Cambio Climático y Cohesión Social Local - urb-al III - 01 Colección de Estudios
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01
Colección de Estudios
sobre Políticas Públicas
Locales y Regionales
de Cohesión Social
Cambio Climático
y Cohesión Social Local
urb-al III
Oficina de Coordinación y Orientación - OCOCambio Climático y Cohesión Social Local
01
Colección de Estudios
sobre Políticas Públicas
Locales y Regionales
Guías metodológicas
de
URB-AL III Social
Cohesión
Eduardo Vega-López
Eduardo Vega-López cuenta con quince
años de experiencia en el ámbito de
desarrollo económico, planeación y
medio ambiente como funcionario
del gobierno federal de México, la
Administración del Distrito Federal y
la Universidad Nacional Autónoma
de México (UNAM). Actualmente es
el secretario general de la Facultad de
Identificación, sistematización
Economía de la UNAM.
eCambio
intercambio Climático
de experiencias
y Cohesión
exitosas paraSocial Local
la cohesión
social local
Eduardo Vega-López
Olga Del Rio
Este documento ha sido elaborado en el
marco de una subvención de la Unión
Europea. El contenido de este documento
es responsabilidad exclusiva del autor y
en modo alguno se debe considerar que
refleja la posición de la Unión Europea.
Edita: Programa URB-AL III
Còrsega, 273-279 08008 Barcelona
Tel. +34 934 049 470
Fax +34 934 022 473
E-mail info@urb-al3.eu
www.urb-al3.eu
© Edició: Diputació de Barcelona
(Oficina de Coordinación y Orientación
del Programa URB-AL III)
Consejo Editorial: Agustí Fernández
de Losada, Octavi de la Varga, Eduardo
Feldman, Carla Cors, Víctor Godínez
y Verónica Sanz
Edición: Dirección de Comunicación
de la Diputación de Barcelona
Diseño: Estudi Josep Bagà
Imprime: DRG
DL: B.39492-2011Índice
9 Prólogo
11 A. Introducción general: ¿el cambio climático global impone nuevos desafíos
a la cohesión social?
25 B. Marco general de diagnóstico y principales desafíos de las políticas públicas
locales ante las consecuencias aconómicas y sociales del cambio climático
en América Latina y el Caribe.
25 1. Causas y consecuencias económicas y sociales del cambio climático in situ
en América Latina y el Caribe.
45 2. Situación actual de las políticas públicas contra el cambio climático
in situ: entre les decisiones inerciales, las medidas de mitigación eficaz
y las de adaptación adecuada.
58 3. La importancia de la cohesión social local ante los escenarios de cambio
climático.
69 C. Políticas públicas contra el cambio climático in situ: propuestas y acciones
de algunos gobiernos locales de Europa y América Latina.
69 1. Planes y programas de acción climática en Barcelona, Madrid, París Bogotá,
Buenos Aires y la Ciudad de México.
115 2. «Matriz de intervención pública local ante el cambio climático»: lecciones
aprendidas y acciones replicables.
in situ: entre les decisiones inerciales, las medidas de mitigación eficaz
y las de adaptación adecuada.
119 D. Conclusiones: hacia la construcción y desarrollo de sociedades cohesionadas,
ciudades resilientes y regiones metropolitanas sostenibles.
125 Referencias bibliográficas
7Prólogo
Es un placer presentarles la colección de y de mayor coordinación entre las
Estudios sobre políticas públicas locales y administraciones públicas y la ciudadanía.
regionales de cohesión social. Este es un Por lo uno y por lo otro, la lucha contra
producto de la Oficina de Coordinación y el cambio climático está vinculada con la
Orientación del Programa URB-AL III. Su emergencia de nuevos retos en la agenda
objetivo es presentar el estado actual de pública. Y, al mismo tiempo, aparece
un conjunto de problemáticas centrales, como una oportunidad para innovar en
que forman parte de la agenda actual materia de políticas públicas, de gestión
de discusión política biregional Unión pública y de gobernanza pública.
Europea-América Latina, en materia de
cohesión social. La crisis ambiental derivada del cambio
climático, y la importancia de adquirir
Este primer número aborda la progresiva conciencia y adoptar medidas
problemática del cambio climático y su en aras de un desarrollo sustentable,
relación con el tema de la cohesión social quizás sean uno de los ejemplos
local. más elocuentes de cómo problemas
inequívocamente globales sólo pueden
El cambio climático es un fenómeno ser solventados satisfactoriamente desde
global. Sin embargo, las emisiones de planteamientos marcadamente locales.
CO2 se originan de forma mayoritaria en Abordar esta problemática desde lo
aglomeraciones urbanas. Por lo mismo, los local, con mínimas garantías de éxito,
gobiernos territoriales tienen un papel a requiere de liderazgos políticos con visión
desempeñar en la lucha contra el cambio estratégica del territorio y con voluntad
climático, sea en su mitigación o bien en de construir futuro. También exige un
la adaptación a sus consecuencias. explícito reconocimiento de que se trata
de un tema que ningún actor puede
El cambio climático no es un problema solucionar actuando en solitario, pero al
estrictamente ambiental, pues tiene que puede contribuir decisivamente si se
importantes aristas sociales, económicas apuesta por enfrentar el tema a nivel de
y políticas. Luchar contra el cambio territorio. Por una parte, los gobiernos
climático requiere de actuaciones locales pueden liderar dando ejemplos
complementarias sobre un variado e claros mediante la gestión de sus propias
importante espectro de temas de la instituciones desde una óptica ambiental.
agenda pública territorial (por ejemplo, También pueden introducir criterios claros
la movilidad, la renovación del parque en pro del medio ambiente en la relación
mobiliario e inmobiliario, la planificación con los proveedores y las empresas
urbana, el desarrollo local etc.). La con las que trabajan. Finalmente, los
lucha contra el cambio climático, por gobiernos locales pueden apostar por la
otra parte, requiere articular políticas complementariedad de las agendas, la
entre niveles de gobierno, así como la creación de complicidades con los actores
construcción de corresponsabilidades claves, la inversión en el desarrollo
8 9A. Introducción general:
¿el cambio climático global impone nuevos
desafíos a la cohesión social local?
