los efectos coyunturales en algunos Estados
miembros grandes, cuyo ritmo de crecimiento se ha visto frenado condicionando la
evolución del área en su conjunto. Entre estos últimos, caben destacar las tensiones
sociales en Francia, la incertidumbre en materia de política económica y, especialmen-
te, presupuestaria en Italia, o la ralentización de la producción industrial alemana.
Así, el crecimiento del PIB tanto en la zona euro como en la Unión Europea en
2018 fue del 1,9 por 100, desacelerando su ritmo de avance y reflejando la fragilidad
de una recuperación que se creía sólida. Y ello, en un contexto en el que la política
monetaria del BCE viene mostrando signos de agotamiento y en el que la política fiscal
sigue sin contar con capacidad presupuestaria propia suficiente; esto último, sin per-
juicio del impulso que el Fondo Europeo de Inversiones Estratégicas (Plan Juncker)
logró ejercer sobre la formación bruta de capital en la Unión Europea, a pesar de su
escasa dimensión, su elevada concentración geográfica y las dudas sobre el respeto al
principio de adicionalidad5.
Además, se mantiene la disparidad entre los distintos Estados miembros, que res-
ponde a un impacto distinto de la crisis económica y que la recuperación no consiguió
revertir en su totalidad. Existen diferencias sustanciales en relación con el empleo, las
condiciones del mismo, el desempleo juvenil y de larga duración, la segmentación de
los mercados de trabajo o los niveles de pobreza entre la población ocupada. Pero aún
5 Tribunal de Cuentas de la Unión Europea, Informe especial 03/2019 sobre el Fondo Europeo para Inver-
siones Estratégicas: Medidas necesarias para garantizar el pleno éxito del FEIE. El Principio de Adiciona-
lidad está acuñado como uno de los principios rectores del funcionamiento de los Fondos Estructurales
( junto al de Concentración, Programación y Cooperación) y hace referencia a la financiación de opera-
ciones que subsanen las disfunciones del mercado financiero o situaciones de inversión subóptimas, por
tratarse de proyectos con perfiles de riesgo elevado, a las que los instrumentos financieros existentes
no pueden dar respuesta.
consejo económico y social ESPAÑAInforme anual sobre la gobernanza económica de la Unión Europea 19
más, la crisis provocó un incremento de las desigualdades entre distintos sectores de
la sociedad en muchos Estados miembros, siendo necesario recuperar la convergencia
real para reducir las consecuencias sociales de la misma. Cabe recordar que mejorar la
convergencia real resulta clave para lograr la cohesión económica, social y territorial,
así como para garantizar un crecimiento sostenible, inclusivo y generador de empleo.
La búsqueda de respuestas a escala europea ante los desafíos actuales, internos y
globales, se ha plasmado en distintas hojas de ruta propuestas por la Comisión en los
últimos años, que han recogido iniciativas específicas en
Iniciativas adoptadas:
diversos ámbitos sobre los que avanzar en la construcción
balance de la
europea. Algunas de ellas no han conseguido el consenso
Comisión Juncker
suficiente para desarrollarlas en los plazos establecidos
inicialmente y aunque se han alcanzado logros sustanciales, impensables hace una
década como, por ejemplo, en el ámbito de la Unión Bancaria, la sensación es que se
ha avanzado menos de lo que hubiera sido deseable.
Para intentar superar la falta de acuerdos y tratar de acelerar el logro de los ob-
jetivos, en 2017, el Consejo Europeo planteó un nuevo instrumento, la «Agenda de
los Dirigentes», que recogía las prioridades que debían guiar la acción de la Unión
Europea hasta las elecciones y establecía un método de trabajo diferente, consistente
en elevar las cuestiones más complejas al Consejo Europeo y debatirlas de forma
informal, resolviéndolas directamente. El objetivo era conocer las posturas de los Es-
tados miembros y medir la posibilidad de alcanzar acuerdos antes del desarrollo de
los trabajos. Bajo este nuevo método se han discutido cuestiones como la reforma de
la zona euro, la crisis migratoria, la seguridad interna, el comercio o la futura finan-
ciación de la Unión Europea.
