CRISIS DE ACCESO A LA VIVIENDA EN UNA ECONOMÍA DE MERCADO
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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE FACULTAD DE ARQUITECTURA, DISEÑO Y ESTUDIOS URBANOS ESCUELA DE ARQUITECTURA CRISIS DE ACCESO A LA VIVIENDA EN UNA ECONOMÍA DE MERCADO Vivienda asequible de integración social para Nueva Renca Por Javiera Paúl López Tesis presentada a la Escuela de Arquitectura de la Pontificia Universidad católica de Chile para optar a título profesional de Arquitecto y al grado académico de Magíster en Proyecto Urbano. Profesores guías: Sebastián Gray | José Di Girolamo Enero 2021 Santiago, Chile © 2021, Javiera Paúl López
© 2021, Javiera Paúl López Se autoriza la reproducción total o parcial, con fines académicos, por cualquier medio o procedimiento, incluyendo la cita bibliográfica del documento. 2
Agradecimientos A la Escuela por ser una comunidad abierta y de confianza con personas dispuestas a ayudar. Por todos los profesores y profesoras que me entregaron su tiempo y conocimiento, siendo un verdadero aporte para la investigación. En especial, agradecer a mis profesores guía, Sebastián y José, por su apoyo y dedicación durante el desarrollo de esta tesis. A Darío, Sebastián y Rocío de la Municipalidad de Renca, por estar dispuestos a ayudarme, entregarme información y documentos en tiempos tan difíciles contribuyendo a que la distancia no fuera un impedimento para el desarrollo del proyecto. A mis amigas del taller, por su compañerismo y apoyo mutuo, que junto a ellas recorrimos este arduo camino lleno de desafíos. Finalmente, a mis familiares y amigos, por su paciencia, consejo y apoyo incondicional a lo largo de toda la carrera. En especial a mi abuela, que desde un inicio me incitó a enamorarme de esta carrera y ha sido mi fiel admiradora durante todo el proceso. 3
Abstract El acceso a la vivienda es un problema mundial que se manifiesta fuertemente desde la revolución industrial a finales del siglo XVIII y la transformación de las ciudades que ésta produjo, aumentando radicalmente la población urbana del mundo. Actualmente la tasa de urbanización mundial supero el 50% de la población y en Chile el 87% de la población vive en ciudades (PNDU, 2014, p. 9). En los últimos 100 años se han implementado una serie de políticas de vivienda en Chile con el objetivo de hacer frente al déficit habitacional que ha experimentado el país. Si bien el déficit habitacional se había reducido cuantitativamente en los pasados 30 años, ha dejado una gran carga cualitativa. Hoy nos encontramos en un momento en que el déficit habitacional ha aumentado, en un país en que el acceso a la vivienda se ha convertido en un bien de consumo regulado en gran medida por el mercado y con un Estado más bien reactivo en esta materia. Por un lado, el aumento en el precio de las viviendas ha dificultado el acceso a ellas. Actualmente, el 54% de las viviendas requeridas en la Región Metropolitana corresponden a familias allegadas y las familias en campamentos han aumentado de 27.378 familias en 2011 a 40.541 familias en 2017 (TECHO, 2017). Los problemas habitacionales respecto al estándar físico de las viviendas han mutado hacía un estándar urbano, relacionado a la calidad de vida de sus habitantes, visibilizando la gran segregación socio espacial que experimentan las ciudades chilenas. Por otra parte, el numero de hogares que arrienda ha ido subiendo a lo largo de los años, según un estudio del Instituto Nacional de Estadísticas (INE) y al menos un 69% de los chilenos preferiría arrendar a comprar un inmueble (Masbienes, 2018). Por otro lado, se aprecia un aumento de casi 3.000 subsidios otorgados por postulación colectiva DS49 entre el año 2018 y 2019 (Centro UC Políticas Públicas, 2020). Esto demuestra la creciente tendencia de los chilenos de optar por otras formas de acceso a la vivienda, distintas al acceso individual de una propiedad, incrementando la necesidad de nuevas políticas. Por lo tanto, la siguiente investigación busca enfatizar en que la diversificación de políticas urbano-habitacionales y mecanismos de acceso a la vivienda, con foco en una integración social efectiva, tiene el potencial de contribuir significativamente a reducir el déficit habitacional y mitigar la mercantilización de la vivienda, teniendo siempre en consideración a la “vivienda como un derecho humano y no una mercancía” (Farha, 2014-2020). Palabras claves: Déficit Habitacional – Vivienda Asequible - políticas públicas – Integración Social 4
Índice de contenidos: Ø Introducción A) Contextualización del tema 5 B) Presentación del Tema: Crisis de acceso a la vivienda en 8 una economía de mercado. C) Hipótesis 8 D) Preguntas de Investigación 8-9 - Pregunta General - Preguntas especificas E) Metodología 9 Ø Capitulo I: El acceso a la vivienda en Chile ayer y hoy 1.1 Relación histórica Estado-mercado en Chile en 10 materia de vivienda (últimos 100 años) 1.2 El acceso a la vivienda y la Constitución chilena. 24 Ø Capitulo II: Vivienda asequible e integración social: conceptos claves en la Nueva Política habitacional. 2.1 ¿Qué se entiende por vivienda asequible? 29 2.2 ¿Existe la vivienda asequible en Chile? 30 2.3 El problema del Suelo. 31 2.4 La lucha por la Integración Social 33 Ø Capítulo III: La oportunidad en Nueva Renca de generar un barrio integrado socialmente 3.1 Contextualización de Renca 36 3.2 ¿Por qué Renca? 40 3.3 Referentes Proyectuales 41 3.4 Visión e imagen objetivo 50 3.5 Proyecto de Integración Social en Nueva Renca 52 - Principios y estrategias de proyecto. - Plan Maestro Nueva Renca Ø Conclusiones 75 Ø Bibliografía 78 Ø Figuras 82 Ø Anexos 84 - Programas de acceso a la vivienda en Chile 5
