Covid-19 y políticas socioeconómicas en América Latina y Caribe - Grazielle David Leonardo Regalado Katiuska King Jorge Coronado
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Covid-19 y políticas socioeconómicas en América Latina y Caribe Grazielle David Leonardo Regalado Katiuska King Jorge Coronado
Covid-19 y políticas
socioeconómicas en
América Latina y Caribe
Este Informe contiene tres estudios que evalúan las políticas económicas y so-
ciales anunciadas frente a la pandemia de Covid-19 en América Latina y Caribe.
Cada uno de los estudios se refieren a los países de las regiones: (i) del Cono Sur
y México; (ii) Andina y Venezuela; y (iii) de Centroamérica. Los autores son consul-
tores para las organizaciones responsables del proyecto que financió el Informe,
y asumen integralmente la responsabilidad por sus contenidos respectivos.Índice
4-7
Prólogo
123
8 - 22 23 - 36 37 - 54
Pandemia Pandemia y El impacto
y políticas políticas públicas económico de
socioeconómicas en los países la pandemia en
en los países andinos y Centroamérica
del Cono Sur y Venezuela
México: análisis Jorge Coronado
basado en Katiuska King
los Derechos
Humanos
Grazielle David
Leonardo RegaladoPrólogo La crisis económica y social que profundiza día a día el virus Covid-19 no se detiene. América Latina es el epicentro mundial de la pandemia. El continente más desigual del mundo está atravesando lo que sin du- das será su crisis humanitaria más profunda. Es necesario profundizar las medidas por parte de los gobiernos para sostener condiciones de vida dignas, defender el empleo, garantizar el acceso a la salud en el marco de demandas por el regreso o la aparición del Estado y su rol regulador y distribuidor. Los gobiernos de la región que no estén a la altura política para resolver las demandas sociales serán responsa- bles de las consecuencias futuras. Tenemos espacio fiscal en América Latina para impulsar reformas tri- butarias progresivas y gravar las ganancias de las multinacionales. Te- nemos que atacar y desmembrar la planificación fiscal agresiva en la que incurren para trasladar los beneficios y reducir así su capacidad de pago. Tenemos que gravar a las empresas tecnológicas (Google, Amazon, Netflix, Apple, Facebook) que pagan impuestos irrisorios o directamente no pagan. Tenemos que profundizar la agenda sobre la transparencia fiscal y financiera. Insistir con saber quiénes son los beneficiarios finales de las ganancias de las empresas, quienes tienen cuentas no declaradas en otros países, etc. Es hora de cambiar las reglas del juego, es hora de profundizar la idea sobre la necesidad de contar con Estados al servicio de los pueblos y no de las corporaciones. Tenemos que romper mitos neoliberales que confunden y generan falsos debates. Si el Estado no regula, lo hará el mercado y el mercado solo opera en su propio beneficio. Esta serie de artículos, producidos por integrantes de la Red de Justi- cia Fiscal de América Latina y el Caribe bajo el nombre de “Pandemia y Políticas Públicas”, proveen un relevante análisis de las medidas so- cioeconómicas adoptadas en varios países de América Latina y el Ca- ribe como respuesta a la pandemia por COVID-19. El análisis se com- pone de tres estudios de caso, enfocados en diferentes subregiones: uno dedicado al Cono Sur y México, elaborado por Grazielle David; otro abocado a los países andinos, elaborado por Katiuska King; y un tercero enfocado en América Central y Caribe, elaborado por Jorge Co- ronado. Los artículos se enfocan en las medidas de política fiscal, de política monetaria y financiera, y en políticas sociales, para construir 4 Covid-19 y políticas socioeconómicas en América Latina y Caribe
sobre esa base recomendaciones tanto para los Estados como para las Instituciones Financieras Internacionales. Como se deja ver en los propios artículos, tanto los indicadores ma- croeconómicos como las medidas que se utilizan en los tres documen- tos tienen una indudable conexión con los derechos humanos. Estos derechos son los que toda persona tiene por su condición de tal, y están reconocidos en abundantes instrumentos legales ampliamente adoptados por los países de la región. Dichos instrumentos compro- meten a los Estados a garantizar los derechos de buena fe, y de acuer- do con ciertos principios como la universalidad, la igualdad y la no discriminación. Por esta razón, los derechos humanos dan un marco al que se debe adaptar toda actuación estatal, incluidas desde ya las medidas de política económica como las reseñadas en los estudios. Aunque la estrecha relación entre los derechos y la política económi- ca es obvia cuando se reflexiona sobre ella, el vínculo no siempre se pone en evidencia. Para la política fiscal, en el marco de una Iniciativa de varias organizaciones, se lanzaron los Principios de Derechos Hu- manos en la Política Fiscal, que hacen explícita de manera sistemática esa relación en sus varios puntos de contacto. De un lado, la política fiscal provee recursos para financiar los derechos, puede reducir las desigualdades para un reconocimiento equitativo de los derechos, o regular conductas necesarias para la garantía de derechos, entre otras cosas. De otro lado, los derechos humanos proveen un marco de referencia y una finalidad concreta para diseñar, implementar y evaluar la política fiscal. Cuando indicadores como los de ingresos tributarios directos como porcentaje del PIB son muy bajos, o descienden significativamente en un periodo, los derechos humanos proveen un principio fundamen- tal para el análisis: el deber de “movilizar el máximo de los recursos disponibles” [1]. Este principio obliga a los Estados a movilizar no solo sus recursos existentes, sino también a proveerse de otros que pue- dan generarse en formas progresivas, sostenibles y que promuevan la igualdad sustantiva, para contar con ingresos suficientes para dar efectividad a los derechos. Entre los recursos no movilizados frecuen- temente se incluyen los perdidos por la evasión y la elusión fiscal, la corrupción, la subutilización de impuestos directos progresivos, y los gastos tributarios o beneficios fiscales mal diseñados. En este sentido, la incorporación de impuestos a la riqueza y las gran- des fortunas -mencionada en los estudios- es un buen ejemplo de 5 Covid-19 y políticas socioeconómicas en América Latina y Caribe