Respecto a las reformas a corto plazo, se buscaba acelerar el ritmo para apro-
bar e implementar las propuestas legislativas pendientes relativas a las diez grandes
prioridades estratégicas que la Comisión Europea había presentado en 20146. Como
balance, la propia Comisión ha señalado que, de todas las propuestas legislativas que
se comprometió a elaborar7, ha logrado acuerdos sobre el 50 por 100 de las mismas,
otro 20 por 100 de las propuestas están pendientes de materialización legislativa, y
en el resto se podría avanzar con un compromiso político de todas las instituciones
comunitarias8. Para 2019, además, se establecieron tres líneas de actuación: alcanzar
un acuerdo rápido sobre las propuestas legislativas presentadas, adoptar un número
6 Comisión Europea, Un nuevo comienzo para Europa: mi Agenda en materia de empleo, crecimiento,
equidad y cambio democrático. Orientaciones políticas para la próxima Comisión Europea, J. C. Juncker,
15 de julio de 2014.
7 En relación con la mejor protección y seguridad de los ciudadanos, la reforma y el desarrollo de la
política migratoria, el nuevo impulso al empleo, el crecimiento y la inversión, la atención a la dimensión
social, el compromiso para implantar un mercado único digital conectado, la Unión por la energía y el
cambio climático o el desarrollo de la legitimidad democrática de la Unión Europea.
8 J. C. Juncker, Discurso anual sobre el Estado de la Unión, celebrado el 12 de septiembre de 2018.
consejo económico y social ESPAÑA20 INFORME 03|2019
limitado de nuevas iniciativas para hacer frente a los retos pendientes y presentar dis-
tintas iniciativas con perspectiva de futuro para una Unión de 27 Estados miembros,
que consoliden las bases de una Europa fuerte, unida y soberana.
En el nuevo ciclo político que resulte de las elecciones se deberá aprobar, ade-
más, el próximo marco presupuestario plurianual. El debate está muy condicionado
por dos factores que tensionan las cuentas públicas europeas. Por un lado, la salida
del Reino Unido plantea una merma de ingresos netos y, por otro, los nuevos retos y
prioridades definidos por la Comisión requerirían nuevas dotaciones presupuestarias
o buscar nuevas fuentes de recursos propios, puesto que de no ser así, la dotación
presupuestaria actual deberá repartirse entre esas nuevas iniciativas. Entre ellas des-
tacan nuevas políticas para revertir la tendencia a la divergencia económica y social,
para fortalecer la política de defensa europea y la gestión de fronteras, para incen-
tivar reformas estructurales en los Estados miembros, para avanzar en la transición
energética y la lucha contra el cambio climático y para implantar un mecanismo de
estabilización macroeconómica, ambiciones todas ellas que deben acompañarse de
nuevas capacidades económicas para lograr una mínima eficacia.
Tras las próximas elecciones, la Unión Europea puede contar con un Parlamento
más fragmentado9, con la entrada de partidos eurófobos,
Reflexión abierta por lo que resultará necesario impulsar el liderazgo políti-
sobre el futuro de co, económico y social de la Unión, evitando la fragmenta-
Europa ción política y recuperar el espíritu de unidad y confianza
en el proyecto europeo como objetivo de futuro.
En este sentido, en los últimos años, se ha avivado el debate sobre el futuro de Eu-
ropa, que ha sido el eje central de gran parte de las reflexiones abordadas en distintos
foros e instituciones, tanto en el ámbito comunitario como de los Estados miembros. El
planteamiento, una vez superada la crisis, ha sido cómo avanzar hacia una Europa más
fuerte, más democrática, más justa y más solidaria, capaz de responder a las inquietudes
y demandas de bienestar de sus ciudadanos en un contexto global. Y ello, conscientes
de las debilidades y limitaciones del propio proceso de construcción europeo que se han
puesto de manifiesto con mayor virulencia en los periodos de recesión y, especialmente,
en la reciente crisis económica. Precisamente, han sido los momentos más inciertos
a lo largo del proceso de integración los que han provocado la necesidad de buscar
respuestas comunes desde la Unión Europea para hacerla más fuerte y han permitido
alcanzar un área de prosperidad, bienestar y seguridad conforme, a los valores del
modelo europeo y sin comparación a nivel global.