de nuevas capacidades técnicas y la
introducción de la mayor agilidad posible En su último informe sobre la situación emisiones globales de GEI al consumo
en materia de procedimientos jurídicos del cambio climático global, el Panel de tales combustibles. Tal como ilustra
y administrativos para hacer frente a Intergubernamental de Cambio Climático el siguiente gráfico, el informe también
un fenómeno cuyo dinamismo está de la Organización de las Naciones ofrece una estimación de la contribución
claramente documentado. Unidas (IPCC 2007) sostiene que, según sectorial de emisión de GEI.
los registros instrumentales de la
La lucha contra el cambio climático es, temperatura mundial en superficie (desde Durante el período 1906-2005 se aceleró
por tanto, parte intrínseca de los desafíos 1850), durante el período 1995-2006 se la tendencia alcista de la temperatura
estratégicos que los gobiernos territoriales registraron las temperaturas más cálidas. media del planeta en relación con la
deben afrontar para contribuir a la mejora El mismo informe reitera la relación de estimación publicada en el anterior
de la cohesión social. causalidad existente entre las emisiones informe del propio IPCC (IPCC 2001),
de gases de efecto invernadero (GEI) correspondiente al período 1901-2000:
Agustí Fernández de Losada -principalmente bióxido de carbono y de 0,6°C se pasó a 0,74°C. Ello refuerza la
Gráfica 1
Director de Relaciones Internacionales Emisiones mundiales de metano- y la producción y el consumo evidencia de que en los últimos años se ha
de la Diputación de Barcelona y GEI antropógenos. excesivo de combustibles fósiles. El incrementado el calentamiento global.
coordinador general de la Oficina GtCO2-eq/año informe atribuye casi el 57% de las
de Coordinación y Orientación del
Programa URB-AL III
a)
60
50 49,0
44,7 b) c)
40 39,4
35,6
7,9% 1,1% 2,8%
17,4% 25,9%
30 28,7
14,3%
20
13,5%
10
56,6%
17,3% 13,1%
0
1970 1980 1990 2000 2004 2,8% 19,4% 7,9%
Desechos y agua de desecho
CO2 de combustibles de origen fósil y otras fuentes Suministro de energía
CO2 otros Transporte
CO2 de deforestación, degradación y turba Edificios residenciales y comerciales
CH4 de agricultura, desechos y energía Industria
N2O de agricultura y otras procedencias Agricultura
Gases F Silvicultura
a) Emisiones anuales mundiales de GEI antropógenos entre 1970 y 2004. b) Parte proporcional que representan diferentes GEI antropógenos
respecto de las emisiones totales en 2004, en términos de CO2 equivalente. c) Parte proporcional que representan diferentes sectores en las
emisiones totales de GEI antropógenos en 2004, en términos de CO2 equivalente. (En el sector silvicultura se incluye la deforestación).
Fuente: Ipcc, 2007.
10 11En forma simultánea al aumento de la atmósfera durante las décadas más países diferentes. Finalmente, entre Conviene insistir en que si no se
la temperatura media del planeta, los recientes, las tendencias actuales del gobiernos nacionales, regionales, locales y implementan las MME+MAA aludidas
regímenes de precipitación pluvial cambio climático (mayor temperatura, organismos multilaterales. y se persiste en decisiones y conductas
se han alterado significativamente a precipitación pluvial oscilante, sequías, convencionales o inerciales de política
escala global, lo que ha acentuado los inundaciones, olas de calor, deshielo de La agenda pública que impulse las in situ, las expectativas y escenarios
eventos extremos en diferentes lugares: polos y de cumbres nevadas, elevación del MME+MAA para afrontar los escenarios climáticos, con sus costes sociales,
sequías severas y prolongadas o lluvias nivel medio del mar, tormentas tropicales locales de cambio climático debería económicos y ambientales, podrían
torrenciales e inundaciones a gran y huracanes, erosión de costas y cuencas concentrarse en las actividades ser aún peores que los hasta hoy
escala. Ambos extremos hídricos se han hidrográficas, deslaves y avalanchas de económicas y urbanas identificadas por estimados o ya observados. De hecho,
traducido en elevados costes económicos, lodo sobre infraestructuras, ciudades y los inventarios de emisiones de GEI como aunque se mantuvieran constantes las
sociales y ambientales, los cuales registran personas, pérdidas patrimoniales y de las «emisoras más significativas». Su concentraciones de las emisiones de GEI
variaciones importantes dependiendo de vidas humanas, etc.) perdurarán al menos evaluación, por otra parte, debería medir al mismo nivel que se registraron en el
si se producen en territorios y sociedades durante tres décadas o más. Esto será sus resultados en función de si se están año 2000, cabría esperar un calentamiento
con mayor o menor capacidad de reacción así aunque desde ahora se implementen obteniendo avances y logros en relación global adicional de aproximadamente
y adaptación a estas expresiones del medidas de mitigación eficaz (MME) con: 0,1°C por década (Ipcc, 2007).
cambio climático (Ipcc, 2007; Stern, 2006). de emisiones de GEI y medidas de
adaptación adecuada (MAA) para evitar · El desacoplamiento energético: relación Debido a que ya nadie supone que, a
La gravedad de esta situación se relaciona, daños irrecuperables y controlar los del consumo de energía por unidad de escala global, puedan mantenerse esas
al menos, con dos aspectos básicos en costes causados por los eventos extremos producto generado o valor añadido concentraciones de GEI, hoy se estima
términos de políticas públicas: referidos. Evidentemente, los costes serán (Cenergía / PIB) un incremento térmico de 0,2°C o mucho
mayores si no se implementan tales más, incluso por década, para lo que
· El primero tiene que ver con los medidas. · La descarbonización económica: relación resta de este siglo xxi. ¿Cuánto más o
inconvenientes que supondrían para de las emisiones de GEI sobre el consumo menos se acelerará y/o se estabilizará
el bienestar social y las actividades Las medidas de mitigación eficaz y de energía (tCO2eq / Cenergía) la tendencia de emisiones globales de
económicas en su conjunto el hecho de de adaptación adecuada (MME+MAA) GEI? Eso dependerá de las MME+MAA
que se mantuvieran o se incrementaran al cambio climático deberían ponerse · El abatimiento del coeficiente de que se implementen en diversos sectores
las tendencias actuales. Dicha posibilidad en marcha urgentemente a escala deforestación neta o el incremento productivos y a diferentes escalas
comporta replantear y rediseñar con local, regional, nacional y global (o del coeficiente de recuperación, territoriales y temporales.