Introducción Contextualización del tema: La crisis histórica de la vivienda El problema del acceso a la vivienda data de hace siglos y es un problema de carácter mundial. Las ciudades cambiaron luego de la revolución industrial a finales del siglo XVIII, aumentando su población considerablemente en muy poco tiempo, lo que produjo una gran crisis. Desde ese entonces, la vivienda comienza a ser un tema social y el difícil acceso a ella comienza a perfilarse como un problema global. En Chile el caso no fue ni es distinto. A finales del siglo XIX comienzan a manifestarse las inquietudes respecto a las viviendas salitreras en el norte del país y las malas condiciones de vida y trabajo, lo que se intensifica y posteriormente se conoce como “La Cuestión Social”. “La precaria situación de la vivienda proletaria acaparó la atención de políticos y observadores. La forma de habitación más común a la clase obrera fue el conventillo, habitación arrendada de limitadas proporciones, con poca luz y mala ventilación. El suelo era de tierra o tablas en malas condiciones, mientras que el servicio de alcantarillado era inservible y carecían de agua potable y servicios higiénicos.” BIBLIOTECA NACIONAL DE CHILE. La familia obrera (1900-1950). Figura 1 Interior de un conventillo, Santiago 1920 6
Por otra parte, debido a la industrialización y al aumento de oportunidades en las ciudades, se genera una masiva migración campo- ciudad. Las viviendas existentes no dan abasto, produciéndose casos de hacinamiento critico en conventillos con condiciones higiénicas deplorables que no dejan de intensificarse con el paso de los años. Distintas medidas, programas, instrumentos e incluso institucionalidades se han implementado con el objetivo de combatir el déficit habitacional a lo largo de la historia. Déficit habitacional en el país El concepto déficit habitacional se entiende como la “cantidad viviendas que faltan para dar satisfacción a las necesidades de una determinada población” (MINVU, 2007). A su vez, se divide en dos componentes: déficit habitacional cuantitativo que “da cuenta de la carencia de nuevas unidades de vivienda necesarias para dar respuesta a las necesidades habitacionales de la población”; y déficit habitacional cualitativo, que “pone de manifiesto las condiciones materiales, espaciales y funcionales del stock de vivienda ya existente, y que por lo tanto, requieren ser reparadas o reconstruidas” (Fundación Vivienda, 2018). El déficit habitacional cuantitativo según la encuesta CASEN tiene 3 componentes a analizar: 1) Vivienda Irrecuperable (Según el índice de calidad global de la vivienda) 2) Hogares Allegados (Hogares adicionales por hogar encuestado) 3) Núcleos Allegados Hacinados (Hogares adicionales por hogar encuestado con niveles de hacinamiento medio, alto o crítico) *No se consideran las Mientras que el déficit habitacional cualitativo* según la misma viviendas irrecuperables. encuesta se compone por: 1) Déficit de Ampliación (hogares principales que presentan hacinamiento medio, alto o critico y que no tienen allegamiento interno) 2) Déficit de Servicios Básicos (Hogares principales que presentan saneamiento deficitario) 3) Déficit de Mejoramiento material y Conservación (Hogares principales que presentan materialidad recuperable y/o estado de conservación malo). Durante décadas se intentó reducir el déficit de viviendas en el país, con distintos modelos y programas. En 1990 el déficit cuantitativo ascendía a 900 mil familias sin vivienda (DITEC, MINVU, 2004, p. 230), por lo que se implementan una serie de programas que buscan construir masivamente viviendas a lo largo del país. 7
El gran problema que no se previó en ese entonces y se hizo visible en las décadas siguientes fue el relacionado al aspecto cualitativo de las viviendas. “Las políticas que permitieron disminuir el déficit habitacional descuidaron la localización, generaron concentración de pobreza, inseguridad, hacinamiento, mala conectividad y falta de acceso a bienes públicos urbanos” (PNDU, 2014, p. 13). La calidad de la vivienda vuelve a ponerse en la palestra, dándole importancia a aspectos como contar con servicios públicos cercanos, buena calidad del suelo y localización. Por otro lado, se redujo el déficit habitacional cuantitativo en más de 100.000 viviendas entre los años 1996 y 2006. Sin embargo, el 2011 se experimentó la primera alza luego de décadas de políticas y programas. El aumento de casi 100 mil viviendas entre los años 2015 y en 2017 fue la segunda alza significativa, la cual desde entonces ha aumentado progresivamente. (Figura 2) Primera Alza Segunda Alza . . Primera Alza Segunda Alza . . Figura 2 Primera Alza Segunda Alza . . Gráfico que da cuenta de la evolución del déficit habitacional cuantitativo Primera Alza Segunda Alza (1996-2017). . . Primera Alza Segunda Alza Según la Encuesta Casen 2017, el déficit habitacional . corresponde . a 739.603 viviendas, de las cuales un 58% corresponde a hogares en situación de allegamiento y un 42% para Primera Alza remplazar unidades Segunda Alza deterioradas. Según Felipe Arteaga, exdirector de la. Fundación Vivienda, . el aumento del déficit habitacional sobre todo del allegamiento, tiene que ver con que “estas familias tienenPrimera una preferencia Alza por vivirAlza Segunda bien localizados, una preferencia por la ciudad, a costa. de vivir en situación. de allegamiento” (Arteaga, 2020). Esto se evidencia principalmente en las grandes ciudades, considerando que un Alza Primera 42,5% de Segunda las viviendas Alza necesitadas a nivel nacional corresponden a la Región . Metropolitana . (314.488 viviendas). Primera Alza Segunda Alza Por último, las políticas de vivienda en todo el mundo se enfocan en otorgar el acceso a la vivienda asequible, entendida . como “aquella que . un hogar puede pagar, sin dejar de tener dinero para otrasSegunda Primera Alza necesidades, Alza como alimentos, transporte y atención médica” (Local Housing Solutions). . . Primera Alza Segunda Alza . . 8 Primera Alza Segunda Alza . .