Desde 2015 las instituciones europeas llevan promoviendo amplios debates sobre el
futuro de Europa. A modo de ejemplo, cabe señalar el «Informe de los cinco presidentes»
9 De hecho, el Parlamento actual está más polarizado que el de la anterior legislatura. Los partidos
tradicionales proeuropeos perdieron terreno en el arco parlamentario en favor de los eurófobos, que
habían aumentado su representación en el mismo.
consejo económico y social ESPAÑAInforme anual sobre la gobernanza económica de la Unión Europea 21
en 201510, los documentos de reflexión11 y el Libro Blanco de la Comisión, la Declaración
de Roma en 201712, y los debates que, desde 2018, se vienen manteniendo en el seno del
Parlamento Europeo.
En todos ellos se subraya la voluntad de seguir avanzando en el proyecto europeo,
y al mismo tiempo se señalan los retos y desafíos a los que se enfrenta Europa, tanto
en el ámbito interno, como en el contexto global. De hecho, la Declaración de Roma
resume el compromiso de los firmantes para conseguir una Europa segura y protegida,
una Europa próspera y sostenible, una Europa social y una Europa más fuerte en la
escena mundial. Incluso se ha contemplado la posibilidad de avanzar en el proceso
de integración a varias velocidades o escenarios.
En 2018 se buscó dar un nuevo impulso a las reformas necesarias para el futuro
de la Unión Europea. La propuesta del eje franco-alemán con la Declaración de Me-
seberg13 recogía la voluntad política para avanzar en dos horizontes temporales: uno a
más corto plazo hasta las elecciones de mayo y otro a medio y largo plazo, durante la
próxima legislatura 2019-2024, concretando lo que serían las prioridades de la Unión
para el nuevo ciclo político. Frente al liderazgo del eje franco-alemán, algunos Esta-
dos miembros se han agrupado bajo la autodenominada «nueva liga hanseática» que
busca impregnar la toma de decisiones primando la responsabilidad sobre las finanzas
públicas, la estabilidad fiscal o la eficacia del mercado interior14.
Por otro lado, la reciente firma del Tratado de Aquisgrán firmado entre Francia
y Alemania a principios de 201915, ha afianzado la cooperación bilateral entre ambos
países y el peso del eje franco-alemán en el contexto europeo, señalando su alianza
en defensa del multilateralismo y por una Unión Europea fuerte y soberana16, pero
10 Comisión Europea, J. C. Juncker, Realizar la Unión Económica y Monetaria Europea, de 22 de junio de
2015.
11 Entre mayo y junio de 2017 la Comisión presentó cinco documentos de reflexión como punto de partida
para un debate sobre el futuro de la integración europea, dedicados a: la dimensión social de Europa,
la globalización, la unión económica y monetaria, la defensa y las finanzas, en los que se recogían ideas
y escenarios sobre cómo podría ser Europa en 2025, pero sin propuestas específicas. A ellos hay que
sumarle el aprobado en enero de 2019: Para una Europa sostenible de aquí a 2030.
12 La Declaración de Roma fue firmada tanto por los líderes de los veintisiete como por los presidentes
del Parlamento Europeo y la Comisión Europea. Declaración de los dirigentes de veintisiete Estados
miembros y del Consejo Europeo, el Parlamento Europeo y la Comisión Europea. La Declaración de Roma,
25 de marzo de 2017.
13 La Declaración de Meseberg buscaba consolidar el relanzamiento del proyecto europeo sobre la base
de la ambición común y compartida franco-alemana. Véase Meseberg Declaration: Renewing Europe’s
promises of security and prosperity, 19 de junio de 2019.