urgencia las formas aún convencionales o mantenerse y reforzarse donde ya estén mantenimiento y/o ampliación neta de la
recurrentemente reactivas de buena parte en activo). Dicha necesidad abre una superficie con cobertura forestal y áreas Considerando como punto de partida
de la actual gestión pública local ante importante agenda pública de cooperación verdes urbanas: relación deforestación la tasa media de cambio anual de la
estos escenarios. Los casos específicos entre diferentes actores públicos. En menos reforestación sobre acervos temperatura mundial registrada durante
analizados en este estudio ofrecen primer lugar, entre diferentes poderes de bosques, selvas, matorrales y/o el período 1980-1999, en esta tabla el
diferentes alternativas de política para gubernamentales (ejecutivo o ministerial; manglares (± superficie con cobertura IPCC 2007 presenta algunos impactos
afrontar los desafíos del cambio climático, legislativo o parlamentario; judicial). En forestal / superficie forestal total); o bien, globales adversos que podrían producirse
generadas desde estructuras sociales e segundo lugar, entre distintos niveles relación: pérdida menos recuperación debido a incrementos térmicos de hasta
institucionales diversas. de gobierno (central o federal; estatal de coberturas vegetales sobre superficies 5°C durante el siglo xxi, relacionados
o provincial; local o municipal). En verdes naturales e inducidas en ambientes con asuntos públicos tan cruciales
· El segundo, aunque parezca paradójico, tercer lugar, entre diferentes actores urbanos (± superficie vegetal / superficie como: la disponibilidad natural de agua,
se vincula al hecho de que, debido a de un mismo nivel de gobierno, ya sea vegetal total) las sequías y/o las inundaciones; la
las emisiones de GEI ya acumuladas en en el interior de un país como entre degradación de ecosistemas y el riesgo
12 13Gráfica 2
Ejemplos de impactos
asociados con el cambio
anual medio mundial
de la temperatura (los
impactos variarán
en función del grado
de adaptación, de la
tasa del cambio de la
temperatura y de la vía
socioeconómica)
Cambio anual medio mundial de la temperatura respecto del período 1980-1999 de extinción de especies silvestres; la · ¿Deben estos gobiernos identificar cuáles
producción y productividad de alimentos son sus principales vulnerabilidades
0ºC 1ºC 2ºC 3ºC 4ºC 5ºC de origen agrícola y pesquero; la mayor demográficas, sociales, económicas
intensidad de tormentas y huracanes, y urbanas para tratar de acotarlas o
con las consecuentes pérdidas netas de disminuirlas mediante nuevas políticas
Mayor disponibilidad de agua en los trópicos húmedos y en latitudes altas humedales costeros; la mayor correlación públicas in situ?
Agua Menor disponibilidad de agua y aumento de las sequias en latitudes medias y latitudes bajas semiáridas y causalidad del incremento térmico
con nuevos patrones de morbilidad · ¿Deben desarrollar sus capacidades
Centenares de millones de personas expuestas a un mayor estrés hídrico
y mortalidad de mayor cobertura y institucionales de gestión pública local y
Hasta un 30% de especies Número apreciable* de
gravedad. En todos estos escenarios, financiamiento para impulsar MME+MAA
en mayor riesgo de extinción extinciones en todo el mundo conforme aumenta la temperatura, los específicas en sus territorios y sociedades?
Aumento de decoloración Decoloración de mayoría Mortalidad generalizada
costes sociales, económicos y ambientales
de corales de corales de corales a los que se aluden son muy altos y, Las respuestas a estos tres interrogantes
Ecosistemas
La biosfera terrena tiende a constituir una fuente de carbono
mientras más pronunciado es el cambio, son afirmativas, al menos, por las
neta cuando: -15% -40% de los ecosistemas están tales daños y costes se tornan mayores siguientes razones: i) el cambio climático
afectados
y, en algunos casos, potencialmente son es un proceso global, cuyas causas
Aumentan el desplazamiento geográfico de especies Cambios en los ecosistemas debido al debilitamiento irrecuperables. Las flechas con líneas y consecuencias tienen expresiones
y el riesgo de incendios incontrolados de la circulación de renuvo meridional
discontinuas ilustran el empeoramiento específicas en lugares diversos del
Impactos negativos complejos y localizados sobre pequeños propietarios agricultores
de tales impactos adversos a medida territorio; ii) sus impactos adversos
y pescadores de subsistencia que se incrementa la temperatura, afectan más, directa e indirectamente,
Tendencia descendente de la productividad La productividad de todos los
mientras que las líneas negras continuas a lugares, ciudades y regiones
Alimentos cerealera en latitudes bajas cereales disminuye en latitudes bajas relacionan procesos de degradación o metropolitanas con menor grado de
En algún caso la productividad La productividad cerealera disminiye
de daños productivos significativos. La cohesión social, mayor índice de pobreza,
cerealera aumenta en latitudes medias y altas en alguna regiones información contenida en la tabla no desigualdad social y marginación, así
considera la posible moderación de estas como mayor nivel de desempleo masivo
Aumento de daños de crecidas y tempestades tendencias mediante la implementación de e informalidad económica; iii) sus peores
MME+MAA y se refiere estadísticamente escenarios, con sus elevados daños y
Pérdida de un 30% mundial
Costas aprox. de humedales costeros** como información con niveles de costes, son aún evitables o podrían
Millones de personas más podrían padecer
confianza altos (Ipcc 2007). acotarse mediante la voluntad política
inundaciones costeras cada año de los gobiernos urbanos locales y el
Con esta información en la mano compromiso social de sus comunidades
Aumento de la carga de malnutrición y de enfermedades dirraéicas, cardiorespiratorias e infecciosas
pueden responderse mejor las siguientes para implementar in situ diversas
Mayor morbilidad y mortalidad por olas de calor, crecidas y sequias preguntas: MME+MAA.
