Informe sobre la implementación de la Zona de Bajas Emisiones
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Informe sobre la implementación de
la Zona de Bajas EmisionesRda. Sant Pau, 43-45, 3.ª planta
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M. Assumpció Vilà i Planas
RESOLUCIÓN DE LA SÍNDICA DE GREUGES (EXP. 19OF000019) RELATIVA A LA
IMPLEMENTACIÓN DE LA ZONA DE BAJAS EMISIONES
(Traducción en lengua castellana).
DESCRIPCIÓN DE LOS HECHOS OBJETO DE LA QUEJA
En el año 2019, especialmente en el último trimestre, y a lo largo del año 2020,
coincidiendo con el inicio de la campaña informativa, la aprobación definitiva de la
ordenanza y la inminencia de su aplicación (a partir del 1 de enero de 2020), la
Sindicatura ha recibido un total de 326 quejas (150 en el último trimestre del 2019 y
176 durante el año 2020, con una especial incidencia los primeros días del año).
A finales del 2019 se desconocía el alcance final de las medidas, aunque se preveía
que podía afectar a la circulación, por el área interna de las rondas de Barcelona de
50.000 vehículos que no dispusieran del etiquetado ambiental de la DGT. Este hecho
generó la presentación de muchas quejas y peticiones de amparo de la ciudadanía
preocupada por las afectaciones, dado que, cuando faltaba poco para su
implementación, se desconocía con certeza cuáles podrían ser las posibles
excepciones, la definición final del horario, el alcance de las posibles moratorias,
hecho que dificultaba la planificación para los potenciales afectados.
Teniendo en cuenta el volumen de quejas, y la reiteración de algunos de los
planteamientos, salvo casos excepcionales muy concretos, se acordó dar un
tratamiento unificado, al mismo tiempo que la Sindicatura, en el marco de su misión de
defensa de los derechos fundamentales y las libertades públicas, especialmente los
que se recogen en la Carta europea de salvaguarda de los derechos humanos en la
ciudad de Barcelona, acordó iniciar una actuación de oficio con la finalidad de hacer
un seguimiento de las recomendaciones efectuadas por la Sindicatura en el año
2018, interesarse por el proceso de implementación de las restricciones
circulatorias en la ciudad de Barcelona (ZBE) y analizar el impacto,
especialmente en relación con determinados colectivos vulnerables.
Hay que decir que en aquel momento no era previsible la afectación que significaría la
pandemia de COVID-19.
Con posterioridad, durante el año 2020, se han seguido recibiendo quejas, en un
menor número, por la afectación sobre determinados colectivos y a finales de año,
relacionadas con el procedimiento sancionador.
Esta resolución se enmarca dentro del compromiso del Ayuntamiento de Barcelona con los objetivos de
desarrollo sostenible (ODS), de acuerdo con la medida de gobierno sobre la Estrategia de impulso de la
Agenda 2030, concretamente con el objetivo 3, garantizar una vida sana y promover el bienestar para todas las
personas a todas las edades.ANTECEDENTES
La contaminación atmosférica es un problema grave para la salud en las ciudades
europeas, como es el caso de Barcelona. Por lo tanto, en Europa, existe la
preocupación y el compromiso por mejorar la calidad del aire en las ciudades, ya que
el derecho de las personas a vivir en un medio equilibrado, sostenible y
respetuoso con la salud es incuestionable.
Se constató que el área metropolitana de Barcelona superaba los límites de
concentración en media anual de NO2 y se acercaba a los límites de PM10 establecidos
por la Unión Europea (UE) para la protección de la salud, así como por las
recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS). En consecuencia, en
mayo del 2006 el Gobierno de la Generalitat, haciendo ejercicio del marco
competencial, a partir de la normativa vigente y teniendo en cuenta los datos de
calidad del aire, declaró cuarenta municipios de la conurbación de Barcelona zonas de
protección especial del ambiente atmosférico. Y se estableció normativamente
(Decreto 152/2007, de 10 de julio) un Plan de actuación para la mejora de la calidad
del aire 2007-2010, vigente hasta el 2014, año en el que se aprobó el Plan de
actuación para la mejora de la calidad del aire en las zonas de protección atmosférica
(Acuerdo de gobierno GOV/127/2014).
En paralelo, en el año 2008 se aprobó la Directiva 2008/50/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente
y una atmósfera más limpia en Europa, transpuesta en el derecho español por medio
del Real decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire,
que señalaba unos valores de referencia que no se debían superar.
Con respecto al Ayuntamiento de Barcelona, el Plan de mejora de la calidad del aire
de Barcelona (2015-2018) estableció una serie de líneas estratégicas de cariz
transversal en varios ámbitos que afectan la calidad del aire de la ciudad, y en este
marco, el 20 de julio de 2016, se aprobó la constitución de la Mesa contra la
Contaminación del Aire en Barcelona.
En el año 2017, mediante el Decreto de Alcaldía S1/D/2017-3425, de 9 de noviembre,
se aprobó la adopción de las medidas de restricción del tráfico de los vehículos más
contaminantes durante los episodios ambientales de contaminación atmosférica,
con la finalidad de minimizar sus efectos en la salud de los ciudadanos y de
restablecer los niveles normales de calidad del aire.1
El Plenario del Consejo Municipal de 22 de diciembre de 2017 aprobó la incorporación
del Protocolo de actuación por altos niveles de contaminación atmosférica en la ciudad
de Barcelona en el Plan básico de emergencias municipales.
La aplicación de la medida de restricción del tráfico de los vehículos inicialmente
afectaba a vehículos turismo o furgonetas sin distintivo ambiental expedido por la
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Dirección General de Tráfico (en adelante, DGT). Posteriormente, en fecha 3 de
diciembre de 2018, se modificó el artículo 2.1. del Decreto por introducir: motocicletas
de dos ruedas, motocicletas con sidecar, ciclomotor de dos o tres ruedas y cuatriciclos
ligeros. El 21 de mayo de 2019, el Consejo Metropolitano del Área Metropolitana de
Barcelona, en sesión del 21 de mayo de 2019, aprobó definitivamente el Reglamento
de registro metropolitano de vehículos extranjeros y de otros vehículos autorizados en
las zonas de bajas emisiones, que constaba anexado al expediente.2
En el año 2019, teniendo en cuenta los estudios técnicos sobre contaminación
atmosférica en Barcelona, se valoró la necesidad de implementar restricciones de
forma permanente, más allá de episodios puntuales; en consecuencia, en la sesión
extraordinaria del 9 de octubre de 2019 se aprobó inicialmente la Ordenanza relativa
a la restricción de la circulación de determinados vehículos en la ciudad de
Barcelona con el objetivo de preservar y mejorar la calidad del aire, y se abrió un
periodo de información pública para la presentación de alegaciones.