14 La autodenominada «nueva liga hanseática» estaría formada por Holanda, Finlandia, Suecia, Dinamar-
ca, Estonia, Letonia, Lituania, Irlanda, República Checa y Eslovaquia.
15 La canciller alemana Merkel y el presidente francés Macron firmaron en enero de 2019 un Tratado de
Cooperación en Aquisgrán, símbolo del europeísmo, coincidiendo con el 56 aniversario del Tratado
del Elíseo, suscrito el 22 de enero de 1963 en París por el presidente francés de Gaulle y el canciller
alemán Adenauer.
16 Entre las cuestiones que plantea está el desarrollar la vertiente social de la Unión Europea, mejorar su
seguridad y defensa, conciliar los intereses de los Estados miembros del Este y el Oeste, avanzar en la
reforma del euro, gestionar eficazmente la crisis de asilo y refugio, pilotar con éxito el proceso del brexit,
preferiblemente, con acuerdo, y potenciar su presencia exterior en un marco geoestratégico complicado.
consejo económico y social ESPAÑA22 INFORME 03|2019
también, ha planteado un debate sobre el liderazgo de ambos países respecto al resto
de Estados miembros, ya que si bien defienden la dimensión europea, anteponen la
colaboración previa entre ambos en materias muy relevantes como la política indus-
trial, la investigación e innovación, o el avance en la inteligencia artificial.
En la Cumbre Especial de Sibiu (Rumanía) sobre el futuro de Europa que se ce-
lebrará en mayo, previa a las elecciones, los líderes europeos deberán refrendar su
compromiso con el proyecto europeo y la hoja de ruta de la
Perspectivas Comisión para avanzar hacia una Europa más unida, fuerte
de futuro y democrática, pero también alcanzar un acuerdo sobre una
Agenda Estratégica para los próximos años (2019-2024) que contemple una Unión
Europea que trabaje para tratar de solventar los problemas que importan a los ciu-
dadanos, que cuente con una política exterior más consistente, que tenga un sólido
marco financiero plurianual post 2020 y que garantice una moneda más fuerte en la
escena internacional.
consejo económico y social ESPAÑACAPÍTULO II Integración política, económica y social de la Unión Europea: avances y retos
24 INFORME 03|2019
La integración económica de la Unión Europea parte del objetivo inicial de conseguir
un mercado interior, abierto, integrado y competitivo que estimule el crecimiento
económico y beneficie a trabajadores, empresarios y consumidores y usuarios. Hace
veinticinco años que se puso en marcha y desde entonces se ha avanzado mucho pero,
sin embargo, el objetivo de lograr un verdadero mercado interior en la Unión Europea
todavía no es una realidad.
Desde su origen, la integración europea buscaba una convergencia hacia un ni-
vel de vida más elevado para todos los europeos, considerando que una manera de
alcanzarla era la profundización del mercado interior contando con el apoyo de los
fondos europeos.
Dado que la construcción del mercado interior es necesariamente un proceso di-
námico, a lo largo de su mandato, la Comisión Juncker ha adoptado nuevas iniciativas
para seguir profundizando en el potencial del mercado único y crear nuevas opor-
tunidades. En este sentido se enmarca principalmente la Estrategia para el mercado
único de 201517, pero también el Paquete de servicios de 2017, que perseguía facilitar
la prestación de servicios en la Unión Europea, la Estrategia de Mercado único di-
gital en 2017, los desarrollos relativos a la Unión de los Mercados de Capitales o la
Unión de la Energía, relacionados con el impulso de la energía limpia, o la progresiva
armonización fiscal.
Pero además esa integración económica necesita asegurar la coordinación de las
políticas económicas de los Estados miembros, donde la elevada interdependencia
de las economías provoca que las decisiones o la evolu-
Necesidad de mayor
ción económica de cada uno de ellos afecten al resto. En
coordinación de las
los últimos años, se ha apostado por un mayor grado de
políticas económicas
coordinación y convergencia de la política económica y
en la Unión Europea
social ya que estos ámbitos, decisivos para fortalecer la
economía comunitaria, son competencia de los Estados miembros.