una medida fiscal alineada con los principios de derechos humanos. Además del impuesto a la riqueza, los estudios y la Declaración de la Red de Justicia de América Latina y el Caribe frente a la pandemia por Covid-19, también trae la recomendación de impulsar impuestos a las corporaciones sobre ganancias extraordinarias y por uso de jurisdic- ciones offshore -como medidas para movilizar de forma emergente el máximo de recursos disponibles- y como medida de mediano plazo profundizar el control fiscal a las grandes corporaciones a través de la apertura de sus informes contables, de localización de subsidiarias, de beneficiarios finales y de información tributaria. Otro ejemplo ilustrativo de cómo el mundo de la política fiscal y los derechos humanos se conectan reside en el hecho de que una enor- me parte de las medidas reseñadas en los tres ensayos están dirigi- das a poblaciones específicas (personas adultas mayores, personas de bajos ingresos, la niñez, etc.). Conforme a los derechos humanos, aunque reconociendo su carácter universal, son cruciales las medidas orientadas a la corrección de las desigualdades, incluidas las estructu- rales, con medidas de acción afirmativa si fueran necesarias [2]. Los ejemplos podrían replicarse extensamente, pero el mensaje es claro: la respuesta fiscal de los Estados a la pandemia está estrecha- mente relacionada con los derechos humanos, y puede ser un meca- nismo para garantizarlos o una oportunidad desperdiciada de saldar deudas sociales pendientes. En términos de política monetaria y financiera, el documento “Cam- biar las reglas para preservar la vida: apuesta de Latindadd frente a la pandemia del Covid19” contribuyó a los estudios con más recomenda- ciones, como: Emisión extraordinaria de Derechos Especiales de Giro a nivel mundial porque representa dinero inmediato sin que signifi- que pago de servicios de deuda a los países que los toman; Anulación tanto los pagos principales, así como los intereses y cargos sobre la deuda externa soberana que tengan vencimiento en 2020 y 2021, para abrir espacio fiscal de inversión en el enfrentamiento de la pandemia; Medidas monetarias que faciliten la liquidez y el intercambio comer- cial, para proteger la producción nacional, el empleo, la protección social, y la seguridad y soberanía alimentaria. Una recuperación económica guiada por la justicia fiscal y por están- dares de derechos humanos -que, además de obligatorios, proveen pautas para una distribución de recursos justa y responsable, y no por decisiones cooptadas o carentes de planificación, le dará a la región la 6 Covid-19 y políticas socioeconómicas en América Latina y Caribe
chance de comenzar a revertir las desigualdades que la definen hace tiempo, y que la pandemia evidenció y agravó. Este estudio se enmarca en una serie de acciones que la Red de Justicia Fiscal de América Latina y el Caribe, Latindadd, el Center for Economic and Social Rights (CESR) y la Iniciativa por los Principios de Derechos Humanos en la Política Fiscal están llevando adelante para fortale- cer el contra poder colectivo de la sociedad civil en América Latina para hacer seguimiento y demandar respuestas fiscales más justas y alineadas con los derechos humanos por parte de los Estados de la región en el contexto de la pandemia por la Covid-19. Estas acciones han incluido la promoción de diálogos entre organizaciones de justicia fiscal y derechos humanos, y a su vez de estas con movimientos so- ciales, incluyendo al movimiento feminista, los pueblos indígenas y las organizaciones sindicales. También la realización de laboratorios de litigio e incidencia, y la realización de la Semana por la Justicia Fiscal y los Derechos Humanos. [1] Para un mayor detalle, ver el principio 10 de los Principios de Derechos Humanos en la Política Fiscal. [2] Ver, por ejemplo, los principios 5 y 6 de los Principios de Derechos Humanos en la Política Fiscal. 7 Covid-19 y políticas socioeconómicas en América Latina y Caribe
Pandemia y políticas
socioeconómicas en los
países del Cono Sur y México:
análisis basado en los
Derechos Humanos
Grazielle David1
Leonardo Regalado2
Sumario
1. El contexto socioeconómico y sanitario de
los países previo a la pandemia..................................................................9
2. Medidas socioeconómicas anunciadas
por los países frente a la pandemia............................................................13
2.1. Política fiscal...................................................................................13
2.2. Política monetaria y financiera.....................................................15
2.3. Políticas sociales...........................................................................16
3. Análisis de las medidas socioeconómicas
anunciadas por los gobiernos.....................................................................18
4. Recomendaciones para una recuperación
económica basada en derechos.................................................................20
1
4.1. Recomendaciones a los gobiernos...............................................20
4.2. Recomendaciones a las instituciones multilaterales...................21
Referencias......................................................................................................22
1) Estudiante de doctorado en desarrollo económico en Unicamp/Brasil, Coordinadora de campaña y política
en la Alianza Global por Justicia Fiscal, Asesora de fiscalidad y derechos humanos en la Red de Justicia Fiscal de
América Latina y Caribe, Productora y presentadora del podcast É da sua conta de Tax Justice Network.
2) Asesor de investigación e idioma.1. El contexto socioeconómico y sanitario
de los países previo a la pandemia
Para analizar las políticas económicas y sociales anunciadas por los países
con las mayores economías -y las emergentes- de la región del Cono Sur de
América (Argentina, Brasil, Chile, Paraguay, Uruguay) y México, frente a la
situación de pandemia de Covid-19, es necesario un análisis del contexto sani-
tario y socioeconómico previo, con el objetivo de comprender adecuadamen-
te sus políticas adoptadas, y así trazar recomendaciones para los gobiernos y
las instituciones multilaterales.
Los países evaluados presentan variadas situaciones sociales y económicas,
como se observa en el cuadro 1, en el cual se presentan los datos macroeco-
nómicos -PIB, PIB per cápita y IDH- de los países del Cono Sur y México, para
los años de 2018 y 2019.