En la misma fecha se publicaba en el Diario Oficial de la Generalitat de Catalunya
(DOGC) el anuncio del Área Metropolitana de Barcelona (en adelante AMB) sobre
información pública de modificación del Reglamento del registro metropolitano de
vehículos extranjeros y otros vehículos autorizados en las zonas de bajas emisiones,
que anexaba el Reglamento del registro.3
En fecha 19 de diciembre de 2019, finalizado el periodo de audiencia pública y
contestadas las alegaciones formuladas, el Plenario del Consejo Municipal del
Ayuntamiento de Barcelona aprobó definitivamente la ordenanza relativa a la
restricción de la circulación de determinados vehículos en la ciudad de Barcelona con
el objetivo de preservar la calidad del aire. La ordenanza fue aprobada sin ningún voto
en contra, con los votos a favor de los partidos gobernantes (BComú y PSC), de ERC
y JuntsxCat, después de acordar varias alegaciones (como la moratoria de un año
para las personas que necesitaran el vehículo para trabajar con ingresos inferiores a
los 8.000 euros) y la abstención del resto de partidos.
La medida entró en vigor el día 1 de enero de 2020, al día siguiente de su
publicación en el Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona (BOPB), el 31 de
diciembre de 2019.
Las restricciones de circulación, en lo que se define como zona de bajas emisiones del
ámbito Rondas de Barcelona (en adelante, ZBE) —el área delimitada del Área
Metropolitana de Barcelona, ,que incluye, total o parcialmente, los municipios de
Barcelona (a excepción de la Zona Franca y el barrio de Vallvidrera, el Tibidabo i les
Planes), L’Hospitalet de Llobregat, Esplugues de Llobregat, Cornellà de Llobregat y
Sant Adrià de Besòs, limítrofes con las rondas—, se volvieron permanentes desde
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3entonces en un horario comprendido entre las 7.00 y las 20.00 h, de lunes a viernes
laborables.
Aunque tienen la consideración de contaminantes los vehículos de las categorías L, M
o N que no tengan asignado ningún distintivo ambiental de la DGT (anexo II de la
Ordenanza definido según el anexo II del Reglamento general de vehículos), la
Ordenanza preveía una moratoria de un año para determinados vehículos en
función del tipo, uso o situación personal o económica del titular. Se establecieron
exenciones (vehículos destinados al transporte de personas con movilidad reducida o
con enfermedades que les condicionan el uso del transporte público, vehículos de
servicios de emergencia y esenciales); casos de excepcionalidad (para vehículos que
prestan servicios singulares), y la posibilidad de que las personas titulares del vehículo
pudieran obtener diez autorizaciones diarias cada año para acceder y circular por la
parte de la ZBE del ámbito Rondas de Barcelona, incluida dentro del término municipal
de Barcelona, definida en la misma ordenanza. Ahora bien, era necesario que todos
este vehículos se inscribieran en el Registro metropolitano de vehículos extranjeros y
de otros vehículos autorizados en las zonas de bajas emisiones.
El régimen sancionador requirió el consenso de los diferentes municipios afectados
por la aplicación de la nueva normativa, y con la actuación coordinada desde el Área
Metropolitana de Barcelona, se determinó que la actividad sancionadora quedaría
suspendida hasta el día 1 de abril de 2020.
Supuesto lo anterior, en el mes de marzo de 2020 la pandemia de la COVID-19
irrumpió en el día a día de la ciudad, y afectó al normal funcionamiento de los servicios
públicos y también a la implementación de las medidas derivadas de la ZBE.
Consiguientemente, por medio de un bando de fecha 18 de marzo de 2020 se
suspendió la aplicación del régimen sancionador, previsto en la Ordenanza del 20
de diciembre de 20194 y que tenía que iniciarse el día 1 de abril de 2020, y se
estableció que se mantendría durante la vigencia del estado de alarma declarado por
el Real decreto 463/2020, de 14 de marzo, o de sus prórrogas o modificaciones.
Ante la situación de crisis sanitaria, económica y social, que acompañaba la crisis
climática que motivaba la adopción de la medida de la ZBE, de 22 de julio de 2020,
mediante un bando5 se anunció que la actividad sancionadora se iniciaría el 15 de
setiembre de 2020 y que se incrementaban los ingresos máximos requeridos para
acogerse a la moratoria prevista para vehículos profesionales. Y al mismo tiempo se
procedió a la revisión de las moratorias establecidas.
Finalmente, mediante un bando de 17 de noviembre de 2020, publicado por el
BOPB de 21 de noviembre de 2020, en vista de la situación excepcional
ocasionada por la COVID-19, se amplía para determinadas categorías de
vehículos el plazo a partir del cual producirá efectos la ordenanza relativa a la
restricción de la circulación de determinados vehículos en la ciudad de Barcelona con
el objetivo de preservar y mejorar la calidad del aire.
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Hay que decir que, durante todo este periodo, la implementación de la ZBE no ha
estado exenta de controversia y ha sido objeto de recursos ante el Tribunal Superior
de Justicia de Cataluña (TSJC). En el mes de julio de 2020 se hizo público el
pronunciamiento de la Sala Quinta sobre la aplicación de medidas cautelares para
suspender la zona de bajas emisiones (ZBE), que habían requerido varias entidades
mientras no se dictara una resolución sobre el recurso interpuesto contra la
ordenanza.6 Según varias fuentes, el 30 de julio de 2020 informaban de que el TSJC
se había pronunciado en contra de la adopción de medidas cautelares ya que, aun
reconociendo que estas pueden causar daños significativos a algunos sectores,
suspender la aplicación de la normativa compromete tanto el derecho a la salud como
el derecho al medio ambiente, y a la vez consolida una situación de calidad del aire
contraria a la normativa medioambiental europea. Se señala que según el TSJC,
“cada vez son más frecuentes situaciones de riesgo por contaminación en
Barcelona, que afectan al derecho a la salud” y que “prevalece el interés general
que exige la protección de la salud y el medio ambiente, objetivos de la ZBE,
sobre el interés particular. Además de consolidar una situación de calidad del
aire contraria a la normativa medioambiental europea”. Se añadía que el Tribunal
recordaba que la Comisión Europea ha llevado a España ante el Tribunal de Justicia
de la UE por los incumplimientos de los niveles máximos de contaminación por
ciudades como Barcelona, y hace referencia a las directivas europeas en la materia.