El CES, en sus sucesivos informes, ha venido abogando por esta necesidad de una
mayor coordinación y convergencia en el ámbito de la política económica y social para
17 Comisión Europea, Mejorar el mercado único: más oportunidades para los ciudadanos y las empresas,
COM (2015) 550 final, de 28 de octubre de 2015.
consejo económico y social ESPAÑA26 INFORME 03|2019
lograr procesos de crecimiento económico sostenibles y equitativos, eliminando, o redu-
ciendo al menos, las grandes diferencias que en términos de competitividad y cohesión
social existen entre los Estados miembros. Ello ha supuesto reforzar la coordinación
de las políticas económicas y sociales y que estas vayan orientadas a profundizar el
mercado único y preservar el modelo social europeo.
En el contexto de la crisis se puso en marcha, como instrumento de coordina-
ción de las políticas económicas, el Semestre Europeo
El marco de que realizaría un análisis y supervisión de la disciplina
gobernanza presupuestaria de los Estados miembros18 y del grado de
económica: mejorar compromiso con las políticas de reforma estructural, para
el Semestre Europeo proponer orientaciones o recomendaciones de actuación
a los Estados miembros.
En un primer momento, el objetivo de saneamiento y estabilidad fiscal se impuso en
el sistema de gobernanza económica de la zona euro. Las exigencias planteadas por las
políticas de austeridad en el corto plazo resultaron incompatibles con la recuperación
del crecimiento, poniendo de manifiesto las dificultades de la Unión Europea, y aún
más de la UEM, para articular políticas macroeconómicas coordinadas tendentes a la
estabilización económica y financiera19.
En todo caso, este sistema de gobernanza ha permitido una coordinación mayor de
las políticas en la zona euro que se ha extendido también al resto de la Unión Europea,
aunque también ha generado controversia desde el momento en que no está configu-
rado como una institución supranacional, sino como un mecanismo de seguimiento y
recomendaciones sobre las políticas económicas de los Estados miembros.
El Semestre ha supuesto una suerte de cesión de soberanía al establecer instru-
mentos de control de la política económica de los Estados miembros. Y ello, en un
contexto en el la situación económica de los Estados miembros es muy dispar, algunos
presentan elevados niveles de endeudamiento público y privado y a pesar de la mejora
en los mercados de trabajo, las tasas de desempleo continúan elevadas y la participación
laboral de las mujeres sigue siendo baja.
De hecho, el seguimiento por parte de cada Estado miembro de las recomenda-
ciones es desigual y se ha planteado la necesidad de reformar el Semestre Europeo
de modo que haya una mayor cooperación y diálogo con los Estados miembros para
definir las orientaciones-país de política económica, una mayor atención a posibles
18 Grecia se incorporó en 2018 tras finalizar el programa de ajuste macroeconómico.
19 De hecho, el presidente de la Comisión, J. C. Juncker, en su discurso durante la celebración del vigésimo
aniversario del euro, en enero de 2019, reconoció ante el Parlamento Europeo que «ha habido muchas
críticas a la política de la zona del euro (…) Sí, hubo austeridad irreflexiva (…) Lamento que hayamos
dado demasiada importancia a la influencia del Fondo Monetario Internacional». En relación a Grecia
igualmente señaló que «de la misma manera, siempre he lamentado la falta de solidaridad que apareció
en el momento de la crisis griega. No fuimos suficientemente solidarios con Grecia». Véase Comisión
Europea, Discours par le Président Juncker en plénière du Parlement européen à l’occasion de la séance
solennelle pour célébrer le 20e anniversaire de l’euro, 15 de enero de 2019.
consejo económico y social ESPAÑAInforme anual sobre la gobernanza económica de la Unión Europea 27
sinergias y un vínculo más estrecho entre el Semestre Europeo y el planteamiento
plurianual de reformas por parte de los Gobiernos nacionales.
