Derechos sociales: difíciles de construir, fáciles de destruir
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SALUD COLECTIVA. 2021;17:e3577. doi: 10.18294/sc.2021.3577
Derechos sociales: difíciles de construir,
fáciles de destruir
Social rights: difficult to construct, easy to
destroy
Sonia Fleury1
1
Socióloga. Doctora RESUMEN El objetivo de este trabajo es reflexionar, desde el caso de Brasil, sobre las
en Ciencias Políticas.
Investigadora principal,
tensiones actuales entre el sistema de protección social –que en los últimos 30 años se
Centro de Estudos organizó como derechos de la ciudadanía y como parte de la construcción de la demo-
Estratégicos, Fundação cracia en el país– y el proceso de desmantelamiento en el período actual por un régimen
Oswaldo Cruz Rio de
Janeiro, Brasil. * populista autoritario. Desde la perspectiva teórica presente en este trabajo, se indaga
sobre las características estructurales y los factores de la coyuntura que nos permiten
explicar por qué ha sido tan difícil la construcción de la arquitectura legal e institucional
de los derechos sociales y, al revés, por qué resulta tan fácil en la actualidad destrozarla
en la práctica.
PALABRAS CLAVES Protección Social; Ciudadanía; Política Pública; Brasil.
ABSTRACT The purpose of this article is to reflect on contemporary tensions between the
social protection system in Brazil – which in the past 30 years has come to be organized
as a social right and has been part of the construction of democracy in the country – and
the current process of its dismantling under an authoritarian populist regime. From the
theoretical perspective adopted in this article, structural characteristics and circumstantial
factors are examined in order to explain the difficulties that have been faced in constructing
a legal and institutional architecture for social rights, and on the other hand, why at present
it is so easy to destroy it in practice.
KEY WORDS Social Protection; Citizenship; Public Policy; Brazil.
Salud Colectiva | Universidad Nacional de Lanús | ISSN 1669-2381 | EISSN 1851-8265 | doi: 10.18294/sc.2021.35772
SALUD COLECTIVA. 2021;17:e3577. doi: 10.18294/sc.2021.3577 fleury S.
INTRODUCCIÓN A diferencia de esta perspectiva no his-
tórica, otros autores han resaltado los de-
terminantes de los sistemas universales de
Este artículo se estructura en tres secciones. protección social, ya que una misma de-
En la primera se discute la inadecuación de manda de protección social recibió diferen-
la teoría del welfare state –desarrollada a par- tes respuestas según el entorno institucional,
tir de estudios europeos– para su aplicación político y económico previo. Flora y Alber(3)
en contextos distintos. Luego, abordamos los identifican el surgimiento del modelo univer-
estudios sobre el desarrollo de la protección sal de protección social como dependiente
social en América Latina. Y, por último, ana- de la fuerza de una clase trabajadora homo-
lizamos el montaje del Estado de bienestar génea en la lucha por los derechos sociales,
en Brasil y su rápido proceso de desmante- así como de la capacidad de cada sociedad
lamiento en los años recientes, buscando para institucionalizar este conflicto a través
identificar los obstáculos en su trayectoria, de procedimientos democráticos.
los avances y las debilidades que permiten Para Offe(4), el welfare state y el sistema
un rápido proceso de deterioro. de partidos políticos competitivos son las
principales características para promover la
convivencia del capitalismo y la democra-
La teoría eurocentrada del welfare state cia en su ciclo virtuoso, ya que transforman
la competencia política en mercancías y la
La teoría sobre la emergencia de los Estados economía privada en una cuestión política.
de bienestar social o welfare state está neta- El desarrollo de la protección social y la ex-
mente dirigida a la realidad europea de fines pansión de la ciudadanía fueron vistos como
del siglo XIX y comienzos del siglo XX, e reacciones a las tendencias disruptivas del
identifica a algunos procesos sociales como capitalismo con la expansión de la ciudada-
responsables de la emergencia y, a otros, nía en una sociedad de masas(5,6).
como responsables de las características que Se trata de un nuevo acuerdo entre el
asume la protección social en cada contexto Estado, el mercado y los ciudadanos, en el
nacional. cual el Estado asume un rol de regulador de
El welfare state es considerado una arti- las relaciones productivas y, por medio de
culación peculiar de conflictos distributivos, imposiciones tributarias, alcanza a establecer
particularmente, el conflicto entre la lógica las bases materiales de la redistribución del
de mercado y los principios de asignación acuerdo con el conjunto de derechos atribui-
política, centrados en los arreglos institucio- dos a la comunidad de ciudadanos. En este
nales de las políticas sociales en cada socie- sentido, los conflictos se trasladan de la es-
dad. Se considera que el punto de partida es fera de la producción a la de la reproducción
el proceso de industrialización(1) y el surgi- y se produce algún grado de desmercantili-
miento del tema de la inseguridad. Se consi- zación de la reproducción(7). El welfare state
dera que la ruptura de los lazos comunitarios fue responsable de forjar nuevos lazos en
tradicionales de solidaridad y su reemplazo sociedades complejas y también de crear un
por la organización e identidad de clase, así nuevo patrón institucional de resolución re-
como el desarrollo de la función pública y las distributiva de conflictos, sentando las bases
estructuras administrativas estatales, están en para la cohesión e integración social.
las raíces del desarrollo del welfare state. La La pérdida de centralidad de la “socie-
conclusión de Wilensky(2) es que el welfare dad salarial”(8) con la incorporación de las in-
state es la tendencia estructural más persis- novaciones tecnológicas que transformaron
tente en el desarrollo de las sociedades, a pe- los procesos productivos y generaron más
sar de los regímenes ideológicos y políticos, informalidad y aumento de la desigualdad, la
asociados con el desarrollo económico y el hegemonía del pensamiento neoliberal y de
proceso de modernización social. las políticas de austeridad, son factores queDerechos sociales: difíciles de construir, fáciles de destruir 3
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han impactado fuertemente en las economías recientemente reconocidos. [Traducción
desarrolladas y en sus mecanismos de pro- del original: The second observation is that
tección social. La transformación de los Es- while reform agendas vary quite substan-
tados, de recaudadores a deudores(9), redujo tially across regime types, all of them place
las condiciones fiscales para el ejercicio de a priority on cost-containment. This shared
las políticas redistributivas, desilusionando emphasis reflects the onset of permanent
a los ciudadanos con las limitaciones de la austerity. Welfare states are not being
democracia. dismantled. Efforts to achieve recalibra-
Pierson(10) hace hincapié sobre la dife- tion can generate interesting innovations
rencia entre los factores que la teoría iden- and even extensions of social provision.