De hecho, incluso apunta que el interés público “exige la inmediata aplicación de la
norma para evitar el impacto en la salud de la contaminación del aire”.
ANÁLISIS DE LAS QUEJAS RECIBIDAS EN LA SINDICATURA (2017-2020)
Desde el mes de noviembre del 2017, coincidiendo con la aprobación de la adopción
de medidas de restricción del tráfico de los vehículos más contaminantes durante
episodios ambientales de contaminación atmosférica, hasta la fecha de cierre del
presente informe, en diciembre del 2020, pasado un año de la aprobación definitiva de
la ordenanza, la Sindicatura ha recibido 354 quejas, de las cuales un 86 %
corresponden a 2019-2020.
Periodo 2017-2018
La adopción de la medida de la ZBE a finales del 2019 motivó que, aquel mes de
diciembre, varios interesados se dirigieran a esta Sindicatura para exponer su
preocupación respecto de las repercusiones que la aplicación de las medidas podía
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5tener para determinadas personas o colectivos. Las 28 quejas que se recibieron
hacían referencia a:
1. La precariedad y/o dificultad económica de muchas familias para asumir
en aquellos momentos el coste de un nuevo vehículo y que lo necesitan para:
• Ir a trabajar o desplazarse fuera de Barcelona, a la ciudad o a la inversa, con
horarios laborales (turnos de noche, madrugada...) o zonas (polígonos
industriales...) con poca o sin alternativa en transporte público o que
requieren desplazar material, utensilios pesados o material técnico, cosa que
no es posible en transporte público, para los cuales tampoco es válida como
alternativa la tarjeta verde.
• Desplazamientos puntuales y necesarios —en ocasiones desde fuera de
Barcelona—, para efectuar visitas o tratamientos médicos, acompañamiento de
personas mayores, personas con problemas de movilidad, enfermos o niños.
• Marchantes que utilizan puntualmente el vehículo únicamente para llegar a los
puntos de venta de ferias y mercados que se realizan en Barcelona, donde se
quedan parados. Según exponían, no pueden trasladar los productos en
transporte público ni pueden asumir el coste de un nuevo vehículo, sobre todo
cuando estos son adaptados o cuando los propietarios, por su edad avanzada,
no podrán amortizar la inversión de uno nuevo.
2. Uso muy reducido o puntual del vehículo (prácticamente para salidas
estivales o desplazamientos ocasionales).
3. Desacuerdo con los criterios aplicados (etiquetas ambientales) en relación
con la inspección técnica de vehículos (ITV).
• Por considerar que no se tenían en cuenta otros factores, como las
especificidades técnicas de cada vehículo; los resultados favorables de las
inspecciones técnicas de vehículos (ITV); el posible uso puntual, las
circunstancias personales de sus titulares; alternativas técnicas que posibiliten
la reducción de emisiones en los vehículos, etc.
Periodo 2019-2020
En primer lugar, previo a los aspectos más concretos sobre el objeto, se debe señalar
que un 22 % de las quejas fueron presentadas por personas residentes fuera del
municipio de Barcelona que ven con preocupación cómo se verán afectados o
dificultados aquellos desplazamientos que realizan con su vehículo por varios motivos
(laborales, estudios, médicos, atención de familiares y/o acompañamientos por
gestiones, en especial a personas mayores, regímenes de custodia compartida de
hijos...). Hay que señalar que en algunos casos se han dirigido a la Sindicatura
residentes fuera de Cataluña que se desplazan a Barcelona puntualmente y que
invocan principios de igualdad y/o de libertad de circulación por todo el territorio del
Estado español. Hecho que pone de relieve que la afectación de la ZBE va más allá
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del municipio de Barcelona y/o del resto de municipios que también han aprobado
medidas para la restricción de la circulación en el entorno de Barcelona.
En relación con las particularidades del objeto de queja i su volumen, se han
tratado grandes bloques de temáticas, no excluyentes, dado que había algunas quejas
que planteaban diferentes motivos de disconformidad:
• El 27 % hacen referencia a la disconformidad con el criterio adoptado para
discriminar qué vehículos son objeto de las restricciones, es decir, las
etiquetas ambientas de la DGT. En este sentido, muchas quejas refieren que
los vehículos pasan correctamente la ITV y consideran que esta inspección
debería evaluar la idoneidad de la circulación de un vehículo y que el actual
sistema no refleja la potencial contaminación que pueda generar un vehículo ya
que no tiene en cuenta otros factores como el uso y kilometraje.
• Un 26 % de las quejas manifiestan que el transporte público no les resulta
una alternativa válida, para compatibilizar, en tiempo, diferentes actividades
profesionales y/o académicas. Este punto ha tenido una especial incidencia a
raíz de la crisis económica y social derivada de la situación de la pandemia
provocada por la COVID-19, y expone en especial la dificultad que significa el
uso diario y el cumplimiento de horarios en relación con el uso de servicios
como Cercanías en momentos en que se reduce la oferta. Algunos casos
llegan a realizar comparativas entre el tiempo que les supone desplazarse en
transporte público y con vehículo particular, diferencia que se incrementa si el
desplazamiento se realiza por la noche o los fines de semana.
A raíz de la pandemia de COVID-19 se han incrementado las quejas
relativas a personas pertenecientes a colectivos de riesgo, para las
cuales el transporte público no significa una opción recomendable.
• El 24 % de las quejas exponen dificultades económicas que les hace
inviable el cambio del vehículo (coche y/o moto). El cambio a una opción de
vehículo menos contaminante como el eléctrico es costosa y la adquisición de
un vehículo (de segunda mano) sin conocer su afectación futura genera
incertidumbres. El número de este tipo de quejas también se ha incrementado
a raíz de las consecuencias económicas y sociales de la pandemia.