En este ámbito, cabe destacar, además, que pese a que la implicación de los interlo-
cutores sociales en el proceso del Semestre Europeo ha ido aumentando en los últimos
años, persiste la falta de una participación más activa de los mismos en la coordinación
de políticas económicas y en la gobernanza de la Unión Europea. Esta carencia debe
resolverse tanto a nivel comunitario como especialmente nacional.
No obstante, los mayores retos para avanzar en la gobernanza económica de la
Unión Europea se producen en relación al objetivo de alcanzar una Unión Econó-
mica y Monetaria más profunda y más justa. De hecho,
la profundización de la UEM ha estado presente en los
Un paso más
debates de reflexión sobre el futuro de la Unión Europea
en el proceso de
antes citados, que ha servido de revulsivo para progresar
construcción:
en la construcción del proyecto europeo y, sobre todo, para
avanzar hacia
profundizar en la Unión Económica y Monetaria, alejando
la UEM
con ello las dudas que, durante los años de crisis y, en gran medida, por la gestión de
la misma, se habían generado sobre el propio proyecto europeo.
La Comisión ha planteado los retos a los que se debe hacer frente para profundizar
en la UEM: la persistencia de las divergencias económicas y sociales, la existencia
de diferentes fuentes de inestabilidad financiera, los elevados niveles de deuda y la
necesidad de incrementar la capacidad de estabilización colectiva y de aumentar la
eficiencia y la transparencia de la gobernanza de la UEM.
Para la culminación de la UEM, como ha señalado la Comisión20, es necesario hacer
un llamamiento en favor de la unidad, la eficiencia y la rendición de cuentas demo-
crática. Unidad, porque salvo Reino Unido y Dinamarca todos los Estados miembros
que no tienen el euro como moneda se han comprometido legalmente a adoptar la
moneda única ulteriormente; eficiencia, ya que una UEM más fuerte requiere de una
gobernanza más sólida y el uso eficiente de los recursos disponibles; y rendición de
cuentas, porque la plena realización de la UEM implica mayor responsabilidad política
y mayor transparencia sobre quién decide qué en los distintos niveles.
1. Integración financiera
El grado de integración financiera en la Unión Europea se ha ido recuperando desde
los niveles mínimos de 2012 en que había experimentado una caída significativa a
consecuencia de la crisis, si bien en los últimos años parece haberse estancado21.
20 Discurso sobre el estado de la Unión 2017 del presidente de la Comisión Europea Jean-Claude Juncker,
Estrasburgo, 13 de septiembre.
21 BCE, Financial integration in Europe, 2018.
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A su mejora contribuyó de forma importante la política monetaria expansiva del BCE, pero
sobre todo los avances en la Unión Bancaria y la adopción de nuevas medidas regulatorias
en el ámbito financiero a escala europea. Se han dado pasos importantes en relación con
la regulación y la supervisión, con la aprobación de un código normativo único y la puesta
en marcha en 2014 del Mecanismo Único de Supervisión (MUS), por el que el Banco
Central Europeo asumía la función de supervisión prudencial en la zona euro, del Me-
canismo Único de Resolución (MUR) en 2015 y del Fondo Único de Resolución en 2016.
Además, la progresiva aplicación de las medidas regulatorias aprobadas junto a
las establecidas en los acuerdos de Basilea se ha traducido en una reducción de los
riesgos financieros, un aumento del capital bancario, una caída del apalancamiento y
una reducción progresiva de los préstamos dudosos.
Sin embargo, desde 2015, la falta de acuerdo en cuestiones clave que alejan la
posibilidad de culminar la Unión Bancaria en los plazos previstos, se ha reflejado en
un freno a la integración financiera. Aunque la estabilidad financiera de la zona euro
se ha reforzado, los mercados financieros continúan fragmentados, lo que limita la
capacidad de crecimiento a medio y largo plazo: la distribución de riesgos entre países
sigue siendo escasa y todavía existe un fuerte vínculo entre los riesgos asociados al
sector bancario y los niveles de deuda soberana nacional que son fuente de inestabili-
dad y vulnerabilidad. Además, persisten barreras que limitan dicha integración como
la existencia de diferencias en los marcos regulatorios, entre otros, en relación a las
normas de insolvencia o el tratamiento fiscal de los servicios y productos financieros.