tifica como explicativos de la emergencia Yet everywhere, such adjustments occur
y la expansión del welfare state y aquellos in a context where the control of public
que pueden explicar el grado de resiliencia expenditure is a central if not dominant
a las medidas de austeridad. En las econo- consideration. The core structures of most
mías afluentes se estima que la mitad de la welfare states are not in jeopardy. None-
población es, de manera directa o indirecta, theless, the contemporary climate remains
beneficiaria de los diferentes programas de a harsh one for efforts to improve social
protección social. O sea, la expansión de la provision for the vulnerable, or to address
cobertura y del rol de beneficios se corres- newly-recognized risks].(10)
ponde al aumento del número de involucra-
dos en la protección social que utilizan el
voto para evitar la pérdida de sus beneficios. Protección social en economías
Por otra parte, la trayectoria institucional de emergentes y democracias rezagadas
los sistemas de protección también funciona
como un factor que puede o no provocar ma- Uno puede preguntarse qué pasa con la pro-
yor resiliencia a cambios. Distingue tres tipos tección social cuando esas condiciones no se
de medidas utilizadas en la contención de reproducen como en América Latina: la in-
costos: remercantilización, reducción, recali- dustrialización no ha generado una clase más
bración. En conclusión, afirma: homogénea de trabajadores; la economía no
produce condiciones de desarrollo sosteni-
La segunda observación es que, si bien bles; los acuerdos interclases, que permiten
las agendas de reforma varían sustancial- un pacto socialdemócrata no son viables;
mente entre los tipos de régimen, todas los Estados tienen bajas capacidades regu-
dan prioridad a la contención de costos. latorias, recaudatorias e institucionales para
Este énfasis compartido refleja el inicio asegurar los derechos sociales, y los actores
de la austeridad permanente. Los Estados internacionales tiene alto peso en las decisio-
de bienestar no se están desmantelando. nes públicas. Ese es el caso de las sociedades
Los esfuerzos para lograr la recalibración de economías dependientes en democracias
pueden generar innovaciones interesantes rezagadas que intentan construir un sistema
e incluso ampliar la provisión social. Sin de protección social como respuesta a de-
embargo, en todas partes, estos ajustes mandas sociales policlasistas.
se producen en un contexto en el que el A diferencia de otros países donde la
control del gasto público no solo es una política pública de protección social es más
consideración central, sino dominante. reciente, los países del Cono Sur en América
Las estructuras centrales de la mayoría de Latina tienen una larga historia iniciada en el
los Estados de bienestar no están en peli- viraje del siglo XIX al siglo XX, en el campo
gro. No obstante, el clima contemporáneo de las políticas sociales. Mesa Lago(11) identi-
sigue siendo duro para los esfuerzos por ficó que se pueden diferenciar tres grupos de
mejorar la provisión social para los más países en la región a partir del momento en el
vulnerables o para abordar los riesgos que se inicia la protección social: pioneros,4
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intermedios y rezagados. Pero en todos ellos un “welfare effort index” por medio del cual
se ha establecido un modelo de seguro para clasifica los países en niveles altos y bajos de
los trabajadores del mercado formal, en eco- esfuerzos en la provisión social.
nomías con elevado grado de informalidad En resumen, se realizó todo un esfuerzo
laboral. Aun en los países pioneros, en los por desarrollar tipologías que se sucedieron
cuales la protección social estuvo asociada al en el tiempo, que en algunos casos se super-
proceso de industrialización, la clase obrera ponen, pero en otros toman países distintos
siguió siendo predominantemente informal, y consideran diferentes aspectos. Metodo-
o sea, sin estar cubierta por el seguro social. lógicamente, difieren de las tipologías ela-
Entre los que estaban cubiertos, la caracterís- boradas para el welfare state en los países
tica más relevante fue la estratificación de la europeos por el hecho de que no se tratan
protección de acuerdo con la capacidad de de tipos ideales deducidos de un análisis his-
organización de los grupos de presión según tórico social consistente del desarrollo de la
su posición estratégica en el modelo econó- protección social, siendo más bien una cla-
mico. Aunque con el proceso de maduración sificación a partir de categorías nominales o
del sistema, se expandió la cobertura, la ca- indicadores numéricos. En su pertinente co-
racterística de estratificación continuó siendo mentario acerca de los estudios sobre la pro-
significativa. Estudios más recientes, como tección social en la región, Gómez(16) termina
el de Filgueiras(12), han tratado de añadir a la por concluir que explican bien el “cómo” son
característica de estratificación el grado de los sistemas de protección en la región, pero
exclusión de la población, encontrando los no “por qué” son así. En su análisis, identi-
tipos “universalismo estratificado”, “sistemas fica una trayectoria de estudios que siguen
duales”, y los predominantes “excluyentes”. la dinámica de las propias políticas, inicial-
Steffen y Côrtes(13) clasifican los estudios mente centrados en las tipologías de los se-
sobre la protección social en América Latina guros sociales, pasando a las políticas que
en tres ejes. El primero, en el cual incluyen favorecieron la privatización y el crecimiento
los estudios de Mesa Lago y de Filgueiras, se del sector privado en la provisión de servi-
caracteriza por tener como foco la cobertura cios, retornando al Estado con las políticas
y el gasto social. El segundo, incluye los es- de transferencias condicionadas de ingresos
tudios en los cuales el foco está en la mezcla para combatir la pobreza.