• Un 21 % exponen que necesitan el vehículo para su actividad profesional,
dado que deben desplazarse a polígonos industriales o cumplir horarios
laborales y/o turnos rotatorios que coinciden con los márgenes de la ZBE.
Otros casos transportan material técnico, pesado o voluminoso, cosa que no
les permite hacer uso del transporte público. En edades próximas a la
jubilación, resulta inviable la adquisición de un nuevo vehículo, necesario para
las actividades, ya que tampoco podrían amortizar el gasto.
• Un 20 % de las quejas se refieren a la falta de alternativas técnicas que
posibilitan la adecuación de los vehículos para la obtención de la etiqueta
ambiental que permita el mantenimiento de su uso sin restricciones (filtros).
• El 12 % están disconformes con el mantenimiento del pago del importe
del IVTM, aunque se les restringe el uso del vehículo.
7• Lo 5 % presentan quejas en relación con la afectación de las restricciones
sobre los vehículos clásicos, y ponen de relieve el valor cultural y patrimonial
que significan (Club del 600, Moto Impala), los pocos kilómetros que efectúan y
el diferente tratamiento que se les da en otros países.
• Un 4 % no están de acuerdo con el procedimiento seguido (carece de
información y/o dificultad para la obtención del texto de la Ordenanza para la
presentación de alegaciones, indefinición de las medidas concretas hasta
pocos días antes de la entrada en vigor de la medida, información con poco
margen de tiempo...).
• Un 3 % ha mostrado preocupación por problemas no resueltos vinculados
a personas con diversidad funcional y/o sensorial, sobre la gestión y/o
concesión de las autorizaciones para circular y/o que estas se vinculan a la
titularidad del vehículo de la persona que tiene reconocida la discapacidad.
Otras quejas también significativas han sido:
• Repercusiones expuestas por el Gremio Provincial de Talleres de Reparación
de Automóviles, vinculadas a las afectaciones que las medidas derivadas de la
ZBE implican en el ejercicio de su actividad (realización de pruebas dinámicas,
necesidad de tramitación de algunas de las diez autorizaciones establecidas
por los desplazamientos de los vehículos a los talleres).
• A finales de año, han surgido nuevas problemáticas de la aplicación de
procedimientos sancionadores (fotodenuncias practicadas a vehículos
desplazados por grúas).
• Disconformidad por parte de la Asociación de Marchantes por la afectación que
las restricciones pueden tener sobre los mercados, vehículos especializados y
que entran en Barcelona para estar estacionados en un puesto.
• La falta de alternativas, a pesar de la moratoria, por parte de sector industrial
para poder renovar y adaptar la flota de vehículos, por inviabilidad de
alternativas y/o por no ser posible plantear un cambio por la edad de los
titulares (próxima a la jubilación, no posibilidad de amortización de la inversión
efectuada).
• No se tiene en cuenta la casuística de personas que trabajan los fines de
semana y tienen fiesta los días laborables, que es cuando pueden salir de
Barcelona.
• Consideración de insuficientes las diez autorizaciones anuales.
• Algunas quejas exponen que deben efectuar desplazamientos de larga
distancia los fines de semana y les repercute muy negativamente la espera los
viernes hasta las 20.00 horas para poder salir de Barcelona.
• No se tiene en cuenta el uso del vehículo, solamente la antigüedad. Coches
con poco kilometraje. Algunas personas exponen que solamente hacen uso del
vehículo para desplazarse al trabajo, fuera de Barcelona, y viven a muy poca
distancia de los accesos a las rondas.
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• En el caso de las motos, se pone el acento en los beneficios que estos
vehículos representan para reducir la congestión de circulación en la ciudad,
entre otros aspectos.
• Furgonetas tipo camper, autocaravanas, solamente utilizadas para usos de
ocio, vacaciones. Deben esperar a las 20.00 horas para salir de Barcelona y no
pueden regresar los lunes.
• El enlace con la C-17 desde las rondas obliga a la vuelta a entrar en una zona
donde no está permitida la circulación dentro de la ZBE. Por lo tanto, el uso de
algunas vías no permite atravesar la ciudad por las rondas (B-10 y B-20) e
implica sanciones.
• La T-Verda, en los casos en que el vehículo tiene un uso intensivo por
diferentes miembros de una familia, no representa una opción válida por ser
unipersonal y con limitaciones sobre su titularidad.
• La adquisición de vehículos diésel estuvo incentivada por el Estado.
• Carece de opciones de estacionamiento fuera de Barcelona con acceso al
transporte público.
• No se tiene en cuenta la contaminación que significa el desguace de un
vehículo contrapuesto a su posible utilización con medidas que faciliten la
reducción de la contaminación que pueda generar.
• Las comparativas de los índices de contaminación más recientes no tienen en
cuenta otros factores que inciden en el incremento de la circulación y/o la
congestión, como puede ser la restricción de carriles y vías de circulación y la
reducción de plazas de estacionamiento que implican más circulación para
buscarlas.
• Se considera que se aplica una medida retroactiva.
• Queja sobre la poca incidencia de medidas para reducir la contaminación sobre
otros grandes contaminantes (puerto, aeropuerto, Tersa...).
ACTUACIONES REALIZADAS
Consultas y contactos con diferentes entidades y sectores. Con el fin de disponer
de un abanico más amplio de sensibilidades, más allá de los casos particulares y de
algunas entidades y asociaciones que se habían dirigido a la Sindicatura, se
impulsaron acciones para conocer su opinión en relación con la implementación y el
impacto de la nueva ordenanza. En concreto, desde la Sindicatura se mantuvo
contactos con:
Ecologistas en Acción Gremio de Talleres
Catalunya Camina Gremio de Transporte y Maquinaria de
FECAV (autotransporte Construcción
autocares) Moventia
Federación de Asociaciones de PTP (Plataforma por el Transporte
Vecinos y Vecinas de Barcelona Público).
(FAVB) RACC
Gremio del Motor
9En general, hay que señalar el interés por la colaboración y la aportación de
impresiones, cosa que ponía de manifiesto, tal como sucede con las quejas
presentadas, la gran diversidad de opiniones, incluso opuestas, que se formulaban
pero al mismo tiempo coincidentes en el interés común de la mejora de la calidad
ambiental y el impacto que la medida comportaba, aunque analizado desde ópticas
diferentes.