Presentación del tema e Hipótesis: Crisis de acceso a la vivienda en una economía de mercado Para comprender la política habitacional de Chile, es de suma importancia conocer el modelo económico en el que opera como también su relación con la vivienda. Entre los años 1973 y 1989, el país estuvo bajo un régimen autoritario de una dictadura militar en la cual implementó un pensamiento económico conocido como neoliberalismo. Según José Ossandón, sociólogo de la Pontificia Universidad Católica de Chile, menciona que el neoliberalismo es la fase del capitalismo post 1973 y lo describe como: “Es un tipo de gobierno que usa al mercado como modelo (…) donde la meta de los gobiernos neoliberales es producir las condiciones para el crecimiento económico” (Ossandón, 2019). La vivienda no es ajena al fuerte lazo que tiene el sistema neoliberal con el mercado. En el periodo de dictadura se introdujo un nuevo modelo de política habitacional “centrada en el instrumento de subsidio a la demanda y su complemento con el ahorro y crédito” (DITEC, MINVU, 2004, p. 184), junto a cambios fundamentales en el rol del Estado, su modelo de desarrollo y organización. Desde entonces, el rol del Estado en materia habitacional se ha desarrollado principalmente en torno a la entrega de aportes subsidiarios a los beneficiarios quienes buscan en el mercado alternativas de viviendas que financian en copago con el aporte estatal. “De esta forma, la provisión de viviendas queda a cargo del sector privado y el gobierno actúa sólo como facilitador” (Rojas, 1999). De todas formas, esta investigación busca proponer a modo de hipótesis que la diversificación de políticas urbano-habitacionales y mecanismos de acceso a la vivienda, con foco en una integración social efectiva, tiene el potencial de contribuir significativamente a reducir el déficit habitacional y mitigar la mercantilización de la vivienda. Preguntas de Investigación General: ¿Qué políticas urbano-habitacionales y mecanismos de acceso a la vivienda adicionales a los existentes permitirían contribuir a la reducción del déficit habitacional a través de una integración social efectiva? 9
Específicas: 1) ¿Cuánto impacta el precio del suelo en la calidad y valor de la vivienda? ¿Cuál es la relación entre el precio del suelo y los estándares de la vivienda? 2) ¿Qué connotación e impacto real tiene el concepto de integración social para el marco normativo y legislativo en Chile? 3) ¿Es realmente efectiva la integración y mixtura social para reducir el déficit habitacional en el país? 4) ¿Qué cambios debieran implementarse en la política habitacional y urbana para contribuir a la disminución del déficit habitacional del país? Metodología El presente documento se compone de 3 capítulos, los cuales buscan dar cuenta tanto histórica como actualmente la crisis sobre el acceso a la vivienda y el déficit habitacional. En primer lugar, un recorrido histórico respecto a la vivienda en el país, comprendiendo sus políticas públicas y actores involucrados, finalizando con la exclusión del acceso a la vivienda en la constitución chilena. Luego, la investigación se centra en los conceptos de vivienda asequible e integración social, por ser claves en la política habitacional actual tanto en el país como en el mundo. A continuación, se presentará el caso a intervenir junto a un diagnóstico urbano de la comuna. Posteriormente, una explicación sobre el barrio escogido, la visión e imagen objetivo del proyecto y las estrategias utilizadas para desarrollarlo. Por último, se explicitarán ciertas conclusiones respecto de la investigación y el proyecto desarrollado. Cada capítulo se desarrollará de manera independiente, esperando que en conjunto logren dar una visión general de la política habitacional chilena ayer, hoy y posiblemente mañana. 10
Capitulo I: El acceso a la vivienda en Chile ayer y hoy 1.1 Relación histórica Estado-mercado en Chile en materia de vivienda (últimos 100 años) Claramente el problema de la vivienda no es algo contemporáneo, desde hace siglos se han ido buscando diversas soluciones con el fin de mejorar su acceso, sus estándares, su materialidad, su entorno, etc. Chile no es ajeno a la tendencia global, desde hace 100 años aproximadamente se han implementado distintos y variados programas habitacionales, se han creado leyes y organismos con el objetivo de dar soluciones, temporales y definitivas, al déficit habitacional. A continuación se realiza un barrido histórico respecto de las políticas y programas habitacionales relevantes, junto a los actores involucrados en la constante lucha de disminuir el déficit habitacional del país. Cabe recordar que en el primer cuarto del siglo XX, con el declive del salitre y la falta de trabajo en la pampa, gran parte de la población nortina del país comienza a movilizarse hacia las ciudades en busca de mejores condiciones de vida. De la misma forma se fue dando a lo largo del país, produciendo importantes migraciones del campo a la ciudad. Ya en los primeros años de la década de 1920, se comienzan a evidenciar paupérrimas condiciones de vida, falta de higiene, hacinamiento, insalubridad, entre otros, generando un malestar social colectivo. La “cuestión social” fue el inicio de una serie de leyes, reformas y planes que se implementaron con el fin de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Figura 3 Concentración de Obreros hacia 1900. 11
1901-1910 > Primeras aproximaciones La promulgación de la Ley General de Habitaciones Obreras en 1906, de origen estatal, marca un inicio en la política habitacional chilena. En definitiva, se crean Consejos de Habitaciones Obreras, coordinados por un Consejo Superior situado en Santiago, que operaban bajo tres lineamientos de acción. Por un lado, tenia un rol constructivo que producía viviendas baratas destinadas a la clase proletaria para su arrendamiento o su venta. En general se trataban de conventillos, cités y pasajes. Una segunda atribución consistía en la higienización y saneamiento de las viviendas existentes, así como también su rehabilitación en caso de que requiriera. En la práctica, se tradujo a la demolición de ellas por ser inhabitables. Por último, como organismo normalizador encargándose el Consejo Superior de Habitaciones de fijar las condiciones que debían contemplar las habitaciones para que fueran acreedoras de los diversos beneficios que otorgaba la ley, como también de la aprobación de planos y especificaciones de los requisitos exigidos. 