Cuadro 1: Datos macroeconómicos por país, del Cono Sur y México
PIB per cápita
PIB 2018 PIB 2019 IDH 2018 2019
(millones de dólares) (ranking) (dólares)
Argentina 517626,9 445445,3 46 9947,3
Brasil 1916933,7 1877824,3 84 8897,6
Paraguay 40384,7 38145,3 103 5414,8
Uruguay 59597,0 56046,0 55 16190,1
Chile 298258,0 282318,2 43 14896,5
México 1222346,2 1268868,3 74 9946,0
Fuente: CEPAL (2021a)
Elaboración: Propia
Todos los países del Cono Sur experimentaron un decrecimiento económico
entre 2018 y 2019, mientras la situación contraria ocurrió en México, el cual
experimentó un crecimiento en el período. Chile es el país mejor posicionado
en el IDH, seguido por Argentina y Uruguay; siguiendo en orden del ranking,
pero en peor situación en la clasificación, están México, Brasil y Paraguay.
Además, Chile y Uruguay tienen mayor PIB per cápita, el doble que Argentina,
Brasil y México, y el triple que Paraguay.
9
Covid-19 y políticas socioeconómicas en América Latina y CaribeEn el cuadro 2, se analizan la infraestructura y el personal de salud, para los
años 2014 y 2016, respectivamente, por ser los años en los cuales la infor-
mación se encuentra disponible para casi todos los países evaluados en este
estudio.
Cuadro 2: Infraestructura (2014) y personal de salud (2016)
Camas de hospital por Médicos por cada 10.000
10.000 habitantes habitantes
2014 2016
Argentina 50 40,01
Brasil 22 21,61
Paraguay ... ...
Uruguay 28 39,56
Chile ... 22,94
México ... 23,24
Fuente: CEPAL (2021)
Elaboración: Propia
Argentina y Uruguay son los dos países con mayor porcentaje de médicos
y médicas, con casi el doble que los otros países nombrados. Argentina es
el país con mayor número de camas de hospital por habitante, más que el
doble de los otros países, aunque cabe destacar que esa información no es-
taba disponible en la mitad de los países evaluados. Frente a la pandemia por
Covid-19, la ausencia de ese tipo de informaciones puede tener un impacto
importante, ya que la disponibilidad de camas y de personal de salud, se tor-
nó justamente, uno de los indicadores principales para adecuar la magnitud
de las medidas de distanciamiento social, e incluso evaluar la necesidad de
restricciones a la circulación (lockdown). La producción de información, la
transparencia y la participación social, parte de los principios de dere-
chos humanos para las políticas públicas, incluida la política fiscal, se
comprobaron aún más esenciales en este escenario.
En el cuadro 3, se presentan dos indicadores de política fiscal, ingresos tri-
butarios directos y gasto corriente total en salud como porcentaje del PIB. El
gasto en salud fue elegido por ser fundamental para el enfrentamiento de la
pandemia y el ingreso tributario directo, por sufrir menor variación del esce-
nario económico momentáneo; y así, quizá, representar menor fluctuación
del gasto en salud.
10
Covid-19 y políticas socioeconómicas en América Latina y CaribeCuadro 3: Ingresos tributarios directos del gobierno general y gasto corriente
total en salud como % del PIB, países del Mercosur, Chile y México, 2015 a 2017
Ingresos tributarios directos del Gasto corriente total
gobierno general como % PIB en salud como % PIB
2015 2016 2017 2015 2016 2017
Argentina 9,5 8,3 8,5 8,8 7,5 9,1
Brasil 9,7 10,3 9,6 8,9 9,2 9,5
Paraguay 2,1 2,1 2,3 6,7 6,7 6,7
Uruguay 8,0 8,6 9,5 9,0 9,2 9,3
Chile 8,2 7,7 7,9 8,3 8,5 9,0
México 7,3 7,8 7,9 5,8 5,6 5,5
Fuente: Cepal (2021)
Elaboración: Propia
Entre los países del Cono Sur, los ingresos tributarios directos como porcen-
taje del PIB se mantuvieron prácticamente constantes o con una leve baja,
con excepción de Uruguay, que experimentó un crecimiento de los mismos
en el período. En Brasil, el leve crecimiento de 2016 fue atípico y debido a una
ley para repatriación de divisas, aplicable únicamente para ese año.
El gasto en salud promedio entre los países de la Unión Europea es de 8,5%
de PIB, de acuerdo con los datos de la Organización Mundial de Salud. Se
observa que los países evaluados tienen el gasto total en salud cercano en
% PIB a los de la UE, con excepción de Paraguay y México, que el mismo se
observa por debajo del promedio. Sin embargo, la gran parte de los gastos en
salud en los países europeos son públicos, mientras que en los del Cono Sur
y en México una gran parte es de origen privado. Un ejemplo es Brasil, el cual
tiene uno de los mayores sistemas públicos de salud en el mundo -el SUS- y,
aun así, solamente el 45% del gasto en salud es público, mientras que el 55%
restante es de carácter privado (David, Shimizu y Silva, 2015).
Además, los gastos en salud subieron o se mantuvieran estables, del 2015
al 2017, en todos los países del Cono Sur. Cabe destacar que, en México,
aunque los ingresos tributarios directos subieron, los gastos en salud se
redujeron, lo que podría contradecir el principio internacional de dere-
chos humanos para la política fiscal de uso máximo de los recursos dis-
ponibles para la realización progresiva de los derechos.
Entre los países del Cono Sur, Brasil, Uruguay y Argentina tienen porcentajes
de ingresos tributarios directos en un rango similar entre sí, junto a los gastos
en salud en valores cercanos. Chile mantiene un rango similar de los gastos
11
Covid-19 y políticas socioeconómicas en América Latina y Caribeen salud, aunque con un rango de ingresos tributarios directos un poco más
bajo. La excepción de la región es Paraguay, con bajos ingresos tributarios
directos y gastos en salud muy por encima de esos valores, aunque sea el
más bajo del Cono. Por último, México, tiene ingresos tributarios directos en
promedio más bajos que el de los países del Cono Sur y con gastos en salud
muy por debajo de esos ingresos, haciendo que esté por debajo de los países
del Cono Sur en ese ítem.