Por un lado se ponía de relieve la necesidad de que la norma tuviera en cuenta
tratamientos diferenciados, por ejemplo, en el sector del transporte colectivo, vehículos
industriales, etc. En cambio otras opiniones cuestionaban la posible moratoria en el
inicio de la aplicación de la medida, que podía retrasar la comprobación de su
efectividad.
Con los servicios municipales
En el mes de noviembre de 2019 se realizó una reunión con las personas
responsables de comunicación de la Segunda Tenencia de Alcaldía, Ecología,
Urbanismo, Infraestructuras y Movilidad del Ayuntamiento de Barcelona.
En fecha 17 de febrero de 2020, se dirigió a la Segunda Tenencia de Alcaldía,
Ecología, Urbanismo, Infraestructuras y Movilidad una petición de información sobre
diferentes aspectos vinculados a la implementación de la ZBE.
El 24 de abril de 2020 se mantuvo una reunión con representantes de la Segunda
Tenencia de Alcaldía, con el fin de tratar diferentes aspectos del contenido de la
petición de informe emitida desde la Sindicatura en fecha 17 de febrero de 2020, y
disponer de información para el estudio de la actuación de oficio.
Se expuso el volumen y la tipología de las quejas, la preocupación por la incidencia
que la medida tendría sobre economías precarias, sin opción de poder hacer un
cambio del vehículo, las opciones técnicas, y a nivel de sector se trataron algunas
afectaciones concretas, como las afectaciones sobre el gremio de talleres.
Se recibió la respuesta del Ayuntamiento en fecha 3 de noviembre de 2020.
Investigación y seguimiento de informaciones vinculadas a la implementación
de la ZBE. Durante este periodo se han seguido las informaciones y evolución de las
restricciones por medio de diferentes medios (páginas web del Ayuntamiento, medios
de comunicación, búsqueda de información, asistencia a reuniones del Pacto de
movilidad y la Mesa por la Emergencia Climática, etc.).
Visitas. Se han realizado trayectos de recorridos de las rondas para visualizar
diferentes salidas de las rondas y los recorridos de conexiones de la C-17 con las
rondas de Barcelona (B-20).
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CONSIDERACIONES
Hay que decir que, en esencia, las quejas se centran en las diferentes preocupaciones
por las consecuencias que la aplicación de las medidas les representa, así como
cuestiones relativas al método o criterios adoptados y la falta de alternativas técnicas.
Si bien la aplicación de la medida responde a los principios de cautela, acción
preventiva de corrección de la contaminación y de responsabilidad sobre quién
contamina. La Sindicatura vuelve a plantear que el principio de la proporcionalidad, en
relación con el esfuerzo de la exigencia sobre los diferentes agentes implicados,
toma más fuerza después del análisis de muchas de las quejas presentadas, que,
reiteramos, no se posicionan contrarias a la finalidad de la medida sino que se quejan
de los perjuicios que les genera, o que se están disconformes con la aplicación de
unas medidas que no tienen en cuenta otras opciones, que entienden podrían ser tan
o más válidas o alternativas.
Sin embargo, hay que indicar que la confluencia de diferentes derechos en la
aplicación de una medida de gran alcance y complejidad como esta, entre salud y
movilidad, entendida como la capacidad de movilizarse de las personas, que incide
indirectamente en otros derechos, como el trabajo, la cultura, la educación, puede ser
objeto de discusiones jurídicas en las que debe prevalecer el derecho a la salud, ya
que busca un bien común, cuya aplicación no implica desajustes y agravios en los
diferentes agentes afectados.
Ahora bien, los objetivos de este informe no se centran en el estudio de la
medida en sí misma, sino en su implementación, y se analizan, desde la anterior
resolución de la síndica, la aplicación y/o los efectos de sus recomendaciones y
la afectación sobre la ciudadanía y, en especial, las personas vulnerables.
En este sentido, hay que recordar que el artículo XVIII de la Carta europea de
salvaguarda de los derechos humanos en la ciudad7 prevé que los ciudadanos y
ciudadanas tienen derecho a un medio ambiente sano que busque la compatibilidad
entre el desarrollo económico y el equilibrio ambiental. Y con esta finalidad, las
autoridades municipales adoptan, sobre la base del principio de precaución, políticas
de prevención de la contaminación (incluyendo la contaminación acústica), de ahorro
de energía, de gestión del reciclaje, reutilización y recuperación de los residuos;
amplían y protegen los espacios verdes de la ciudad. El artículo XX del mismo texto
dispone “el compromiso de las ciudades signatarias, de garantizar el derecho de los
ciudadanos y ciudadanas a tener medios de transporte compatibles con la tranquilidad
en la ciudad y a favorecer transportes públicos accesibles a todo el mundo según un
plan de desplazamientos urbanos e interurbanos. Controlan el tráfico automovilístico y
garantizan su fluidez respetando el medio ambiente. [...] se comprometen a firmar los
recursos necesarios para hacer efectivos estos derechos y, si procede, recurren a
7
.formas de colaboración económica entre entidades públicas, empresas privadas y la
sociedad civil.”
Hay que añadir que el artículo 43 de la Carta municipal de Barcelona prevé que “las
ordenanzas municipales deben establecer las medidas que permitan al Ayuntamiento
fomentar el uso del transporte público frente al transporte privado y el uso de vehículos
no contaminantes frente a los que puedan producir algún tipo de contaminación”.
Es en este punto que el interés por la implementación de la medida, en relación con
las quejas presentadas, pone de relieve que la mejora de la calidad, objetivo de la
ZBE, debe ir apoyada por otras acciones por parte de la Administración con el fin de
acompañar al ciudadano, fomentar y no imponer un cambio de usos de movilidad i
compaginar los diferentes modos con el fin de favorecer la calidad de vida y la salud
de la población.
Por este motivo, la síndica pidió al Ayuntamiento conocer qué acciones se preveían
con respecto al transporte público, de ayudas para optar a medios menos
contaminantes y/o para favorecer la adaptación de vehículos. Aparte de los
mecanismos y medios de comunicación.