Es imprescindible una mayor integración financiera para garantizar que el sistema
pueda resistir crisis futuras, lo que exige un mejor reparto del riesgo y ofrecer más opor-
tunidades de financiación a la economía real a través del mercado de capitales. Todo ello
requiere culminar la Unión Bancaria —queda pendiente un sistema de garantía de de-
pósitos común— y avanzar en la Unión del Mercado de Capitales, eliminando las fron-
teras para la circulación de capital, las inversiones y la financiación entre los distintos
miembros de la Unión Europea, tanto más importante en el contexto de la salida del
Reino Unido de la Unión Europea. Como reconoce el Banco Central Europeo, la Unión
Bancaria y la Unión de los Mercados de Capitales son, sin ninguna duda, las dos iniciati-
vas de política necesarias para catalizar la integración financiera en la Unión Europea en
los próximos años, entendiendo ambos como proyectos complementarios que se refuerzan
mutuamente y que pueden lograr avanzar hacia un mercado único de servicios financieros22.
En su primer informe, en 2012, el CES ya señaló la
La Unión Bancaria necesidad de avanzar en el fortalecimiento del marco co-
como elemento clave mún de regulación financiera y contar con un entramado
para la integración regulatorio e institucional federal que garantizase la esta-
financiera bilidad financiera de la zona euro, una autoridad común
22 BCE, Financial integration in Europe, 2018.
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de supervisión bancaria, un fondo de garantía de depósitos europeo y un mecanismo
europeo de gestión de crisis o quiebras bancarias. Parte de estos avances se mate-
rializaron desde entonces en la Unión Bancaria como un mecanismo a medio plazo
para acabar con la fragmentación financiera y romper el círculo vicioso entre deuda
soberana y bancaria en la zona euro.
En un primer momento, se avanzó relativamente rápido para alcanzar un marco ra-
zonable de supervisión y resolución bancaria centralizado a nivel europeo, con la apro-
bación de nuevas regulaciones financieras comunes, plasmadas en el establecimiento
de un código normativo único23 y ampliado posteriormente con nuevas medidas en el
paquete bancario24, y la puesta en marcha de los mecanismos únicos de supervisión25
y resolución así como el establecimiento de un fondo de resolución única.
Sin embargo, el camino hacia la Unión Bancaria quedó estancado ante las dificulta-
des para avanzar en algunos temas, principalmente, la definición de un mecanismo de
protección presupuestaria para el Fondo Único de Resolución, acordado recientemente,
y el establecimiento de un Sistema Europeo de Garantía de Depósitos, considerado el
tercer pilar de la misma y un elemento indispensable para su funcionamiento. Estos
permitirían reducir el riesgo país para depositantes e inversores, disociarían el vínculo
entre deuda soberana y bancaria y contribuirían a un proceso de integración bancaria
europea. Además, otras iniciativas planteadas, como un Tesoro europeo, la propuesta de
eurobonos o la figura del Ministro de Economía para la zona euro han quedado relegadas.
Así, siete años después, la Unión Bancaria está incompleta y no puede desempe-
ñar plenamente su papel de mecanismo de absorción de impactos a través de canales
privados en una unión económica y monetaria, lo que requiere un equilibrio aceptado
por todos los Estados miembros respecto a la reducción de riesgos y a la distribución
de los mismos.
De hecho, desde 2016, el CES viene reiterando la falta de voluntad por parte de los
Estados miembros para lograr el consenso necesario que permita avanzar, habiéndose
superado todas las fechas que la Comisión había previsto en sucesivas hojas de ruta
para la culminación de la Unión Bancaria26.
23 Aprobación de nuevas Directivas estableciendo reglas comunes para los requisitos de capital, reestruc-
turación y recapitalización bancaria y esquemas de cobertura de depósitos.