Salud
Cambio de la distribución de algunos vectores de enfermedades
· ¿Deben preocuparse y ocuparse Informes especializados sobre la
Carga sustancial para los servicios de salud
los gobiernos locales de ciudades y problemática de las ciudades a escala
regiones metropolitanas de identificar mundial refieren que, en 2005, más de
0ºC 1ºC 2ºC 3ºC 4ºC 5ºC qué amenazas climáticas tienen mayor 3.170 millones de personas vivían en
probabilidad de ocurrencia en sus núcleos urbanos (Un-habitat, 2006). La
* Se entiende por apreciable más de un 40%
territorios específicos? misma fuente estima que la población de
** Basado en la tasa promedio de aumento del nivel del mar, es decir, 4,2 mm/año entre 2000 y 2080. las ciudades probablemente llegue a cinco
Fuente: Ipcc 2007.
14 15mil millones en 2030, ya que continuará dependen de la existencia y combinación Conviene reiterar que, aunque de forma regiones metropolitanas tienen mayores
creciendo a una media del 1,8% al año, de los siguientes determinantes diferenciada en cuanto a intensidad, recursos y posibilidades reales que
casi dos veces la tasa de crecimiento principales: frecuencia y territorio específico de otras para afrontar con éxito presiones
medio de la población mundial. ocurrencia, las ACC se presentarán de provenientes de eventos extremos.
· Las amenazas de cambio climático (ACC) cualquier forma debido a las emisiones
Los centros urbanos ocupan menos del que estén ya registradas y/o estimadas in de GEI ya realizadas y acumuladas en la De acuerdo con la definición conceptual
1% de la superficie del planeta. A pesar situ. Si solo se han padecido tales ACC atmósfera. No obstante, evidentemente, del Consejo de Europa (2005), «cohesión
de ello, debido a su gran concentración de pero no se han analizado ni sistematizado, habrá que conocer cuáles son las ACC social» es «… la capacidad de una sociedad
población, a su alto nivel de consumo de debe hacerse. específicas que tienen mayor probabilidad para asegurar el bienestar de todos sus
bienes y servicios, a su intensa actividad de ocurrencia en cada lugar. miembros, minimizar las disparidades
económica y a su dinámica demanda · Las vulnerabilidades sociales y y evitar la polarización. Una sociedad
de movilidad de personas y transporte económicas (VSE) presentes en cada Las VSE, por su parte, incluyen la cohesionada consiste en una comunidad
de mercancías, son responsables de la territorio específico, ciudad o región presencia y exposición de diversas de individuos libres que se apoyan en
mayor parte de las emisiones de GEI metropolitana, considerando tanto los actividades productivas y de servicios que la búsqueda de estos objetivos comunes
(Un-habitat, 2006). Solo como ejemplo diferentes grados o intensidades de dependen directamente de los recursos por medios democráticos». La «cohesión
puede mencionarse que, en el caso de pobreza como su distribución territorial, naturales in situ o de las condiciones social», por otra parte, es una construcción
México, el sistema urbano nacional está desigualdad social, marginación, desempleo geoclimáticas del entorno inmediato, histórica, una creación política, una
asentado sobre una superficie agregada o informalidad económica; en suma, tales como la agricultura, ganadería, expresión social madura de la vigencia
de alrededor de 900 mil hectáreas, que teniendo en cuenta lo relacionado con la silvicultura, pesca, minería, agroindustrias, plena de la ciudadanía contemporánea
equivalen a cerca del 0,5% del territorio mayor o menor cohesión social local. turismo, energía, agua, etc. También (Sorj y Tironi 2007). Y, no obstante, no se
nacional. En esta reducida proporción incluyen vulnerabilidades asociadas a tiene garantizada por siempre.
de territorio urbano se genera más del · La gestión pública local convencional o rasgos generales de la población (número
80% del producto interior bruto del país inercial que se haga ante tales amenazas de habitantes; densidad demográfica; En general, la cohesión social en
y se asienta más del 65% de la población por cambio climático in situ y ante estructura de edades; distribución diferentes ciudades puede compararse,
nacional total (Pnduot-Sedesol 2001). vulnerabilidades sociales y económicas territorial de los asentamientos principalmente, considerando aspectos
como las referidas (BAU, por business as humanos; correlación de tal distribución tan diversos y complejos como los
Así, aunque se trata de un proceso global, usual). demográfico-espacial con los mapas o siguientes:
las repercusiones locales y regionales del atlas de riesgos y de amenazas climáticas;
cambio climático pueden ser evitables · La implementación de políticas públicas etc.), y otras que se vinculan más con · Mejores o peores saldos del desarrollo
o controlables en alguna medida si se locales que se expresen estratégicamente el bienestar social, la calidad de vida, el económico y social experimentado
cuenta con diagnósticos y escenarios en un conjunto de MME y MAA nivel de empleo formalmente constituido, durante varias décadas de urbanización,
bien construidos acerca de las amenazas (preferentemente en forma coordinada, el compromiso de una comunidad industrialización y modernización
climáticas puntuales en cada caso, así coherente y complementaria: MME+MAA). consigo misma en términos de sentido de económica.
como con MME+MAA in situ acordes con pertenencia y solidaridad social, es decir,
las vulnerabilidades sociales, demográficas Esta formulación puede expresarse con un conjunto de variables relacionadas · Construcción y maduración de
y económicas específicas, identificadas en como sigue donde «t» puede incluir con el grado de cohesión social local. instituciones y de políticas sociales activas
cada caso. diferentes años o períodos de tiempo a ser Resulta crucial tener en cuenta este con cobertura universal y significativos
analizados: último conjunto de vulnerabilidades, recursos presupuestarios (o lo contrario).