(welfare mix) de organizaciones públicas y pri- Algunas cuestiones teóricas ameritan
vadas en la provisión de la protección social, ser consideradas para la comprensión de la
con énfasis en el rol de las familias. Los traba- protección social en América Latina: la na-
jos desarrollados por Martínez-Franzoni(14) son turaleza del Estado, el régimen político y la
la mejor expresión del esfuerzo por rescatar la categoría apropiada para comprender las ins-
importancia del trabajo femenino no pago en tituciones de la protección social.
la reproducción social. Desde la concepción Al analizar la protección social en Amé-
de Esping-Andersen, que entiende los tipos rica Latina buscamos comprender las políticas
de instituciones de protección social como públicas como una mediación entre Estado y
el arreglo entre Estado, mercado y hogares, sociedad, permitiendo así entender el espa-
la autora identifica tres tipos de regímenes cio que esa política ocupa en el interior del
de protección en la región, dos de ellos cen- aparato estatal y su rol en la reproducción
trados en el Estado y un tercero en la fami- social. Una política social tiene su emergen-
lia: Estado-focalizado, Estado-estratificado e cia a partir de la cuestión social, puesto que
informal-familiar. El tercer eje incluye los es- considero que el surgimiento de una cues-
tudios focalizados en la provisión estatal, que tión social presupone una nueva correlación
construyen índices para analizar las capacida- de fuerzas y la creación de un tejido social
des estatales, utilizando diferentes indicado- alrededor de tal problemática, con capaci-
res y modelos complejos. Segura-Ubiergo(15) dad para insertarla en la agenda pública. Sin
es un buen ejemplo con la proposición de embargo, la puesta en marcha no asegura elDerechos sociales: difíciles de construir, fáciles de destruir 5
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control de su encuadre ni su sustentabilidad. consolidación del modelo de protección, ex-
Se trata de analizar la política como parte de pansión y masificación y de posterior madura-
la lucha por la hegemonía y ampliación del ción y crisis(18,19). Las particularidades de cada
Estado(17), lo que presupone la constitución contexto en la relación Estado/sociedad y la
de sujetos políticos, cuya relación de fuerzas correlación de fuerzas entre las principales
impone que el Estado, restringido al núcleo clases e intereses involucrados en la arena en
coercitivo, se amplíe con medidas que atien- la cual se definen las políticas de protección
dan las demandas populares y aseguren la social suelen explicar el grado de amplitud
legitimidad de la autoridad. de la cobertura y de generosidad de los be-
De esa forma se puede revelar tanto la neficios. Los grados de heterogeneidad de la
naturaleza del Estado como su dinámica de clase obrera, fruto del modelo económico de
institucionalización, a través de las estructu- industrialización por sustitución de importa-
ras de la protección social. Tratar la política ciones y de la urbanización, definen tanto la
pública a partir de la emergencia de la cues- formalización laboral como la capacidad de
tión social nos permite evitar los modelos los trabajadores en la disputa del excedente
tradicionales que consideran al Estado como convertido en medidas de protección social.
una caja negra en la cual los actores insertan Sin embargo, se evidencia un mismo pa-
sus intereses o, al revés, como los que consi- trón fragmentado con relación a la cobertura:
deran la burocracia estatal como demiurgos estratificado en cuanto a las fracciones de los
que formulan las políticas públicas a partir de trabajadores en el mercado laboral formal y
una lógica racional en un contexto de esca- urbano, y excluyente con relación a los tra-
sez, en el que operan elecciones trágicas. bajadores informales, rurales y domésticos.
Para comprender la forma del Estado Los trabajadores urbanos del mercado formal
en América Latina, los estudios señalan la fueron incorporados, por un lado, como con-
dependencia económica y la sujeción a los sumidores, ampliando el mercado nacional
intereses de reproducción del capital inter- y, por otro, como socios y legitimadores del
nacional, como los factores responsables de pacto de poder, por medio de su cooptación
la heterogeneidad económica y el predomi- e inserción fragmentada, lo que impidió la
nio de la esfera política en la unificación del posibilidad de la unidad de la clase obrera.
cuerpo social. El predomino de la esfera po- El patrón de protección social en formato
lítica es también su fragilidad, capturada por de seguro social se ha asociado al modelo
los intereses particularistas, cuya dominación de desarrollo económico dependiente y res-
implica el uso recurrente de la violencia con- trictivo, y al ejercicio de poder autoritario y
tra la expresión de demandas populares. excluyente. Las políticas de protección social
La construcción del Estado y de la Na- involucran necesariamente la disputa por el
ción en la región no ha presentado un pro- excedente, ya que buscan reducir la apropia-
ceso secuencial y resolutivo de las cuestiones ción privada de la riqueza producida por me-
de unificación, integración, participación y dio de políticas públicas distributivas. Pero la
distribución. Por el contrario, su presencia si- transformación de los beneficios en privilegios
multánea como desafíos acarrean soluciones corporativos impidió la universalización de la
parciales e inconclusas que resultan en un hí- ciudadanía y la democratización de las rela-
brido institucional, con niveles escalonados ciones sociales. La combinación de inclusión
de superposición de estructuras de diferentes fragmentada y estratificada con la exclusión
matrices, que no se superan, pero se amal- generalizada de otras fracciones menos orga-
gaman en procesos de transición pendientes. nizadas y más empobrecidas de trabajadores
Para estudiar la implementación del reprodujo las jerarquías de estatus al interior
patrón de seguridad social en América La- de la clase trabajadora. Mi conclusión es que
tina tomé y comparé países pioneros como se construyeron Estados sin ciudadanos(19).
Uruguay, Chile, Argentina y Brasil, consi- Alrededor de esa arena se organizaron
derando las condiciones de emergencia, de grupos de interés que, en el caso del Estado6
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de bienestar corporativo del periodo desa- sistemas públicos, descentralizados y parti-
rrollista, incluían a los trabajadores sindica- cipativos que involucran los tres niveles de
lizados, la burocracia estatal y los partidos gobierno en salud y asistencia social. Las pen-
políticos. El agotamiento del modelo econó- siones no contributivas para trabajadores rura-
mico de industrialización sustitutiva de las les pasan a tener un valor vinculado al salario
décadas de 1960 y 1970 encontró a las eco- mínimo. En la década de 1990, se implementa
nomías latinoamericanas debilitadas por la un modelo universal, ya en una situación de
inflación y el endeudamiento, con reducción alta inflacionaria y endeudamiento público,
del poder de los Estados nacionales y de la que compromete la concretización del pro-
capacidad política de mantener la coalición ceso de universalización.