En el cuadro 4, se analiza la composición de los ingresos fiscales por recursos
naturales no renovables, tanto por extracción de hidrocarburos como por
minería, para conocer la dependencia de los países a esos ingresos. Con una
perspectiva estrictamente económica, este análisis es para evaluar el efecto
del ciclo de commodities en la región.
Cuadro 4: Ingresos públicos provenientes de recursos naturales no renovables
como % del PIB
2015 2016 2017
Argentina 0,8 0,5 0,4
Brasil 0,5 0,4 0,5
Paraguay* ... ... ...
Uruguay* ... ... ...
Chile** 1,3 0,4 0,9
México 4,8 4,1 4
* No hay datos disponibles para Paraguay ni Uruguay
**Para Chile no hay datos de ingresos de extracción de hidrocarburos
Fuente: CEPAL (2021)
Elaboración: Propia
Los países del Cono Sur no contaron con importantes ingresos provenientes
de los recursos no renovables de 2015 a 2017. Cabe destacar que en el cuarto
cuatrimestre de 2014 fue justamente cuando llegó al fin el ciclo de commo-
dities, con la caída de sus precios globalmente, repercutiendo el ingreso por
esa fuente. Situaciones así colocan la política fiscal de eses países en situa-
ción de vulnerabilidad a los vaivenes de los precios de las materias primas, el
cual puede tener consecuencias en la sostenibilidad fiscal y en el gasto social.
México es la excepción en ese grupo de evaluación, por haber contado con
porcentajes mayores de ingresos provenientes de recursos naturales.
12
Covid-19 y políticas socioeconómicas en América Latina y CaribeAgregando la perspectiva de los derechos humanos, también se pueden evaluar otros aspectos, como los derechos ambientales y de las comuni- dades, frente a este tipo de ingresos. Estos sugieren reducir la dependen- cia de los ingresos de los sectores extractivos, y que en su caso la explota- ción de recursos naturales no renovables debe respetar los derechos de quienes habitan territorios en los que esos recursos abundan, y asegurar que una parte razonable de los beneficios de la explotación sea objeto de tributación y se destine al cumplimiento de los derechos3 . Cabe destacar que, de igual manera en escenarios de estancamiento de ingresos fiscales, los Estados tienen el deber de garantizar el contenido mínimo de los Derechos Humanos y evitar el retroceso social, de acuerdo con la interpretación autoritativa dada a los principales tratados inter- nacionales de derechos humanos que los países de la región han firmado en el marco de la organización de las Naciones Unidas. 2. Medidas socioeconómicas anunciadas por los países frente a la pandemia 4 2.1.Política fiscal Ante la pandemia, los países en todo el mundo tuvieron que adoptar medidas de distanciamiento social, lo que implicó la necesidad de ampliar sus gas- tos públicos -como sucedió en salud, protección social y apoyo a pequeñas empresas- al mismo tiempo que, en dirección opuesta, experimentaban una reducción de los ingresos fiscales. En Argentina, se realizó un aumento de la inversión pública en infraestructura y una extensión de una línea de créditos para impulsar el sector de la construc- ción residencial. En la parte tributaria se realizó: una extensión temporal de los impuestos a la seguridad social para los sectores productivos más afectados; un aplazamiento de los pagos de préstamos de los pensionistas y de los de- rechos de exportación para micro, pequeñas y medias empresas; y una am- pliación de la exención del impuesto sobre la renta para el personal de salud, seguridad y otros servicios esenciales. Además, proporcionó fondos federales 3) Iniciativa por los Principios de Derechos Humanos en la Política Fiscal (2021). https://derechosypoliticafiscal. org/es/ 4) A partir de datos del Observatorio COVID-19 en América Latina y el Caribe de la CEPAL. 13 Covid-19 y políticas socioeconómicas en América Latina y Caribe
a las provincias y reasignó el presupuesto nacional en favor de la Salud. En Brasil se realizó una suspensión temporal de las medidas administrativas de cobro de la deuda activa de la Unión; se pospuso el pago de las contribu- ciones a la seguridad social como refuerzo a las pequeñas y medianas empre- sas. Se amplió por un año el beneficio fiscal de las exportaciones, se redujo la tasa adicional del Impuesto sobre Operaciones Financieras, para que los particulares y las personas jurídicas tengan más liquidez. Redujo en un 50% la tasa de las contribuciones al "Sistema S". En Chile se aumentó el Presupuesto del Ministerio de Salud, se redujo el im- puesto de timbres y sellos al 0% para todas las operaciones de crédito, para reducir el costo de la financiación para las familias y las empresas, se suspen- dieron los pagos provisionales mensuales del impuesto sobre la renta de las empresas y se realizó un aplazamiento del pago del IVA para las empresas con ventas inferiores a 350.000 euros. Para financiar las medidas fiscales, fueron retirados recursos del Fondo de Estabilización Económica y Social para el cumplimiento del Plan de Emergencia Económica. En Uruguay se realizó un aplazamiento del IVA y de los impuestos locales para las pequeñas y medianas empresas. También se creó el Fondo Coronavirus. En Paraguay se invirtió en la adquisición de equipos y suministros; se realizó un aplazamiento del pago de impuestos, por ejemplo, en el impuesto a la renta de particulares; y también reducciones de impuestos para suministros médicos, del IVA a pagar por los artesanos y hoteles, restaurantes, restaura- ción y servicios turísticos. Hubo una reducción de los salarios del personal del sector público entre 10-20%, los ahorros resultantes serían transferidos a un fondo de emergencia para hacer frente a la pandemia. En México se aprobó la creación de un fondo emergente para enfrentar cual- quier emergencia, como la pandemia COVID-19. Se transfirieron recursos del Fondo de Estabilización de Ingresos a las entidades federativas, de los cuales el 20 por ciento corresponde por ley a los municipios. Esa situación mostro que los países tienen mayor autonomía y capacidad para realizar políticas fiscales contracíclicas que las que se anunciaban, lo que puede ser un precedente relevante y un marco para la actuación del Es- tado frente a otras crisis en el futuro, para asegurar que incluso en tiempos de crisis la garantía de los derechos humanos no sea afectada por medidas de austeridad fiscal de cortes de gastos públicos. Al contrario, en el futuro, a partir de los desafíos y aprendizajes de la pandemia, los países podrían am- pliar los gastos sociales en tiempos de crisis, para garantizar los derechos y hacer que la recuperación económica sea a partir de esa garantía. Esto es, una política económica basada en derechos, en misiones sociales5. 5) Rossi, P; David, G; Chaparro, S. Política fiscal y derechos humanos: redefiniendo responsabilidad fiscal. Iniciativa por los principios de derechos humanos en la política fiscal, 2021. 14 Covid-19 y políticas socioeconómicas en América Latina y Caribe