Sintéticamente, puede decirse que, pues de acuerdo con capacidades sociales
considerando los escenarios globales de Rt = ƒ(ACC, VSE, BAU, MME, MAA) específicas, construidas histórica e · Pertenencia o no a países y regiones
cambio climático, los riesgos in situ (R) institucionalmente, unas ciudades y donde se han experimentado procesos
16 17paulatinos de integración arancelaria, Los desafíos a la cohesión social local de este siglo xxi, en los costes sociales, de documentar es si los gobiernos de
comercial, sectorial, legislativa ante los escenarios de cambio climático económicos y ambientales asociados ciudades y regiones metropolitanas están
y/o monetaria durante las últimas global serán más o menos formidables con los escenarios y riesgos del cambio poniendo en vigor formas de intervención
décadas y sus resultados (por ejemplo, dependiendo tanto de la gravedad y climático. pública local que genuinamente
Unión Europea vis à vis Mercado ocurrencia real de tales escenarios como propendan hacia el desacoplamiento
Común Centroamericano, Asociación de la manera en que en los territorios En este estudio, se pone de relieve la energético, la descarbonización económica
Latinoamericana de Libre Comercio, Pacto específicos y las sociedades locales se centralidad analítica y la importancia y la ampliación neta de la superficie
Andino, Mercosur, Tratados de Libre hayan atendido y/o resuelto institucional política que tiene lo que deciden, hacen y urbana con cobertura forestal y/o áreas
Comercio, etc.). e históricamente los siguientes problemas dejan de hacer tanto los gobiernos locales verdes en sus respectivos territorios.
o asuntos públicos: como sus sociedades urbanas
· Diseño e implementación de planes y metropolitanas, con sus respectivos y En general, la tabla siguiente pretende
y programas de desarrollo urbano, · Problemas estructurales o añejos, ligados diferentes grados de cohesión social, ante ilustrar la importancia de la cohesión
metropolitano y territorial con énfasis con la pobreza extrema, la desigualdad los desafíos del cambio climático. social local ante los problemas y asuntos
en la creación de infraestructura pública, social, la marginación, el desempleo públicos referidos aquí como estructurales,
equipamiento y mobiliario urbano, además masivo, la informalidad económica y Importan aquí los vínculos que existen emergentes o adicionales.
de la oferta recurrente de servicios básicos la exclusión social. Estas realidades entre la posible idoneidad y eficacia
(agua, drenaje, energía, comunicaciones, suelen expresarse mediante la existencia de las políticas públicas locales para Los perjuicios y costes sociales derivados
transporte, información, etc.). de: barrios pobres; ciudades perdidas; administrar vulnerabilidades económicas del cambio climático indudablemente
cinturones de miseria; tugurios; favelas; y sociales específicas y la mayor o serán aún más graves mientras menos se
· Existencia, intensidades y coberturas etc. menor probabilidad de ocurrencia avance en una serie de acciones locales:
diferentes de pobreza, desigualdad social, de las amenazas climáticas in situ. ahorro y mayor eficiencia en el consumo
marginación, desempleo, informalidad · Agenda social emergente, expresada Ciertamente, sociedades más cohesionadas de combustibles fósiles; fomento de la
económica, redes sociales basadas durante el último tercio del siglo xx en y organizadas estratégicamente para transición energética hacia las opciones
en la solidaridad familiar o gremial, asuntos tales como equidad de género, prevenir, evitar o atender eficazmente solar, eólica, geotérmica, metano-eléctrica
incertidumbre laboral y/o violencia. solidaridad social, salud pública ante eventos extremos relacionados con el y/o hidroeléctrica; impulso de sistemas
transición epidemiológica, inmigración- cambio climático estarán en menor seguros y eficientes de transporte público
Hoy, la cohesión social en unas y otras discriminación, «ciudadanización» riesgo, y sus costes serán también en ciudades y regiones metropolitanas;
ciudades y regiones metropolitanas se ve de la política, democracia, etc. Otros menores además de restituibles, que recuperación y conservación de espacios
desafiada, entre otras presiones, por los asuntos públicos cruciales dentro de esta sociedades donde tales riesgos están públicos metropolitanos; y puesta en
escenarios de cambio climático, con sus denominada agenda social emergente, directamente vinculados con la existencia marcha de sistemas de alerta temprana y
posibles desenlaces y eventos extremos. pero que no se relacionan directamente de vulnerabilidades sociales profundas y atención expedita a emergencias climáticas
Todas están potencialmente en riesgo. A con los desafíos que impone el cambio generalizadas y la ausencia o debilidad de que eviten o reduzcan significativamente
pesar de ello, hay algunas sociedades y climático son: la libertad de preferencias políticas públicas locales adecuadas. el número de damnificados ambientales
economías urbanas que están más y mejor sexuales, la información reproductiva por estos motivos.
preparadas que otras para hacer frente a y educación sexual, la violencia De hecho, considerando la importancia
las exigencias actuales de la mitigación intrafamiliar, los derechos humanos en de la cohesión social para dilucidar Estas y otras acciones locales, por
de emisiones de GEI, la adaptación general, etc. si una ciudad o región metropolitana otra parte, podrán ser más fácilmente
preventiva y correctiva ante posibles se encuentra en buenas o malas implementadas en ciudades y regiones
desastres climáticos, y la gestión local · Desafíos adicionales contemporáneos, condiciones para afrontar con éxito los metropolitanas que tengan básicamente
de riesgos derivados de las oscilaciones específicamente aquellos que hacen desafíos impuestos por los escenarios de resueltos los denominados problemas
térmicas e hídricas in situ. énfasis, entre otros asuntos públicos cambio climático, lo que aquí se trata sociales estructurales e institucionalmente
18 19Tabla 1 bien atendidos los asuntos públicos de la para afrontar estos retos se traducirán en
Cohesión social local ante agenda social emergente. En estos casos, experiencias con éxito y replicables solo si
a. En ciudades europeas b. En ciudades problemas estructurales,
latinoamericanas los desafíos adicionales contemporáneos logran construir y/o consolidar sociedades
emergentes y
adicionales por escenarios
asociados a los escenarios locales de cohesionadas.