1921-1930 > Alza de precios, huelgas y cambios En 1925, luego de una importante huelga de arrendatarios, el gobierno promulga una nueva ley, conocida como Ley de Vivienda. Esta ley crea los Tribunales de Vivienda, limita los precios de los arriendos, prohíbe el desalojo por al menos 6 meses, entre otras medidas relacionadas al arriendo. También se crea el Consejo de Bienestar Social, organismo que remplaza al Consejo de Habitaciones Obreras, pero mantiene sus funciones, añadiendo a sus atribuciones la construcción de equipamientos a poblaciones en caso de que fuera necesario. 1931-1940 > Perfeccionamiento de la Institucionalidad Durante esta década se intenta perfeccionar la institucionalidad habitacional creada años antes, fundándola y refundándola cinco veces durante los primeros años. El Consejo de Bienestar Social es remplazado en 1931 por la Junta Central de la Habitación Popular Luego de años de tramitación, en 1936 se funda la Caja de la Habitación Popular en remplazo del Departamento de la Habitación. Este organismo reunía todos los recursos en una sola institucionalidad habitacional, cuenta con 12
una cuota presupuestaria fija y combina la acción directa del Estado con la promoción de la gestión privada. La década termina con un fuerte terremoto en Chillán (1939) que dejó varias victimas fatales y un gran numero de viviendas destruidas. Se crea la Corporación de Reconstrucción y auxilio, dando inicio a las grandes campañas de ayuda para los damnificados. También se concreta la creación de la Corporación de Fomento y Producción (CORFO) “encargada de elaborar y realizar un vasto plan de fomento productivo”. (Memoria Chilena) Figura 4 Calle de Chillán tras el terremoto de 1939 1941-1950 > La incorporación de los privados a la provisión de viviendas económicas. En 1943, se reorganiza la Caja de la Habitación Popular creando un organismo múltiple dependiente directamente del Ministerio del Trabajo. La nueva institución posee mayores poderes que su antecesora, pudiendo ampliar su labor de construcción de viviendas de forma indirecta (seguía construyendo de forma directa con fondos propios). Y adquiere nuevas herramientas claves para su desarrollo. Luego, en 1944 se crea una ordenanza especial de Urbanización y Construcciones económicas, la cual define los estándares de la vivienda económica en términos constructivos. “La ordenanza precisó que la “vivienda económica” es aquella que satisface las condiciones mínimas que se indican en la Ordenanza y “cuyos dividendos o renta mensual no exceda del 30% de dos y media veces el sueldo vital”.” (MINVU, 2004). 13
En 1948, se aprueba la Ley Pereira, la cual entrega beneficios tributarios a quienes construyan a través de esa ordenanza. De esta manera, se incorpora a los desarrolladores privados en la construcción de viviendas económicas. En 1949, se crea la institución Fundación de Viviendas de Emergencias que tiene por función principal la readaptación al medio social de las familias que viven en conventillos y campamentos. 1951-1960 > Institucionalidad fuerte y Planes concretos En este periodo, comienzan a manifestarse la creación de los asentamientos informales en la periferia de la ciudad. Para evitar la erradicación masiva de estas personas, se crea en 1951 el Convenio Básico de Cooperación Técnica, conocido como el Programa de Autoconstrucción y Ayuda Mutua (PRACAM). Con el nuevo gobierno, por primera vez se formulan “Planes de Vivienda”, reestructurando la institucionalidad y re coordinando los recursos disponibles. Se crea la Corporación de la Vivienda (CORVI) en 1953 como entidad autónoma, siendo una iniciativa sumamente importante para la época encargada de: “la ejecución, de la urbanización, de la reestructuración, de la remodelación y de la reconstrucción de barrios y sectores comprendidos en el Plan de la Vivienda y en los Planos reguladores elaborados por el Ministerio de Obras Públicas. También estará encargada del estudio y fomento de la construcción de viviendas económicas”. (DFL 285: SOBRE ORGANIZACION Y ATRIBUCIONES DE LA CORPORACION DE LA VIVIENDA, 1953). Ese mismo año se crea la Corporación Nacional de Inversiones de Previsión (CIP), el Banco Estado de Chile y el Centro Científico de la Vivienda. A mitad de la década, se comienza a experimentar una baja significativa en la construcción de viviendas por parte de la CORVI, no pudiendo alcanzar las metas propuestas al fin del periodo. En 1959, bajo el nombre de “El Plan Habitacional de Chile”, se promulga el DFL 2: Ley Habitacional de Chile y se formula el programa Nacional de Vivienda para la siguiente década. También se funda el Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo (SINAP), ampliando la gama de acceso a la vivienda. 14
Figura 5 Línea de Tiempo Política Habitacional últimos 100 años (1925-1960) 15
1961-1970 > Fortalecimiento de la CORVI y creación de nuevas instituciones La década inicia con un Plan Habitacional potente con objetivos claros de incorporar al sector privado, de focalizar los recursos en los sectores mas necesitados y con un fuerte apunte a la planificación (PRIS 1960). En materia institucional, luego del terremoto de Valdivia (1960) se reorganiza la CORVI convirtiéndola en una empresa del Estado autónoma y con patrimonio distinto al Fisco, manteniendo sus atribuciones y funciones. En 1965, se crea el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), institución que tiene a cargo la política habitacional de Chile. Un año después se crea la Corporación de Servicios Habitacionales (CORHABIT) *Estas corporaciones son autónomas y son (ex Fundación Viviendas de Emergencia), la Corporación de denominadas empresas del Mejoramiento Urbano (CORMU), se reorganiza las dependencias de la Estado. Se relacionan con éste mediante el MINVU. CORVI y se reorganiza la Dirección de Obras Urbanas (en 1967 transformada a Corporación de Obras Urbanas (COU)). * Una de las políticas habitacionales más relevantes de la época fue la denominada Operación Sitio, que consiste en la entrega de un terreno urbanizado con una caseta sanitaria (1ra etapa). Algunos casos alcanzaron a recibir una vivienda construida (2da etapa). Figura 6 Sucesión de casetas sanitarias en la Población San Gregorio. La década finaliza con un aumento importante en ocupaciones ilegales de terrenos públicos, con poquísimas soluciones habitacionales para las personas de menores ingresos, con un programa de Operación Sitio desarrollado a medias y con un déficit habitacional altísimo: “sólo en el decenio 60-70 el déficit aumentó en 210.000 viviendas”. (CORVI, 1972 en (MINVU, 2004)) 16