que sustentaba las políticas sociales. Traba- En la década de 1990, en Colombia, en
jadores, burocracia y partidos fueron despla- un período de crecimiento económico, se
zados por gobiernos dictatoriales asociados propone un modelo plural (pluralismo es-
a grandes corporaciones transnacionales y tructurado), que busca articular los sectores
subordinados a organismos internacionales públicos y privados en dinámicas competiti-
como el Banco Mundial, el Fondo Monetario vas en lo que se refiere al aseguramiento y a
Internacional y el Banco Interamericano de la provisión de los servicios. Buscando supe-
Desarrollo, que condicionaron sus préstamos rar los graves problemas de inequidad que se
a las reformas de los sistemas de pensiones y plantearon en el caso chileno, se introduce un
la destrucción de la coalición del período del componente de solidaridad, costeado por un
desarrollismo corporativo. porcentaje de las contribuciones de los suel-
A partir de la década de 1980 se inicia un dos más altos y por un aporte del gobierno.
período de intensas reformas de los sistemas Sin embargo, surgieron otros problemas vin-
de protección en la región, en los que se pue- culados a la gestión de la recaudación: las
den identificar modelos paradigmáticos, como aseguradoras privadas no estaban interesadas
el modelo dual en Chile, el modelo universal en cobrar pues tenían garantizado el pago
en Brasil o el modelo plural en Colombia(20). per cápita; la falta de aportes solidarios del
En Chile, en 1980 bajo la dictadura y en me- gobierno en período de crisis económica; el
dio de una fuerte crisis económica, se imple- desmantelamiento de la salud pública como
mentó un modelo dual, en el que se separa consecuencia del modelo competitivo y el
el sistema público para la población y el sis- uso clientelista de los recursos solidarios por
tema de seguro privado para los que presen- parte de las municipalidades.
tan capacidad contributiva. Se rompe con el Comparando los procesos de reforma de
modelo de repartición y con el seguro social, la protección social, encontramos que la va-
cambiando de beneficios definidos a contri- riable del timing de las reformas, en relación
buciones definidas acumuladas en una cuenta con los macro-fenómenos del régimen polí-
individual. En otras palabras, se impone un tico y de la economía, definió los diseños de
modelo sin solidaridad y que asume la duali- las reformas(21). En los casos de los modelos
dad socioeconómica como fundamento de la paradigmáticos descriptos hubo re-reformas
política de protección social, con graves con- para adecuarse a los nuevos contextos polí-
secuencias con relación a la profundización ticos y económicos. Sin embargo, a pesar del
de las desigualdades y transferencia de riesgos aumento de la cobertura, la estratificación
exclusivamente a los participantes. persistió y la privatización se profundizó en
En Brasil, a fines de la década de 1980, la región, sea como eje central del modelo,
en medio del proceso de transición a la demo- como en Chile, sea en articulación con el
cracia y todavía sin reflejos fuertes de la crisis sector público, como en Colombia, sea de
económica, la protección social se inscribe en manera más subrepticia por adentro del sis-
la Constitución Federal de 1988 CF/88 como tema público y también como sistema com-
parte de los derechos sociales universales a ser plementario abonado con subsidios estatales,
garantizados por el Estado. Se implementan como en Brasil.Derechos sociales: difíciles de construir, fáciles de destruir 7
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No se puede hablar de un Estado de atendidas a través del acceso a los servicios
bienestar consolidado en los países del Cono estatales o la participación en el mercado la-
Sur, ni siquiera en Costa Rica que ha tomado boral. Si para el Estado de bienestar el criterio
medidas concretas para universalizar la pro- de seguridad es la desmercantilización, para
tección social, puesto que las políticas de el régimen de bienestar el criterio es atender
austeridad adoptadas por los gobiernos de las necesidades con recursos provenientes de
los años 2000 en adelante, como parte del las familias y otras relaciones comunitarias.
ajuste fiscal propugnado por los modelos Nuestra crítica a ambos criterios defini-
neoliberales de las agencias internacionales, dores de tales conceptos se basa en dos ar-
han reducido los recursos destinados a la gumentos: 1) la intervención estatal, desde
protección social y aumentado la privatiza- los inicios del capitalismo(6) se ha convertido
ción. La adopción de políticas de transferen- en una estrategia para el fortalecimiento del
cias condicionadas de ingresos se extendió mercado, y es así como se llega a la privatiza-
por toda la región como forma de mitigar la ción, en especial, en los países en los cuales
pobreza sin gran dispendio de recursos pú- el mercado de servicios sociales tiene como
blicos. Se creó un sistema mixto en el cual se límite la capacidad restringida de consumo de
incluye la protección social para los trabaja- la población; y 2) para igualar diferentes mo-
dores formales y los programas de combate dalidades de previsión social –estatal, merca-
a la pobreza. El resultado es una paradoja en dológica y familiar– es necesario despojarla
la cual encontramos derechos sin beneficios de su carácter político jurídico de derecho
y beneficios sin derechos de ciudadanía(22), de ciudadanía, reduciéndola a la atención de
aumentando la judicialización. necesidades humanas. En ese último caso no
Con el intento de englobar de manera más se establecen diferencias entre beneficios y
amplia las diferentes formas de protección so- derechos, consumidores y ciudadanos.
cial, en especial para contemplar países po- Al tomar el estatus político de ciudada-
bres o en desarrollo, autores como Gough y nía como criterio para calificar a la protec-
Wood(23) encuentran que el concepto de Es- ción social, estamos postulando que cumple
tado de bienestar no se aplica con propiedad a los requisitos del reconocimiento(24) y de la
países en desarrollo, donde las personas viven redistribución(25) por medio de políticas pú-
en situaciones de inseguridad y es la comuni- blicas que definen diferentes patrones que
dad o sus familiares quienes cubren sus nece- involucran un clúster de variables articuladas
sidades. Proponen el concepto de “regímenes –ideología, estatus, financiación, organiza-
de bienestar”, definidos como: ción, etc.– que resultan en distintas formas de
ciudadanía: la “ciudanía invertida”(18) cuando
El régimen de bienestar es un término más predomina la política asistencialista compa-
genérico que se refiere a todo el conjunto tible con la ideología liberal; la “ciudadanía
de acuerdos, políticas y prácticas institu- regulada”(26) por la inserción el mercado la-
cionales que afectan los resultados del boral en el modelo corporativo del seguro;
bienestar y los efectos de estratificación la “ciudadanía universal” en las sociedades
en diversos contextos sociales y cultu- en las que la social democracia ha instituido
rales. [Traducción del original: Welfare la seguridad social(18). A partir de la creación
regime is a more generic term, referring del modelo dual chileno se puede establecer
to the entire set of institutional arrange- un cuarto tipo ideal en el cual la política pú-
ments, policies and practices affecting blica crea el mercado de previsión social, es-
welfare outcomes and stratification effects tableciendo una condición productivista para
in diverse social and cultural contexts].(23) el acceso a los servicios sociales, y crea el
“consumidor social individualizado”, reem-
De este modo, se proponen incluir regíme- plazando la condición de ciudadanía.