1. Problemas estructurales i) Problemas básicamente resueltos por políticas i) Problemas persistentes: barrios pobres; de cambio climático cambio climático podrán enfrentarse con
(o añejos): pobreza extrema; sociales de cobertura universal. ciudades perdidas; cinturones de miseria;
desigualdad social; desempleo tugurios; favelas; etc. global mayor certidumbre y mejores resultados. En la Parte B, después de ofrecer un
ii) Existencia de instituciones maduras que
masivo; informalidad previenen y/o administran la presencia residual ii) Existencia de instituciones con énfasis Evidentemente, lo inverso también vale y diagnóstico acerca de las causas y
económica; marginación y
exclusión social
de tales problemas; por ejemplo, el desempleo es «asistencialista» que administran la presencia es lo que se pretende resumir en la tabla consecuencias económicas y sociales del
más bien cíclico y el «desempleo estructural» se generalizada de estos problemas.
administra mediante políticas sociales y servicios iii) Vigencia de políticas sociales con cobertura
anterior. cambio climático en América Latina y
básicos con cobertura universal. nacional –que no universal- sin atención el Caribe, este estudio realiza un análisis
iii) Vigencia de políticas sociales que priorizan la prioritaria a causas, sólo especializadas en
atención focalizada de casos, sectores y/o lugares subsidios directos a beneficiarios con vínculos Conviene recordar que aunque la del «estado del arte» sobre la formulación
específicos. laborales formales (ergo, desempleados, construcción de la «… cohesión social e implementación de las políticas
marginados e informales se encuentran sin
cobertura pública de servicios básicos). es responsabilidad de todos los públicas contra el cambio climático y
sectores que integran la sociedad, son acerca de la importancia de la cohesión
2. Agenda social emergente i) Agenda social consolidada. i) Agenda social en construcción que se añade a los gobiernos locales quienes deben social local. Se argumenta también
durante el último tercio la agenda social convencional (o de problemas
del siglo xx (equidad de
ii) Información, educación y participación
ciudadana y social amplia sobre cauces estructurales). garantizarla en primera instancia. acerca de lo inconveniente que resultan
género; solidaridad social; institucionalmente democráticos. ii) Creciente información y educación Esto es así no sólo porque son el las decisiones inerciales o convencionales
salud pública ante transición ciudadana y social sobre estos asuntos públicos
epidemiológica; inmigración- iii) Existencia de servicios públicos especializados
ante reflejos regresivos de ciertos sectores
canal institucional más próximo a la de gestión pública (BAU) ante las
para atender casos específicos o problemas
discriminación; democracia;
persistentes. sociales con posturas conservadoras o incluso comunidad, sino porque detentan el opciones que ofrece el conjunto de las
etc.) reaccionarias.
iv) Problemas serios y tensión social específica poder territorial, el control de algunos MME+MAA.
sobre la mancuerna inmigración-discriminación. iii) Existencia precaria aunque en ascenso de
servicios públicos especializados para atender mecanismos redistributivos de impacto
estos asuntos. directo e inmediato en los ciudadanos En la Parte C, el estudio realiza un
iv) «Emigración-supervivencia»: éxodo que
expresa la existencia de situaciones graves de
y la autoridad para poner en marcha análisis comparativo de los planes de
pobreza y desigualdad social in situ. políticas locales de desarrollo articuladas acción climática vigentes, impulsados
y coherentes» (Godínez, 2008). De ahí por los gobiernos locales de Barcelona,
3. Desafíos adicionales i) Acuerdos nacionales y locales-multilaterales i) Algunos acuerdos nacionales y
contemporáneos o del siglo existentes para impulsar medidas locales de localesmultilaterales existentes para impulsar
proviene la centralidad de la gestión Madrid, París, Bogotá, Buenos Aires y
xxi (énfasis en costes sociales, mitigación de emisiones de GEI (avances en el medidas locales de mitigación de emisiones de pública local en relación con la puesta la Ciudad de México respectivamente:
económicos y ambientales mejoramiento del transporte público y en la GEI (principal problema irresuelto: la primacía
asociados con los escenarios de utilización de energías renovables en edificios, del transporte privado, el deficiente transporte en marcha de las urgentes MME+MAA i) Plan de Mejoramiento Energético de
cambio climático). infraestructura pública y viviendas). público y el uso excesivo de combustibles para afrontar los escenarios de cambio Barcelona 2002-2010 y Plan de Energía,
fósiles).
ii) Puesta en vigor de algunas medidas in situ de climático in situ, como parte de cursos Cambio Climático y Calidad Atmosférica
adaptación adecuada al cambio climático (contra ii) Discusión apenas inicial de la puesta en
ondas de calor, sequías, etc.). vigor de algunas medidas in situ de adaptación de acción públicos para la construcción, de Barcelona 2010-2020; ii) Plan de la
adecuada al cambio climático (problemas serios
iii) En general, desacuerdo con posturas que
por graves inundaciones, mayor intensidad
preservación y/o maduración deliberada, Ciudad de Madrid para el Uso Sostenible
enfatizan la responsabilidad histórica heredada
por las actuales economías desarrolladas acerca de lluvias torrenciales, huracanes o sequías proactiva y estratégica de la cohesión de la Energía y Prevención del Cambio
duraderas).
de las emisiones ya acumuladas de GEI o la social local. Climático, vigente desde junio de 2008;
estimación per cápita de tales emisiones. iii) Avances importantes en la estimación de
iv) Cohesión social básicamente consolidada, en los costes económicos y sociales por cambio iii) Plan Climático de París, vigente desde
general. climático, a escala nacional (falta a escala Por todo lo expuesto en esta Introducción octubre de 2007; iv) Acciones públicas en
urbana, metropolitana y regional).
iv) «Emigración-regreso»:erosión social más que
general (o Parte A), resulta obvio que el contra del cambio climático en Bogotá;
cohesión social, en general. cambio climático global impone nuevos y v) Plan de Acción Buenos Aires 2030 ante
enormes desafíos a la cohesión social in el Cambio Climático; y vi) Programa de
situ, y en buena medida, los esfuerzos que Acción Climática de la Ciudad de México
hoy despliegan diversos gobiernos locales 2008-2012, vigente desde mayo de 2008.
Fuente: elaboración propia.