1971-1980 > Crisis y cambios radicales. En las décadas anteriores la vivienda se consideraba una “mercancía” (MINVU, 2004, p. 138) , mientras que “bajo el gobierno de Salvador Allende (1970–1973), ésta era conceptualizada como un “derecho irrenunciable del pueblo, (por lo que) el Estado tiene el deber de proporcionarlo… no concebida como un objeto de lucro, sino que para responder a las necesidades y condiciones sociales de las personas”. (Cociña, 2012). Mientras, las tomas de terrenos aumentan de forma radical, y el gobierno elabora un Plan de Emergencia 70-71 enfocado en los más vulnerables, entregando la responsabilidad a la CORVI. Ya en dictadura militar, se reorganiza el Ministerio de Vivienda y Urbanismo y sus empresas dependientes. En 1974, se crean las Secretarias Regionales Ministeriales (SEREMI) con el objetivo de descentralizar el poder desde Santiago y ejecutar las políticas en un nivel regional, coordinándolas con los respectivos ministerios. Posteriormente, se fusionan las cuatro corporaciones (CORHABIT, CORMU, CORVI Y COU) estableciendo el Servicio Regional de Vivienda y Urbanización (SERVIU) en cada una de las regiones. En términos normativos, se crea la Ley General de Urbanismo y Construcciones en 1975, la cual “contiene los principios, atribuciones, potestades, facultades, responsabilidades, derechos, sanciones y demás normas que rigen los organismos, funcionarios, profesionales y particulares, en las acciones de planificación urbana, urbanización y construcción” (Art 2. LGUC, 1975). Se mantiene la misma estructura habitacional que el gobierno anterior. El SINAP atiende a los sectores medios y altos, mientras que el MINVU se encarga de los sectores de bajos ingresos. Desde el año 1978, comienza la acción subsidiaria del Estado como respuesta al bajo poder adquisitivo que tenían los grupos de menores ingresos, quienes no podían acceder a financiamiento bancario ni a ahorro previo. “Este nuevo sistema, supone que el individuo es el responsable directo para alcanzar la solución a su problema habitacional.” (MINVU, 2004, p. 185). En 1979, se formula una nueva política urbana que liberalizó el mercado de suelo con el objetivo de abaratar los costos de la vivienda “Se simplificaron las reglas para incorporar terrenos a usos urbanos y se flexibilizaron las normas que regulaban el uso de la tierra para permitir que el crecimiento urbano marchase más de acuerdo con las tendencias del mercado” Rojas, 1999: 3, en MINVU, 2004. 17
1981-1990 > Una nueva estructura, un nuevo sistema y una nueva Política Habitacional. ”a partir de la dictadura de Pinochet la vivienda se entendió como un “bien que debe ser adquirido por las familias a través del esfuerzo y el ahorro”.” (Cociña, La ciudad es un derecho, 2012). Luego de 7 años de dictadura militar, con una institucionalidad reformada, una estructura habitacional cambiada, un sistema subsidiario, la liberalización del suelo y políticas neoliberales que privilegiaban la acción del mercado, se inicia una década que es determinante en la conformación de la segregación socio espacial y socio económica que experimentan nuestras ciudades hasta el día de hoy. Es en este periodo que se perfecciona el sistema de asignación de subsidios con el objetivo de cubrir a los más marginales de la población. El Programa de Lotes con Servicios o Mejoramiento de Barrios que consiste en la entrega de una caseta sanitaria a campamentos, tiene un alcance significativo en cantidad y otorga cierta sanidad. La política del mercado aplicada al suelo urbano generó que las soluciones habitacionales se localizaran a la periferia de la ciudad, debido al bajo valor del suelo. Se erradicaron miles de familias trasladándolas Figura 7 hacia la periferia. Se descuidó la planificación urbana y las ciudades se Plano erradicación de pobladores de campamentos expandieron del área metropolitana por incontrolablemente comunas de origen y destino debido a la eliminación 1979-1985 del límite urbano. 18
1991-2000 > Política de Edificación masiva de viviendas Con la vuelta a la democracia, el panorama habitacional se centra en un déficit cuantitativo importante que tiene a más de 900 familias sin una solución habitacional (MINVU, 2004, p. 230). Producto de esto, se implementan una serie de programas, se aumentan los subsidios y se redistribuyen los ingresos con el objetivo de hacer frente al déficit habitacional cuantitativo del país. Se trabaja en conjunto con los privados (CChC principalmente) y con distintas ONG, implementando una política de edificación masiva de viviendas. En 1996, el MINVU en un convenio con la Universidad de Chile, realizan un Catastro de Campamentos y Asentamientos Irregulares, en donde se buscaba principalmente saber la localización de estos. Junto al Programa Chile Barrio se logró radicar algunos de los asentamientos catastrados, mientras que a otros se les otorga mejoras sustanciales en el contexto que habitan mientras se busca una solución habitacional definitiva. En 1994, se crea el primer Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS) y en 1997, se crea la Ley de Copropiedad Inmobiliaria, que junto al reglamento de Copropiedad Inmobiliaria “define las reglas de convivencia, uso y limitaciones de los bienes de dominio común, una forma de administración y la distribución y montos de los gastos comunes” (MINVU, Portal Ciudadano). Por otro lado, este mismo año es cuando nace la iniciativa de Un Techo para Chile, que se posiciona como un actor relevante la siguiente década. Programas década 1991-2000 Tipo Programas Año implementación 1990 1995 1996 1998 Programa de Viviendas Programa de Movilidad Programas Progresivas (DS.140) Habitacional Figura 8 habitacionales Programa Vivienda Básica SERVIU (desde 1984) Programas Urbanos Programa de Urgencias Programa de Programa de Programa Chile-Barrio Programas destacados Urbanas equipamiento Mejoramiento complementario a la Comunitario (remplaza al década 1991-2000 vivienda de Urgencias Urbanas) 19
Figura 9 Línea de Tiempo Política Habitacional últimos 100 años (1965-2000) 20