2.2.Política monetaria y financiera Además de las medidas de política fiscal, la pandemia exigió que los países adoptasen medidas de política monetaria y financiera para abrir líneas de crédito, manejar la tasa de interés,y en algunos países incluso, promover emi- sión monetaria. Argentina facilitó el crédito especial para las pequeñas y medianas empresas (PYMEs) y amplió el programa de préstamos blandos existente para consumo privado, junto con una reducción en los requisitos de reserva a los bancos. Lanzó líneas de crédito para los sectores productivos más afectados y para acelerar la difusión del teletrabajo. Brasil redujo el tipo de interés máximo de los préstamos de nómina para jubilados y pensionistas; redujo las tasas de tarjetas de crédito; y la tasa de interés (Taxa Selic) se redujo al 2% anual; redujo los requisitos obligatorios de reserva, para aumentar la liquidez de las instituciones para que puedan ampliar la capacidad de concesión de créditos. Además, los bancos públicos abrieron líneas de crédito. Chile redujo la tasa de interés; facilitó la financiación condicional a los ban- cos para aumentar los préstamos y amplió las facilidades de liquidez a otros institutos financieros. Adoptó facilidades para que los bancos realicen pagos de préstamos a deudores PYMEs más flexibles; modificó el tratamiento de la cantidad en efectivo que los bancos deben proporcionar como garantía. Se crearon nuevas líneas de financiación, con garantías estatales, para empren- dedores y empresas con ventas anuales de hasta US$37 millones. Uruguay realizó una reducción de los requisitos de reserva de los bancos, una flexibilización administrativa para el seguro de desempleo y afines. Tam- bién creó líneas de crédito con baja tasa de interés para pequeñas y medianas empresas y realizó subvenciones para kits para diagnósticos, para planes de internet y para empresas unipersonales. Además, realizó un aplazamiento del pago de préstamos a entidades financieras privadas. También hizo interven- ciones en el mercado para estabilizar la fluctuación del dólar estadounidense. Paraguay redujo la tasa de interés y los requisitos mínimos de reserva en depósitos en moneda nacional y extranjera, para los bancos. El gobierno tam- bién ha permitido a los bancos refinanciar automáticamente los préstamos a empresas del sector privado que están en dificultades de pago. El FMI aprobó un préstamo de financiación de emergencia por un importe de 274 millones de dólares. México disminuyó la tasa de interés interbancaria. Además, anunció 10 medi- das para promover el funcionamiento de los mercados financieros. También 15 Covid-19 y políticas socioeconómicas en América Latina y Caribe
flexibilizó los requisitos a las instituciones bancarias para que amplíen las líneas de crédito a las micro, pequeñas y medianas empresas, así como a las personas afectadas por la pandemia. El tema de la emisión, en general, siempre tuvo una gran resistencia en Amé- rica Latina por el fantasma de la inflación de los años 1980 en la región. Quizá una de lecciones de las medidas adoptadas frente al Covid-19 sea que la política monetaria no es tan fija como se anunciaba y existe posibilidad de usarla, con una zona de actuación delimitada por indicadores, como el de tasa de desempleo, para la garantía del contenido mínimo y para la realización progresiva de los derechos humanos. 2.3. Políticas sociales Argentina realizó transferencias de efectivo adicionales únicas, para pensio- nistas y beneficiarios de programas sociales y transferencias únicas de efec- tivo para trabajadores autónomos e informales, las cuales alcanzaron casi al 25% de la población. Amplió las ayudas públicas a los restaurantes comunita- rios y el bono para los trabajadores de salud. También modificó los requisitos de acceso y amplió el número de beneficiarios de la Asignación Universal por Hijo, amplió las becas para el fomento de la educación superior de enferme- ría, realizó el Plan "Cultura Solidaria", un beneficio de 15 mil pesos para artis- tas y demás trabajadores del sector, y amplió los beneficiarios del programa “Tarjeta Alimentar”. Brasil realizó transferencias de emergencia por importes de 600 reales men- suales (120 dólares), por 3 meses, y los siguientes 6 meses, por 300 reales, para apoyar a sectores vulnerables. Los beneficiarios del “Programa Bolsa Família” podrían elegir percibir alguna de las dos asistencias. Chile realizó transferencias de efectivo, con el otorgamiento de un bono co- vid-19, dirigido al 60% más vulnerable, beneficiando directamente a 2 millo- nes de personas sin trabajo formal, en los tres primeros meses. Aprobó el Ingreso Familiar de Emergencia, que cubre tanto a los hogares que tienen ingresos informales como a los que tienen ingresos formales. Y aprobó la Ley de Protección del Ingreso de la Clase Media, una fianza no reembolsable de $500,000, y un préstamo solidario estatal con facilidades de pago. También presentó el nuevo seguro de protección de ingresos para los trabajadores por cuenta propia, y creó el programa de ayuda "Alimentos para Chile" para las familias vulnerables y de clase media afectadas. Garantizó los servicios básicos, con aplazamientos para facturas de alumbrado y agua, así como ga- rantizó la conectividad a Internet para aquellos usuarios que pertenecen al 40% de los hogares más vulnerables. 16 Covid-19 y políticas socioeconómicas en América Latina y Caribe