20 21A partir del análisis comparativo de Estos seis rubros de política pública local CSLBCA. De hecho, esto es lo que a estos coherente y sistemática de la ya referida
estas seis experiencias locales, así como se consideran como los más eficaces, rubros de política les confiere atributos de «matriz de intervención pública local
de las lecciones aprendidas merced a la adecuados y eficientes por una serie de «eficaces» y «adecuados». Su «eficiencia» ante el cambio climático» como la
implementación de los planes y programas razones y evidencias. A escala global, vendrá dada por los avances y logros que forma contemporánea más eficaz de la
locales mencionados, este apartado se nacional y local, aunque con proporciones se vayan obteniendo in situ mediante gobernanza pública in situ, que haría
cierra proponiendo la construcción de y dinámicas diferentes, se ha identificado una buena gestión local de FRUSM. El viable la constitución y consolidación
una matriz de intervención pública local como evidencia incontrovertible que conjunto de las acciones específicas de ciudades resilientes y regiones
ante el cambio climático. Esta matriz, que los sectores de actividad económica con y puntuales realizadas mediante estos metropolitanas sostenibles.
podría ser aplicable a muchas ciudades y mayores contribuciones en las emisiones seis rubros de políticas públicas locales
regiones metropolitanas, incluye una serie de GEI son aquellos vinculados a la precisamente representa lo que aquí se Al final del estudio se presentan las
de rubros de política sobre los que debería generación, transporte y suministro de considera como MME+MAA. Referencias bibliográficas y los Sitios
actuarse y que se identifican como los energía, al transporte de mercancías y web consultados para la elaboración del
más eficaces y adecuados: la movilidad de personas, al consumo Hay quienes insisten en incluir dentro mismo.
residencial, comercial e institucional de de los rubros recomendables de política
· la movilidad, el transporte y la energía, a la inadecuada regulación y pública local ante el cambio climático, la
reorganización urbano-vial (MTRUV). al mal manejo de los residuos urbanos construcción de inventarios de emisiones
y de las descargas de aguas residuales, de GEI, como pieza básica de información
· la gestión del patrimonio inmobiliario, así como al conjunto de actividades para tomar decisiones mejor fundadas
el equipamiento público y la construcción que propician la conversión de suelo en cada caso. Pero con la evidencia ya
de una infraestructura urbana ecoeficiente forestal y/o de áreas verdes en manchas documentada para muchas ciudades,
(GPIEPIUE). urbanas y lugares que propician regiones y países, en relación con las
procesos de conurbación territorial o fuentes y procesos antropogénicos que
· la conservación, recuperación y/o funcional, los mismos que redundan en la originan las mayores emisiones de
ampliación de espacios públicos y de ampliación desordenada de las regiones GEI, y ante las ingentes restricciones
áreas verdes de valor ambiental (EPAVA). metropolitanas (Ipcc 2007; Stern 2006; Wb presupuestarias y de recursos frescos
2008; Mdp 2007; Ruiz-Nápoles 2011). Estas de inversión, convendría más ahorrarse
· la transición energética local como eje fuentes y procesos de emisión de GEI se el tiempo y los fondos asignables a
vertebral de las medidas de mitigación confirman en los planes y programas de la elaboración de los mencionados
de emisiones de GEI y de adaptación a acción climática de Barcelona, Madrid, inventarios de emisiones, para mejor
los escenarios y desenlaces del cambio París, Bogotá, Buenos Aires y de la Ciudad destinarlos al impulso urgente de uno,
climático in situ (TELMIAD). de México, los cuales se analizan en la varios o todos los rubros de política
Parte C de este estudio. pública local aquí identificados. Dentro de
· la importancia de la cohesión social CSLBCA, ciertamente, convendrá elaborar,
local, el bienestar y la existencia de una Por ello, ante los desafíos del cambio eso sí, mapas de riesgo civil, patrimonial
ciudadanía ambiental activa (CSLBCA). climático, actuar localmente sobre y económico, así como sistemas de alerta
MTRUV, GPIEPIUE, EPAVA y TELMIAD temprana ante las denominadas ACC.
· el financiamiento de la resiliencia se traduce en ahorros netos tanto de
urbana y la sostenibilidad metropolitana energía como de emisiones de carbono En las Conclusiones, el estudio insiste en
(FRUSM). equivalente, al tiempo que da como la necesidad de construir y desarrollar
resultado mejores condiciones para sociedades cohesionadas mediante
construir o madurar lo concerniente a la implementación complementaria,
22 23B. Marco general de diagnóstico y principales
desafíos de las políticas públicas locales
ante las consecuencias económicas y sociales
del cambio climático en América Latina
y el Caribe
Esta Parte B se inicia con un diagnóstico de bienes, la movilidad de personas, la
acerca de las causas y consecuencias producción de energía, la producción
económicas y sociales del cambio industrial, la contratación de servicios,
climático en América Latina y el Caribe. y el funcionamiento de los hogares,
Después ofrece un recuento sobre el los gobiernos y las ciudades. Otra,
«estado del arte» de la formulación relacionada con el cambio de usos del
e implementación de las políticas suelo que remueve diversas coberturas
públicas contra el cambio climático en forestales (bosques, selvas, matorrales
diferentes ciudades y la consideración y/o manglares), sea para ampliar la
de la importancia de la cohesión social frontera agropecuaria o para hacer
local para el mejor desenvolvimiento avanzar las manchas urbanas, los
de estos esfuerzos. Finalmente concluye desarrollos inmobiliarios, turísticos y la
contrastando lo inconveniente que infraestructura convencional.
resultan las decisiones inerciales o
convencionales de gestión pública (BAU) El consumo excesivo de combustibles
ante las opciones que ofrece el conjunto fósiles y el cambio de usos del suelo
de medidas de mitigación eficaz y de forestal generan cantidades significativas
adaptación adecuada (MME+MAA), las de emisiones de gases de efecto
mismas que van perfilando lo que, en invernadero (GEI) que, al acumularse
la Parte C, se expone como la matriz de en la atmósfera, obstruyen la refracción
intervención pública local ante el cambio lejana de los rayos solares, propiciando
climático, a partir del estudio de tres el incremento gradual de la temperatura
ciudades europeas (Barcelona, Madrid y media del planeta. Este calentamiento
París) y de tres latinoamericanas (Bogotá, global, a su vez, modifica los patrones de
Buenos Aires y la Ciudad de México). precipitación pluvial, humedad relativa,
ventilación, derretimiento de los polos
y de las cumbres nevadas, aumento
del nivel medio del mar, así como la
1. Causas y consecuencias intensidad, frecuencia y duración de las
económicas y sociales del cambio tormentas tropicales y los huracanes.