2001-2010 > Política de mejoramiento urbano, calidad de vida y focalización en los más pobres. En 2001, el MINVU impulsa una nueva Reforma Urbana. Se coordinan las acciones urbanas con la dotación de viviendas, buscando generar barrios dignos, con calidad de vida y ciudades integradas. Para este gobierno, la coordinación del sector privado con el sector público es clave para generar proyectos urbanos integrales (MINVU, 2004, p. 304). Se crea el Fondo Solidario de Vivienda (FSV) y se implementan una serie de programas habitacionales y urbanos. En 2003, se promulga la ley de Financiamiento Urbano Compartido, que consiste que los SERVIU y las Municipalidades pueden celebrar contratos con terceros respecto a la adquisición de bienes o la ejecución y mantención de obras urbanas, a cambio de una contraprestación. En 2006, se evidencia el primer intento de un proyecto de ley de integración social impulsado por el MINVU. También se impulsa el Programa “Quiero mi Barrio” del MINVU, el cual consiste en “mejorar la calidad de vida de las personas a través de un proceso participativo que involucra al municipio y la propia comunidad beneficiada, permitiendo así la recuperación de los espacios públicos, el equipamiento y el fortalecimiento del tejido social.” (MINVU, 2006). Ese mismo año, se crea el Subsidio Diferenciado a la Localización, asegurando que las viviendas sociales no se construyan “exclusivamente en la periferia de las ciudades, generando marginalidad social y concentración de pobreza. El subsidio permite habilitar terrenos “baratos” bien localizados, pero que requieren de mejoramiento del suelo”. (Historia del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2010) También estuvo estrechamente marcado por la acción social que realiza la Fundación Un Techo para Chile (hoy llamada TECHO-Chile), que tan solo en el año 2000 construye 10.000 mediaguas. Programas década 2001-2010 Tipo Programas Año implementación 2001 2002 2004 Programa de Fondo Programa Vivienda Social Subsidio Habitacional Programas Concursable para Dinámica sin deuda (Titulo I, Titulo II y Titulo habitacionales Proyectos Habitacionales III) Solidarios Programa Vivienda Nueva Básica (1984 modificada en 2002) Figura 10 Programas Urbanos Megaproyectos Urbanos Programa Concursable Programas destacados década de Obras de Espacios Públicos 1991-2000 21
2011-2020 > Reconstrucción, mejoramiento e integración social y territorial. Luego del fuerte terremoto y posterior tsunami del año 2010 que dejó importantes secuelas habitacionales, se implementa el Plan “Chile Unido Reconstruye Mejor”, el cual se enfoca en entregar viviendas de emergencia (temporales) en una primera etapa para posteriormente otorgar una solución definitiva mediante los programas ministeriales. Adicionalmente, se crean programas habitacionales enfocados en el carácter cualitativo de las viviendas, relacionados con el mejoramiento de los espacios comunes y espacios públicos, como también la recuperación, rehabilitación y mantención de viviendas antiguas. En 2011, se aprueba el reglamento del sistema integrado de subsidio habitacional (DS01) conocido como el subsidio para sectores medios. Un par de años más tarde, se implementa el primer subsidio al arriendo de nuestro país, enfocado originalmente en los jóvenes y entendido como una solución transitoria para la adquisición de una vivienda. En 2014, se crea el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano (CNDU) y se publica la nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU), la cual establece los lineamientos necesarios para avanzar en un desarrollo sostenible de nuestras ciudades. Luego de aproximadamente 10 años en que se venía manifestando la importancia de la Integración social y la localización de las viviendas, se crea en 2016 el Programa Subsidio de Integración Social y Territorial por el decreto de ley DS 19. En síntesis, esta década se ha caracterizado por el mejoramiento de las viviendas existentes mediante la entrega de subsidios a las comunidades y a las personas. También, se ha modernizado en dar una solución habitacional distinta a las existentes incorporando el arriendo. Por otro lado, se abre la oportunidad de innovar y que sea el Estado, a través de los municipios, quienes vuelven a intervenir de manera directa, mediante la construcción de viviendas en arriendo para las personas beneficiarias de esa misma comuna (ejemplo: Condominio Justicia Social I de la Inmobiliaria Popular de Recoleta). 22
2020’s > ¿Una política habitacional amplia y diversa? Sin duda, pensar en la política habitacional futura es un gran desafío, sobretodo cuando existe un proceso y discusión constitucional de por medio. Los esfuerzos y propuestas habitacionales que se han implementado en la última década parecieran ir en la dirección correcta. Se ha puesto un especial enfoque en la integración social y territorial, en reconstruir el país luego de un terremoto devastador y en combatir el creciente déficit habitacional cualitativo y cuantitativo. La política habitacional futura debe complementar el sistema existente con nuevas ideas, nuevos paradigmas y enfoques. Poner especial énfasis en dar un espacio real para acceder a la vivienda mediante la radicación de esta, o a través de cooperativas de vivienda, o por medio de la autoconstrucción y autogestión de ellas, entre otras formas. Se busca contar con una mayor variedad de mecanismos y programas bien regulados que permitan abrir más puertas, para que, de esta forma, se diversifique y amplié el acceso a la vivienda en el país. Figura 11 Línea de Tiempo Política Habitacional últimos 100 años (1965-2000) 23
Figura 12 Evolución rol del Estado en Chile en materia habitacional en los pasados 100 años. 24
1.2 El acceso a la vivienda y la Constitución chilena Si bien, el problema del acceso de la vivienda es de carácter global y tiene diversos orígenes, en Chile no se puede hacer “caso omiso” a la exclusión de la vivienda en la carta magna del país. De esta forma, se puede deducir que de acuerdo con la constitución chilena “el derecho fundamental (de la vivienda) es considerado como un bien de consumo más” (Vergara, Encinas, Ladrón de Guevara, Aguirre, & Truffello, 2020). La vivienda se sitúa en la ciudad bajo las condiciones del mercado, es decir, bajo las leyes de oferta y demanda, y el Estado actúa como un ente facilitador sólo cuando el mercado por sí mismo no logra asegurar el acceso a ellas. De esta forma, el Estado con su rol subsidiario “intercede” y contribuye a disminuir las brechas monetarias que conllevan el acceso a la vivienda. Por otro lado, teniendo en cuenta el escenario constitucional actual del país, cabe comprender la relevancia que se le otorga al derecho de la propiedad privada, como un derecho explícitamente