1. SEGUIMIENTO DE LAS DE LAS RECOMENDACIONES EFECTUADAS POR LA
SINDICATURA EN EL AÑO 2018
A raíz de varias quejas en relación con las afectaciones que generaban las medidas
de restricciones circulatorias por episodios de contaminación atmosférica (2017), la
síndica de greuges de Barcelona emitió una decisión en diciembre del 2018, que
puede consultarse a la página web de la Sindicatura,8 que concluyó con diferentes
recomendaciones. Con posterioridad, el 10 de marzo de 2019, la síndica recibió la
respuesta del Ayuntamiento a las recomendaciones efectuadas.
En aquella resolución, cuyo contenido se da por reproducido, se referenció la
normativa nacional y los tratados internacionales, por la cual se reconoce la atmósfera
como un “bien común indispensable para la vida respecto al cual todas las personas
tienen el derecho de uso y disfrute y la obligación de su conservación”. A la vez que se
invocaba la necesidad de involucrar en la conservación del ambiente atmosférico, no
solo a los poderes públicos, sino también a la sociedad en su conjunto,
corresponsabilidad que al mismo tiempo se hace recaer en la actuación de las
diferentes administraciones públicas.
Si bien la decisión hacía referencia a los principios de cautela, acción preventiva,
de corrección de la contaminación en la misma fuente y de responsabilidad sobre
quienes contaminan, a raíz de las quejas presentadas y el análisis de ciertas
situaciones particulares la Sindicatura entendió que, sin que implicara una
reducción sobre los efectos y objetivos a alcanzar, el establecimiento de
medidas y su aplicación debían tener también como principio inspirador la
8
Decisión de la síndica de Greuges de Barcelona, diciembre del 2018
< https://sindicadegreugesbcn.cat/pdf/resolucions/res_521560339355.pdf>.
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proporcionalidad del esfuerzo de la exigencia que podía recaer sobre los
diferentes agentes implicados.
Se concluyó que la actuación de la Administración estaba amparada por el marco
normativo de referencia y por las propias competencias, con el fin de trabajar para
garantizar la calidad del aire y la salud de la ciudadanía, amparada por los datos y
estudios relativos a la calidad del aire. De la información aportada no se deducía que
hubiera suficiente concreción del impacto que las medidas producirían sobre la
ciudadanía, de las opciones válidas de que dispondría la población para resolver los
problemas que las restricciones iban a originar sobre los afectados, como servicios de
orientación y/o soporte, medidas para paliar las incidencias o problemáticas que
surgirían, en los afectados y sobre el conjunto de la población por el impacto que
podría producir sobre los actuales servicios de transporte, para favorecer un cambio
de hábitos y que se convirtieran en una verdadera alternativa a la utilización del
vehículo particular; en consecuencia, la decisión fue acompañada de un conjunto
de recomendaciones.
Transcurrido el tiempo, y teniendo en cuenta la nueva ordenanza y el nuevo volumen
de quejas recibidas, muchas de las cuales hacen incidencia en las dificultades de la
ciudadanía para asumir el impacto de la medida, en el marco de la actuación de oficio
iniciada, se ha considerado adecuado realizar un seguimiento de las recomendaciones
efectuadas, teniendo en cuenta la respuesta dada por el Ayuntamiento a estas, así
como las informaciones recibidas posteriormente por parte de los servicios
municipales y consultas efectuadas desde la Sindicatura.
− RECOMENDACIÓN. Establecer medidas concretas o un servicio de atención y
orientación para las personas titulares de los vehículos afectados por las
medidas de restricción de circulación a efectos de que puedan atender casos o
situaciones que requieren respuestas individualizadas, tratamientos globales y/o
facilitar la orientación necesaria para la búsqueda de todo tipo de alternativas.
− En respuesta a esta recomendación, en el año 2019 el Ayuntamiento informó
de que el contacto con el ciudadano se realizaba mediante el sistema IRIS y el
010, y que se preveía reforzar el sistema en los meses previos a la
implementación de la ZBE permanente con una campaña de comunicación
específica.
− Posteriormente, “en relación con los puntos de atención y servicios
establecidos, se informaba de que desde el mes de agosto del 2019 se había
intensificado la campaña informativa de la ZBE en coordinación con el Área
Metropolitana de Barcelona, la Generalitat de Catalunya y los cinco
ayuntamientos que integran la zona de bajas emisiones.
Durante semanas previas, además, se enviaron más de diez mil cartas de
aviso a los propietarios de vehículos sin distintivo ambiental de la DGT.“ ”Se indica que la información sigue activa para consulta en los siguientes
canales:“ ”
Web: www.zbe.barcelona“ ”
Teléfono: 930 333 555 o 010“ ”
Presencialmente:“ ”
− OAC Área Metropolitana de Barcelona, c. 62, n.º 16-18, Zona Franca“ ”
− OAC Sant Miquel, pl. Sant Miquel, 3, Ciutat Vella“ ”
− Se añade que se hicieron campañas de informadores en la calle en
diferentes espacios de tiempo (diciembre, enero 2020).”
9
− El Ayuntamiento informaba, el 15 de noviembre de 2019, del inicio
de una campaña informativa sobre la ZBE. Aquel mismo día se activaba
la web informativa y el Registro metropolitano zbe.barcelona.
La primera fase de la campaña multimedia debía estar activa hasta el 31 de
diciembre de 2019 y se preveía una segunda fase de enero a marzo del
2020.
En el mes de diciembre del 2018, la síndica ya ponía de manifiesto que no se
apuntaba ni se intuían qué posibles informaciones o respuestas se daría a los
afectados a fin de que se pudieran planificar, adaptar o buscar alternativas a las
restricciones, no solo con el horizonte del día 1 de enero de 2020, sino teniendo
en cuenta que, aun siendo puntuales, las restricciones ya podían aplicarse en
cualquier momento, aunque no se habían producido. En consecuencia, desde la
Sindicatura se consideraba que era necesario valorar y evaluar de qué manera se
podía paliar la carga de las medidas sobre los directamente implicados, en la mayor
parte particulares o pequeños autónomos, pero también negocios o actividades
vinculadas a determinados sectores, a los cuales resultaba muy difícil poder asumir la
sustitución de su vehículo o la adopción de un cambio de hábitos. Al mismo tiempo las
circunstancias hacían prever la conveniencia de servicios de información y/o
orientación para la población en general, y en especial para las personas afectadas
por las restricciones, para recibir asesoramiento sobre cómo buscar alternativas
válidas a sus desplazamientos en transporte público, información sobre energías
alternativas aplicadas a la movilidad sostenible, así como sobre las diferentes
opciones e incentivos económicos y fiscales que puedan existir.