Uruguay duplicó los cupones de alimentos, a través de "Tarjeta Uruguay So- cial". Subsidió a los trabajadores de la industria de las artes. Fueron llevadas a refugios especiales personas sin hogar con comorbilidades o de 65 años o más. Se entregaron tarjetas de débito para comprar alimentos a estudiantes de la Universidad de la República que asistieron a Comedores Universitarios; se aseguró el servicio de alimentos a los niños de familias necesitadas. Paraguay realizó un subsidio del 25% del salario mínimo legal durante 2 meses a los trabajadores informales. Además, entregó alimentos a las or- ganizaciones comunitarias que se encargan de los comedores sociales; a los estudiantes, para asegurar el almuerzo escolar; y a familias de artesanos e indígenas. Para garantizar servicios básicos, realizó la exoneración temporal del pago de las facturas de agua y electricidad. México adelantó el apoyo financiero para adultos mayores y personas con discapacidad permanente; otorgó un apoyo de 11 mil pesos para gastos fune- rarios a familias afectadas por la pandemia. También fortaleció el "Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajado- ras" y continuó los programas de Becas de Educación Superior. Dado que muchas de las medidas adoptadas se dirigen a ciertas pobla- ciones específicas, desde un enfoque de derechos humanos, aunque éstos tienen carácter universal, son muy importantes les medidas orientadas a la corrección de las desigualdades, incluidas las medidas de acción afir- mativa si fueran necesarias. Cabe destacar que la región es marcada por una gran informalidad, la cual repercutió en la capacidad de los países de adoptar en forma más inmediata e intensa las medidas de distanciamiento social, una vez que, sin una garantía de ingresos y otros derechos, las personas no tenían posibilidad de quedarse en casa. Fue la ausencia de una red de protección social adecuada la que llevó a una situación de enfrentamiento entre la pandemia o el hambre y la deba- cle económica, y no el distanciamiento social en sí. Frente a ese escenario, es recomendable que la garantía de los derechos sociales no sea vinculada solamente al derecho al trabajo, sino al prin- cipio de dignidad humana y al derecho a un nivel de vida adecuado, del art. 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Los Estados tienen el deber de garantizar el derecho a la seguridad so- cial, y asegurar en particular y de forma inmediata sus mínimos esen- ciales o pisos de protección social, y tengan en cuenta las necesidades de personas con más dificultades para ejercer su derecho a la seguridad social -mujeres, personas desempleadas o que trabajan en la economía informal, etc.-. 17 Covid-19 y políticas socioeconómicas en América Latina y Caribe
3. Análisis de las medidas socioeconómicas anunciadas por los gobiernos Frente a la pandemia, los gobiernos de todo el mundo tuvieron que adoptar políticas económicas contracíclicas, esto es, ampliar los gastos públicos en un escenario de crisis económica. La pandemia probó lo que el movimiento global por justicia fiscal y por los derechos humanos anunciaban6: las necesidades de las personas y de la naturaleza y el deber del Estado de garantizar los derechos, son lo que deben direccionar la formulación y ejecución de la política fiscal, y no al revés. En América Latina, que venía en un camino de austeridad fiscal en mu- chos países, los efectos de la reducción previa del presupuesto público para los servicios públicos que permiten garantizar los derechos, hizo visible la dificultad de enfrentar la pandemia. El ejemplo es la baja de infraestructura y personal de salud, por la reducción o mantenimiento del gasto en salud pública a través de los años, aunque hubiera mayor demanda por las crisis económicas que ya enfrentaban muchos países de la región. En todos los países del Cono Sur y en México, se flexibilizaron las obligaciones de las instituciones financieras con la afirmación de que eso les permitiría crear nuevas líneas de crédito para PYMEs y otras empresas, especialmente las de los sectores productivos más afectados por la pandemia. Chile y Brasil también hicieron reducciones en sus tasas de interés. Y solo Uruguay reali- zó intervenciones para reducir la flotación del dólar. Los países, en general, eligieron ampliar sus gastos públicos con emisión de deuda pública y no con emisión monetaria. El riesgo mayor está sobre los países que han elegido tomar deuda pública externa, por la posibilidad de significativas flotaciones cambiarias y de tasa de interés en el mundo. Todos los países del Cono Sur adoptaran un programa social de ingreso de emergencia y ampliaron los programas de garantía de alimentos. Chile se destaca como el país que aprobó una ley de protección al ingreso de la clase media también. Además, la política monetaria en los países también vivenció un cambio en sus objetivos tradicionales. Si antes de la pandemia el foco de la política 6) Un ejemplo sería la Declaración de la Iniciativa Principios de Derechos Humanos para la Política Fiscal “Una respuesta integral a la COVID-19 exige políticas fiscales redistributivas” de abril de 2020. https:// derechosypoliticafiscal.org/es/noticias/12-una-respuesta-integral-a-la-co- vid-19-exige-politicas-fiscales-redistributivas 18 Covid-19 y políticas socioeconómicas en América Latina y Caribe
monetaria estaba en ser una política de control de inflación con manejos de la tasa de interés, ésta pasó a ser utilizada para propósitos de garantía de derechos, como la apertura de líneas de créditos para micro y pequeñas empresas, con el objetivo de garantizar el derecho al trabajo y renta, frente a la pandemia. Todos los países del Cono Sur realizaron, en alguna medida, redistribución del presupuesto público para aumentar los gastos en salud y protección social, y también utilizaron el aplazamiento del pago de tributos. Además, Chile utilizó recursos del fondo de estabilización económica y social ya existente, mien- tras Uruguay, Paraguay y México los crearon. Argentina y Brasil no crearon un fondo para situación de emergencia. Paraguay realizó reducción temporaria de los salarios del personal del sector público para transferir los ahorros al fondo, mientras que Brasil intenta aprobar una reforma administrativa para reducir de forma más permanente los sueldos de servidores públicos, inten- tando seguir con las medidas de austeridad fiscal. En la región del Cono Sur y en México, sea por parte de los gobiernos, del mercado financiero o de instituciones financieras internacionales (IFI), ya se habla de una nueva ola de medidas de austeridad, aunque que se sigan viviendo los peores momentos de la pandemia. Esas recomendacio- nes a la región entran en contradicción con las recomendaciones que las IFI adoptan para los países del norte global, de mantener los gastos públi- cos más elevados para financiar de forma contracíclica la reanudación económica post pandemia. El ejemplo más fuerte es el que está pasando en E.E.U.U., con el presidente Biden anunciando en abril de 2021 una “revolu- ción”: más Estado con más políticas públicas que garanticen empleos y otros derechos sociales, protección del medio ambiente, impuestos a los ricos y control de armas7. 7) Plan Biden: https://abc7chicago.com/joe-biden-speech-last-night-address- the-nation-spending-plan-gun-control/10559545/ 19 Covid-19 y políticas socioeconómicas en América Latina y Caribe