declarado, en contraposición con la ausencia del derecho a la vivienda. “La vivienda se convierte en un activo más y no se entiende como un servicio básico” (Vergara, Encinas, Ladrón de Guevara, Aguirre, & Truffello, 2020). Desde otro punto, la constitución chilena tampoco reconoce la importancia del espacio, comprendido en sus diversas escalas (espacio urbano, ciudad y territorio), evidenciando que no solo el acceso a la vivienda esta invisibilizado, si no también el derecho al acceso a la ciudad y a su rol político. Henri Lefebvre define que el espacio es político y es una producción social, que tiene un carácter colectivo en el cual se producen interacciones sociales entre los habitantes del espacio mayor que es la ciudad. El espacio urbano es social, es colectivo y debiera tratarse siempre en busca del bien común. De la misma forma tiene que entenderse la vivienda, “el problema de la vivienda no es un problema individual, es de carácter social y por ende, colectivo” (Vergara & Palmer, 1990). El acceso a la vivienda adecuada como derecho humano universal Por otra parte, Chile firmó en 1966 el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, que en su Artículo 11 se establece lo siguiente: “Los Estados partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora 25
continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.” (ONU, 1966) De la misma forma, lo afirma la Declaración Universal de los Derechos Humanos en su artículo 25: “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios (…).” (ONU, 1948) Por lo anterior, se reconoce el acceso a una vivienda adecuada como un derecho humano universal adquiriendo una gran importancia en términos internacionales, por lo que debiera ser relevante incluírla como un derecho ciudadano en la constitución de un país. Acceso a la vivienda y constitución en otros países del mundo Son varios los países que incorporan el acceso a una vivienda adecuada en sus cartas magnas, pero bajo diferentes miradas. De acuerdo con (Naznin, 2018) algunas naciones lo definen como un derecho justiciable – “justiciable right” – que significa cuando se ocurren violaciones a aquel derecho, existe un derecho efectivo de remediarlo por la vía judicial. En contraposición, un derecho no justiciable – “non-justiciable right”- significa que no existe un remedio efectivo por la vía judicial en el caso que se viole aquel derecho. A modo de ejemplo, España es una nación que considera la vivienda como un derecho justiciable, reconociendo explícitamente en su constitución en el artículo 47 el derecho a la vivienda: “Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.” (Constitución Española, 1978). 26
México también considera la vivienda como un derecho justiciable. En el artículo 4 de su constitución (1917 modificada en 1983): “(…) Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La Ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo. (…)” (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1917- 1983). Por el contrario, la constitución argentina y colombiana lo consideran como un derecho no justiciable, estableciendo el derecho a la vivienda como un principio fundamental en el cual, el gobierno lo considera como un compromiso político en vez de un deber legal. La constitución argentina contempla en su artículo 14 bis: “El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: el seguro social obligatorio; (…) la protección integral de la familia; la defensa del bien de familia; la compensación económica familiar y el acceso a una vivienda digna.” (Constitución de la Nación Argentina, 1853). La Constitución política colombiana establece en el artículo 51 lo siguiente: “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.” (Constitución Política de la República de Colombia, 1991). En el caso de nuestro país, la constitución señala en su artículo 19: “La Constitución asegura a todas las personas (…) el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales. Sólo la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella y las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social. Esta comprende cuanto exijan los intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental.” (inciso 24º, Constitución Chilena) 27
De esta forma, se evidencia la relevancia que se le da en la constitución a la propiedad privada, entendida como un bien, mientras que en otras cartas magnas se habla directamente del acceso a la vivienda y de la labor o las atribuciones especficas que cumplen sus Estados con garantizar aquel derecho. En complemento a lo anterior, el Folleto 21 de la ONU llamado “El Derecho a la Vivienda Adecuada” señala explícitamente que “el derecho a una vivienda adecuada NO es lo mismo que el derecho a la propiedad.” El derecho a la propiedad está consagrado en la Declaración Universal de Derechos Humanos y otros tratados de derechos humanos internacionales, por lo que no implica remplazar uno por el otro, ni que uno tenga mayor validez que otro, simplemente son dos derechos distintos. “El derecho a una vivienda adecuada es más amplio que el derecho a la propiedad, puesto que contempla derechos no vinculados con la propiedad y tiene como fin asegurar que todas las personas, incluidas las que no son propietarias, tengan un lugar seguro para vivir en paz y dignidad. La seguridad de la tenencia, que es la piedra angular del derecho a una vivienda adecuada, puede adoptar diversas formas, entre ellas el alojamiento de alquiler, las viviendas cooperativas, los arrendamientos, la ocupación por los propietarios, el alojamiento de emergencia y los asentamientos improvisados.” (HABITAT, 2009) Por lo tanto, teniendo en consideración lo anterior y que en nuestra constitución se asegura el derecho a la propiedad y no el derecho a la vivienda adecuada, surge la interrogante relacionada a los otros modos de tenencia que no involucran la tenencia en propiedad y urge la necesidad de contemplar en el próximo proceso constituyente, el acceso a la vivienda digna como un derecho fundamental de los chilenos. Chile y la tenencia de la vivienda Desde hace aproximadamente 15 años, ha disminuido el porcentaje de propietarios en nuestro país debido principalmente al aumento de los precios de las viviendas comparativamente con los ingresos percibidos. (Figura 13). Esto ha generado un alza de las personas que optan por otras soluciones habitacionales aumentando también los arrendatarios, siendo un 22% de las familias las que optan por este último mecanismo al momento de buscar una solución habitacional (CChC, 2019).(Figura 14). 28