climático in situ en América Latina
y el Caribe Estas consecuencias climáticas asociadas
a la emisión y acumulación de GEI,
Básicamente, el cambio climático a su vez, producen cuantiosos costes
global tiene dos causas antropogénicas sociales, económicos y ambientales que,
estructurales. Una, asociada al consumo en suma, se traducen en pérdidas netas,
excesivo de combustibles fósiles presentes y futuras, de bienestar para las
(petróleo, gas, gasolina, combustóleo, poblaciones humanas en muy diversos
carbón mineral, etc.) de diversos lugares y regiones. De hecho, la mayor
sectores económicos y generado por parte de los informes y análisis acerca
actividades humanas, como el transporte de las consecuencias socio-económicas y
24 25Mapa 1
ambientales derivadas de los escenarios de Diferentes poblaciones y regiones de América Latina metropolitana y de desarrollo regional
cambio climático se han elaborado a escala América Latina han registrado ya eventos y el Caribe: áreas más sostenible.
vulnerables
global, nacional o sectorial (Stern 2006, hidrometeorológicos extremos asociables 1
2
Galindo 2009, Cepal 2009a, Cepal 2009b, a escenarios de cambio climático, tales 3
Sintéticamente, recordando lo ya expuesto
Semarnat 2009, Cepal 2010b, Ruiz-Nápoles como sequías prolongadas, intensas 3 en la Introducción general de este estudio,
2011) y, en menor medida, a escala local ondas de calor, inundaciones súbitas por 3
3
puede decirse que los riesgos in situ
y/o regional (Wb 2008, Cud 2009, Cepal- lluvias torrenciales o huracanes de mayor 3
(R) dependen de las amenazas previstas
4
Bid 2010). Similares énfasis analíticos son intensidad, los cuales podrían agravar 3
3 por el cambio climático (ACC), de las
recurrentes en relación con la discusión su impacto adverso en el futuro si no se 4
5
6 vulnerabilidades sociales y económicas
acerca del diseño y la implementación toman medidas urgentes a escala local y presentes en cada lugar, ciudad o región
4
de las políticas públicas más adecuadas regional. 7 (VSE), así como del conjunto de políticas
para afrontar tales costeos presentes y 8
públicas que se implementen para
futuros derivados de los escenarios de Conviene insistir en que los riesgos 9 enfrentar unas y otras, principalmente
cambio climático. Un antecedente analítico sociales y económicos ante tales 9
9 mediante estrategias y acciones
de este estudio, donde se identifican eventos extremos a lo largo del tiempo, 4
4 10
inerciales y/o convencionales (BAU), o
algunos elementos y desafíos de las dependen tanto del conjunto de amenazas 6
bien mediante el conjunto de rubros de
políticas públicas de gobiernos locales climáticas presentes y esperadas en política local identificados bajo la etiqueta
latinoamericanos ante los riesgos que cada lugar, ciudad y/o región, como 11 genérica de MME+MAA, los mismos
imponen in situ los escenarios de cambio del conjunto de vulnerabilidades socio- que conforman la aludida «matriz de
climático global, se encuentra en Vega- demográficas y económico-productivas intervención pública local ante el cambio
Aumento de vulnerabilidad a eventos extremos (huracanes).
López 2010. existentes en cada uno de los mismos climático». La formulación general de los
Sitios donde la biodiversidad está seriamente amenazada y
lugares, ciudades y/o regiones. Ahora es muy probable que esta tendencia continúe en el futuro.
riesgos in situ puede expresarse como
El cambio climático es un proceso bien, el conjunto de vulnerabilidades 1 Mayor extinción de mamíferos, pájaros, mariposas y reptiles
sigue, donde «t» puede incluir diferentes
global cuyas causas y consecuencias socio-demográficas y económico- (2050). momentos o períodos de tiempo:
tienen expresión en lugares específicos productivas in situ asociadas a las 2 Arrecifes de corales y manglares amenazados por aumento
de la temperatura del mar.
del territorio. Sus impactos adversos amenazas climáticas referidas, podrán Rt = ƒ(ACC, VDE, BAU, MME, MAA)
3 Desaparición de manglares en costas bajas si el nivel del mar
afectan directa e indirectamente a registrar mayor o menor intensidad real y aumenta hasta el máximo.
municipios y regiones con mayor grado expresarse en diferentes configuraciones 4 Reducción de la disponibilidad hídrica y generación de
Esta formulación de los riesgos in situ
de vulnerabilidad, donde habitan personas y grados de riesgo, en función de la energía por la reducción o desaparición de glaciares. ante escenarios de cambio climático en
con nombre y apellidos, patrimonio oportunidad y eficacia con que se diseñen 5 Selva amazónica: a finales del siglo xxi se perdería el 43% América Latina se expresa territorialmente
de 69 especies forestales. La parte este sería reemplazada.
propio o colectivo, y que trabajan en e implementen programas y acciones 6
tal como se ilustra en el siguiente
Aumento de aridez y escasez de recursos hídricos.
diversas actividades productivas rurales de mitigación y adaptación al cambio listado, con su correspondiente mapa de
7
Cerrado (sabana tropical): con aumentos de 2ºC se perdería
o urbanas. Así, siendo un proceso global, climático en territorios y regiones el 24% de 138 especies forestales. vulnerabilidades (Cepal-Bid 2010).
el cambio climático tiene diferentes igualmente específicas. 8 Reducción de las tierras aptas para el cultivo de café.
repercusiones locales y regionales que, 9 Procesos severos de degradación y desertificación.
Además de los daños ecológicos y sus
aunque potencialmente graves, pueden Aquí es donde cobra suma importancia el 10
Las cotas del río de La Plata amenazadas por aumento
consecuentes alteraciones en la oferta
ser evitables en alguna medida si se papel de los gobiernos locales y regionales de olas de tormenta y nivel del mar. de innumerables servicios ambientales
cuenta con diagnósticos y escenarios para afrontar los desafíos del cambio 11
Aumento de cáncer de piel por reducción de la capa en América Latina, los mayores riesgos
de ozono.
bien construidos, así como con adecuadas climático con el propósito de evitar y vulnerabilidades asociados a cambio
estrategias in situ de adaptación y los desenlaces más graves e impulsar climático que, potencialmente se
mitigación. alternativas de resiliencia urbano- traducen en significativos costes sociales
Fuente: Cepal-Bid, 2010, Cambio climático: una perspectiva regional,
Riviera Maya, México, febrero de 2010.
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