nes de inseguridad, en los que las personas Más allá de tipologías, tratamos de tipos
no pueden esperar que sus necesidades sean ideales que suelen convivir en la realidad de8
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cada país, aunque una de las formas predo- elaborada por los movimientos sociales que
mine sobre las demás. La importancia de to- la plasmaron en la Constitución CF/88 es
mar ese lente político para situar la previsión una de las características distintivas del sis-
social es que nos permite entender la consti- tema brasileño. Eso fue posibilitado por la
tución, pero también el derrumbe de los sis- fuerza de la coalición reformadora, por un
temas de protección social. lado, y por el proceso de la Asamblea Nacio-
nal Constituyente que ha permitido la fuerte
participación popular. Además, los sectores
EL DESMANTELAMIENTO DE LA conservadores, fuertemente atados a las pre-
PROTECCIÓN SOCIAL EN BRASIL bendas del aparato estatal de la dictadura no
fueron capaces de construir un proyecto he-
gemónico frente a una sociedad que deman-
¿Cómo se puede explicar que una de las ex- daba un fuerte cambio.
periencias más exitosas en la región, de cons- El título más innovador de la CF/88 es el
trucción de un sistema de protección social de “Orden social” en el cual se incluyen los
basado en la universalización de la ciuda- derechos sociales, ambientales, culturales, de
danía, pueda ser deconstruido en tan poco protección de grupos especiales, de normali-
tiempo? Para responder a esa pregunta es zación relativa a la ciencia y tecnología, a me-
necesario subrayar la trayectoria y las prin- dios de comunicación y a los deportes. Son
cipales características de la protección social nuevos derechos y normas que no estuvieron
en Brasil. Como postulamos anteriormente, presentes en las constituciones anteriores y
las trayectorias con sus características requie- que expresaban las demandas por la extensión
ren de ser entendidas y actualizadas en los de la ciudadanía y las necesidades de regula-
marcos de encuadramiento definidos en las ción estatal para promover el desarrollo y el
coyunturas económicas, políticas y sociocul- bienestar social. Al interior de ese capítulo se
turales. Por factores económicos se entiende construye un núcleo de la protección social
el modelo de desarrollo y su capacidad de bajo el título de “Seguridad social”, que in-
dinamizar el mercado y producir empleos cluye las pensiones y jubilaciones, la salud y
desde un proyecto nacional soberano; los la asistencia social, con dotaciones específicas
factores políticos van más allá del régimen que conforman el presupuesto de la seguridad
electoral e involucran la orientación guber- social. Aunque pensiones y salud fueron ya in-
namental que refleja la correlación de fuer- cluidas en las constituciones anteriores, estu-
zas del bloque en el poder; y los factores vieron siempre limitadas a los trabajadores del
socioculturales tienen que ver con los valores mercado formal. Los principios que orientan
y prácticas que actualizan las relaciones de la seguridad social están orientados a la uni-
poder y de dominación o las disputas simbó- versalización de la ciudadanía y el deber del
licas por rupturas y superaciones. Estado para garantizar los derechos sociales.
Considerando la trayectoria reciente de Sin embargo, la naturaleza de los derechos
construcción de un patrón de protección so- es distinta cuando se trata de pensiones (de-
cial inclusivo, amerita recordar que, desde recho contractual), salud (derecho universal
fines de la década de 1970, aún bajo la dicta- basado en la necesidad), asistencia (derecho
dura militar, la sociedad brasileña construye basado en la insuficiencia de medios). Por
una agenda política democrática, con la mo- supuesto, eso es motivo de tensiones y adap-
vilización intensa de movimientos sociales y taciones como, por ejemplo, las pensiones
partidos políticos. Más allá de la democracia no-contributivas vistas como asistenciales y
competitiva electoral se propone una demo- rechazadas constantemente por el sistema de
cracia social, con la universalización de los pensiones. Por otro lado, los escasos recursos
derechos sociales, en una de las sociedades del presupuesto de la seguridad social fueron
más desiguales del mundo. El hecho de que acaparados por las pensiones –un derecho
la reforma de la protección social haya sido contractual– en detrimento de los sistemas deDerechos sociales: difíciles de construir, fáciles de destruir 9
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salud y asistencia. Solamente después de algu- Durante los años del gobierno de Fer-
nas décadas, el sistema judicial pasó a incor- nando Henrique Cardoso, no hubo for-
porar los derechos sociales de la ciudadanía talecimiento de la seguridad social, solo
y permitir que su exigibilidad sea demandada indirectamente, con el aumento del sueldo
judicialmente. mínimo. En el área asistencial el gobierno
Una de las más importantes innovacio- buscó establecer relaciones con organizacio-
nes fue la definición de salud y asistencia nes no gubernamentales para la provisión de
como derechos sociales a ser institucionaliza- los servicios, en detrimento de la estructura
dos por medio de la construcción de sistemas pública del SUAS, en la cual la sociedad par-
descentralizados y participativos, dando lu- ticipaba como control social y no como pro-
gar a la creación del Sistema Único de Salud veedora de servicios. La opción de contratar
(SUS) y el Sistema Único de Asistencia Social proveedores privados se expandió legal-
(SUAS). Esa arquitectura institucional involu- mente hacia el área de salud. Sin embargo,
cró la construcción de redes con la participa- los movimientos de la sociedad civil han
ción de los tres niveles de gobierno – federal, continuado ejerciendo una fuerte influencia
estadual y municipal– con instancias de ne- en el SUS, resistiendo a presiones privatistas
gociación capaces de generar pactos inter- incentivadas por el Fondo Monetario Interna-
gestores que refortalecieron al federalismo. cional y el Banco Mundial, y avanzando en
Asimismo, se crearon instancias de participa- la construcción de un ejemplar programa de
ción social, como los consejos con funciones prevención del VIH-sida. La reforma de las
de control social y las conferencias en cada pensiones alcanzó a establecer un techo y
uno de los niveles gubernamentales, para la aumentar la edad para acceder a los benefi-
discusión y formación de políticas(27). cios en el sistema privado de pensiones, pero
Si bien hubo enormes avances en la cons- no tuvo éxito en el sistema público. Si, por
trucción de la protección social, en términos un lado, con el aumento del sueldo mínimo
legales e institucionales, también hubo trabas se ampliaba la distribución, por otro, al em-
políticas y obstáculos financieros. La CF/88 pujar a los trabajadores hacia el mercado de
definió como piso de los beneficios el sueldo seguros complementarios se concentraban
mínimo, lo que elevó inmediatamente mu- recursos en manos del capital financiero.