Si bien desde el 2017 se anunciaba la aplicación de la medida, inicialmente solo
prevista para episodios de contaminación, no fue hasta el mes de agosto del 2019 que
se intensificó la campaña informativa de la ZBE en coordinación con el Área
Metropolitana de Barcelona (AMB), la Generalitat de Catalunya y los cinco
ayuntamientos que integran la ZBE. Durante las semanas previas, además, se
enviaron más de diez mil cartas de aviso a los propietarios de vehículos sin distintivo
ambiental de la DGT.
Aparte de la información facilitada desde los servicios municipales, otras informaciones
concretan que, además de campañas previas, el 15 de noviembre de 2019 se
estableció como fecha para al inicio de la campaña informativa. La información se
9
Servicio de prensa del Ayuntamiento de Barcelona, noviembre del 2019
.
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podía consultar tanto en la página web del Ayuntamiento de Barcelona,10 como en la
página web del AMB,11 en las que se incidía especialmente en la necesidad de la
información, y este propósito se ponía de relieve con declaraciones institucionales de
las entidades:
“Según la última encuesta de GESOP realizada para el AMB, este pasado
verano, tres de cada cuatro ciudadanos han oído hablar de las restricciones a
la ZBE Rondas BCN y siete de cada diez valoran positivamente esta medida”,
[...] “Demuestran que nuestras medidas están llegando a la ciudadanía, y que
esta es consciente de los problemas de salud pública que supone la calidad del
aire que tenemos” [...]. “Tal como nos han demostrado otras ciudades europeas
que ya tienen zonas de bajas emisiones y van por delante nuestro, la
comunicación e información es esencial para lograrlo”.
“Pondremos todos los esfuerzos para informar a la ciudadanía, porque la
ZBE es una medida que no se puede esperar. Se trata de nuestra salud, en
especial de la de las personas más vulnerables. La contaminación afecta a la
calidad de vida de los vecinos y las vecinas de nuestras ciudades y, por lo
tanto, necesitamos estas medidas efectivas para hacerle frente. Es necesario
que la ZBE implique un cambio de hábitos de la ciudadanía en su manera de
moverse por las ciudades, y por eso es tan importante informarse antes de
coger el coche o la moto”. [...]
La web, aparte de ofrecer la información de la que se disponía sobre la ZBE Rondas
BCN, indicaba que estas eran las plataformas en las que los ciudadanos a los que no
les correspondía la etiqueta ambiental de la DGT y los extranjeros, debían inscribirse a
fin de solicitar y tramitar las autorizaciones para acceder y circular dentro de la ZBE
Rondas BCN.
La información también se refería al Registro de vehículos autorizados, trámite que
podía efectuarse de forma presencial en la OAC del AMB de la Zona Franca y por
correo postal, y que podía iniciarse su tramitación a partir del 16 de noviembre de
2019, aunque se podría acabar de completar a partir del 15 de diciembre.
Se explicaba que la primera fase de la campaña multimedia estaría activa hasta el
31 de diciembre de 2019 y tendría una segunda fase de enero a marzo del 2020.
Aparte de los múltiples soportes publicitarios y acciones especiales, ofrecía varias vías
de información y registro para facilitar las gestiones a toda la población.
10
.
11
.“Los principales canales de difusión de la campaña multimedia se
encuentran en el espacio público y en los entornos urbanos de circulación
de vehículos, ya sea en mobiliario exterior (banderolas, opis), en el transporte
público (autobuses, metro, FGC, TRAM y Cercanías) o en vallas
publicitarias en los accesos de la ciudad (estáticas y leds). También llegará
con fuerza a la televisión, con anuncios de 30 segundos y recordatorios más
breves; a la radio, con cuñas de 20 segundos en radios generalistas y locales,
y a la prensa. Todo eso va complementado de una amplia estrategia en línea,
que incluye banners, displays y vídeos pre-roll.
También se ha editado un tríptico informativo que estará disponible en los
ayuntamientos, en los equipamientos municipales y las OAC, en dependencias
de la DGT, operadores de transporte y centros de salud y hospitales. En la
ciudad de Barcelona, también se hará un despliegue informativo con cartelería
en los barrios y habrá dos oleadas de informadores en la calle en puntos clave
de concentración de vehículos y motos, durante las ferias de Navidad y en
diferentes acontecimientos en la ciudad. También se ofrecerán sesiones
informativas específicas en los diez distritos de la ciudad.
Aparte de informar sobre los vehículos afectados y la restricción, uno de los
objetivos que persigue esta nueva campaña del AMB, el Ayuntamiento de
Barcelona y la Generalitat de Catalunya es facilitar y recordar a los usuarios de
los vehículos sin distintivo ambiental información de acompañamiento y
alternativas de transporte en sus rutas y desplazamientos diarios, en caso de
que les afecte la restricción, y ofrecer diferentes canales de información y
resolver tantas dudas como sea posible.
Paralelamente, también se llevarán a cabo acciones especiales, para llegar
al máximo de población posible. Una parte va dirigida a los conductores de
vehículos.
La primera, son los corners que se instalarán en estaciones de ITV, con
carteles, roll-up y folletos.
La segunda acción será en los peajes de las autopistas, donde se dará un
folleto informativo, y en las áreas de servicio de carretera, donde habrá carteles
informativos.
Por otra parte, también saldrá en los paneles de mensajes variables de las
carreteras gestionados por el Servicio Catalán de Tráfico.
En el ámbito de la salud, y para llegar a los colectivos más vulnerables, la
campaña se extenderá también a los centros de salud pública de la Generalitat
de Catalunya. Esta acción incluirá, aparte de los carteles y folletos, un vídeo
informativo.
De cara a los turistas y visitantes, se informará sobre la ZBE en las ferias de
turismo y en los alojamientos turísticos, y también se hará llegar esta
información a través de envíos por correo electrónico específicos, webs y redes
sociales.
De cara a los transportistas de mercancías, se han llevado a cabo reuniones
informativas con los principales agentes del sector, entre otras acciones
previstas.”