4. Recomendaciones para una recuperación
económica basada en derechos
4.1. Recomendaciones a los gobiernos
zz Para adoptar una política económica contracíclica y que sea basa-
da en derechos, los países que tienen una baja carga impositiva
pueden ampliarla de forma progresiva, con medidas para redu-
cir el abuso fiscal y lograr tributar a las grandes corporaciones y
a los súper ricos, en la región más desigual del mundo. Los países
que ya tienen un nivel adecuado de carga impositiva pueden realizar
una redistribución de los tributos indirectos hacia los directos, para
tornar el sistema tributario progresivo. En ambas situaciones, cada
uno de los países puede considerar la posibilidad de un impuesto al
patrimonio, sea de emergencia -como hicieron Argentina y Chile- o
permanente -como hizo Bolivia y ya hacían Colombia y Argentina-. Y
como plantean las organizaciones de la Red de Justicia de Fiscal en la
campaña: ¡Impuesto a la Riqueza Ya!
zz Los gobiernos deben considerar los principios y directrices de
derechos humanos para políticas y reformas económicas, como
proponen la Iniciativa por los Principios de Derechos Humanos en la
Política Fiscal; el ex relator independiente de las Naciones Unidas de
Deuda y Derechos Humanos, en su documento Principios orienta-
dores para evaluaciones del impacto de las reformas económicas en
los derechos humanos Bohoslavsky, 2018); y académicos, tanto del
campo de los derechos humanos, como de Economía (Rossi, David y
Chaparro, 2021). Muchas recomendaciones específicas de los prin-
cipios de derechos humanos para las políticas económicas están
destacadas en violeta al largo del estudio.
zz Además, se debe crear un Comité Tributario en las Naciones Uni-
das, para que ése sea el espacio para coordinar la reforma tributaria
internacional, regular el flujo de capital internacional y hacer segui-
miento del tema, de forma democrática, con la participación igualita-
ria de todos los países con derecho a voto.
20
Covid-19 y políticas socioeconómicas en América Latina y Caribe4.2. Recomendaciones a las instituciones
multilaterales
zz Las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs) deben respetar
los derechos humanos y el derecho internacional más en gene-
ral, demostrar que las medidas que proponen sirven para cumplir las
obligaciones de los Estados de derechos humanos, y abstenerse de
apoyar medidas fiscales que directa o indirectamente obstaculicen o
afecten el disfrute de los derechos8.
zz Las IFIs deben tener un discurso uniforme con relación a las re-
comendaciones de reanudación económica en la post pandemia,
estimulando las inversiones en gastos sociales y ambientales, para
garantizar los derechos humanos, reducir desigualdades y promover
un desarrollo sustentable.
zz Las IFIs deben terminar las recomendaciones de austeridad fiscal
para los países de baja y media renta, en tiempos de crisis económi-
ca, y estimular políticas contracíclicas, así como hacen con los países
de alta renta.
zz Las IFIs deberían llevar a cabo evaluaciones de los posibles efectos
previsibles de la asistencia prestada sobre los derechos, incorpo-
rar una dimensión de derechos humanos al análisis de la sostenibili-
dad de las deudas, y promover la rendición de cuentas de los Estados
prestatarios respecto de sus obligaciones de derechos humanos.
zz Las IFIs deberían realizar consultas con las personas y comunida-
des más afectadas por sus recomendaciones, y en general fortale-
cer la transparencia y la participación.
Los autores agradecen a Maria Emilia Mamberti de CESR, organización que
ejerce la Secretaría de la Iniciativa por Principios de Derechos Humanos en la
Política Fiscal, por su lectura atenta y valiosos comentarios que sumaron al
análisis.
8) Iniciativa por los Principios de Derechos Humanos en la Política Fiscal (2021). https://derechosypoliticafiscal.
org/es/
21
Covid-19 y políticas socioeconómicas en América Latina y CaribeReferencias
Bohoslavsky, JP. (2018) Guiding principles on human rights impact assess-
ments of economic reforms. United Nations. https://ap.ohchr.org/documents/
dpage_e.aspx?si=A/HRC/40/57
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php?script=sci_arttext&pid=S0103-11042015000500232&lng=en&nrm=iso.
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Rossi, P; David, G; Chaparro S. (2021) Política Fiscal e derechos humanos: Re-
definiendo responsabilidad fiscal. Iniciativa por los principios de derechos
2
humanos en la política fiscal
22
Covid-19 y políticas socioeconómicas en América Latina y CaribePandemia y políticas
públicas en los
países andinos y Venezuela 1
Katiuska King2
Sumario
1. Contexto y situación de partida...................................................................24
1. Política fiscal desde el inicio del confinamiento..........................................28
2. Política monetaria y financiera....................................................................30
3. Protección social o desregulación laboral...................................................31
4. Conclusiones.................................................................................................33
5. Referencias ...................................................................................................35
2
1) Se incluye a Venezuela, sin embargo, se aclara que la disponibilidad y actualización de información es limita-
da para ese país.