24 El «paquete bancario» incluía medidas destinadas a aumentar la resiliencia de las entidades y propiciar
la estabilidad financiera, mejorar la capacidad de los bancos para conceder préstamos y facilitar la
actuación de los bancos para conseguir mercados de capitales más profundos y líquidos en la Unión
Europea.
25 Una primera evaluación de la implantación y funcionamiento del MUS señaló que se había implan-
tado con éxito, funcionaba bien y había demostrado su eficacia, siendo un elemento fiable y sólido
que podría desplegar todo su potencial en el contexto de una Unión Bancaria plena. Véase Comisión
Europea, Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación del mecanismo
único de supervisión establecido conforme al Reglamento (UE) nº 1024/2013, COM (2017) 591 final, de
11 de octubre de 2017.
26 Incluso con el objetivo de avanzar más rápidamente y lograr completar la Unión Bancaria a mediados
de 2017 se creó, en enero de 2016, un Grupo de trabajo «ad hoc» sobre el fortalecimiento de la Unión
Bancaria.
consejo económico y social ESPAÑA30 INFORME 03|2019
Cuando se estableció el MUR en 2015, los Estados miem-
Definición del
bros se comprometieron a desarrollar un mecanismo de
mecanismo
protección presupuestaria común «backstop fiscal» para
de protección
el Fondo Único de Resolución (FUR)27, como instrumento
presupuestaria
de último recurso que se activaría solo en caso de que
para el Fondo Único
los recursos disponibles del FUR fueran insuficientes. Su
de Resolución
utilización sería neutral a medio plazo desde el punto de
vista presupuestario, ya que las entidades devolverían los fondos públicos utilizados
en forma de contribuciones adicionales posteriores al Fondo.
La propuesta de la Comisión más reciente en este sentido era que el Mecanismo
Europeo de Estabilidad (MEDE) pudiese ser el mecanismo de protección presupuesta-
ria para el Fondo Único de Resolución, propuesta que fue compartida por el CES como
se recoge en su informe de 2018. Sin embargo, no fue hasta finales de 2018 cuando,
en el marco de la Cumbre del euro, se logró el consenso necesario para avanzar en
la definición de este mecanismo, asignando dicha función de prestamista de última
instancia al Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE).
Este mecanismo de última instancia, dotado con 55.000 millones de euros, se ar-
ticularía como una línea de crédito condicionada que se activaría de forma casi auto-
mática según unas reglas preestablecidas. La condicionalidad tendría que adaptarse
atendiendo a la función del mecanismo de protección, teniendo en cuenta que, en el
contexto de la Unión Bancaria, se prevén incentivos para que los bancos actúen de ma-
nera prudente y apliquen reformas cuando sea necesario a través del código normativo
único, la supervisión única y la resolución única. Además, es importante asegurar un
proceso de toma de decisiones eficaz que permita un rápido despliegue del mecanis-
mo de protección, en aquellas situaciones de último recurso en las que sea necesario.
Asimismo, la Cumbre del euro planteó la necesidad de definir la cooperación entre
el FUR y el MEDE y reforzó el papel del MEDE en el ámbito público, con nuevos
instrumentos preventivos más efectivos para frenar situaciones de contagio y propor-
cionar ayuda financiera a los Estados miembros que lo necesiten. Hacer efectivo lo
acordado en la Cumbre del euro requiere la reforma del Tratado del MEDE, que se ha
planteado a más tardar para junio de 2019, posibilitando incluso anticipar la función
de respaldo fiscal a 2020 en el caso de que se hayan realizado avances suficientes en
la reducción de riesgos.
En todo caso, el MEDE no puede llenar completamente el vacío. Es necesario contar
con un instrumento fiscal adicional que complemente la política monetaria para lograr
la estabilidad macroeconómica tanto a nivel de la zona del euro como en cada uno de
sus Estados miembros. Este instrumento, del que se dará cuenta en el ámbito de la
integración presupuestaria, permitiría asimismo contener los riesgos, conscientes de
27 No estaría dotado completamente hasta 2024.
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