chos de los beneficios asistenciales. También Los gobiernos del Partido de los Traba-
se expandió el gasto social con la expansión jadores (PT), con Luiz Inácio “Lula” da Silva,
de la cobertura. Hubo preocupación para se beneficiaron del boom de commodities,
diversificar las fuentes de financiación de la lo que les ha permitido avanzar con medidas
seguridad social, evitando el carácter procí- distributivas como el aumento del sueldo mí-
clico de las contribuciones sobre la nómina nimo, las políticas de inclusión por cupos en
salarial y fueron creadas contribuciones so- las universidades, expansión de la red pública
bre el lucro. Pero no hubo un pacto intercla- educacional y de las matrículas, y, el énfasis
ses capaz de asegurar los recursos necesarios en el combate a la pobreza con la transfe-
para la protección social, con mayores apor- rencia condicionada de ingresos por medio
tes fiscales. El sistema tributario continuó del programa Bolsa Familia. Se implementa-
siendo altamente regresivo y las medidas de ron otros programas de apoyo a la población
combate a la inflación del Plan Real en 1994 más empobrecida, pero no fueron alteradas
inauguraron un mecanismo de desvincula- ni la matriz productiva ni la estructura tribu-
ción de los recursos del presupuesto de la se- taria con las que podrían revertir el proceso
guridad social. O sea, en vez del presupuesto de desindustrialización y de aumento de la
fiscal abastecer el de la seguridad social, lo informalidad, que se profundizó en el go-
que ocurrió fue un drenaje de recursos de bierno de Dilma Rousseff(28). El sistema de
la seguridad para solventar el déficit fiscal, salud se vio de alguna forma beneficiado con
aumentado por los intereses de la creciente mayores dotaciones presupuestarias, aun-
deuda pública. que siguió subfinanciado, comparativamente10
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con la dotación per cápita de países vecinos, la reforma de los derechos laborales y sindi-
como Argentina. El SUAS se fortaleció y al- cales y la reforma de pensiones. La pérdida
canzó a desarrollar una institucionalidad y de derechos laborales se había iniciado ya en
una profesionalización importante, además el gobierno de Cardoso, a título de flexibili-
de la capilaridad de la red de servicios en zación y adecuación de la legislación a una
el territorio nacional. El expresidente Lula economía globalizada y competitiva. Si bien
hizo una reforma paramétrica en el sistema fueron creados contratos temporarios, las cen-
de pensiones del sector público, acercándolo trales sindicales tuvieron capacidad de resistir
al sistema privado ya reformado, pero para pérdidas más significativas en aquel enton-
ser implementada en quienes ingresen al ser- ces. Pero, ahora, con un gobierno netamente
vicio público en los próximos años. Esa re- conservador apoyado por el Parlamento y por
forma mantuvo la tendencia de desplazar los toda la burguesía, los cambios fueron más ra-
mayores sueldos a los seguros privados. dicales, y alcanzaron la capacidad financiera
El énfasis del gobierno de Lula en el de los sindicatos que ya venían perdiendo
combate a la pobreza resultó en programas afiliados frente al proceso de transformación
de transferencia de ingresos y de promoción productiva. De esa forma, la pérdida de de-
social, pero siempre desde una perspectiva in- rechos laborales no pudo ser aminorada por
dividual, de permitir el acceso del sector más las centrales sindicales, que perdieron mucha
pobre al consumo. Se acuñó el eslogan de as- capacidad de movilización, y la propuesta
censo de los pobres a las capas medias, invir- de reforma del sistema de pensiones no tuvo
tiendo la pirámide de estratificación social. Sin éxito en función de que el presidente estaba
embargo, a los nuevos consumidores no se les denunciado por corrupción.
regaló derechos ciudadanos ni sustentabilidad En las elecciones de 2018, hubo una
del proyecto personal o político. La ideología fuerte participación del poder judicial –con
meritocrática individualista los convirtió en la operación “Lava-Jato” (lavadero de autos)–
sostenedores de la oposición conservadora en para manipular a la opinión pública e impe-
las elecciones presidenciales(29). dir la postulación de Lula como candidato
Las grandes manifestaciones callejeras de favorito. Al resultar electo Jair Bolsonaro,
2013 pudieron expresar un rol muy diversifi- –un parlamentario que se caracterizaba por
cado de insatisfacciones de los jóvenes con su incompetencia, aliada a un discurso de
la ausencia de perspectivas, denuncias de co- defensa de la dictadura, de la tortura y del
rrupción, falta de transparencia en el proceso machismo– se forma una coalición liberal
decisorio acerca de la asignación de recursos ultraconservadora, con apoyo de la alta bur-
para mega eventos como las Olimpiadas y la guesía financiera, de los militares y policías,
Copa Mundial de Fútbol. La crisis financiera iglesias evangélicas, y grupos de ultraderecha
se desbordó en crisis política y de legitimidad organizados en las redes sociales. A partir de
de un gobierno errático, seguida por el pro- entonces comienza un proceso de profundi-
ceso de destitución de la presidenta. zación del desmantelamiento de las políticas
El golpe mediático-jurídico-parlamentario de protección social en un contexto de de-
que destituyó a la presidenta Dilma Rousseff vastación de otras políticas públicas en áreas
repone el poder en manos de una coalición tan distintas como medio ambiente, reservas
de conservadores, con fuerte representación indígenas, relaciones exteriores, educación,
en el Parlamento(28). En el corto período de su comportamentales, etc.