Ahora bien, a pesar de reconocer el despliegue informativo que se realizó, aparte de
dar a conocer la implementación de la medida, en algunos ámbitos la información
que en aquellas fechas se ofrecía era genérica, dado que quedaba pendiente de
aprobación definitiva la ordenanza, sin concretar aspectos que debían ser objeto
de análisis por medio de las respuestas a las alegaciones presentadas
(excepciones, moratorias, horarios de las afectaciones, etc.). Y no respondía a los
requerimientos hechos desde la Sindicatura en relación con respuestas
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concretas e individualizadas, que permitiéramos a la ciudadanía analizar el
impacto de las medidas sobre su realidad y, si se daba el caso, buscar
alternativas al uso del vehículo privado con un cierto margen de previsión y
planificación, hecho especialmente importante en economías más frágiles. Así,
por ejemplo, encontramos que la moratoria que finalmente se introdujo relativa a las
personas con pocos ingresos y que hacían uso del vehículo por motivos profesionales,
no estaba incluida en los trípticos informativos, en cambio sí que se han incorporado
las últimas modificaciones, y se ha ampliado el tope en los actuales trípticos
informativos.
Hay que comentar que, si bien la campaña iba dirigida a dar a conocer el inicio de las
medidas restrictivas, como únicas alternativas se hacía referencia al transporte
público, los Park & Ride y la tarjeta verde, sin otras opciones. Asimismo, del análisis
de las quejas recibidas, queda patente que se echó de menos una atención más allá
de la mera información genérica de lo que está aprobado por normativa, ya que una
parte de la ciudadanía mostraba la necesidad de recibir un asesoramiento más amplio
para buscar alternativas (por ejemplo, sobre la orientación a ayudas para la
adquisición de vehículos no se respondía, y se dirigían a los concesionarios de venta
de vehículos).
En términos generales, se puede considerar que se cumplió con un servicio de
información centrado en la nueva medida, pero no con la perspectiva de atención,
acompañamiento y/o apoyo que la síndica había pedido, dado que, si bien se
informaba de la aplicación de las medidas y el trámite del registro de vehículos, no se
dispuso de un servicio de atención y orientación para valorar posibles
alternativas a la nueva situación que se producía a partir del día 1 de enero de
2020.
La tramitación en conjunto de la medida dejaba poco tiempo de margen de reacción,
sobre todo en aquellos aspectos que, en un sentido o en otro, quedaban pendientes
del redactado del texto definitivo de la ordenanza, de manera que, quien había sido
previsor y había hecho un esfuerzo técnico y económico para adaptarse, resultaba que
podría haberse visto beneficiado por las moratorias, y a quien había quedado a la
espera de saber cómo se resolvían sus alegaciones y la afectación de sus
circunstancias, le quedaba poco tiempo de adaptación y le quedaba un margen de
tiempo muy reducido.
Por lo tanto, en opinión de esta Sindicatura, después de todo el tiempo en que la
medida había sido anunciada, la campaña informativa se inició tarde, e incluso
de manera precipitada (justo un mes y medio antes el inicio de la implementación),
con muchas inconcreciones en las publicaciones, que se reproducían en las
respuestas facilitadas por los servicios de atención a la ciudadanía.
Los sistemas de atención a la población se activaron, justo en el momento en que se
estaban gestionado las solicitudes de inscripción al Registro de vehículos para
poder empezar a gestionar las debidas autorizaciones, teniendo en cuenta que la
medida de la ZBE había empezado a ser vigente a partir del día 1 de enero de 2020(operativa el día 2) y se activaba el procedimiento sancionador en fecha 1 de abril de
2020, aunque después se suspendió por efectos de la pandemia de COVID-19. De
hecho, esta Sindicatura atendió una queja de una persona que, a pesar de haber
presentado adecuadamente su solicitud en el mes de febrero, en el momento de
restablecerse el régimen sancionador, el 15 de setiembre, todavía no tenía inscrito el
vehículo en el Registro, por lo cual, en aquel caso, no podía obtener el reconocimiento
de la excepcionalidad que le permitiera circular.
Hay que decir que los servicios de atención presencial relativos a la ZBE empezaron
casi un mes más tarde del inicio de la campaña informativa y lejos del conjunto de la
población (en la OAC del AMB en la ZBE). Si tenemos en cuenta el impacto de la
medida y el potencial volumen de personas afectadas, sorprende que
inicialmente solo se previera una única oficina de atención ubicada en la Zona
Franca. De hecho, no fue hasta el 9 de enero de 2020, es decir, una vez vigente la
medida, que no se ubicó un punto de información sobre la ZBE en la Oficina de
Atención Ciudadana de la plaza de Sant Miquel, con horario de atención de 9.00 a
14.00 horas y de 16.00 a 20.00 horas. Y también se situó un punto en el Instituto
Municipal de Personas con Discapacidad para dar apoyo y atención al registro de
vehículos.
Posteriormente, a partir del mes de marzo, la declaración del estado de alarma, el
confinamiento de la población y el mantenimiento de las actividades consideradas
esenciales, influyó de pleno en el proceso de implementación de la ZBE.
En la información recibida en el mes de noviembre, sobre los canales y medios de
información que seguían activos, se hacía referencia a los medios telefónicos,
telemáticos y presenciales, incluyendo la OAC de la plaza de Sant Miquel, cuando, con
motivo de otras consultas se había informado a la Sindicatura de que con motivo del
estado de alarma y del confinamiento, se había suspendido temporalmente, y el
servicio vinculado a la ZBE ya no reanudó su actividad cuando se restablecieron los
servicios de atención a la ciudadanía.
Desde el 16 de diciembre de 2020 solo se contaba con la oficina de atención
telefónica y presencial en la Oficina de Atención Ciudadana del AMB en la Zona
Franca (c. 62, número 16-18), en horario del lunes al viernes de 9.00 a 14.00 h con
cita previa, tal como se informa en la web ZBE.12
En relación con la atención telefónica, se mantiene al punto del AMB (tel.: 930 333
555) de 8.00 a 20.00 h y en el 010 de 7.00 a 23.00 h todos los días de la semana.
También se dispone de un formulario de atención en línea.
− RECOMENDACIÓN. Evaluar el impacto que la aplicación de las medidas podrá
tener sobre el transporte público a efectos de que no se produzca su colapso y
se pueda prever su redimensionado, así como revisar la política de tarifas.
− Esta recomendación no fue objeto de respuesta por parte del Ayuntamiento y
se le requirió de nuevo información con motivo de la presente actuación de
oficio.
12
.
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