Figura 13 Gráfico Evolución de salarios reales, precios de venta y arriendo de viviendas Figura 14 Gráfico que da cuenta de la situación de la vivienda que ocupa el chileno. (1990-2017) Por lo tanto, teniendo en consideración el progresivo aumento de otras situaciones de tenencia en desmedro de poseer una propiedad, urge la necesidad de garantizar el derecho a la vivienda, sea cual sea su forma de tenencia y que el Estado se involucre más allá de la entrega de subsidios, siendo un actor fundamental que provea las condiciones adecuadas para que todos los chilenos y chilenas puedan acceder a una vivienda digna y asequible. 29
Capitulo II: Vivienda asequible e integración social: conceptos claves en la Nueva Política Habitacional. 2.1 ¿Qué se entiende por vivienda asequible? El concepto de “vivienda asequible” es cada vez más utilizado tanto en el mundo académico como en el mundo profesional. No es raro escuchar este concepto al momento de hablar de provisión de vivienda, vivienda social e incluso en el mundo inmobiliario. Entenderemos el concepto como “la capacidad de los hogares por costear la vivienda y otros bienes y servicios básicos a partir del ingreso como medio de subsistencia” (Scott Michel en (Vergara, Encinas, Ladrón de Guevara, Aguirre, & Truffello, 2020)). De otra forma, M. Stephens sostiene que “la vivienda es asequible cuando se puede obtener y retener una vivienda de un estándar minimo aceptable, dejando suficientes ingresos para cubrir los gastos esenciales no relacionados con la vivienda” (Stephens, Mark. 2017), mientras que (Murphy & Baxter, 2017) establecen que “no existe una definición global sobre la vivienda asequible” puesto que se acomoda a cada realidad. Por otro lado, la asequibilidad de la vivienda se considera un derecho humano universal según el comité DESC (Derechos Económicos, Sociales y Culturales) de la ONU. Éste destaca en sus observaciones generales 4 y 7, los elementos esenciales para que una vivienda sea considerada adecuada. A continuación se enfatiza en el 3er punto: Una vivienda adecuada debe brindar más que cuatro paredes y un techo. (…) Estos elementos son tan fundamentales como la oferta y disponibilidad básicas de vivienda. Para que la vivienda sea adecuada, debe reunir como mínimo los siguientes criterios: - La seguridad de la tenencia - Disponibilidad de servicios, materiales, instalaciones e infraestructura - Asequibilidad - Habitabilidad - Accesibilidad - Ubicación - Adecuación cultura (HABITAT, 2009) 30
2.2 ¿Existe la vivienda asequible en Chile? En Chile, hay diversos programas estatales que buscan otorgar vivienda asequible en el país, sin embargo, desde hace más de 10 años experimentamos un alza sostenida en el precio de las viviendas, dificultando la asequibilidad a ellas. Por ejemplo, el subsidio de arriendo que se entrega cada año tiene una aplicación menor al 50% debido principalmente a la falta de oferta (Gotschlich, 2019). Ésta es una de las tantas razones por las que se ha evidenciado un aumento sostenido en el déficit habitacional cuantitativo desde el año 2015, siendo en ese año un total de 391.546 viviendas, mientras que el Censo 2017 estimaba el déficit de viviendas en 497.615 unidades, dentro del cual, los hogares de allegados constituyen gran parte de esas unidades. Por un lado, se observa que Chile hasta principios de 2009 los ingresos crecían por sobre los precios de las viviendas, pero que luego de ese año, se invierte la tendencia comenzando a crecer los precios de las viviendas por sobre los ingresos “aumentando desde dicha fecha un 22% los precios de las viviendas y en un 19% los precios sobre los ingresos.” (Centro de Estudios de Ciudad y Territorio, 2020). Asimismo, la Cámara Chilena de la Construcción (CChC) realizó un estudio en agosto de 2019 evidenciando la inasequibilidad de la vivienda en nuestro país. El indicador utilizado es conocido como Índice de Acceso a la Vivienda (o PIR: Price Income Ratio en inglés) mide la relación entre el precio promedio de las viviendas y el ingreso promedio de los hogares, indicando la cantidad de años que permitiría financiar totalmente una vivienda. Según este estudio los hogares chilenos requieren destinar todos sus ingresos por más de 7 años para poder financiar el costo de una vivienda, siendo considerado como un país donde la vivienda es severamente no alcanzable. (Figura 15) Figura 15 Gráfico PIR Chile y otros países. 31
En el caso del Gran Santiago, su alza ha sido notoriamente radical, pasando de ser alcanzable en 2006 a severamente no alcanzable en 2019, aun con los variados programas habitacionales que se han implementado. (Figura 16). Esta situación se repite en otras grandes ciudades del país como Temuco (8.8), Concepción (7.7) y Valparaíso (7.1). Figura 16 Gráfico Evolución PIR Gran Santiago. 2.3 El problema del Suelo Desde hace unos años, el valor del suelo se ha posicionado como un problema a tratar en materia de provisión de vivienda asequible. No es coincidencia que las ciudades chilenas estén profundamente segregadas, puesto que las políticas de edificación masiva implementadas en los años 90 y la década del 2000 se centraron en construir en la periferia de ellas, donde el suelo era más accesible económicamente. Desde el 2009, Chile ha experimentado un alza importante en el valor del suelo en sus áreas metropolitanas. “El precio del suelo casi se triplicó en el Gran Santiago en los últimos 10 años” (CChC, 2019), constituyéndose en una de las principales razones del aumento sostenido en el precio de las viviendas y el PIR. (Figura 17) Otras de las razones más comentadas se refieren a la falta de suelos bien localizados en las ciudades fundamentando de alguna manera, la construcción de viviendas en la periferia. Según M. Smolka y L. Mullahy, “los mercados de suelo urbanos latinoamericanos se destacan por la magnitud y persistencia de actividades ilegales, irregulares, informales o clandestinas relacionadas con el acceso y ocupación de la tierra, todas ellas derivadas principalmente de la escasez de tierras urbanizadas asequibles.” (La Política del Suelo en América Latina, 2000). En Chile, “respecto a la escasez, hay grandes reservas de suelo y el Estado debería ser capaz gestionar por sí mismo la producción de viviendas propias” (2018) afirma Ernesto López Morales, arquitecto de la Universidad de 32
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