gobierno, el expresidente Temer estableció un
techo fijo para los gastos públicos por 20 años,
congelando gastos sociales por debajo de lo El andamiaje de la protección social
necesario. También propuso dos reformas que
apuntaban a la destrucción de los fundamen- El proceso histórico nos permite identificar
tos de los derechos de los trabajados adquiri- algunos de los factores que explican el rá-
dos en la década de 1930, en la era Vargas: pido derrumbe de la protección social que seDerechos sociales: difíciles de construir, fáciles de destruir 11
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produjo en apenas dos años de gobierno con generalizada y la defensa de los derechos so-
la reforma de las pensiones, la militarización ciales puedan impedir transformaciones que
del Ministerio de Salud, la confrontación fe- vayan más allá de los ajustes paramétricos.
derativa en el enfrentamiento de la pandemia, El análisis de la trayectoria del caso
la desestructuración de la red de asistencia brasileño evidencia la cristalización de los
social y el desmantelamiento de los sistemas beneficios laborales y las pensiones como
de información de salud y asistencia. privilegios de grupos corporativos. Con la
El armado del andamiaje de la protec- mitad de los trabajadores excluidos de los
ción social se dio en dos momentos distintos: beneficios laborales, por su trabajo informal,
en 1930 y en 1988. En el gobierno de Vargas los beneficios se inscribieron fuertemente en
de 1930, el modelo corporativo incluyó a los el imaginario colectivo como privilegios. En
trabajadores formales en la propia estructura tal situación no es difícil tomar a los trabaja-
del Estado, cogestionando el fragmentado dores formales o a los funcionarios públicos
sistema de pensiones y la estructura sindical como chivos expiatorios de una grave crisis
autorizada por el gobierno. Los beneficios social que amenaza los hogares más pobres
de la legislación laboral solo se aplicaban y a los cuales se imputa la falta de perspec-
a trabajadores formales y los beneficios del tiva para la juventud que va a pagar por tales
sistema de pensiones estaban diferenciados privilegios. Privilegios corporativos, falta de
y se negociaban con el gobierno, de acuerdo perspectiva de la juventud y grave crisis eco-
con la capacidad de presión de cada fracción nómica son los ingredientes necesarios para
de los trabajadores. Así, quedaron sin cober- que un gobierno liberal y un Parlamento ul-
tura la gran masa de trabajadores autónomos, traconservador tengan aprobado una reforma
informales, domésticos y rurales. Por medio laboral que perjudica a los trabajadores y au-
de la política social se reproducen las des- menta la informalidad.
igualdades del mercado y las injusticias so- Las reformas de los diferentes regíme-
ciales, además de actuar como potente factor nes de pensiones públicos y privados fueron
de competición intraclase. La cooptación de justificadas con base en la transición demo-
los trabajadores como instrumento de legiti- gráfica, el impacto sobre el déficit fiscal y la
mación del gobierno los convirtió en socios iniquidad de ese gasto público. Por otro lado,
del pacto de poder cuando los beneficios se justifica que quienes tengan sueldos más
se transformaron en privilegios y símbolos altos busquen complementar su pensión en
de estatus. La CF/88 realizó cambios en el seguros privados con base en la necesidad de
sentido de reducir el control estatal sobre aumentar el ahorro interno. Supone que eso
los sindicatos y la inclusión de pensiones no permite inversiones en infraestructura y otros
contributivas, pero no alteró sustancialmente proyectos de largo plazo, como una palanca
los pilares de esas políticas. para el desarrollo nacional. Los mecanismos
En los países centrales, la consolidación utilizados fueron el aumento de los requisitos
del welfare state representó la expansión de para el acceso a las jubilaciones y pensiones
la cobertura y la reducción de diferenciacio- y el establecimiento de un techo bastante
nes entre los beneficiarios, factores apuntados bajo para las pensiones, de tal manera que
como generadores de una masa de electores y funciona como estímulo para la búsqueda
técnicos que defienden la preservación de ta- de una pensión complementaria en el mer-
les sistemas. Así, como en la fase de construc- cado financiero. Los estudios han mostrado
ción del sistema los políticos se benefician de que tales promesas no se han cumplido. El
los créditos por la creación de beneficios con- proceso de acumulación del ahorro de los
cretos, en la fase del retroceso (retrenchment) trabajadores en seguros privados y fondos
las pérdidas son concretas y los beneficios di- de pensiones ha sido mayormente aplicado
fusos(10). Luego, el costo de las propuestas de en títulos de la deuda pública, operaciones
cambios estructurales suele ser muy alto para de corto plazo sin riesgos, que favorecen la
los políticos, lo que hace que la resistencia12
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manutención de altas tasas de interés, au- de ciencia y técnica, y la prioridad para la
mentando, por ende, el déficit público(30). compra de servicios privados. La estrategia
La reforma del sistema de pensiones de de defensa del SUS apostó al fortalecimiento
2019 fue todavía más radical. La propuesta institucional, la movilización de los actores
enviada al Congreso preveía un cambio es- políticos de base y de los gestores, parlamen-
tructural, con la introducción del sistema tarios e intelectuales, buscando establecer pi-
de capitalización en cuentas individuales, sos mínimos de contribuciones de los entes
a semejanza del sistema chileno que ya se federativos, ampliación de la atención prima-
encontraba en plena crisis con el empobreci- ria y de la cobertura. A diferencia del wel-
miento de los jubilados. Aunque el Congreso fare state de los países centrales, en los que
rechazó la propuesta de capitalización y de luego de su la creación prosigue la expan-
reducción de los beneficios a los trabajadores sión, maduración e intentos de restricción y
rurales y las pensiones asistenciales, se apro- reformas, en nuestro caso se observa un per-
baron medidas que disminuían los valores manente movimiento de idas y venidas, en
de las pensiones y aumentaban las restric- función de los embates entre, por un lado, el
ciones al acceso a tales beneficios. Para los conjunto de agencias que difunden el para-
próximos 10 años, se prevé una reducción digma neoliberal y lo imponen por medio de
significativa del gasto público en pensiones, los financiamientos a los estados endeudados
proveniente de cerca del 80% de los contri- y sus aliados nacionales y, por otro lado, las
buyentes que ganan hasta dos sueldos míni- fuerzas que defienden el proyecto constitu-
mos. Las iniquidades se profundizarán, dado cional, una alianza que cambia a lo largo del
que las mujeres y la población más pobres, proceso desde el movimiento de salubristas a
que alternan la informalidad con inserción los gestores del SUS.