2) Economista, docente investigadora de la Universidad Central del Ecuador, PhD en Estudios sobre Desa-
rrollo, asesora de la Red de Justicia Fiscal en América Latina y el Caribe y directora del proyecto y Observatorio
Financiamiento para el Desarrollo en Ecuador.Para examinar las políticas implementadas por los países andinos y Venezuela
es pertinente un análisis del contexto en el que estos países se encontraban
al momento de impulsar las mismas. Este informe parte de un breve estudio
comparativo de elementos estructurales en términos fiscales como de salud
que caracterizan la situación de partida para poder comprender mejor estas
políticas así como las lecciones aprendidas y mensajes de incidencia.
1. Contexto y situación de partida
Los países andinos entre los que se incluye Venezuela presentan variadas
situaciones sociales y económicas. En el cuadro 1 se presentan datos macro-
económicos del PIB para los años 2018 y 2019 así como del IDH y el PIB per
cápita para el 2018 en sus respectivas unidades de medida.
Cuadro 1: Datos macroeconómicos por países andinos
PIB 2018 PIB 2019 IDH 2018 PIB per cápita 2019
(millones de dólares) (ranking) (dólares)
Bolivia 29,059 29,703 114 2,580
Colombia 382,113 394,571 79 7,838
Ecuador 88,507 88,555 85 5,097
Perú 206,443 210,882 82 6,487
Venezuela 161,205 116,068 96 4,070
Fuente: CEPAL (2021)
Elaboración: Propia
Todos los países experimentaron un crecimiento entre 2018 y 2019, a excep-
ción de Venezuela cuyo producto bruto tuvo una importante caída y que la
sitúa en la clasificación en términos de PIB per cápita al final del ranking solo
por encima de Bolivia. Dado que el PIB per cápita es un componente del IDH,
el orden en la clasificación por este indicador tiene una correlación similar
en el ranking. En ese sentido, Colombia se encuentra primero entre los paí-
ses andinos seguido por Perú, Ecuador, Venezuela y Bolivia. A la luz de las
24
Covid-19 y políticas socioeconómicas en América Latina y Caribeprotestas en el país colombiano esto resulta llamativo pues no toma en cuen-
ta la distribución de los recursos.
A continuación, se presentan algunos indicadores de política fiscal a través
de los ingresos tributarios directos y el gasto corriente total en salud como
porcentaje del PIB de cada país.
Cuadro 2: Ingresos tributarios directos y gasto corriente total en salud como %
del PIB
Ingresos tributarios directos como Gasto corriente total en Diferencia
salud como % del PIB (2) entre (1)
% del PIB (1) y (2)
2015 2016 2017 2015 2016 2017 2017
Bolivia 5.8 4.8 4.1 6.6 6.9 6.4 -2.3
Colombia 8.5 8.1 7.8 7.3 7.2 7.2 0.6
Ecuador 5.3 5.2 4.6 8.6 8.3 8.3 -3.7
Perú 6.2 6.1 5.8 5.0 5.1 5.0 0.8
Venezuela 4.7 3.8 1.6 5.1 3.2 1.2 0.4
Fuente: CEPAL (2021)
Elaboración: Propia
Como se aprecia en el cuadro 2, Colombia cuenta con el mayor porcentaje
de ingresos tributarios directos seguido por Perú, lo que les permite a estos
dos países tener un gasto corriente en salud en un rango similar al de sus
ingresos, aunque un poco inferior a lo que recaudan como impuestos direc-
tos. Venezuela también se encuentra dentro de esta situación, si bien, en un
orden de magnitud muy inferior. Por otro lado, Bolivia y Ecuador cuentan
con ingresos tributarios directos menores en relación con lo que esos países
destinan a salud y es en Ecuador es donde se encuentra la mayor diferencia.
Es importante precisar que todos los países vieron experimentar una caída
en los ingresos tributarios directos como porcentaje del PIB entre el 2015 y
el 2017 siendo más notoria la reducción en Venezuela, Bolivia y Ecuador. Esta
baja en la recaudación de impuestos directos se traduce en la imposibilidad
de que el gasto corriente en salud pueda crecer o mantenerse y, es así, como
se observa un leve decrecimiento en Bolivia, Colombia, Ecuador y uno más
importante, en Venezuela. Al 2017 Perú vio mantener su gasto corriente en
salud pero es el segundo más bajo entre los países analizados, solo después
de Venezuela. Mientras que Ecuador registró en el 2017 el gasto corriente
más alto en salud como % del PIB.
25
Covid-19 y políticas socioeconómicas en América Latina y CaribeAdemás de la política tributaria, es importante considerar el peso que tienen
los ingresos provenientes de ciertos commodities y que pueden crear depen-
dencia hacia este tipo de ingresos. A continuación, en el cuadro 3 se presenta
la composición de los ingresos fiscales por recursos naturales no renovables
tanto por extracción de hidrocarburos como por minería.
Cuadro 3: Ingresos públicos provenientes de recursos naturales no renovables
como % del PIB
Ingresos públicos provenientes de recursos no renovables
como % del PIB
2015 2016 2017
Bolivia 9.0 5.2 4.8
Colombia 1.8 1.1 1.5
Ecuador 6.4 5.5 5.7
Perú 1.0 0.7 1.1
Venezuela 11.1 10.2 *
* No hay dato disponible para Venezuela
Fuente: CEPAL (2021)
Elaboración: Propia
En el cuadro 3 se puede apreciar que los países de Venezuela, Ecuador y Boli-
via contaron con importantes recursos tributarios y no tributarios provenien-
tes de los recursos no renovables, lo que hace que política fiscal se encuentre
más expuesta a los vaivenes de los precios de las materias primas y esto tiene
consecuencias en la sostenibilidad fiscal sobre todo del gasto social.
A continuación se analiza la infraestructura y personal de salud para el año
2016, año en el cual la información está disponible para casi todos los países.
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