en el mercado formal, tendrán más dificultad En ese embate el principal mecanismo
para cumplir los duros requisitos estableci- del gobierno para frenar la expansión y con-
dos para el acceso, de los que fueron eximi- solidación del SUS ha sido el déficit de finan-
dos los militares. ciación, justificado por la narrativa de que el
Para una gran parte de los trabajadores principal problema siempre fue la gestión.
que están en el mercado informal o fluctúan Sin inversión en la gestión o en el combate
entre el formal y el informal, esas cuestio- a la corrupción, utilizando las principales
nes les son ajenas, dado que los sindicatos agencias del sistema de salud como moneda
han perdido gran parte de sus capacidades de cambio con los partidos de apoyo al go-
de movilización y la comunicación en de- bierno, se perpetúan los problemas de inefi-
fensa de la reforma los identificaba como los ciencia que justifican el subfinanciamiento,
privilegiados. una rueda que se cierra en sí misma.
La consecuencia es el deterioro de los
servicios públicos de excelencia que antes
La propuesta de universalización atendían a una parcela mínima de los traba-
jadores, pero que tiene peso en la opinión
En el caso del sistema de salud, la universa- pública. Las dificultades de acceso se tornan
lización propuesta en la CF/88 fue una efec- una rutina que niega la seguridad implícita
tiva transformación del modelo anterior, que en el concepto del derecho a la salud, restau-
transformó al sistema único en proveedor del rando la condición de subalternidad de los
derecho a una salud integral. usuarios en vez de su empoderamiento como
La implementación del SUS es concomi- ciudadanos, un verdadero contraderecho(31).
tante a los intentos de su restricción y des- A diferencia de los países centrales donde
mantelamiento. Los principales instrumentos la construcción de los sistemas públicos uni-
de boicots fueron el subfinanciamiento de la versales de salud, como el National Health
atención a la salud, la baja inversión en la Service (NHS) de Inglaterra, se dieron con
calificación del personal y en el desarrollo antelación a la capitalización de los serviciosDerechos sociales: difíciles de construir, fáciles de destruir 13
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de salud, en el caso de Brasil, aún durante la privado; por otro lado, la utilización de la red
dictadura, la política pública ha privilegiado de relaciones de poder para tener un acceso
la contratación hacia afuera, generando arti- diferencial a los servicios públicos en casos
ficialmente, por medio de subsidios, un sec- no cubiertos por los planes de salud, por ser
tor privado de proveedores de servicios de enfermedades crónicas o trasplantes que no
salud, articulados a un mercado monopólico generan ganancias. El rechazo a ser un igual
del Estado. Situación que se mantuvo durante es constitutivo de la cultura brasileña y tener
todo el tiempo de construcción del SUS. un plan privado de salud se ha transformado
Tres décadas después, con la ausencia de en un símbolo de distinción social.
medidas de regulación en la constitución del La pandemia coloca al SUS en el cen-
SUS y con el fuerte empuje de la internacionali- tro de la crisis, aumentando su visibilidad
zación del mercado de aseguradoras y provee- y permitiendo que la sociedad entienda la
dores de servicios de salud, la correlación de complejidad del sistema, que involucra mu-
fuerzas entre los defensores del sistema público cho más que los servicios de atención a la
y los intereses privados se tornó un campo salud, como vigilancia sanitaria y epidemio-
abierto de disputa por los fondos públicos. lógica, desarrollo científico y tecnológico,
La articulación entre los seguros privados producción de insumos, fármacos y vacunas,
de salud y los medios de comunicación se sistemas de información, etc. La posición ne-
consolidó como socios o como marketing, gacionista del presidente con relación a la
de tal forma que los medios estuvieron, en gravedad de la pandemia, la obstrucción a
todo momento, como los principales adver- las medidas de aislamiento y prevención pro-
sarios del SUS, hasta la pandemia, donde pugnadas por gobiernos regionales y locales,
el SUS fue el único recurso disponible para su reproche a la vacunación y sus actitudes
toda la sociedad. La dinámica de intensa in- irresponsables en aglomeraciones públicas
ternacionalización y de conglomeración en han generado innumerables consecuencias
los seguros y servicios privados fortaleció sanitarias y políticas. El desmantelamiento
su lobby, fortaleciendo campañas políticas del sistema federal-cooperativo y su reem-
de parlamentarios y ejecutivos. Su proyecto plazo por un sistema de confrontación tuvo
de expansión se centra en la creación de un como consecuencia el aumento aterrador del
sistema que englobe los servicios públicos número de muertos, la deslegitimación de la
y privados, y en aumentar la obtención de autoridad sanitaria y el desmantelamiento del
recursos públicos en un mercado limitado sistema nacional de informaciones en salud,
por la exigüidad de clientes con capacidad la ausencia de planificación para compras de
contributiva. vacunas, entre otras medidas. La reacción
Hay un aspecto cultural que amerita es- vino por parte de los gobernadores, un fede-
pecial atención. El SUS es la única política ralismo de confrontación.
pública totalmente fundada en el principio
de la igualdad, en la que todos los ciudada-
nos, de acuerdo con sus necesidades, tienen El Sistema Único de Asistencia Social
derecho a la integralidad de los servicios de
salud. En una sociedad enraizada en la escla- La creación del SUAS ha sido bastante obs-
vitud, la desigualdad es el principal principio taculizada por el gobierno que se rehusaba a
organizador de las relaciones económicas y aceptar la legislación infraconstitucional, im-
sociales, infiltrándose al interior de un Estado prescindible para la puesta en marcha del sis-
moderno que propone la ciudadanía univer- tema. Sin contar con la misma movilización
sal. En consecuencia, se observa un doble que el SUS, la asistencia tenía una trayectoria
movimiento: por un lado, el impulso de eva- de acciones voluntarias, programas fragmen-
dir un proyecto que iguala a los desiguales, tados y discontinuidad de acciones capitanea-
como hizo la clase media, incluso con subsi- das por las primeras damas y los religiosos.
dios públicos, para poder mantener el seguro Sin embargo, en la transición democrática yaTambién puede leer
